第五章 轉捩：去商品化移工政策設計的形成（1993-2016）
第二節 把移工權利的政策設計推入議程（1998-2003）
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圖8 政策場域內浮現的移工和仲介（1992-）
資料來源：本研究自行整理
第二節 把移工權利的政策設計推入議程（1998-2003）
移工的抗爭、逃跑展現了身為人的能動性，仲介為了牟利，向移工收取超 額的費用，則讓他們承擔許多額外債務。這讓社會大眾開始意識到有別於資本 家主導的政策設計觀點，注意到了仲介與移工的關係。接下來，我們將論證，
勞工運動論述改變所創造的空間與資源、運動份子進入政府單位，以及政黨輪 替後民進黨政府宣示的人權立國精神，把移工權利的政策設計推上檯面，確立 了保障移工權利，仲介不應得（undeserving）政策利益的政策設計。
一、 「本／外勞工一體」：新勞工論述的形成
早在 1992 年，工人立法行動委員會133就致力於凸顯移工身為「人」的特質。
他們曾在其出版的雜誌《臺灣工運》上，刊載菲籍移工的感性發言：「我知道許 多臺灣的工人對我們有一些誤解，這需要透過組織性的溝通來解決。所以，我 覺得在臺灣的這些外勞應當聯合起來，主動與本地工會聯繫」。134在 1994 年由 工委會主辦的秋鬥遊行中，甚至首見移工參與遊行。
工委會同時也竭力呼喚工人應當團結，擺脫國族與商品化的思想，建構跨
133 工人立法行動委員會（工委會）也是臺灣體制外勞工運動的一個組織。
134 李易昆（1995）。外籍勞工也主動上街頭了。臺灣工運，9 期，頁 74。
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國工人的論述。勞工運動人士顧玉玲曾說：「我們看不到國籍的區分對弱勢勞工 有什麼好處，弱勢者未有連線抗爭。與臺灣真正命運共同體的是，全世界的工 人階級」。135但如同在前一節裡提到，1995-1996 年間以「捨本勞、求外勞」來 抗議政府引進移工勞工論述仍然主導著場域。
直到 1999 年 10 月 30 日，由工委會決議成立的臺灣國際勞工協會（Taiwan International Workers’Association，TIWA），136成為國內第一個以服務移工和新 住民的勞工團體137，TIWA延續工委會致力於本／外勞同屬工人階段的新勞工論 述，嘗試創造本國勞工和外籍移工勞動經驗的對話平台，改變了既有的勞工論 述。TIWA 理事長陳素香說道：「外籍勞工進來之後，本地工人覺得自己的工作 機會被取代了，但是他們的工作為什麼被取代？就是因為他們很便宜嘛，又很 好用，工作超時也沒關係，本地工人也知道，他們為什麼會被取代，（但）…只 有把他們變成跟你（工人）一樣高，才不會被取代！」。138
2000 年後的勞工運動論述，逐漸擺脫從商品角度區分本／外勞的論述，而 朝向移工是「結構性受害者」的趨勢收攏。勞工陣線 2000 年的《工權報告》，
深入的探究移工人權的實質內容。文中揭露由雇主、政府、仲介業與社會歧視 製造的剝削移工溫床。他們強調：1. 政府法令規範，移工不得自由轉換雇主，
讓雇主有恣意壓低薪資的權力。2. 政府允許仲介業的存在，讓仲介業運用關係、
回扣來當分配移工商品的主導者。3. 社會把移工貼上暴力、愛打架的標籤，但 實際上移工在1999 年的犯罪率上比本國人還低。139
二、 工運人士的實驗：台北市勞動局的「Home」計畫
1998 年到 2003 年間，勞工立場的工委會總召鄭村棋出任台北市勞動局局長，
推動「外籍勞工文化中心」的實驗計畫，並透過 TIWA 協助承接，建立一個複 合娛樂、法律諮詢的空間「Home」（House of Migrants’ Empowerment）。除了提 供移工休憩的場所之外，也期望透過這樣的方式，培育關切移工議題的臺灣人 與草根團體（吳永毅，2007：8）。
這項實驗計畫的重要性在於，他以移工為主體，不僅建立諮詢平台，製作
135 顧玉玲（1996）。誰是命運共同體。台灣工運，13 期，頁 80。
136 由工委會決議成立為丘延亮訪問 TIWA 成員得到的回答（丘延亮，2009：30）。 137 臺灣國際勞工協會簡介，資料來源：
http://www.tiwa.org.tw/%E7%B5%84%E7%B9%94%E4%BB%8B%E7%B4%B9/tiwa%E7%B0%A1
%E4%BB%8B/。
138 紀公報（2007）。NGO 團體介紹－臺灣國際勞工協會，2019 年 6 月 15 日，取自：
http://docworker.blogspot.com/2007/12/ngo.html。
139 沈倖如（2000）。2000 年臺灣工權報告：外勞人權篇。勞動者雜誌，114 期，頁 29-33。
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移工母語的相關文宣，也在 2000 年開辦移工母語的廣播電台，主動提供移工正 確的資訊，培植移工的主體性。另外，對社會大眾則透過開辦模範移工選拔，
以正面的角度展現移工的貢獻（龔尤倩，2002：263-268）。如同當時鄭村棋受 訪的回覆：「這些活動都是以『正面詮釋』方式突顯出外籍勞工的樣貌，藉由活 動設計讓世人看到這一群人的正面貢獻，扭轉外勞形象，建立外勞在這塊土地 上生存的正當性」（龔尤倩，2002：269），是一個將移工視作人的基本立場，而 非停留在移工是勞動力商品的想像，並且向外宣傳移工的貢獻。
此外，他們亦透過建構移工文學的場域來扭轉移工形象，進一步讓社會知 道移工的生活處境。2001 年舉辦「台北，請聽我說」的移工詩歌競賽是一個非 常重要的突破。140越南、菲律賓等東南亞國家一直都有很深厚的詩文化，詩對 移工來說，是相當普遍的創作形式。透過建立詩歌的寫作平台，提供移工另一 個發聲管道，讓他們能抒發異鄉的孤立感、宣洩對家人的思念，甚至是彰顯勞 動剝削的弱勢處境（龔尤倩，2002：272）。同時，再以臺北捷運為媒介張貼移 工詩的作品，以文學的角度進入社會，打通大眾和移工彼此理解的橋樑。龔尤 倩（2002：274-275）的研究曾提到，許多人看到移工文學時的反應通常是：
「他們的仲介費原來這麼高」、「我覺得我比較認識外勞了」等重新省思移工商 品化問題這類的感嘆語句。這種從文化的角度和策略，正創造了改變社會對移 工想像的另外一種可能。
三、 千禧年的政黨輪替：民進黨政府人權立國理念的影響
2000 年民進黨上台後，將移工權益的議題推上檯面，直接進入了政府議程。
陳水扁總統在就職典禮上，宣示臺灣人權立國的基本精神。隨後於 2001 年通過 外籍勞工權益維護報告書，羅列許多保障權益的措施與原則，譬如，避免仲介 不當收取仲介費、避免社會歧視等原則，將移工政策拉高到權益保障的面向，
而非以往單純著重在勞動力商品多寡的議題。
當時勞委會主委則由陳菊出任。陳菊於 2000 年首次在立法院備詢，報告未 來移工政策的未來方向。除了沿襲過去的基本假定，重申移工政策是個補充性 的勞動力政策，並實踐陳水扁的競選政見，每年減少一萬五千名移工之外，也 表明未來應該要重視扭曲的仲介市場嚴重性，政府將積極介入管理，規範仲介 收取費用的名目，並打算推動免除經仲介之手的國對國聘僱機制。141當中由政
140 或許正如宋家瑜（2016：50）的看法，認為日後持續推展移工文學是一個政治考量，而不 是完全對移工文化的認同，但這無論如何都打開了社會認識移工的契機。
141 立法院公報，89 卷 32 期，頁 322。
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府主導的移工—仲介政策設計於焉而生。
報告中，陳菊具體以「勞工本身不是商品，而仲介業者若經由人力之仲介 而得到不合理的利潤…這是今後我們勞委會檢討努力之處」的說法，142打破過 去移工單純被視為商品的標的團體身分。人不能被買賣，而是要以共享、尊重 與平等的方式對待彼此。這個「去商品化」與平等對待移工的說法，也受到許 多立委支持。翁金珠立委曾說：「…不再透過仲介，不再把人力當成商品販賣，
以人道管理外勞」。143黃明和立委則說「我們應該重視外勞的人權。今天，臺灣 有外勞，應該多關心他們。」144
在報告與質詢的過程裡，亦未有任何立委挑戰保障移工人權的說法。或許 我們可以詮釋成這是民意的基本共識，也或許是挑戰人權論述不具正當性，不 能夠公開提出質疑。但無論如何，在人權架構之下，人的權利是一個普世共享 的理念，不能因國族差異而有差異，保障移工權利的政策將勢在必行。同時，
陳菊也說：「如果對待外籍勞工無法符合本國保障勞工法令的話，對我國形象將 會有損害」145，強調以人權價值來維持臺灣的國際形象。
若要保障移工權利，如何處理仲介市場的問題則成為關鍵。仲介市場失靈 的議題問題在陳菊的口頭報告中，以非常精簡語句呈現。基本上，仲介市場失 靈議題並不是體制外勞工運動遊說而進入政府議程，而是「與勞工同一陣線」
的民進黨掌握政權，實踐施政理念的結果。
政府注意到不法仲介收取高額費用，將造成逃跑移工的問題。根據職訓局 的估算，外勞來台工作所需支付的費用，包括仲介費、出入境規費、旅費、翻 譯文件、報稅等服務費，超收費用相當嚴重，實際上民間仲介費用高達十幾萬 元。146這時，若政府不介入處理仲介管理，逃跑問題勢必越加嚴重，進而產生 嚴重的社會問題。當時政府採取較柔性的政策措施，以強化執行私人就業服務 機構證照費與各項收費標準，規範仲介業的收費行為。當中雖然有相對強力的 手段：推動國與國直聘制度，但這項制度直到2007 年才成形。
2001 年 11 月 7 日，政府則提出較為強力的手段，頒布「私立就業服務機構 證照費及各項收費標準表」，強化稽查仲介是否有不法收取的行為。當中限制仲
142 立法院公報，89 卷 32 期，頁 322。
143 立法院公報，89 卷 32 期，頁 357。
144 立法院公報，89 卷 32 期，頁 336。
145 立法院公報，89 卷 32 期，頁 328。
146 徐國淦（2001-01-03）。外勞將全面實施直接聘雇制。聯合報，6 版。
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介公司僅能收取服務費及交通費，且規定每月不得超過新台幣一千元，仲介亦 不得向外勞，在第一年收取超過新台幣 1,800 元、第二年新台幣 1,700 元、第三 年新台幣1,500 元之服務費及交通費，且費用預收期限不得逾三個月的方式，規 範仲介巧立名目收受（例如聯誼費）等額外費用的行為。147。
介公司僅能收取服務費及交通費，且規定每月不得超過新台幣一千元，仲介亦 不得向外勞，在第一年收取超過新台幣 1,800 元、第二年新台幣 1,700 元、第三 年新台幣1,500 元之服務費及交通費，且費用預收期限不得逾三個月的方式，規 範仲介巧立名目收受（例如聯誼費）等額外費用的行為。147。