第二章 文獻回顧
第三節 異例還是尚未成熟？東亞移工政策經驗的討論
二、 前沿的學術焦點：發展型國家的移工政策？
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二、 前沿的學術焦點：發展型國家的移工政策？
那麼，該如何解釋東亞移工政策的發展？西方的自由國家論和全球化制度 主義有多大的程度可以解釋？東亞是否有獨特的發展邏輯？我們延續西方討論 的定居現象、外國人權利兩個相關的子議題，以及上述所歸納的特徵來回顧目 前的文獻。
(一) 東亞脈絡下自由國家與全球制度主義的解釋侷限
在自由國家的理論觀點下，Freeman（1995）認為移民工政策是由資本家利 益主導，是一種客戶政治的型態，但該理論觀點對應到東亞現象時，卻出現了 解釋上的困難。Freeman 與 Mo（1996）的研究指出東亞威權體制的影響。他們 強調，東亞國家威權政治體制不僅較不注重外國人的權利，國家同時也擁有較 多的權力控制勞動市場，這能在嚴格執行驅離外國人時，負擔較少的政治成本。
因 此 東 亞 國 家 在 執 行 移 工 政 策 時 ， 有 較 大 的 空 間 可 以 達 到 暫 時 性 的 理 想
（Freeman & Mo, 1996: 170-172）。這也就是說，國家在政策決策的過程中有一 定程度的權力，而非全然由資本家主導，國家可以透過嚴格執行政策，以違抗 資本家想要長期聘僱短期移工的需求。Bartram（2000, 2005）在日本的研究裡，
也提出類似的論證結果。Bartram（2000）透過歷史的分析指出，早在 1970 年代，
日本就有產業缺工的問題，雖然資本家當時要求政府開放移工，但日本卻藉由 提高薪資、鼓勵技術升級等產業轉型的策略回應資本家，且成功解決缺工。這 即指出了資本家利益主導的客戶政治並非採用移工政策關鍵。雖然 Bartram
（2005: 20）在後續的研究指出，日本在 1990 年代開放引進移工，是資本家的 利益強加在國家身上的結果，但這也不代表日本的決策過程是開放的。Tsuda 與 Cornelius（2004）提到，日本在此時的決策過程幾乎沒有經過國會討論，而是 由官僚主導。如同 Lee（2018）的看法，不同制度結構將影響決策者如何進行 政策設計，國家與社會的制度結構中介著客戶政治的影響。
相較於日本，臺灣和韓國的個案經驗較接近客戶政治的論點，資本家在政 策上有較大的影響力（Seol & Skrentny, 2004; 陳宗韓，1999），但這並不等於臺 韓兩國與西方的經驗一致。Castle、Booth 與 Wallace（1984）的研究指出，西歐 資本家認為這些到地主國的移工依親，能成為市場內穩定的勞動力來源，同時 也可以減少單身移工作亂而造成的問題，傾向支持移工的家庭團聚權，但 Seol 與 Skrenety（2009）的研究卻發現，日韓兩國的資本家並沒有這樣的偏好，而 本文所分析的臺灣個案亦是如此，顯示了有別西歐的東亞移工政策的內在邏輯。
此外，實習生在理論上是較符合資本家利益的制度，他們僅需付較少的薪資，
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提供極少的福利就可以獲得勞動力，但客戶政治的觀點並無法解釋，韓國在 2004 年採取激烈的政策改革而廢除實習生制度的現象，亦無法解釋臺灣和日本 在2000 年後，著手減少移工被剝削的政策改革。
Joppke（1998）強調的法院角色，以及 Soysal（1994）的後國族主義，在 解釋 2000 年後東亞移工政策的改革趨勢時仍然左支右絀。Chiavacci（2007）的 研究指出，日本的司法體系對於制訂與執行移工政策並沒有太大的影響力，且 也沒有如 Joppke（1998）所描述，法院會主動援引移工的家庭團聚權，東亞目 前仍然沒有保障移工的家庭團聚權（Seol & Skrentny, 2009）。
此外，全球制度論似乎也很難解釋東亞現象，雖然日韓臺都分別簽署了不 少移工權利保障的國際公約，但卻很少影響實際的政策作為。臺灣簽署的「公 民與政治權利公約」、「經濟社會與文化權利公約」，在 2013 年的國際審查時，
曾要求國內保障照護移工的基本勞動權利，但至今仍未有相關規範制訂通過
（劉梅君，2019）。Lee（2010）透過比較日韓兩國實習生制度的轉型，他指出 日本簽署的公約並沒有比韓國少，但韓國廢除實習生的原因是，社會運動和政 黨輪替所造成的政治機會，而非國際公約的影響。Lee 與 Park（2005）也有同樣 的論點，他們認為各國簽署跨國規範，並不等同政策會往一致的方向前進，跨 國規範和政策採納間的關係，仍需從公民團體與國家兩方面的制度與互動關係 才足以解釋。
如同 Kim（2011）批評 Soysal（1994）過於誇大跨國人權的影響力，Kim
（2011）認為要關注非政府組織（non-governmental organization,NGO）如何將 人權規範轉譯到國內的角色，而非單從宏觀的人權概念來解釋東亞現象。且東 亞至今仍未出現西歐移工獲得政治投票權的現象，若從制度脈絡來看，東亞亦 未如西歐有歐盟這類的超國家組織，在高層推動保障權利時創造的壓力。而 Chung（2014）則透過比較日韓兩國的經驗，認為分析上應當注意到公民社會 抗爭層級的影響。他指出，韓國大規模的移工抗議，以及公民社會不斷為移工 發聲的力量是廢除實習生制度的關鍵，相較之下，由於日本從未發生大規模的 抗議，且既有的抗爭也集中在地方層次，導致政策日益穩固，未能導致政策結 構性轉變的情況。
總體來說，西方的自由國家論所強調的客戶政治、司法體系的作用，並不 能完全應用在東亞的脈絡中，東亞內部有一個異於西歐的內在邏輯。而全球制 度論者提倡的後國家概念，似乎是過度將西歐的脈絡推論到全球，過去的文獻 指出了這方面的侷限，認為要注意到東亞制度脈絡，包含NGO 的角色、國家與
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社會的結構，提議要將東亞的制度找回來。在討論完這些侷限之後，我們將焦 點放到當前學界對於東亞現象的相關討論。
(二) 東亞發展型國家與移工政策
有 關 東 亞 移 工 政 策 與 遷 徙 行 為 的 描 述 性 研 究 不 勝 枚 舉 （Abella, 1995;
Athukorala, 2006; Goss & Lindquist, 2000），但仍有不少研究轉往從事各面向的解 釋與理論建構，譬如 Battistella（2014）將政策、遷徙行為與特徵整合起來，提 出亞洲的研究芻議。Xiang（2014a）則是針對政策與回流遷徙（return migration）
的面向，開展亞洲的理論與經驗觀點。
部分研究則以國家的族裔同質性（ethnic homogeneous）作為研究的出發點，
解釋移工政策的起源。Cornelius 與 Tsusda（2004）認為族裔同質性這個保守的 國族想像，限制了接納外來者的意願，因此像日韓兩國所採取的實習生制度，就 是在這種國族想像底下開的一道側門（side-door）。開放引進短期的移工，只是 國家面對缺工問題時不得不的選擇（Cornelius & Tsusda, 2004）。曾嬿芬（2004：
34-38）也有類似的觀點，她用「族裔同質性的維持」的概念，解釋臺灣移工政 策拒斥移工定居的緣由。Shipper（2002）則整合國族想像和勞動力市場的分析，
他以日本為例，提出勞力市場下的階層關係。他具體指出，日裔的Nikkeikjin 多 半在手機和電子產品業服務，而不是像從 ITIP 管道進入日本的移工，多半比較 底層的職業服務。Nikkeikjin 的薪資水平與形象多半享有較佳的地位。
Skrentny、Chan、Fox 與 Kim（2007）則關注族裔回流（ethnic return）面向 的內在意涵與目的。他們在比較東亞和歐陸的移民／工政策後發現，東亞的族 裔回流（ethnic return）是建立在發展經濟的目標之上，例如日本與韓國各自偏 好招募日裔、韓裔的移工，補充國內產業缺工的問題。但歐洲是將族裔回流，
建立在保護同族裔族群免於受政治迫害的目的上，例如兩德統一後的回歸移民
（Aussiedler）就是一個著名的例子。然而，四位學者當時表示，他們仍不清楚 這個差異的來源，而未對該差異提出適當的解釋。
該問題在近期的學術討論中日益明朗。近期學術討論的議題，逐漸聚焦在 東亞發展型國家與移工政策的內在邏輯上（Seol & Skrentny, 2009; Lee, 2018; Tian, 2019），他們的基本共識是：經濟發展為主的政策邏輯，高過於其他如權利、族 裔的變數。
發展型國家是解釋東亞1970 年代後經濟奇蹟的重要理論。1970 年代的東亞，
抓緊了歐美資本外移的機會，吸引了外國資本大量的投資，並運用自身低廉的
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勞動力優勢，以出口貿易的方式，快速累積國家的資本，進入到了全球資本主 義的分工體系當中（Hsiao, 1988）。許多學者將東亞 1970-1980 年代這段時間蓬 勃的經濟發展，歸因於發展型國家調控經濟的亮麗結果（Amsden, 1989; Johnson, 1982; Wade, 1990）。發展型國家研究最具代表性的學者 Johnson（1982）即認為 日本的經濟奇蹟是在通產省（Ministry of Internation Trade and Industry, MITI）理 性規劃下，調控市場達到國家期望目標的結果。受到 Johnson（1982）的啟發，
Wade（1990）和 Amsden（1989）則分別在探討臺灣和韓國經濟發展的個案中，
得到同樣的解釋。具體來說，Wade（1990）認為臺灣並不是順著市場邏輯運作，
而是以積極的角色統領市場（governing the market），以金融制度和產業政策來 創造經濟發展的機會。Amsden（1989）則認為韓國為了培植產業發展，國家刻 意介入市場將價格弄錯（getting the price wrong）。兩者所談的皆是國家在經濟 市場扮演的積極角色。
換言之，國家角色是東亞脈絡下很重要的一環。對於為何國家會積極介入，
Castells（1998: 270-271）認為是個意識形態的問題，他認為：「發展型國家是將 國家的合法性建立在維持與促進經濟發展之上。所謂發展，就是穩定而高度的 經濟成長，並且改變國內的生產結構，同時提昇國家在國際經濟關係中的地 位。」而國家的介入必須立足於制度結構之上，Evans（1995）曾提出的鑲嵌自 主性（embedded autonomy）概念，描述國家雖然與社會間保持一定的連結關係，
但又不會受制於社會上利益團體的壓迫，而造成政策改弦易轍，使得國家能夠 將資源引導到想培育的產業上（Evans, 1995）。王振寰（2003）也有類似的論點，
他認為發展型國家是三個面向的總和：國家能力（state capacity）18、國家與市 場關係、國家與私人關係，國家必須透過適度的機制和市場與私人資本間保持
他認為發展型國家是三個面向的總和：國家能力（state capacity）18、國家與市 場關係、國家與私人關係，國家必須透過適度的機制和市場與私人資本間保持