第五章 轉捩：去商品化移工政策設計的形成（1993-2016）
第一節 商品 vs 人：移工身分論述解構（1993-1997）
一、 場域結構的再變動：民主化下的行動者部署
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第五章 轉捩：去商品化移工政策設計的形成（1993-2016）
在前一章裡，我們花了很多的篇幅處理移工政策的形成過程與脈絡，並論 證移工是商品與資本家利益優先的論述主導了整個政策場域，形成商品化的移 工政策設計。但在這樣的政策設計之下，由於移工還未進場，基本上是沒有任 何發聲的能力，而只有好／壞商品的差別。本章將從 1993 年開啟的新場域結構 談起，進而關注 1995 年出現的「移工是人」的「身分」論述興起的現象，以主 導／邊陲論述的觀點，探討論述的抗衡與轉變過程。從中，本文會論證政策場 域的變動和焦點事件的影響。同時觀察勞工團體、民進黨政府兩個關鍵行動者，
如何翻轉「移工是人」論述的邊陲位置，以及他們將「去商品化」的移工政策 設計：「移工—仲介」推上檯面的過程。
第一節 商品 vs 人：移工身分論述解構（1993-1997）
在第二章的第四節中，我們提出了移工是商品、人和國民的標的團體身分。
在本節中，我們將應用標的團體身分的概念，探討移工在 1992 年到 1997 年間 的身分論述的抗衡過程。本節將論證，延續 1992 年 4 月《就服法》三讀通過後，
確立了移工的商品身分，但隨著移工的引進，移工做為人的行動能力將一表無 遺，人的身分論述將慢慢浮現。
一、 場域結構的再變動：民主化下的行動者部署
1992年底，立法院全面改選，終結了長年以來的「萬年國會」，反對黨（民 進黨）也逐漸進入政府體制。依照何明修、蕭新煌（2006: Ch6）的說法，臺灣 在 1993 年正式進入了民主化的時期。原先打壓勞工、環境運動的郝柏村內閣在 1993 年 2 月下台，代表了威權反撲的終結。1994 年舉辦了省市長選舉、1996 年 舉辦了第一次總統選舉讓政黨政治日益成熟。民眾可依循合法的既有管道向國 家表達意見，國家和社會的關係變得比較緊密。
這也讓過去被打壓的社會運動，在這段時間之後又活躍起來，勞工等社會 運動的權力又回到過去的水準（如圖 6 所示），只是不再像 1988-89 年的運動這 麼激烈，暴力衝突有明顯的減少趨勢。
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圖6 1993 年後行動者的佈署 資料來源：本研究自行整理 二、 「移工是商品」：主導場域的身分與論述
1993 年到 1997 年間的政策變遷：1993 年後移工核配行業的擴張、1998 年 減少移工人數的政策、1997 年《就服法》修法延長移工年限，都是在建立在
「移工的商品身分」與「利益」論述上。
(一) 「維繫資本家利益」：核配行業擴張的基礎（1992-1995）
1993 年至 1995 年，勞委會陸陸續續分別開放了七十三行業、陶瓷等六行業、
新廠及擴充設備等七波，若再加上 1992 年後開放的外籍監護工、外籍幫傭、六 十八行業，共十波移工核配潮裡，資本家的遊說仍影響著國家的決策方向。特 別是六十八行業、七十三行業和陶瓷（見表 8），都是因為資本家不斷透過公會 表達需求，政府才選擇開放（陳宗韓，1999：126-129）。且即便在前一次獲得 核配，資本家也不一定會滿足於既有的狀態，而是希望政府能再擴大開放項目。
像是紡織業界的趙諒公曾說：「（若）政府希望留下產業，營造一個好的投資環 境是不二法門…政府開放該業（紡織業）僱用外勞，但因項目限制在染布、整 燙兩製程，且人數杯水車薪，對紡織業紓解人力荒的助力不夠大」99。「留下產
99 何淑貞（1992-04-24）。引進外勞杯水車薪紡織業再求援。經濟日報，9 版。
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業」、「投資環境」這些理由都百用不膩。
表8 1993 年至 1995 年核配移工的行業
項目 開放日期 項目 開放日期
七十三行業 1993/01/12 經 濟 部 加 工 出 口 區 及科學園區專案
1994/08/27
陶瓷等六行業 1993/05/07 重 大 投 資 製 造 業 ／ 營造業
1994/10/08
新廠及擴充設備 1993/0806 七行業 1995/05/01 三D 行業 1994/08/20
資料來源：陳宗韓（1999）。
但到了 1993 年，「補充」勞動力市場，滿足資本家需求的色彩逐漸淡去，
不同於以往國家的被動姿態，國家主動提出移工配額專案，將移工和鼓勵國內 投資掛勾在一起，成為具獎勵性的商品。譬如 1993 年 8 月的新廠及擴充設備項 目中，在政府公告的 73 個行業別內新設廠與擴廠營運者，即可申請一定聘僱移 工的額度。1994 年公告的重大投資製造業／營造業，則規定投資額度達 2 億元 以上者，即可向勞委會申請移工配額（陳宗韓，1999：Ch4）。
(二) 「移工仍是必要」：重回移工是好／壞商品的論辯（1995-1998）
1996 年開始，國內失業率突然飆升，特別是本土廠商關廠倒閉導致的失業 問題越顯嚴重，但移工的人數卻明顯增加（見表 9）。這激起了勞工團體的不滿。
在失業率提高的情況下，強化了勞工團體遊說的正當性，尤其移工人數自 1992 年開始增加到近 30 萬人，本勞失業、移工就業的圖像，勞方開始透過質疑移工 商品的好處，要求政府反省當前移工政策的適用性問題，包括是否應該訂立人 數上限、限縮核配行業或是取消移工政策。勞工建構了強而有力的「反對」移 工政策的論述與資本家抗衡。
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100 黃秀義（1996-02-14）。勞陣指出政策有偏差 漸由補充性變成替代性勞力。經濟日報，13 版。
101 原為勞工運動支援委員會，後幾經多次的改組，1992 年更名為「勞工陣線聯盟」，以下簡稱 勞陣。
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1996年的一則投書寫道：「另一項打擊臺灣勞工的問題是外勞的引進，由於其勞 動成本低於臺灣勞工，因此為因應老闆們的需求…政府的開放腳步也就越來越 快，而外勞的合法在臺人數增加，若再加上非法外勞及大陸勞工人數其實早已 突破 45 萬人，超越原住民人口，…，由此可見，外勞的引進只是進一步剝削臺 灣勞工的就業機會而已」。102
另一方面，1996 年的立法委員選舉，勞運份子終於進入了立法院體系，由 民進黨提名，亦身為勞工陣線一員的劉進興和簡錫堦，他們在體制內也貫徹工 運的理念，竭力向當時的勞委會主委謝深山，建議移工政策應有落日條款，而 不是無限制開放移工進入國內。103不少立委也以相仿的論述方式，質疑移工是 否還是個好的商品，在謝深山主委報告備詢「我國現行外勞政策之檢討」時，
就回答了數次有關應該訂立人數上限的問題。
時任立委的蘇貞昌則談到了繼續引進移工後的負面效應，他說：「臺灣失業 率創十年新高，外勞引進不只會對失業產生排擠，且外勞犯罪率亦在逐年上升」
104。立委陳定南則從產業升級的角度，來分析引進移工的必要性，他不僅認為
「移工將拖垮產業升級」，也會「讓臺灣製造業的資本家不願意致力產業升級，
因為有廉價外勞可用」。105這和當時經建會的立場一樣，都希望能夠避免對外勞 產生長期依賴，應該以輔導廠商自動化，並逐期調降製造業、營造業二年期滿 重新招募申請時的外勞核配比率。106
在勞工立場鮮明的《勞動者》上也有類似的論述，他們批判當局不該再讓 資本家享有廉價移工，質疑引進移工的必要性。他們認為：「要提高國家的競爭 力，不是一昧讓資本家享有便宜的勞動力，而是積極的制定良好的產業政策，
促進產業升級」107。
然而，資本家對政府打算縮減移工人數的舉動，不可能視若無睹。紡織業 公會理事長樓志章、紡拓會董事長徐旭東，向時任經建會的主委陳情，認為壓 縮移工配額人數，並不能真的解決失業率問題，因為資本家仍然面臨缺工問題，
一但「外勞配額的緊縮，絕非解決失業率節節高升的良方，政府單位如果一意 孤行，將斷送臺灣的經濟前途。」108這與資本家過去一貫的論述非常相似。不
102 勞動者編輯部（1996-5）。1996 年工權報告。勞動者，81，頁 10。
103 黃秀義（1996-02-05）。外勞問題激化勞資爭議。經濟日報，03 版。
104 立法院公報，86 卷 7 期，頁 100。
105 立法院公報，86 卷 7 期，頁 99。
106 張海琳、賴燕芳（1996-08-06）。外勞政策 趨向緊縮。經濟日報，13 版。
107 勞動者編輯部（1997-11）。外勞政策。勞動者雜誌，90，頁 19。
108 李娟萍（1997-01-22）。紡織業大老向江丙坤訴苦。經濟日報，23 版。
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過，這次資本家在面對，勞工運用強而有力的反移工政策論述時，資本家對移 工的需求卻未能獲得政府完全的支持。
1998 年，甫上任的詹火生主委提出「適中帶緊」的政策，當時他在立法院 的報告時強調：
臺灣地區失業率仍維持2%以上，主要原因是係受經濟不景氣影響，惟 驟然停止外籍勞工引進，將因影響產業整體勞動供給而使其運作益加 困難，恐加劇國內失業情況。109
也就是說，「適中帶緊」的政策，基本上是權衡資本家和勞方需求的結果。
以適量減少移工人數來滿足雙方的需求，並且透過「加強外籍勞工管理方案」
區分出哪些行業可以引進、哪些行業不能引進。當時，政府選擇限制了營造業 和製造業未來聘用移工的配額，但外籍監護工、國家重大工程、兩億元以上的 重大投資案則未在限制範圍內，希望將移工人數控制在30 萬人內。
(三) 「資本家利益優先」：1997 年《就服法》移工工作年限的修法 究竟移工在臺工作年限能多長？在 1997 年《就服法》首先修法延長工作年 限，將原先限制的「一年工作年限，得延長一次的『兩年』大限」，修改成二年 工作年線，得延長一年的「三年」大限。1997 年後，移工可以在臺灣工作達三 年。而這個修法，本段將論證這是「資本家利益優先」論述主導的結果。
1996 年立委丁守中提出《就服法》第四十九條的修正，以亞太營運中心的 願景為目標，希望能夠將原先移工在台工作的兩年年限，延長至三年是年限議 題的開端。但有趣的是，這時政策正辯論移工人數是否過高，應該有名額上限 的議題。丁守中開了另外一個戰場，他提到：「目前我們准許延長外籍勞工留在 臺灣，但沒有增加外籍勞工的名額」。110運用巧妙的言詞將議題轉到另外一處。
將資本家在新／舊移工交替潮，所需支付的經濟和社會成本，包裝成與臺灣競
將資本家在新／舊移工交替潮，所需支付的經濟和社會成本，包裝成與臺灣競