第二章 文獻回顧
第四節 建構整合性的分析架構：移工政策設計
三、 政策設計的穩定與變遷邏輯
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但實際上要如何成為優勢者？如同 Fischer（2003）的見解，他認為政策是 由論述、語言媒介所建構起來，不同的行為者在社會的情境中，各自憑藉自己 的表述與詮釋理解社會。換言之，各個行動者可以透過語言媒介，與其他行動 者進行論述抗爭，獲勝者將獲得形塑政策價值與偏好的權力。
Edelman（1988）的想法也很類似，他認為由政治家、官員和媒體形成的政 治景觀（political spectacle），各行動者會以新聞故事、特定事件起源，並選擇 性的提出論述，而不是單純的事實呈現，藉此挑逗和取悅大眾。同理可證，社 會問題、政治選擇，就不再單純是需求與期待間的落差，而是這些行動者建構 而成。
如此一來，政策設計的場域就如同政治城邦。公平、效率、安全和自由等 政策目標都可以進一步被詮釋，就算可以在定義上抽象地說明價值的內容，例 如公平原則是眾人平等；效率是最大產出，最小成本（Stone, 2002），但定義在 不同行動者的理解和標準之下，卻很難給出一個實際該如何做的標準，頂多只 能描述。例如公平，是先來教室的獲得蛋糕，還是年紀大的能夠獲得較多的蛋 糕？又例如效率，該如何定義產出？是找書最快的圖書館有效率，還是買新書 最快的圖書館有效率？
場域內的行動者將借助幾個論述機制，來誘導社會來選擇方案。諸如建構 有前因後果的故事，背後隱匿事件問題的歸因，或是借助形象來創造英雄和壞 蛋，以雙方的利益爭鬥，來隱喻哪一方該勝利，行動者間各自的立場都不斷地 強化價值選擇和政策方案偏好，在政治場域中，這類邊界戰爭從未間斷（Stone, 2002）。民選官員（elected official）可以建構出不同的政策因果邏輯，以符合他 們利益和期待，當面對嬰兒夭折率高的議題，可以透過健康照護協助高風險的 產婦，也可以反過來將問題歸因到產婦酗酒、吸毒的習慣上，而論述的修辭也 隱含著價值，正向的是誠實的、聰明的，相反的，愚蠢的、自私的則是負面形 象（Schneider & Ingram, 1993: 335-336）。
三、 政策設計的穩定與變遷邏輯
(一) 政策創造政治：政策設計的前饋效果（feed-forward effect）
誠如上述討論的政策設計場域的組成和行動者的互動機制，接下來則是討 論政策設計場域的穩固機制，它的關鍵點是「政策創造政治」，本段會先討論反 饋（feedback）與前饋的概念差異，以及論證既定的政策的自我強化機制，最 後則是其對場域的影響。
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近年來有關政策的反饋效果（feedback effect）的研究越來越多，證明了政 策對政治行為與態度的影響，例如：政策利益的大小、提供時間的長短。而專 案行政（program administration）的差異，包含政策的涵蓋程度、執行政策的對 象，都隱約傳遞著標的團體的形象，進而影響到他們的態度與行為（Campbell, 2012: 139-141）。
有關政策創造政治的研究，其實 Lowi（1972）很早就做了嘗試，25他從政 策的強制力（coercion）出發，認為該影響政治場域內行動者的行為，希望能夠 藉由建構2 x 2 的政策類型的矩陣，來預測未來政治的行動。在垂直面向上以強 制力的急迫程度，分為立即的、遙遠的兩個程度差異，而水平則是個人、環境 的 兩 者 強 制 力 的 適 用 性 ， 因 而 形 成 分 配 型 （distributive）、 重 分 配 型
（redistributive）、管制型（regulative）和組合型（constituent）政策。在分配型 政策中，通常會有滾木立法，而重分配型政策中，例如福利政策，則常出現行 動者間的協商；而管制型政策，則因為立即的強制力和個人的適用範圍，讓該 政策中的行為者，常出現大規模的衝突與對抗。至於組合型政策則較少研究探 討。然而，囿於在經驗分類上的困難，很難讓單一政策直接歸類在特定的政策 類型中，研究者對政策類型主觀理解的差異，讓分類無法有一個準則，而只能 以建構主義的方式去分析，回溯到相對性的概念中（Steinberger, 1980），致使在 經驗分析上逐漸失去可應用性。
但相較之下，Schneider 與 Ingram（1997）的政策設計理論，是一個將「設 計」分類的理論，政策會依據標的團體在矩陣的類型，給予他們政策利益或負 擔，有比較清楚的理論輪廓，不會遇到像 Lowi（1972）的理論出現「一個政策 多種類型」的問題。
同時，Schneider 與 Sidney（2009: 108-109）也回過頭來，批判反饋效果
（feedback）一詞的說法，他們認為該詞可以追溯到 Easton 的政治系統理論和多 元理論（pluralist theories），指的是政治系統內的均衡關係，政策產生的效果會 再次回饋到政治系統內。可是公共政策應該要關注的是：「政策如何改變未來政 治行動、如何影響未來的政策？」（Schneider & Ingram, 1997: 79-80），換言之，
若是專注在政策的影響，應該稱之為「前饋效果」（feed-forward effect）較為貼 切。
就目前有關政策設計前饋效果的經驗研究中，大致可以分為三項：第一，
政策將創造新的類屬，區分哪些可以獲得利益，以及哪些對象需承受懲罰
25 有關 Lowi 比較近期的作品可參考 Lowi 與 Nicholson（2009: Ch1, Ch2）。
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（DiAlto, 2005; Jensen, 2005）。例如 Sidney（2005）發現美國公平住宅修正法案
（The Fair Housing Amendments Act）在 1968 年制定當時，認為中階層專業的黑 人有能力支付房價，應該協助他們消除既有的少數族群的刻板印象。政策因而 區分出不同的類屬，像是隨後的修法，就是額外再增加身心障礙者和有孩子的 家庭兩個類屬。
第二，政策設計將影響團體的能動性和權力，並傳遞值得／不值得獲得政 策利益的訊息，影響標的團體自我認同與政治參與行為（Sidney, 2005; Schriner, 2005）。 比 較 具 體 的 像 是 Soss（2005） 比 較 「 社 會 安 全 殘 障 保 險 」（Social Security Disability Insurance，簡稱 SSDI）與「兒童家庭援助」（Aid to Families with Dependent Children，簡稱 AFDC），探討政策設計對政治參與和自我認同的 影響。後者採資產審查（mean-tests）制度，26收入低於貧窮線標準的公民才能 夠申請。原先這些標的團體已經相當貧困，而政策又明訂只有貧困者才能申請，
他們進而被社會建構成「醜陋的」而感到自我羞愧，認為政府總是不管他們死 活 ， 對 政 府 非 常 不 滿 。 而 前 者 則 是 補 助 所 有 無 法 進 行 實 質 獲 利 的 工 作
（substantial gainful work），獲得殘障保險者被社會標籤成「合理的」補助，且 大部分的受保人認為政府是開放與民主的。有趣的是，標的團體也有可能會想 盡辦法擺脫既有的形象，以及政策施加在他們身上的負擔或責任，反過來起身 動員，嘗試抵抗，但前提是他們有高度的反對意願和權力才有可能（Nowlin, 2016）。
最後則是，政策將前饋影響未來的政策，這部分如同 Pierson（2000）透過 新制度主義，在政策路徑依賴上的討論。Schneider（2012: 205-207）則是透過 政策設計分析美國的刑罰政策。他發現美國當前的入獄率都受到過去政策的影 響。他指出，過去的政策對現在、未來都有一定的影響，政策會制度化而穩固 不 同 標 的 團 體 的 權 力 與 社 會 建 構 ， 形 成 半 穩 定 （semi-stability） 的 狀 態
（Schneider & Ingram, 2005a: 19）。至於為什麼稱作半穩定狀態？則是因為政策 設計場域只會在上述提到的三個前饋效果的面向下，形成暫時性的穩固狀態，
而不是永久的穩定，設計場域是會變遷的，政策當然也是。
(二) 焦點事件、行動者的能動性：政策設計的變遷機制
當政策被決定出來之後，將會對未來的設計場域產生影響力，進而影響政 策的發展。但由於標的團體的刻板印象通常是非常頑固，不容易改變，設計場 域也可能因此固定下來，優勢者仍舊獲得政策利益，偏離者仍舊獲得政策負擔，
26 該翻譯參考國家教育研究院，http://terms.naer.edu.tw/detail/3287379。
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不容易產生變遷。
不過，我們仍不可能完全否認政策有變遷的可能，該如何解釋政策變遷呢？
Schneider 與 Ingram（2005b）在回應 deLeon（2005）的評論中，開始積極處理 政策變遷的議題。Schneider 與 Ingram（2005b）整合其他政策過程理論的觀點，
從 Lasswell 關懷的：「誰獲得什麼、是何時、何處、如何」三個議題來解釋政策 變 遷 。 例 如 整 合 斷 續 均 衡 理 論 ， 我 們 能 得 出 如 下 推 論 ： 當 給 予 優 勢 者
（advantaged）利益進入政策的均衡期時，政策不會產生變遷。唯有在利益給予 超過限度，或當給予優勢者負擔時，才可能產生變遷。抑或是整合倡導聯盟架 構，我們能了解處於退化政治脈絡時，將會持續給予負向建構者懲罰，直到某 個臨界點時，政策才可能產生變遷（Schneider & Ingram, 2005b: 640）。
簡言之，這基本邏輯是在均衡的狀態下，政策只給予優勢者利益，偏離者 只能接受懲罰或負擔，而當社會建構的標的團體改變時，原先的平衡被打破，
必須重新達到分配政策利益的新均衡點，這時將引發政策變遷。例如當原先的 偏離者成為優勢者時，給予負擔就不再具備正當性，而是要給予利益，達到下 一個穩定狀態。
但臨界點或轉捩點何時出現？這通常會伴隨著焦點事件（focusing event）
產生的效果而出現，譬如經濟危機即是一個具代表性的例子。Jørgensen 與 Thomsen（2013）曾探討其對標的團體形象、政策採納的影響。雖然 1965 年前 丹麥滿懷喜悅接納引進移工，但隨國內失業率漸高，外籍移工逐漸被建構成偏 離者（deviant），開始以管制的方式，要求他們離開。而當 2008 年金融風暴發 生時，有越來越多的論述，將移工視為乞討者（scrounger），認為他們不值得享 受社會福利或擁有與本國勞工相同工資水準的權利。
另 一 方 面 ， 行 動 者 的論 述 與 行 動 也 能 造 成這 個 臨 界 點 的 出 現 。DiAlto
（2005）指出日裔美籍的公民，在二戰時當時不僅以行動證明他們對美國的忠 誠，組成 442 步兵團，二戰後他們亦不斷地倡議、爭取自身的權利，迫使美國 重新審查過去對他們的囚禁行為，在 1988 年時雷根總統特別為此代表國家致歉，
改變了既有負面形象。另外，富有名望的行動者亦可以改變了既有的刻板印象。
在美國的愛滋病政策發展過程中，因為電影明星Hudson 自我揭露罹患愛滋病，
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