如何形塑政策設計？政策設計場域的互動

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理據（rationale）與假定（Schneider & Ingram, 1997: 2）。這些元素的組合，決定 了政策利益／成本要分配給誰。

二、 如何形塑政策設計？政策設計場域的互動

那政策設計是如何形成的？實際上，政策設計的形塑過程，並不是一個單 純理性分析的結果，或是如同多元主義（pluralism）預設，各個政策利害關係 人的權力均等，能夠在平等的場域裡角逐政策（Schneider & Ingram, 1997）。反 而是，每個行動者的權力有大有小，政策會受到不同行動者的施壓而向權力大 的群體傾斜。同時，政策也會受到各個行動者的刻板印象影響，制定出不同的 政策。本文將這個涉及行動者、刻板印象、權力的設計形塑過程，涵蓋稱為政 策設計場域（arena of policy design）的互動內容。

(一) 標的團體刻板印象與權力的作用

政策設計場域的形成，其中一項重要元件是社會學常談的「社會建構」

（social construction）。這原先是由 Berge 與 Luckman（1966）提出處理知識社 會學問題的學術概念。Berge 與 Luckman（1966）認為社會是由結構和行動者的 互動建構而成的，而知識不單是日常生活裡人與人的互動下的結果，也是在與 可以被寫下來的「語言」、學校或家庭的「社會化機制」等制度互動下的產物。

但Schneider 與 Ingram（1993）所指社會建構是「受文化、媒體、歷史影響 的特定團體的刻板印象」。Schneider 與 Ingram（1993）並不像 Berge 與 Luckman

（1966）認為社會建構是一種帶有「相對」與「浮動」的概念。兩位學者認為 任何的事件、歷史和標的團體，都有真實的結果（Schneider & Ingram, 2008:

208），社會建構是「約定成俗的刻板印象，而不是浮動」（Schneider & Ingram, 1993）。

Schneider 與 Ingram（1993）進而將社會建構和政策設計內的元素：「標的 團體」整合在一起，回答政策為何總是偏袒特定的標的團體，只給他們政策利 益，但卻給其他團體政策懲罰的提問。標的團體的社會建構（social construction of target population）被定義成「符號與意象的特徵，並受文化、媒體、歷史影 響的特定團體的刻板印象」（Schneider & Ingram, 1993: 335），政策設計場域裡的 行動者能夠以語言、隱喻和故事形塑團體的形象，進而影響特定問題能否進入 政策議程，成為政策形成的過程裡，決定是否給予標的團體政策利益／負擔的 基準（Schneider & Ingram, 2017）

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Schneider 與 Ingram（1993, 1997）藉此提出了社會建構與權力的 2 x 2 矩陣，

並將「政策設計」類型化。特別的是標的團體的權力，其具體可分為三個面向：

1. 在權力的影響下，行為上發生改變；2. 在權力的影響下，造成某些事物不會 出現；3. 指更抽象的意識形態。在政治場域中，各個標的團體並不像多元主義

（pluralism）預設權力對等，而是不平等的分配（Pierce et.al, 2014: 4）。

在面對政策設計場域內四種不同標的團體的部署（deployment），政策決策 者²⁴會依據其給予不同的政策利益／懲罰（圖 2）。一般來說，政策決策者為了 自己的政治利益，並獲取決策的正當性，他們會對特定的團體，給予較好的待 遇，優勢者（advantaged）就是這類型，他們具備正向社會建構與高度政治權力，

若給予懲罰，他們將動員遊說，而又因為社會建構正向的原因，給予懲罰並不 具正當性，因此是應得利益的對象；另一個極端則是偏離者（deviants），負向 的社會建構讓決策者給予其懲罰具備正當性，而低度政治權力讓決策者不會受 到他們的影響；相較之下，爭論者（contenders）在負向社會建構與高度政治權 力之下，社會不接受他們獲取利益，但囿於權力，決策者只能隱匿地授予利益，

至於依賴者（dependents），因正向社會建構與低度政治權力，政策只會給予名 目上的利益，而懲罰則較少使用（Schneider & Ingram, 1997）。

圖2 標的團體的類型與政策設計

資料來源：修改自Schneider & Ingram（1997: 109-113）與 Schneider &

Ingram（1993: 36）

24 特別要說明的是，Schneider 與 Ingram（1993: 334, 336）會交替使用當選官員（Elected Officials）、公職人員（Public officials）。基本上，是指受政治選舉利益影響的政策決策者。

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後續在應用政策設計理論的相關經驗研究中，不乏有理論驗證的相關研究

（Thomann & Rapp, 2017; Schneider & Ingram, 2019）。但不少研究也同時對理論 提出反省，例如Neshkova 與 Guo（2016）發現不單是政策決策者會依據不同的 標的團體類型給予利益或懲罰，負責政策執行的行政人員（public administrator）

也會有同樣的行為。Mondou 與 Montpetit（2010）和 Heinmiller、Hennigar 與 Kopec（2017）、Garon（2015）則是論證美國的退化政治，不曾發生在加拿大 的特定個案中，顯示出政策設計是鑲嵌在制度文化中的，不同的國家的設計場 域理當是不同的。

(二) 競逐價值：場域內行動者的論述互動

銜接上述討論的刻板印象，接下來要進一步討論的是，政策場域內行動者 的能動性，他們如何塑造刻板印象，如何影響政策設計。刻板印象其實就是政 策設計場域裡，各行動者的互動、論述的結果，他們討論政策議題的方式，都 將影響到未來的政策方向，也將影響政策價值偏好的選擇。

這些行動者，具體來說即是政策的標的團體。Schneider 與 Ingram（1997:

84-88）認為公共政策的核心即是標的團體。他們將就獲得利益／負擔的程度區 分為主要和次要的標的團體。舉例來說，槍枝管制政策的主要標的團體是槍枝 擁有者，而次要可能包含普羅大眾，因為它允許「好人」在面對有槍的其他人 威脅時能擁有槍支，間接地獲得保護（Schneider & Ingram, 2018: 7-8）。

不過，Schneider 與 Ingram（1997）忽略的是，獲得利益和負擔往往是一體 兩面的事情，通常是有一個相對的關係，一旦有團體是直接獲得利益者，就有 直接獲得負擔者，這即是「受利者」－「受害者」的政策設計結構（structure of policy design）。

在這樣的情況下，政策設計場域中各個標的團體間，將會形成競逐利益的 抗衡關係。他們會想盡辦法獲得權力、正面的形象，不論是攻訐其他標的團體，

或是為自己的形象洗白，這些都是為了促成政策給予他們特定利益。不會有任 何團體自願成為偏離者，承擔所有懲罰，而是希望自己成為優勢者，獲得所有 的利益。而在競逐的過程中，場域內將自然而然分成主導論述和邊陲論述，其 中，主導論述的影響力將優於邊陲者。舉例來說，資本家基本上是移工政策的 獲利者，為了能獲得廉價勞工，他們勢必會想辦法抵禦政策受害者，譬如本國 勞工團體的質疑和政策的阻擋。一旦資本家取得主導論述與獲得優勢者的地位 之後，將會形成以資本家利益為中心的政策設計。

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但實際上要如何成為優勢者？如同 Fischer（2003）的見解，他認為政策是 由論述、語言媒介所建構起來，不同的行為者在社會的情境中，各自憑藉自己 的表述與詮釋理解社會。換言之，各個行動者可以透過語言媒介，與其他行動 者進行論述抗爭，獲勝者將獲得形塑政策價值與偏好的權力。

Edelman（1988）的想法也很類似，他認為由政治家、官員和媒體形成的政 治景觀（political spectacle），各行動者會以新聞故事、特定事件起源，並選擇 性的提出論述，而不是單純的事實呈現，藉此挑逗和取悅大眾。同理可證，社 會問題、政治選擇，就不再單純是需求與期待間的落差，而是這些行動者建構 而成。

如此一來，政策設計的場域就如同政治城邦。公平、效率、安全和自由等 政策目標都可以進一步被詮釋，就算可以在定義上抽象地說明價值的內容，例 如公平原則是眾人平等；效率是最大產出，最小成本（Stone, 2002），但定義在 不同行動者的理解和標準之下，卻很難給出一個實際該如何做的標準，頂多只 能描述。例如公平，是先來教室的獲得蛋糕，還是年紀大的能夠獲得較多的蛋 糕？又例如效率，該如何定義產出？是找書最快的圖書館有效率，還是買新書 最快的圖書館有效率？

場域內的行動者將借助幾個論述機制，來誘導社會來選擇方案。諸如建構 有前因後果的故事，背後隱匿事件問題的歸因，或是借助形象來創造英雄和壞 蛋，以雙方的利益爭鬥，來隱喻哪一方該勝利，行動者間各自的立場都不斷地 強化價值選擇和政策方案偏好，在政治場域中，這類邊界戰爭從未間斷（Stone, 2002）。民選官員（elected official）可以建構出不同的政策因果邏輯，以符合他 們利益和期待，當面對嬰兒夭折率高的議題，可以透過健康照護協助高風險的 產婦，也可以反過來將問題歸因到產婦酗酒、吸毒的習慣上，而論述的修辭也 隱含著價值，正向的是誠實的、聰明的，相反的，愚蠢的、自私的則是負面形 象（Schneider & Ingram, 1993: 335-336）。