第二章 文獻回顧
第三節 異例還是尚未成熟？東亞移工政策經驗的討論
一、 東亞移工政策發展經驗
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調保障普世的人權價值。在這一拉一扯的進展下，形成當今的政策結果。
總結來說，學界藉由兩個子議題來分析西歐漫長的政策歷史，建構了幾個 重要的命題。第一，自由國家的內部邏輯，不論是利益團體的遊說還是司法體 系，他們都對於移工定居的現象有一定程度的解釋力。第二，全球制度論對於 跨國權利的考察，提供了我們對於傳統國家公民權的反省，雖然國家的權力是 否被跨國人權稀釋仍存有爭論，但這至少喚起了我們重視，跨國人權的歷史建 構 的 過 程 與 影 響 。 而 這 兩 個 命 題 與 議 題 貫 串 了 當 前 移 民 學 界 的 討 論 軸 心
（Messina, 2007）。在一些新穎的文獻裡，控制鴻溝仍然是討論的焦點（Bonjour, 2011; Johannesson, 2018; Hollifield, Martin & Orrenius, 2014），包含繼續深入自由 國家的運作邏輯（Ellermann, 2013）、重新分析歷史資料，評估法院在權利的作 用（Bonjour, 2016），或是批評全球制度論預設後國族的線性史觀（Joppke, 2006），西方學界仍然在此議題內繼續深化。但這些議題和觀點似乎在東亞的經 驗裡碰到鐵板，接下來我們將焦點轉向東亞。
第三節 異例還是尚未成熟？東亞移工政策經驗的討論
東亞出現了不同於西歐的政策經驗，不僅幾乎沒有移工定居的現象，移工 在獲得的權利上亦相當有限，不但未能獲得家庭團聚權，亦只能在勞力市場上
（經濟面向）融入社會，缺乏政治面向上的投票權。那麼，這在理論上是個異 例，還是一個尚未成熟的政策階段？也就是說，這裡真正的問題是，東亞是否 具有獨有的政策運作邏輯？接下來，本文將先簡述東亞當前的政策經驗，再將 焦點轉向回顧前沿性的研究進展，並進入到本文的研究個案中，探討臺灣目前 學術現況的侷限。最後，我們將從這些研究梳理出，目前東亞經驗的研究芻議 和侷限，找尋解釋東亞經驗的可能。
一、 東亞移工政策發展經驗
1980 年代後，東亞國家的經濟崛起，伴隨著高度的勞動力需求，日本、韓 國與臺灣又碰上生育率較低、社會人口老化問題，而影響到勞動力市場的供給，
缺工問題逐漸在各產業內浮現出來。1980 年代末期，政府為了解決產業的問題，
不得不打開國界大門，從其他國家招募勞工。
日本首先在 1989 年，歷經政府跨部門的協商討論後，修訂《出入國管理制 與難民辨識法案》（Immigration-Control and Refugee-Recognition Act），建立引進 兩種不同類型的「移工」的法源基礎。其中一種類型，指的是實習生（trainee）。
自 1989 年修訂該法後，日本在法律上從未允許，外國高技術勞工之外的勞工在
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式。隨後，日本於 1993 年建立技能實習計畫（TITP, Technical Intern Training Program），並且透過由五個部會組成的準官方的日本國際訓練機構（Japan International Training Cooperation Corps, JITCO），13負責監督與提供「監理團體」14招募海外實習生的相關法律諮詢（Surak, 2017）。同時，規定實習生的「實習 年限」，要求在年限額滿後返回母國，但因為實習生的工作條件較差，在薪資未 受法律保障，以及仲介業者收取高額的仲介費的情況下，導致實習生受資方剝 削與非法逃逸的問題層出不窮（Yamanaka, 1993）。
除了實習生之外，日本亦透過從引入海外的日裔移民（Nikkeijin）15作為移 工的勞力來源，但他們不但享有完整的勞工權利與資格，獲得比實習生更高的 薪資與勞動力市場的地位，其工作簽證雖然有年限規定，但未有不得更換的限 制。也就是說，他們基本上具有在日本長期工作的機會（Tsuda & Cornelius , 2004; Lee, 2010: 141）。
韓國則和日本一樣，選擇以實習生的形式引進移工，在 1991 年建立產業技 術培育計畫（Industrial Technical Training Program, ITTP），但韓國的決策過程並 不是集中在官僚內部，而是受到韓國企業聯合會（Korean Federation of Small Business, KFSB）遊說壓力影響較大，在政策上有非常明顯的資本家色彩（Seol
& Skrentny, 2004）。即便是在招募實習生的管道上，名義上韓國授權韓國國際訓 練機構（Korea International Training Cooperation Corps, KITCO）負責招募，但這 看似如日本的JITCO 的 KITCO，實際上並不是半官方機構，不僅沒有政府代表 在其中，該組織還是由 KFSB 的負責營運，基本上就只是滿足產業界需求的附 隨組織而已（Seol, 2000）。另外，由於韓國並沒有類似日本引進 Nikkeijin 的管 道，亦未在 ITTP 內區分海外韓裔與其他國籍實習生的身分資格（Kim, 2008:
585-587），起初在政策上並沒有明顯的族裔偏好。
臺灣和日韓兩國則不相同，臺灣並未建立實習生制度，而是在 1992 年訂立
13 該組織內有外交部、勞動部等五位部會首長負責主持，其他人員則由日本經濟團體聯合會
（Keidanren）派任（Surak, 2018）。
14 監理團體指的是「不把營利作為目的的法人，例如：工商會議所・工商會，中小企業團體，
職業訓練法人，農業協同組合，漁業協同組合，公益社團法人，公益財團法人等」。詳細可參 閱：https://www.jitco.or.jp/cn/regulation/index.html。該團體是在日本招募實習生之單位，雖然理 想上是非營利的工商會，但往往仲介業者會利用此管道成立空殼的監理團體，行使營利之實
（Surak, 2018）。
15 Nikkeijin 指的是在 1950-60 年代時出走到祕魯、巴西等中南美洲國家的日本人。對這類的海 外日裔，詳可參考Sasaki（2014）的討論。
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《就業服務法》，以正式的法源基礎引進「外籍勞工」，並嚴格規定移入／移出 的時間限制。根據 Lu（2011）的研究，目前學界對此尚未有適當的解釋，但她 推論，這是臺灣參考同樣採取「正式勞工」形式的新加坡政策的結果（Lu, 2011）。不過，從推動臺灣移工政策進入政府議程的層面來看，工業商會在決策 之時和韓國相仿，具有極大的影響力。1980 年代中期開始，臺灣紡織業、建築 業因缺工問題，開始向政府施壓，要求開放引進外籍移工，以補足當時的勞動 力缺口，但當時工會的影響力尚未成氣候，產業界的訴求掌握了整個政策方向 的大權（陳宗韓，1999）。至於在招募的管道上，臺灣是授權私人仲介負責招募，
並未建立如日韓的中介組織（例如 JITCO、KITCO）。然而，正因為全然仰賴以 營利為目的之私人仲介的招募，大量的資訊都集中在仲介身上，形成雇主、勞 工和仲介間資訊不對稱的結果。仲介為獲取利益極大化，一方面可以透過向雇 主提供回扣（蔡明璋、陳嘉慧，1997），或是與勞動輸出國的仲介（王宏仁、白 朗潔，2007）合作分贓，另一方面，也可能造成非法人口販運勾當的後果
（Martin, 1996）。
在招募的族裔方面，臺灣則沒有像日本設立特殊的族裔條款。曾嬿芬
（2004）的研究曾對此提出解釋，她認為，由於臺灣在面對兩岸政治的問題時，
招募同族裔（中國華裔）的移工，除了在移工身分上，有適用本國或外國人身 分的法律問題之外，也會有國家安全的疑慮，因此臺灣只能朝東南亞與其他國 家招募勞動力。
不過，總體來說，雖然日韓臺三國在政策決策過程、形式以及招募管道上 並不完全相同，但他們卻有相同的政策理念：除了日本的 Nikkeijin 之外，移工
（或稱實習生）並沒有久留在國家工作的權利，由於他們受到簽證與法律的規 範，只有短期且有限的工作年限。國家會透過縝密的法規制度、政府的邊境管 控，無論這些移工是否具有持續留下的意願，都一併遣返與驅逐。加上東亞國 家並無西方的「家庭團聚」的權利，這些移工只能夠孑然一身前來，他們不能 夠攜家帶眷，也因為如此，政府可以嚴防國內出現大量的外國人族群，造成國 家 無 法 控 制 的 局 面 ， 同 時 亦 可 達 到 移 工 政 策 的 短 期 補 充 性 勞 工 之 目 的
（temporary labor）（Athukorala, 2006; Rahman, 2012）。
2000 年後，移工政策的理念並未改變，仍然強調移工的暫時、短期的身分，
而家庭團聚權亦仍未受到國家的法律保障，但日韓臺三國在移工政策的招募形 式與管道則出現了一些轉變，移工的權利也有一些長進。韓國在 2004 年廢除了 實習生制度，正式建立了招聘外籍「勞工」的聘僱許可制（EPS）。這些移工可 以享有正式的勞工權利，允許一定次數的轉換雇主之權利，並改由政府負責招
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募移工，不在仰賴中介機構（KITCO）（Kim, 2018: 157）。這一方面回應了長年 以來雇主和仲介業者對移工剝削問題的重視，同時也回應了 1997 年以來社會運 動團體聲援移工權利，要求廢除實習生制度的訴求。相較之下，日本雖然也有 要求廢除實習生制度的倡議，但政府始終無動於衷，實習生仍然是當前日本重 要的移工來源。而臺灣在招募方式上和韓國有一致的方向，只是政策的改變並 沒有像韓國這麼激進。臺灣在 2007 年新增了國對國直聘制度，提供了免於透過 私人仲介招募的管道，但並未限制私人仲介的存在，且目前國人招募大多還是 仰賴私人仲介。
在移工的族裔偏好上，日本和韓國出現了反轉的現象，臺灣則仍舊沒有任 何族裔偏好的政策。韓國在 2004 年設立的 EPS 中，新增了特殊工作許可
（Special Work Permits），提供中國韓裔（Joseonjok）等海外韓裔，較容易進入 低技術勞動力市場的特權。在 2006 年，韓國更推出特殊工作和居留許可
（Special Work and Residence Permit，H-2 簽證），提供從事低技術工作的韓裔移 工自由轉換雇主的權利，且在「理論上」有機會成為韓國的永久性移民（Kim, 2008）。16相較之下，日本雖然給予 Nikkeijin 無限次的續約簽證，也給予永久住 民的權利。但在 2008 年金融危機時，Nikkeijin 的人數不僅大幅下降，日本也提 供安置費鼓勵他們返回拉丁美洲的母國，而非進一步的鼓勵他們留在日本
（Tian, 2019）。在此同時，日本亦與印尼簽署經濟夥伴關係協定，不僅提供印 尼人民一定的員額，前往日本照護產業工作的機會，也允許通過日本相關考試 規定者，成為永久居民的權利。17
整體來說，1980 年代迄今，東亞國家的移工政策基本上有幾個特徵：第一，
整體來說，1980 年代迄今，東亞國家的移工政策基本上有幾個特徵：第一，