第四章 打造商品：商品化的移工政策設計（1980-1992）
第二節 前哨戰：逐漸浮現的移工政策（1980-1987）
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2000）。換言之，上述這些證據顯示，勞工、資本家與各類的運動力量在 1980 年代後權力上升的現象（見圖4，1980 年代後的變遷方向）。
圖4 1980 年代後行動者的佈署 資料來源：本研究自行整理
然而，這時的國家仍缺乏經驗，不清楚該如何應對勞工運動與資本家。王 振寰（1993）認為當時國家正處在「迷惑」的狀態。雖然社會運動造成的衝擊，
例如勞資爭議、環境保護，都已經讓資本家備感不耐，甚至想出走他國，進行 產業外移（王振寰，1993：140）。但國家還是採用較寬容的態度處理社會運動，
譬如以介入協商調解勞資爭議等柔和手段。雖然有證據顯示，1988 年 8 月之後，
國家手段有強硬化的趨勢。例如 1989 年，國家驅逐投身工運的天主教神父，或 是於 1989 年五月以鎮暴部隊壓制遠東化纖罷工，恫嚇勞工運動（趙剛，1995）。
但實際上，國家仍在兩者間抉擇：滿足社會運動的需求，讓資本家持續以各項 策略威脅；還是抑制社會運動，滿足資本家要求，讓經濟繼續發展。
第二節 前哨戰：逐漸浮現的移工政策（1980-1987）
本節立足於 1980 年代資本家和勞工等行動者，從國家統領下脫離出來的政 策場域開始談起。首先關注 1980 年代後的勞動力市場狀況，並探討資本家如何 應對勞力不足的問題，藉此論證移工政策議題如何慢慢浮上檯面。
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一、
1980 年代的勞動力市場：缺工問題的形成
「找不到工人」是 1980 年代末期企業共同面對的問題。雖然早在 1970 年 代起，勞動力市場就出現勞力缺工問題，但都是間歇性的。1973 年前的缺工問 題，是因為國民教育延緩了女工進入勞力市場的時間，暫時無法滿足紡織、電 子業，對廉價女性勞工的勞力需求所致（李誠，1975）。1976年的缺工潮，則是 因為 1973 年石油危機後的景氣回彈，工廠招募不到員工所導致的結果（張清溪，
1995）。
1980 年代的缺工問題則是結構性轉變的結果。一部分是，人口很快的從戰 後高出生／死亡率轉變成低出生／死亡率，減少了勞動力供給（林忠正，1991）。
另一部分則是產業結構的轉變。1960 年代以來的經濟成長，不僅帶來高額的外 匯存底，也提高了消費者對商品服務的要求。服務業日益發展，吸引了許多新 鮮人進入相關職場。相較之下，基層耗體力、危險的工作，不再受到新入職場 的年輕人青睞，基層勞動力的短缺日益惡化（蓁丕珍、曾碧淵，1988），特別是 製造業、營造業的中小企業最為嚴重（張清溪，1995）。
那麼，資本家如何應對 1980 年代產業缺工的問題？如下將分就產業升級、
出走、非法聘僱移工的三項策略說明，而非法聘僱則將成為日後移工政策合法 化的源頭。
二、 資本家的策略行動：升級/出走/非法聘用移工
正如前述所談，1980 年代的缺工問題是屬於結構性轉變的結果。但有多嚴 重？ 根據行政院主計處的臺灣地區受雇員工動向調查，自 1981 年到 1984 年以 及1987年，各年度製造業廠商表明缺工的比率分別是 19.25%、15.56%、30.31%、
52.48%、55.53%，顯示出缺工問題正在惡化，而缺工的產業（紡織業、營造業）
都表明缺少的是基層操作工。若再依據 1987 年 10 月，主計處進行的勞力短缺 特別調查，製造業平均有 65.85%的廠商表明缺工，總共大約缺少二十萬名工人；
營造業的缺工問題則有 76.96%的廠商缺工，總計缺少十二萬名工人（吳惠林、
張清溪，1991）。
那資本家該如何在國內繼續生存下來？理論上，產業升級應該是個最佳策 略，可以藉由增列自動化設備，來降低倚靠人力運作的成本。但弔詭的是，食 品、紡織等傳統製造業，在 1981 年到 1995 年的研究發展經費上都明顯偏低，
並沒有積極投入升級，即便政府曾在 1991 年鼓勵業界投資設備自動化、加強研 究發展，也未能提高他們的升級意願（陳宗韓，1999：61）。
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對傳統製造業來說，外移到工資更低廉的國家，維持勞力密集和工資廉價 的生產方法，似乎才是更佳的策略。1980 年代初期，紡織、製鞋產業等在臺難 以生存的夕陽產業，就在中國東南沿海一帶與東南亞國家投資，不過，這並不 是所有的企業都有能力外移，因此整體海外投資的件數、投資額都不高（王振 寰，1997；林祖嘉、黃啟宏，2005；吳介民，1997）。
除了上述這兩者之外，傳統製造業還有一個較差的選項：非法聘僱移工。
一方面，亞洲區域內各國經濟、薪資差異所產生的推拉力，帶動了區域內國際 遷徙。臺灣是當時薪資所得較高、經濟發展較好的國家，對於東南亞等發展中 國家的人民而言，無疑有非常大的吸引力。他們為了獲得更好薪資，願意遠赴 到臺灣工作。而這些東南亞國家也制定了勞動力輸出政策，更提高了國際遷徙 的意願和力度。譬如菲律賓為了舒緩國內人力過剩導致的失業問題，而提出勞 力出口的政策，並把出外工作打拼的人民稱為菲國英雄，鼓勵國人出國工作
（Rodriguez, 2011）。越南則是因應經濟自由化以及農地私有制，造成大量的農 村工人失業的問題，亦以勞力出口的策略舒緩失業問題（張書銘，2019）。
且就臺灣雇主來說，聘僱非法移工絕對是利多於弊。第一，非法移工的薪 資要求不高，雇主可以用遠低於國人的待遇聘雇。第二，即使非法移工不滿待 遇，或是有任何職業災害問題，因為違法聘僱的關係，也不可能站在有利的位 子上，向雇主求取相對應的補償。
三、 序曲：1983 年環亞大飯店非法聘用移工
雖然無從考證資本家何時開始非法聘僱移工，但從媒體的報導中，仍然可 以找到目前最早出現在檯面上的個案。可惜的是，目前有關引進移工的政策研 究中，都沒有注意到此（陳宗韓，1999）。該個案雖然在當時的討論聲量很小，
但該它卻開展了日後社會對「移工」的想像。
1983 年爆發環亞大飯店違法聘僱菲籍移工，是目前臺灣最早出現在檯面上 的案例。根據聯合報的報導，環亞以每月支薪八百彼索（最多相當三千二百元 新台幣），和提供住宿與來回機票來聘僱移工，但這仍和當時國內的最低工資
（五千七百元）相差甚遠，40間接驗證本文先前所談的雇主心態。
這些移工多半持觀光簽證來臺打黑工。若我們依據該標準來計算人數的話，
根據警政署的估計，1988年前逾期滯留的外國人約有 13,470位（蔡宏進，1990）。
40 王錤（1983-11-18）。外籍傭工的腳步聲.已能聽見 國人工作權被侵佔.大為不妙。聯合報，05 版。
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若再依據張清溪（Chang, 1988; 轉引自林忠正，1991：244）比較粗略的估算，
1988 年底至少有近四萬名移工。這顯示出，雇主非法聘僱行為在當時已經不是 什麼令人意外的事情了。
我們可以在比較積極的面向上，來詮釋環亞大飯店一案。根據本文的調查，
僅有聯合報、經濟日報有刊載，共三篇有關環亞飯店一案的內容或社論。中國 時報、工商日報則完全沒有相關資訊，甚至直到 1986 年才有一篇關於外籍移工 的新聞，但卻是報導組織條例的相關事項。41雖然在 1980-1987 年間，整體討論 聲量微弱，但這也是在早期資訊封閉下，不可得多得的討論資料。
「是否剝奪國人工作機會」是當時輿論最擔心的事情。42他們認為政府應 該要在非法聘雇問題惡化之前，盡快防堵。43而輿論也體現出身為政策後進國 家，能參考他國移工政策的後進優勢。西歐經驗被塑造成：「請移工容易，送移 工難」的寫照，把引進與否的議題，拉高到社會、政治層面，認為不能單以短 期的經濟目的為由引進移工，而忽略引進後造成的社會、政治衝擊。尤其西歐 無法遣返移工的前車之鑑，更是核心論旨。1983年 12月 12日的經濟日報報導，
說明了國內初期對移工的想像，在這背後，隱含的不僅是「多加考慮」的態度，
也帶有移工是「壞工具」的意涵：
經濟高度開發國家，由於本身勞力不足，不得不引進國外勞工，如戰 後的西德，大量引進東歐國家的勞工……外國勞工多服務於製造業，
雖有助於經濟的高速成長，但一旦經濟衰退，失業增加，這些外國勞 工便形成嚴重的社會問題；遣返不易，留下來又影響本國勞工的就業，
常形成民族間的裂痕，導致難於解決的政治問題。44