金融控股公司之監理法制–以內部監理為中心 - 政大學術集成

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(1)政治大學法律學系碩士班學士後法學組碩士論文. 金融控股公司之監理法制政治大立. ‧. ‧ 國. 學. －以內部監理為中心. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：賴源河教授研究生：姚幸如中華民國. 98 年 1 月 DOI:10.6814/NCCU202100427.

(2) 摘要由於金融機構風險的特殊性及公益性，金融業迄今在多數國家皆屬特許行業，政府機關必須對金融機構進行有效的監督以防止金融體系承載過多的風險，政府應如何介入管制金融市場、涉入程度為何，皆需要設計一套明確且合於目的的管理規範，確保金融市場機制不被扭曲，此即為金融監理的內涵。本論文所欲進行討論研究者，即如何健全我國金融監理法制與未來發展方向。本文採比較法方式，以國際機構及外國法制為例，比較我國金融控股公司監理制度設計。首先，先討論有效金融監理制度的設立，在法律層面上應有哪些相關的公司治理法制相配合及其法理基礎，其次依據巴賽爾銀行監理委員會相關規範，探討金融機構資本適足性、公司治理原則、金融. 政治大. 防火牆、內控及稽核制度等相關規範，以及如何藉由金融資訊揭露落實上. 立. 述相關規範。最後討論在我國目前法制下有何缺失，未來可能發展的方向. ‧ 國. 學. 及建議，並就金融控股公司法修正草案相關修正內容進行評析。結論：為了有效監理金融集團，監理機關應採取風險為基礎之監理模. ‧. 式，量的風險方面以資本適足性為基礎，實施立即糾正措施，提前監控金融機構，使監理機構可以儘早發現問題金融機構、儘速處理；質的方面應. Nat. sit. y. 進行道德風險的管控，建立金融防火牆，強化金融機構的公司治理及內控罰規範，以促進金融市場的健全與穩定。. n. al. Ch. engchi. er. io. 稽核的監控機制，並以資訊揭露為手段，並對違反的金融控股公司落實處. i Un. v. 關鍵字 ⚫. 金融監理法制. ⚫. 新版巴賽爾資本協定（Basle Ⅱ）. ⚫. 金融機構資本適足率. ⚫. 金融防火牆. ⚫. 金融控股公司內控與稽核制度. 2. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(3) 目次第一章緒論……………………………………………………………1 第一節問題意識與研究動機…………………………………………………1 第二節研究範圍與研究方法…………………………………………………2 第一項研究範圍…………………………………………………………2 第二項研究方法…………………………………………………………3 第三節本文架構………………………………………………………………3. 政治大. 第二章金融監理的基本概念…………………………………………5. 立. 第一節金融監理的意義與目的………………………………………………5. ‧ 國. 學. 第一項金融監理的意義…………………………………………………5. ‧. 第二項金融監理的目的…………………………………………………6. sit. y. Nat. 第二節金融監理的機制………………………………………………………7. n. al. er. io. 第一項外部監理與內部監理機制………………………………………7. i Un. v. 第二項事前監理與事後監理機制………………………………………8. Ch. engchi. 第三項預防性監理與保護性監理機制…………………………………9 第四項機構監理與功能性監理機制……………………………………10 第三節金融控股公司的監理…………………………………………………11 第一項金融集團監理的必要性…………………………………………11 第二項巴賽爾銀行監理委員會對金融集團監理規範…………………14 第三項外國法制對金融集團監理規範…………………………………17 第一款美國金融集團之監理………………………………………17 第二款英國金融集團之監理………………………………………19. 3. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(4) 第四項我國金融集團監理現況…………………………………………21. 第三章金融控股公司內部監理機制…………………………………24 第一節. 從外控機制到內控機制的金融理………………………………… 24. 第一項從金融弊案看金融機構公司治理………………………………26 第二項金融機構公司治理的特殊性與重要性…………………………27 第二節. 巴賽爾銀行監理委員會的公司治理原則－強化銀行公司治理原則（Enhancing Corporate Governance for Banking Organizations）… 29. 第三節. 金融控股公司資本適足性規範…………………………………… 33. 政治大. 第一項資本適足率的概念………………………………………………33. 立. 第二項資本適足率的國際規範－新版巴賽爾資本協定（Basle Ⅱ）.35. ‧ 國. 學. 第三項金融控股公司集團資本適足率…………………………………38. ‧. 第一款個別子公司的資本適足率規範……………………………38 第一目已受資本適足性規範的子公司………………………39. sit. y. Nat. io. al. er. 第二目未受資本適足性規範的子公司………………………41. n. 第二款合併基礎計算集團資本適足率…………………………. Ch. n U engchi. iv. 42. 第三款集團資本適足率之必要與缺失……………………………43 第四項資本適足率與立即糾正措施（Prompt Correction Action）……46 第一款美國法制的「立即糾正措施」…………………………… 46 第二款我國採行「立即糾正措施」的相關規定………………… 50 第四節. 金融控股公司風險控管－金融防火牆的設置…………………… 55. 第一項金融防火牆的概念………………………………………………56 第一款金融防火牆的意義及缺失…………………………………56 第二款我國對金融防火牆之具體規範……………………………57 第二項金融控股公司及其子公司轉投資之限制………………………58 4. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(5) 第一款金融與商業分離原則………………………………………58 第二款金融控股公司及其子公司轉投資非金融事業之限制……61 第一目金融控股公司法第三十六條、三十七條規範………61 第二目其他子公司轉投資非金融事業之限制………………63 第三目小結……………………………………………………64 第三項金融控股公司及其子公司關係人交易之限制……………… 66 第一款利害關係人範圍及認定……………………………………66 第一目形式利害關係人之範圍………………………………66. 政治大第二款對利害關係人授信的規範…………………………………71 立第二目實質關係之認定………………………………………70. ‧ 國. 學. 第三款對利害關係人授信以外交易的規範………………………73 第四款大額曝險資訊揭露…………………………………………75. ‧. 第四項金融控股公司交叉持股之限制…………………………………75. y. Nat. io. sit. 第一款交叉持股的爭議……………………………………………76. n. al. er. 第二款金融控股公司交叉持股之限制……………………………78. Ch. i Un. v. 第五項金融控股公司負責人兼任職務之限制 ……………………… 79. engchi. 第四章金融控股公司內部控制與稽核制度…………………………83 第一節內部控制制度…………………………………………………………83 第一項內控制度的意義與目的…………………………………………83 第二項內控制度原則……………………………………………………84 第三項金融控股公司內控制度規範……………………………………86 第一款內控制度設計與規劃………………………………………86 第二款內控制度作業程序…………………………………………89. 5. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(6) 第二節內部稽核制度…………………………………………………………90 第一項內部稽核制度的意義與目的……………………………………90 第二項內部稽核制度的監理架構………………………………………90 第一款內部稽核組織架構……………………………………………90 第二款內部稽核人員之配置…………………………………………93 第三款對內部稽核之監督與管理……………………………………94. 第五章金融控股公司之資訊揭露……………………………………96 第一節資訊揭露對金融機構公司治理的重要性……………………………96. 政治大. 第一項資訊揭露之重要性………………………………………………96. 立. 第二項資訊揭露之範圍與原則…………………………………………97. ‧ 國. 學. 第二節國際組織及外國法制資訊揭露規範…………………………………98. ‧. 第一項國際組織建議……………………………………………………98. sit. y. Nat. 第二項美國相關法制 …………………………………………………100. n. al. er. io. 第三節我國現行法制……………………………………………………… 102. i Un. v. 第一項金融控股公司財務報告準則………………………………… 102. Ch. engchi. 第二項金融控股公司年報應行記載事項準則……………………… 104 第三項即時資訊揭露………………………………………………… 107 第四項小結…………………………………………………………… 108. 第六章結論及建議………………………………………………… 110 第一節結論………………………………………………………………… 110 第二節建議………………………………………………………………… 111 第一項落實金融機構公司治理及內控稽核制度…………………… 111 第二項設置金融防火牆–金融控股公司法修正…………………… 113 6. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(7) 第四項加強金融市場資訊揭露，發揮市場監督功能…………………116 ……………………………………………………………………… 118. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 參考文獻. Ch. engchi. i Un. v. 7. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(8) 表目圖一美國金融集團型態……………………………………………………………18 圖二英國金融集團型態……………………………………………………………20 圖三我國金融集團型態……………………………………………………………22 圖四金融監理三大主軸……………………………………………………………25 圖五金融控股公司之集團資本適足率計算流程…………………………………43 表一美國「立即糾正措施」金融機構資本等級劃分表………………………… 47. 政治大表三我國「立即糾正措施」的監理措施分類表…………………………………52 立. 表二美國「立即糾正措施」的監理措施分類表………………………………… 48. ‧. ‧ 國. 學. 表四現行金控集團母、子公司轉投資非金融事業規定………………………… 65. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 8. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(9) 第一章緒論第一節問題意識與研究動機法令制度的規範，對台灣金融產業的發展，可說是占有舉足輕重的地位。從早期的嚴格管制，民國八十年開放民營銀行，民國九十年起陸續允許金融機構合併、跨業經營、到金融控股公司的成立，不同時期法令政策的轉變，都會造成金融產業整體的競爭態勢、產業結構，發生劇烈的改變，法令對於一個產業發展的影響，再沒有比金融業更明顯和重大了。. 政治大筆者因為曾經服務於金融業近四年的時間，在服務時間內不僅台灣金立. ‧ 國. 學. 融環境發生劇烈變動，金融機構不斷整併、開放成立金融控股公司，法律為了因應現實環境亦頻繁立法或修正相關金融法令，法律面如何與實務結. ‧. 合，真正落實法制，是本人深感興趣、願意深入研究的領域。. sit. y. Nat. 由於金融機構風險的特殊性及公益性，金融業迄今在多數國家皆屬特. io. er. 許行業，政府機關必須對金融機構進行有效的監督，以防止金融體系承載過多的風險，政府應如何介入管制金融市場、涉入程度為何，皆需要設計. n. al. iv. 1 n 一套明確且合於目的的管理規範，確保金融市場機制不被扭曲，此即為金 C. hengchi U. 融監理的內涵。金融監理機制設計得當，可以健全金融市場及金融機構的發展，促使金融集團的持股結構、財務及業務資訊透明化；反之，若無有效的金融監理機制，因為金融控股公司的特性，將造成經營風險累加及擴散效應，引發利益衝突及資金疑慮，從而金融控股公司的監理制度實有探討的實益2。從我國歷年來爆發的金融弊案，包括台中商銀對關係企業廣三集團違法授信案（1995 年）、中央票券違法授信案（1997 年）、中興銀行違法超貸案（1998 年）、到去年喧騰一時至今餘波盪漾的中華銀行事件（2007 年），顯見我國金融監理機制仍有很大的發展與研究空間，本論文所欲進 1. 參閱王文宇，金融法制與金融監理，月旦法學，110 期，2004.07，頁 147-148。. 2. 參閱李智仁，試論金融控股公司之監理問題，存款保險資訊季刊，2004.03，頁 177。 1. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(10) 行討論研究者，即如何健全我國金融控股公司的監理法制與未來發展方向。. 第二節研究範圍及研究方法第一項研究範圍金融法規所涵蓋的領域遍及銀行、保險、證券、期貨、投信、信託等等領域，而且各有其不同的立法目的，然而近十幾年來由於金融自由化、. 政治大融商品的創新，使得銀行、證券、保險的業務區隔及差異漸趨模糊，金融立. 國際化的趨勢，以及資訊科技的發展，金融機構不斷跨業經營，再加上金. ‧ 國. 學. 機構朝大型化、綜合化發展已成趨勢。自民國九十年制定金融控股公司法以降，先後成立十四家金融控股公司，至 97 年底已有十五家金融控股公. ‧. 司，顯見我國金融機構已經以金融集團為核心，傳統的分業監理模式無法有效配合發揮適當的功效。有鑑於此，我國遂仿效先進國家改為一元化的. y. Nat. n. al. er. io. 管會）作為金融監理的單一主管機關。. sit. 金融監理模式，於民國九十三年成立行政院金融監督管理委員會（簡稱金. iv. n 一般而言金融監理可以分為三個面向：外部金融監理、內部金融監理 C hengchi U. 及市場自律三方面。外部的金融監理，即主管機關對金融機構的之監理手段與金融檢查，內部監理為金融機構的公司治理及內控稽核制度，而金融市場自律除了金融機構同業的自律規範外，資訊揭露制度是市場自律的重要機制，亦為落實金融機構公司治理重要手段之一。本論文以內部金融監理機制為討論中心，探討內部金融監理法制及法理基礎，我國目前的法律架構及實務運作情形，包括金融機構的公司治理、內控稽核制度與資訊揭露制度之探討，至於外部的金融監理制度及規範並不在本論文討論範圍內，期能兼顧本論文之深度與品質。內部金融監理機制方面，以風險控管為監理基礎，以新巴賽爾資本協. 2. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(11) 定（Basle Ⅱ）三大支柱：資本適足性的要求、監理審查程序、市場紀律為依據，除主管機關監理審查程序略而不談外，資本適足性的要求方面將討論相關法規範，建立「立即糾正措施」（Prompt Correction Action）的金融預警系統及退場機制；市場紀律主要為資訊揭露之要件與原則，以提高金融市場透明度，發揮市場機制並健全金融機構之經營。金融機構要符合新巴賽爾資本協定（Basle Ⅱ）的要求，落實風險管理，必須要有健全的公司治理制度，由於金融機構風險的特殊性及公益性，金融機構公司治理的重要性更甚於一般企業，健全的金融機構公司治理更有助於金融監理效率提昇3。金融機構公司治理以巴賽爾銀行監理委員會提出的公司治理報告為精神，以風險控管為原則，強調金融機構內控制度、內部稽核制度的建立. 政治大. 與實施；設置金融跨業經營的防火牆，探討金融控股公司及其子公司的持. 立. 股結構、交叉持股的限制，集團間資金移轉限制，關係人授信及交易的限. ‧ 國. 學. 制，金融控股公司及其子公司轉投資的限制，金融控股公司負責人兼任職務限制等相關規範，防止金融控股公司可能產生的系統性風險或道德風. ‧. 險。. y. Nat. er. io. sit. 第二項研究方法. n. 採比較法方式，以國際機構及外國法制為例，比較我國金融控股公司 a v. i l C n U hengchi 監理制度設計。首先，先討論有效金融監理制度的設立，在法律層面上應有哪些相關的公司治理法制相配合及其法理基礎，其次依據巴賽爾銀行監理委員會相關規範，探討金融機構資本適足性、公司治理原則、金融防火牆、內控及稽核制度等相關規範，以及如何藉由金融資訊揭露落實上述相關規範。最後討論在我國目前法制下有何缺失，未來可能發展的方向及建議，並就金融控股公司法修正草案相關修正內容進行評析。. 第三節本文架構 3. 參閱陳錫龍，如何健全我國金融業公司治理，存款保險資訊季刊，2007.03，頁 1-2。 3. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(12) 本論文架構依上所述，先行介紹金融監理的基本概念，金融集團監理機制的設計，外國法制對金融集團的監理規範，以及我國現行法制下的金融集團監理制度。再進入本論文重心，依序討論內部監理機制，第三章討論金融機構公司治理，以金融防火牆為核心，第四章討論金融機構的內控稽核制度，第五章討論金融資訊揭露，以落實金融機構公司治理，最後提出本論文結論及建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 4. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(13) 第二章金融監理的基本概念第一節金融監理的意義與目的第一項金融監理的意義金融監理係國家對金融市場及金融活動所為的監督管理，金融監理制度指主管機關依法監督與管理金融機構，以健全金融業務之經營，維持金融秩序的安定4。國家之所以實施金融監理的理由，在於金融業在整體經濟. 政治大. 中具關鍵地位，金融業以資金仲介及資金流通為業，其所需資金主要來自. 立. 大眾的存款，且金融業亦是國家操縱貨幣及經濟的工具，透過金融業來操. ‧ 國. 學. 控整體經濟的發展，因此金融機構具有公共性及公益性，涉及大眾權益及金融穩定5。一旦金融機構發生問題，不僅其股東、債權人及員工權益受損，. ‧. 並危及存款人，若存款人對問題金融機構喪失信賴，將造成銀行擠兌，且. sit. y. Nat. 因金融機構彼此間業務往來的影響，可能造成骨牌效應，從而個別金融機. io. al. n. 監督管理乃是常態。. er. 構的損失亦可能迅速擴散至整體金融市場，因此各國政府對金融產業進行. i Un. Ch. v. 一般而言金融監理制度可以分為三個面向，第一個面向為外部金融監 engchi 理（regulatory discipline），主要為金融主管機關對金融機構的之監理手段與金融檢查，輔以會計師參與查核簽證、審核及評估；第二個面向為金融機構內部自律系統（self-regulation），包括內控制度、內部稽核制度、風險管理系統及公司治理等內部監理機制；第三個面向為金融市場本身制裁力量（market discipline），包括存款人、貸款人及投資大眾的監督，以及金融同業公會的自律。此三面向構成完整的金融監理體系，彼此間相互影響。. 4. 參閱林莉蕙等人著，強化我國當前金融監理制度之研究，中央存款保險公司，1996 年，頁 5-6；王文宇，論金融政策與金融監理法制，臺灣本土法學雜誌，2004.12，頁 35。. 5. 參閱蕭文生，中央銀行與金融監理，元照出版有限公司，初版，2000 年，頁 138。 5. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(14) 金融機構內部自律系統，仰賴金融機構公司治理的健全，公司治理脆弱容易誘發經營者的道德危機（moral hazard），降低主管機關金融監理的效能；反之，主管機關監理鬆弛時，也經常助長經營者的道德危機，破壞金融機構內部自律。而市場制裁力量必須在公平的競爭環境及資訊對稱下才能彰顯功能，缺乏資訊揭露制度也會提升經營者的道德危機，使監理機制無從發揮6。. 第二項金融監理的目的由於金融業的特殊性，金融監理的目的兼顧公益及私益兩方面，參照. 治政大第一條：「行政院為健全金融機構業務經營，維持金融穩定及促進金融市立場發展，特設金融監督管理委員會」；銀行法第一條：「為健全銀行業務經我國各項金融監理法規的立法目的，如行政院金融監督管理委員會組織法. ‧ 國. 學. 營，保障存款人權益，適應產業發展，並使銀行信用配合國家金融政策，特制定本法」；金融服務法草案第一條：「為健全金融機構業務經營，維持. ‧. 金融穩定及促進金融市場發展，保障客戶權益，特制定本法」，可知金融. Nat. sit. y. 監理的目的在公益上重在維持金融及貨幣體系的穩定、促進金融市場發. ：. al. n. 7. er. io. 展；在私益上則重在保障存款人及消費者權益。具體而言主要有下列幾項. Ch. 一、維護金融體系安定：. engchi. i Un. v. 金融監理制度主要的目的在維護金融體系的正常運作，以及貨幣體系的安定。金融體系正常運作的前提在於金融秩序的安定，一般社會大眾信賴金融機構的償付能力，監理單位需防範系統性風險（systemic risk），避免因個別金融機構的經營發生問題，而干擾整體支付系統的運作。. 6. 參閱李智仁，試論金融控股公司之監理問題，存款保險資訊季刊，2004.03，頁 178；廖坤榮，臺灣與南韓金融監理制度改革，問題與研究，2004.09-10，頁 62-63。. 7. 參閱林盟翔，金融控股公司監理法制之探討與發展動向，國立中正大學財經法律學研究所碩士論文，2002 年，頁 188-190；林莉蕙等人著，強化我國當前金融監理制度之研究，中央存款保險公司，1996 年，頁 6-10。 6. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(15) 二、保障存款人權益：金融監理制度另一個主要的目的在保障存款人權益，金融機構資金主要來自大眾的存款，存款人居於金融機構債權人的地位，其債權能否確保與金融機構經營好壞息息相關。惟存款人原則上並無足夠的能力與時間瞭解金融機構經營狀況，透過國家的金融監理制度，使個別金融機構遵守法令規範，以確保存款人權益。三、確保金融交易安全，保障消費者權益：金融監理制度亦提供保障消費者的法規，確保金融交易的安全性與公平性。金融消費者通常處於資訊不對稱的地位，對市場相對不瞭解，故監. 政治大. 理單位應要求金融機構必須提供資訊，除了防範金融機構從事不正當業務. 立. 外，並使消費者能明瞭交易條件與內容，確保所有客戶都能受到公平的待. ‧ 國. 學. 遇。. ‧. 四、促進金融服務效率；. sit. y. Nat. 完善的金融監理制度除了防弊外也應可以興利，促進金融體系的競爭. io. er. 力與效率。政府的金融監理不能過於限制市場機制的運作，尤其我國金融體系已逐步自由化與國際化，主管機關必須思考如何使我國金融體系與國. n. al. 際接軌，增加我國金融機構的機構的競爭力。 C. hengchi. i Un. v. 第二節金融監理的機制金融監理的方式依據不同分類標準，而有不同的監理類型。. 第一項. 外部監理與內部監理機制. 從受監理的金融機構本身觀之，若金融監理措施本身並非該機構內部之制度，而是監理單位依據法規對金融機構施行之監理手段與金融檢查，稱為「外部監理」或「外部稽核」。外部監理係以不定期之抽查方式進行， 7. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(16) 因抽查之時間有限，僅能做一般性的評估與瞭解，對金融機構防弊與缺失之改進，只有仰賴內部監理機制能發揮功效。內部監理可分為「內部控制」與「內部稽核」制度，加上金融機構的公司治理，而內部控制與內部稽核制度本質上亦是金融機構公司治理的其中一環。所謂內部控制制度，係指為增進營運之效率、財務報告之健全所應遵循之程序，而為企業內部組織所控制。所有的金融機構為健全業務經營，皆應建立自己的內部控制制度，並應由其董事會、管理階層及所有從業人員共同遵循，以促進營運效率、確保財務及管理資訊的可靠性及完整性。至於內部稽核制度設置的目的，在協助管理階層查核、評估內部控制. 政治大施。金融機構應建立內部稽核制度、遵守法令主管制度及自行查核制度，立制度是否有效運作，並提供改進建議，俾使內部控制制度能有效地持續實. 遵守法令主管制度應由業務單位及管理單位，依擬定之遵循計畫及相關法. ‧ 國. 學. 令規章，檢測業務經辦人員執行業務是否切實遵循法令；自行查核制度由. ‧. 業務、財務及資訊單位相互查核業務實際執行情形，以便及早發現經營缺失，適時予以改正8。. y. Nat. io. a. sit. 事前監理與事後監理機制. er. 第二項. n. v l 金融監理方式依時間先後區分為事前監理與事後監理，事前監理指金 ni Ch. U. engchi 融機構設立前，對其設立條件、組織、經營項目、營業區域、最低自有資本額、以及流動資本等做適當的規定；事後監理則指金融機構成立後，對其安全性及健全性加以監督管理，必要時包括對問題金融機構的處理9。金融控股公司法中，有關事前監理機制之規定，包括財務業務健全性及經營管理能力10、金融控股公司之結合，對金融市場競爭程度及增進公 8. 參閱林盟翔，前揭書，頁 192-193。. 9. 參閱蕭文生，前揭文，頁 147。. 10. 金融控股公司法第 8 第 1 項：設立金融控股公司者，應提出申請書，載明下列各款事項，報請主管機關許可：一、公司名稱。二、公司章程。三、資本總額。四、公司及其子公司所在地。五、子公司事業類別、名稱及持股比例。六、營業、財務及投資計畫。七、預定總經理、副總經理及協理之資格證明文件。八、辦理營業讓與或股份轉換應具備之書件及計畫書；計畫書應 8. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(17) 共利益之影響、最低實收資本額11、負責人之適格條件12、股東之適格條件等規範。事後監理機制之規定，其中資本適足性之規定13，主要目的在強化金融機構承受風險的能力，若金融機構資本適足性低於主管機關相關法令規定時，主管機關得予以適當的導正措施、限制及處罰，以維持金融機構的穩定經營。此外尚包括資訊提供義務14，主管機關緊急處置權，不合營業常規之調整等規範。. 第三項. 預防性監理與保護性監理機制. 政治大措施的目的在控制金融機構的風險，降低危機出現的可能並減少銀行破產立以金融監理性質區分，可分為預防性監理與保護性監理，預防性監理. ‧ 國. 學. 的發生，大部分金融監理方式皆屬於此種性質。金融控股公司法中，有關預防性監理機制之規定，包括財務比率之限制15（包含資本適足性規定）、. ‧. 人員兼任之禁止16、授信及交易對象之限制17、保密義務18等金融防火牆的. sit. y. Nat. 之資格證明文件。一○、其他經主管機關指定之書件。. al. iv n C hengchi U 金融控股公司法 17 條第 1 項規定，金融控股公司之發起人、負責人範圍及其應具備之資格條 n. 11 12. er. io. 包括對債權人與客戶權益之保障及對受僱人權益之處理等重要事項。九、發起設立者，發起人. 金融控股公司法第 12 條規定，金融控股公司之最低實收資本額，由主管機關定之。件準則，由主管機關定之。. 13. 金融控股公司法第 40 條第 1 項規定，金融控股公司以合併基礎計算之資本適足性比率、衡量範圍及計算辦法，由主管機關定之。. 14. 金融控股公司法第第 47 條第 1 項規定，金融控股公司每屆營業年度終了，應合併編製財務報表、年報及營業報告書，並將上述所有文件與盈餘分配或虧損撥補之決議及其他經主管機關指定之事項，於股東會承認後十五日內，報請主管機關備查。年報應記載事項，由主管機關定之。. 15. 金融控股公司法第 41 條第 1 項規定，為健全金融控股公司之財務結構，主管機關於必要時，得就金融控股公司之各項財務比率，定其上限或下限。. 16. 金融控股公司法第 17 條第 2 項、第 3 項規定，金融控股公司負責人因投資關係，得兼任子公司職務，不受證券交易法第五十一條規定之限制；其兼任辦法，由主管機關定之。金融控股公司負責人及職員不得以任何名義，向該公司或其子公司之交易對象或客戶收受佣金、酬金或其他不當利益。 9. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(18) 設置。保護性監理措施主要在保護投資大眾或存款人，在金融機構經營或資本結構有被改變之虞，因而可能造成投資大眾或存款人遭受風險或蒙受損失時加以保護，甚而在金融機構面臨具體破產危險時、或存款人面臨銀行破產遭受損失時提供保護，例如勒令停業、限期清理或存款保險制度等。金融控股公司法中，有關保護性監理機制之規定，包括轉投資其他事業之規範19、交叉持股表決權之限制20、財務援助義務21等。. 第四項. 機構監理與功能性監理機制. 政治大（Institution Regulation）與功能性監理（Functional Regulation）。機構監理立依金融機構或金融業務之分類進行金融監理，可分為機構監理. ‧ 國. 17. 學. 是依據傳統的金融體系分割為銀行業、證券業、保險業三個金融市場，每金融控股公司法第 44 條規定，金融控股公司之銀行子公司及保險子公司對下列之人辦理授信. ‧. 時，不得為無擔保授信；為擔保授信時，準用銀行法第三十三條規定：一、該金融控股公司之負責人及大股東。二、該金融控股公司之負責人及大股東為獨資、合夥經營之事業，或擔. y. Nat. sit. 任負責人之企業，或為代表人之團體。三、有半數以上董事與金融控股公司或其子公司相同. io. er. 之公司。四、該金融控股公司之子公司與該子公司負責人及大股東。金融控股公司法 45 條第 1 項規定，金融控股公司或其子公司與下列對象為授信以外之交易時，其條件不得優於其他同. al. n. iv n C hengchi U 金融控股公司與其負責人及大股東。二、該金融控股公司之負責人及大股東為獨資、合夥經類對象，並應經公司三分之二以上董事出席及出席董事四分之三以上之決議後為之：一、該. 營之事業，或擔任負責人之企業，或為代表人之團體。三、該金融控股公司之關係企業與其負責人及大股東。四、該金融控股公司之銀行子公司、保險子公司、證券子公司及該等子公司負責人。 18. 金融控股公司法第 42 條第 1 項規定，金融控股公司及其子公司對於客戶個人資料、往來交易資料及其他相關資料，除其他法律或主管機關另有規定者外，應保守秘密。. 19. 金融控股公司法第 36 條第 1 項規定，金融控股公司應確保其子公司業務之健全經營，其業務以投資及對被投資事業之管理為限。第 37 條第 1 項規定，金融控股公司得向主管機關申請核准投資前條第二項所定事業以外之其他事業。但不得參與該事業之經營。. 20. 金融控股公司法第 38 條規定，金融控股公司之子公司或子公司持有已發行有表決權股份總數百分之二十以上或控制性持股之投資事業，不得持有金融控股公司之股份。. 21. 參閱金融控股公司法第 56 條第 1 項規定，金融控股公司之銀行子公司、保險子公司或證券子公司未達主管機關規定之最低資本適足性比率或發生業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或有損及存款人利益之虞時，金融控股公司應協助其回復正常營運。 10. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(19) 個金融機構和市場都有專責監理機關分別加以監督。以市場分割的專業監理方式可避免金融機構重複被監理、監理成本降低，也比較有效率。惟隨著金融機構的跨業經營，加上金融商品的創新，金融市場區隔漸趨模糊，衍生出監理歸屬問題，造成金融監理的不公平與無效率，機構監理方式顯然無法趕上金融創新的速度22。功能性監理係以金融機構業務分類為監理分類，亦即監理單位是依金融服務活動的類型來監管，而非依金融機構業別。所以在功能性監理模式中，每一種金融服務形式都應該被規則化，其優點是提供金融機構平等的監理環境，避免不同的金融機構從事相同的金融服務卻受到不同法規的管. 政治大服務過多，就必須有許多監理單位負責，如果沒有明確的監理架構和權責立. 制，產生不公平及監管漏洞；其缺點是金融機構如果從事的及服務功能及. 劃分，會造成金融機構重複被監督，增加監理成本。. ‧. ‧ 國. 學. 第三節金融控股公司的監理. n. er. io. al. sit. y. Nat. 第一項金融集團監理的必要性. iv. n 傳統上將金融體系分割為銀行業、證券業、保險業三個金融市場，金 C hengchi U. 融機構原則上受到跨業經營的限制23，然而英國於 1986 年的金融大改革打破上述三種分工型態，金融機構透過轉投資及併購方式，逐漸發展為金融集團24（Financial Conglomerates）的型態。自 1980 中期以降，金融環境在資訊科技進展下，消除金融交易時間及空間之障礙；資本移動的自由化則給予跨國企業擴張金融版圖的機會；而多角化經營或多元化投資分散風險. 22. 參閱劉康建、張秋政，論臺灣金融控股公司之監理，臺灣銀行季刊，2005.12，頁 4。. 23. 例如美國在 1999 年之前採嚴格分業經營模式，要求銀行業與證券業必須在不同的機構下經營；英國在 1986 年之前則要求銀行業與證券業需部分分離，銀行僅能承做證券承銷業務，而不能涉及證券次級市場。. 24. 我國依金融控股公司法規定金融控股公司之子公司至少應包含銀行業、證券業、保險業至少二業以上之子公司，金融控股公司及其子公司為一金融集團。 11. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(20) 的思維，促使金融跨業經營的趨勢。在追求規模經濟及分散風險的的考量下，金融產業不斷進行併購，金融集團的規模及資產也日益龐大，影響深遠。巨型金融集團的崛起，撼動了金融監理的管理架構及模式，主要金融市場的國家及國際組織開始重視金融集團的監理，制訂金融集團監理規範以因應市場趨勢，整合監理的模式亦應運而生25。多角化的金融集團產生新的風險集中、跨業監理等特殊的監理問題，必須對這些問題加以探討，才能改善監理措施與模式，有效建置金融集團監理制度。金融集團產生的特殊監理問題如下26：一、多樣而具傳染性的經營風險：. 政治大. 金融集團透過轉投資或併購方式擴大金融版圖，跨業經營雖可增加金. 立. 融集團的綜效，但也意味金融集團必須面對多樣且複雜的風險。且因為集. ‧ 國. 學. 團內資本強烈的連結，資本在組織中移動，風險的傳遞會快速增加具有傳染性，當集團內某一子公司發生虧損，會很快散播開來，減少集團內可運. ‧. 用之資本，各子公司風險控制不當將牽涉集團經營，尤其金融集團的規模. y. sit er. io. 全與穩定。. Nat. 及資產龐大，一旦集團發生危機，甚至可能影響或動搖整體金融秩序的安. n. al 二、增加資產被淘空的機會： Ch. engchi. i Un. v. 金融集團在財務運用上，為求增加資金流動性及靈活度，可統合調度資金，容易產生經營者的道德危機，增加淘空公司資產的機會。三、資本的雙重利用：很多金融集團會選擇複雜的組織結構，透過集團成員彼此的交叉持股，使集團成員的個別資本水準雖然符合主管機關的規定，但整體集團的. 25. 參閱王耀興等人，金融集團監理之比較研究，儲委會金融研究叢書（041），2001 年，頁 1-2；吳友梅，有效監理我國金控集團之建議 -上-，集保月刊，138 期，2005.05，頁 5-10。. 26. 參閱劉康建、張秋政，前揭文，頁 7-8；陳盈達，金融控股公司架構下金融監理制度之研究，國立政治大學經營管理碩士學程論文，2001 年，頁 34-37。 12. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(21) 資合併資本總額卻過低，一旦發生危機時，集團內資本將無法承擔風險或虧損。且複雜的組織結構，造成集團財務及營運上資訊的不透明，使集團容易隱瞞或轉移虧損，監理單位不易查覺採取立即的措施，當危機爆發出來時，通常已是無法挽救或者需要付出很大的社會成本。四、利益衝突問題：金融集團擴大業務範圍後，規模與組織變大，伴隨而來的利益衝突可能性也增加，特別是關係企業團內，在利益衝突的情況下，容易造成不當的內部或關係人交易弊端，危害金融機構的穩健經營。五、管理控制權分散：. 政治大金融集團為阻止主管機關或市場的監督，有時會採取分散權力的作立. ‧ 國. 格，或從事不正當的資金移轉，以規避金融監理。. 學. 法，轉投資其他非金融產業，由未受監理的企業操縱集團成員間交易及價. ‧. 六、客戶資訊不當使用：. Nat. sit. y. 金融集團為求集團綜效，達成跨售（cross-selling）或共同行銷的目的，. n. al. er. io. 透過集團內資源共享，忽視消費者資訊自主權，對客戶資訊不當使用。七、監理套利行為：. Ch. engchi. i Un. v. 銀行業、證券業、保險業所適用的資本水準、稅務處理、會計標準與投資限制，常因業別不同而不一致，金融集團可用這點進行套利行為。例如利用稅賦上差距，將收入或成本項目放在最有利的地方，形成租稅上的漏洞；或將集團內資本移轉到監理要求較寬鬆的部門，提高集團整體的風險。由於金融集團具有上述特殊的監理問題，如何有效監理金融集團成為國際監理機構及各國監理單位重要的課題，研擬集團監理的對策與規範。包括實行合併監理，要求金融集團須提供合併報表；建立跨業經營防火牆，如資本防火牆，要求金融子公司除需符合各業別資本適足性規定外，. 13. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(22) 金融集團尚須符合集團資本適足性要求；金融防火牆則規定集團內交叉持股的限制、關係人交易之限制及大額曝險的揭露、轉投資的非金融產業的限制等；資訊防火牆則規範共同業務推廣行為、資訊交互運用之方式，並強調金融機構公司治理及資訊揭露制度。這些相關規範亦為我國金融控股公司法所採行，本文將在後面篇幅詳細敘述，在此之前須對國際監理機構及各國針對集團監理的相關規範進行瞭解，才能探討我國目前集團監理規範的優缺點，以及未來改進的方向。. 第二項巴賽爾銀行監理委員會對金融集團監理規範. 治政大行監理委員會（Basel Committee on Banking Supervision），是國際間主要立的銀行監理組織，其所發佈的監理規範雖無拘束力，但常為各國監理單位國際清算銀行27（Banking for International Settlements, BIS）巴賽爾銀 28. ‧ 國. 學. 所採行。有鑑於金融集團的興起，如何善盡集團監理工作，巴賽爾銀行監理委員會與國際證券委員會組織（International Organization of Securities. ‧. Commissions, IOSCO）、國際保險管理協會（International Association of. Nat. sit. y. Insurance Supervisors, IAIS ）三個國際監理組織設立聯合諮詢小組，就金. er. io. 融集團之監理進行研討，其研究報告「金融集團監理（The Supervision of. n. Financial Conglomerates） 1999 年 a」經全球諮詢後，由上述三個國際組織於 v. i l C n U 供同發佈，建議各會員採用。 h e ngchi. 該報告中，就金融集團監理討論的議題及建議分述如下29：一、對金融集團整體為監理的方式（Overall approach to supervision） 27. 國際清算銀行成立於 1930 年，會員為各國中央銀行，致力於維護貨幣與金融穩定、及監理機關間合作的國際金融機構，其下設有金融相關業務之專責委員會，巴賽爾監理委員會即為其中之一。. 28. 巴賽爾監理委員會於 1975 年由 G10 國家的中央銀行總裁所建立，包括比利時、加拿大、法國、德國、義大利、日本、盧森堡、瑞典、荷蘭、瑞士、英國及美國的資深金融監理代表所組成，通常在瑞士巴賽爾的國際清算銀行舉行集會。. 29. 參見 1995 年 7 月三大國際監理機構所公布的報告-“The Supervision of Financial Conglomerate”，詳見 http://www.bis.org/publ/bcbs20.pdf?noframes=1。另可參照王文宇，控股公司與金融控股公司法，元照出版公司，2001 年，頁 282-286。 14. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(23) 跨業經營金融集團的崛起，對傳統機構監理模式造成困難，機構監理雖然重要，但由各監理機關分別管理同一集團內的各個金融機關是難以達到監理成效，監理機關必須從整體金融集團的角度進行全面性的監理。二、資本適足性（Capital adequacy）對金融集團不論採行合併監督管理方式、或單獨管理輔以集團整體評估的管理方式，皆須就金融集團以集團為基礎（Group-wide basis）的資本適足性列出評估的技術與原則，亦即除集團內各金融機構仍應符合各自的資本適足性規範外，金融集團整體亦應符合集團資本適足性的規定。關於資本適足性的規範，本文在第三章會做詳細的討論。. 政治大. 三、傳染性風險（Contagion）. 立. ‧ 國. 學. 傳染性風險是集團監理的重大課題，金融集團經營業務越複雜，傳染性風險機會越高。傳染性風險有兩種可能的原因，一種是市場信心危機，. ‧. 集團內單一機構發生財務困難時，因市場上預防心理因素而使事件蔓延到全體；另一種原因則是集團內相互承受風險（Intra-group exposures）所產. y. Nat. sit. 生的不良影響。主管機關必須對所監理的機構承受集團內其他事業單位的. er. io. 風險型態及程度充分的瞭解，除要求金融機對風險的內容及性質定期報告. n. al 外，必要時得限制集團內部相互承受風險的程度，設置金融防火牆阻隔傳 iv 染性風險的發生。. Ch. n U engchi. 四、集團大額曝險問題（Large exposures at group level）同一集團內部不同事業單位，可能與同一客戶往來，而使該集團對同一客戶承擔過高的風險，主管機關應建立一套制度，揭露大額曝險的資訊，使集團得以評估大額曝險的程度。五、利益衝突問題（Conflicts of interest）金融機構可能對同一集團內的關係企業從事不合營業常規的授信或交易行為，損害股東及債權人的權益，危害金融機構的經營。主管機關應使金融集團揭露關係人交易資訊，必要時得限制關係人交易。 15. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(24) 六、經營者適任問題（Fit and proper tests for managers）金融集團的母公司或控股公司對銀行、證券、保險等子公司的經營決策有一定的影響，或是有全部的決策權。因此主管機關應審視企業架構，判斷何者有經營決策權，並評估其適任資格。七、組織架構透明化問題（Transparency of legal and managerial structure ）金融集團的組織架構必須清楚透明化，有助於監理機關從事整體集團監理。主管機關得要求金融集團提供經營架構或法律組織架構的相關資訊，必要時得命金融集團重新組織，或為其他必要的措施，以達充分監督的目的。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 八、監理資訊交換機制（Rights to access prudential information）對於金融集團的監理必須以整體的角度觀之，因此各金融機構監理單. ‧. 位的合作相當重要，必須建置及時有效的監理資訊交換機制，以指定主要. sit. y. Nat. 監理單位方式，由金融集團主要監理單位，負責協調不同主管機關之監理。. a. er. io. 九、監理套利（Supervisory arbitrage）. n. v l 各國對不同業別的金融機構監理規範如資本水準、稅務處理、會計標 ni Ch. U. engchi 準與投資限制並不一致，不同國家對同一業別的金融監理同樣有寬鬆之. 分，因此大型的跨國金融集團可用這點將公司設立在最有利的地方，進行套利行為。各國金融監理機構應採行相同的國際監理規範，避免監理套利行為。十、道德危機（Moral hazard）金融集團旗下如有不受監理的金融事業或非金融事業子公司，未受監理的企業可能引發集團經營者的道德危機，操縱集團成員間交易及價格，或從事不正當的資金移轉，以規避金融監理。十一、綜合企業集團（或稱產融集團）(Mixed conglomerates) 16. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(25) 綜合企業集團指集團主要經營或事業重心不在金融業，而在其他產業上，但至少包含一家以上的金融相關事業。因為集團多數事業性質與金融業並不相同，在金融監理上會出些一些特殊的問題，例如對資本適足性評估，就難以沿用對其他非金融事業。最理想的方式是金融集團的單純化，如為綜合企業集團，則要求該集團成立一家金融控股公司，將金融事業與非金融事業分開，以便主管機關之監理。. 第三項外國法制對金融集團監理規範第一款美國金融集團之監理. 政治大. 過去美國規定銀行與證券業不得跨業經營30，1980 年以降，由於金融. 立. 國際化與自由化，資訊科技的進步，金融商品不斷創新，金融服務之界線. ‧ 國. 學. 變得模糊，加上國際金融集團的競爭壓力，美國在金融業者改革呼聲下， 1999 年通過「金融服務現代化法」（Financial Service Modernization Act；或. ‧. 稱 Gramm-Leach-Bliley Act），放寬銀行投資限制，打破 Glass-Steagall Act. sit. n. al 一、開放銀行主導金融集團之管道： Ch. engchi. er. io. 主要的影響包括：. y. Nat. 跨業經營禁止的規定，是金融集團多角化的重要法令。該法案對金融集團. i Un. v. 開放商業銀行直接投資金融相關產業，有助形成以銀行為主體之金融集團，惟規定銀行與子公司合併資產規模超過 500 億美元，則需採取金融控股公司架構。二、金融控股公司為大型金融集團之型態：依據該法案規定，銀行可投資之業務範圍小於金融控股公司，且資產規模有一定的限制31，因此開放銀行控股公司升格為金融控股公司，成為. 30. 1993 年通過 Glass-Steagall Act，主要目的在禁止銀行從事股票投資及證券事業，該法案對銀行的限制主要來自 section 16、20、21 及 32。. 31. Financial Service Modernization Act section 103 (a) (k) 17. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(26) 大型金融集團。在金融服務現代化法的體制下，美國的金融集團主要有兩種型態：一種是以銀行為母公司的金融集團，由銀行透過轉投資金融相關產業的子公司，另一種是以金融控股公司為主體所形成得金融集團。其架構如圖一32所示：圖一美國金融集團型態類型一金融控股公司集團. 金融控股公司. 政治大. 立. 證券業. 保險業. 金融相關業務. 學. ‧ 國. 銀行業. ‧. 註：1.金融控股公司可投資所有金融相關事業，且無規模發展限制。 2.控股公司旗下銀行仍可轉投資其他金融事業（如類型二），但投資規模及範圍有限制。. y. Nat. n. 銀行（銀行控股公司）. 銀行業. Ch. engchi. 證券業. er. io. al. sit. 類型二銀行控股公司集團. i Un. v. 金融相關業務. 註：1.銀行與子公司合併資產規模不得超過 500 億美元，否則需轉型為金融控股公司模式。 2.銀行主導之金融集團亦可掛在金融控股公司架構下。. 32. 參閱王耀興等人，前揭書，頁 5-6。 18. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(27) 金融服務現代化法通過後，美國仍然延續過去的分工架構，對金融機構採取分工監理，銀行體系主要由聯邦準備理事會（The Federal Reserve）、通貨監理局（Office of the Comptroller of Currency, OCC）、聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）、儲蓄機構監理局（Office of Thrift Supervision, OTS）共同執行；證券業由證券管理委員會（Securities and Exchanges Commission, SEC）管轄：保險業則由各州保險主管機關管理。對金融集團的監理機制採統括監理或稱傘狀監理（Umbrella Supervision）及功能性監理（Functional Supervision）模式，聯邦準備理事. 政治大加以監理；旗下其他金融子公司仍由各自主管機關加以監理，其監理方式立會是金融集團直接監理機關，擔任綜合監理角色，對金融控股公司之營運. 則依功能性規範原則，如銀行或金融控股公司之主管機關進行集團監理. ‧ 國. 學. 時，對於受功能性規範之關係企業（在此指證券業、保險業），其監理必. ‧. 須透過相關主管機關為之，且不能透過銀行或金融控股公司影響集團內證券業、保險業子公司之正常業務；同樣的證券業、保險業之主管機關對於. y. Nat. 。集團監理重點在金融控股公司財務實力及穩定性、合併之風險管理作. er. io. 33. sit. 集團內受功能性規範之關係企業，無直接管轄權，需透過其主管機關為之. n. 35 al 業34、集團內部關係企業往來業務風險，以及整體之資本適足性。 iv. Ch. 第二款英國金融集團之監理. n U engchi. 英國於 1986 年的金融大改革之前，銀行已經可以辦理信託、保險、租賃等非銀行業務，但不得從事證券業務。1986 制訂「金融服務法」（Financial 33. 參閱參閱王耀興等人，前揭書，頁 28-34；吳友梅，有效監理我國金控集團之建議 -上-，集保月刊，138 期，2005.05，頁 12-13。. 34. Fed 之控股公司評等系統（Holding Company Rating System）為集團合併監理的重要工具，以集團風險管理能力作為評分依據，採分級監理制度，資產規模越大者，越需要每年接受全面金檢；此外整體評分等級越高者，可減少金檢的等級及規模。. 35. 主要規範依據為聯邦準備法 Section 23，Section 23A 在限制銀行透過授信業務將資金不當流入關係企業；Section 23B 則以「常規交易條件」（Arm’s Length Terms）規範銀行與關係企業之交易條件。 19. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(28) Services Act），允許金融機構以子公司型態跨業經營，銀行以轉投資子公司方式，提供銀行、證券、保險等綜合金融服務，英國的金融集團銀行本身為最後的母公司，以子公司模式從事跨業經營，不像美國係隸屬於某控股公司，其架構如圖二所示：圖二英國金融集團型態. 銀行. 政治大保險子公司. 立. 證券子公司. 其他子公司. ‧ 國. 學 ‧. 為了確保有效監理金融集團，改革分散的機構別監理模式，英國於 1997 年開始金融監理一元化之改革，將銀行、證券、保險集中在單一監理機構—. y. Nat. io. sit. 金融服務管理局（Financial Services Authority, FSA）管理。在制訂單一監. a. er. 理機構組織架構的同時，更進一步橫向整合各業法，打破傳統機構別分業. n. v l 立法模式，於 2000 年通過「金融服務市場法」（Financial n i Services and Markets Ch. U. engchi Act, FSMA 2000），完成金融法規一元化，提供英國金融法規的完整法律架構36。. FSA 成立後，對金融集團之監理延續過去主要監理（Lead Supervision）架構，指定一個主要監理單位負責該集團監理的資訊共用及協調，主要監理單位通常為被監理集團主要業務及監理最大效益為考量，其他監理單位則稱為單獨監理單位，以合併監理（Consolidated Supervision）方式對金融集團進行資本適足、風險集中及跨集團風險之監理。為有效進行集團監理，FSA 發展出以風險為基礎的監理模式（Risk Assessment, Tool of 36. 楊偉文，金融監理機關功能性組織調整之研究，公益信託台灣財政金融法研究基金九十六年度學術研討會，2007.10，頁 28-30。 20. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(29) Supervision, and Evaluation；RATE），系統化評估集團風險性質與內部控制的適足性，以利監理機關採取適當的監理措施，並經由監理成效的考評來確保監理之有效性37。. 第四項我國金融集團監理現況我國於 1980 年代末期開放金融機構設立，但政府並不鼓勵金融集團的形成，為了避免金融事業過於集中，除限制銀行業同一關係股東最高持股限制外，並禁止銀行、證券及保險業的負責人與經理人相互兼任，董監事的兼任原則上亦制止之，此外金融事業與關係人之交易更須受特別之規. 政治大由於台灣金融產業國際化程度較低，資產規模也無法與國際性金融集立. 範。. ‧ 國. 學. 團相比，在金融自由化、國際化的趨勢下，為了因應外商競爭及分散風險壓力，金融機構亦逐漸集團化及跨業經營，我國於民國九十年制定「金融. ‧. 控股公司法」，成為我國金融集團興起之契機，促使金融集團採取控股公司經營模式，使集團組織架構及整體營運狀況能充分揭露，有助於主管機. y. Nat. io. sit. 關合併監理。我的金融集團採取純粹控股制度，金融控股公司本身不得從. a. er. 事業務營運，並需掌握銀行、證券及保險業二業別以上之控制性持股，並. n. 得投資其他金融相關業務38l 。其架構如圖三所示：n i v. Ch. 37. 參閱王耀興等人，前揭書，頁 83-96。. 38. 參閱金融控股公司法第 4 條規定。. engchi U. 21. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(30) 圖三我國金融集團型態. 金融控股公司. 銀行業. 證券業. 保險業. 票券金融業. 信用卡業. 信託業. 期貨業. 創業投資事業. 其他. 治政註：其他業別包括（1）經主管機關核准投資之國外金融機構；（2）其他經主管大立機關認定之金融業務相關之業務。 ‧ 國. 學. 金融控股公司成立前，我國監理模式採多元、機構監理模式，金融. ‧. 集團形成後，如何進行有效的集團監理，在權衡各國金融監理體制改革及我國金融環境後，政府推動金融監理一元化及合併監理之改革，於民國九. Nat. sit. y. 十三年成立行政院金融監督管理委員會（簡稱金管會）作為金融監理的單. er. io. 一主管機關，將金融的行政管理、業務管理與監督權責集中。惟我國雖然. n. al 設立一元化監理機關，金管會內部組織仍維持固有銀行、證券、保險之業 iv n. C. hengchi U 別設立監理單位，原則上亦依業務別劃分管轄，保留傳統機構別監理模. 式，監理方法上目前仍維持報表稽核及法規監理，顯然無法有效監理金融集團，監理單位應研擬相關配套措施，針對金融集團的風險特性，改採不同的監理方法因應。目前金融監理最先進的國家係美國、英國，兩國也是全世界最大的金融市場，其金融監理的核心也從量的管制轉為以風險為基礎的監理模式（Risk Based Supervision），值得我們借鏡。以風險為基礎的監理，包括質與量兩方面，量的監理，係指金融機構需達到一定的資本適足率（Capital adequacy ratio），質的監理則是從金融機構控制風險的品質來觀察，並涉及. 22. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(31) 主管機關對金融集團風險等事項的評估及監理的安排39。關於資本適足率及金融控股公司集團風險控管有關之防火牆規範，將在下一章節詳細討論。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 39. Ch. engchi. i Un. v. 阮品嘉，對金融控股集團以風險為基礎之監理，月旦法學雜誌 102 期，92 年 11 月，頁 148。 23. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(32) 第三章金融控股公司內部監理機制第五節從外控機制到內控機制的金融監理巴賽爾銀行監理委員會（Basel Committee on Banking Supervision）與國際證券委員會組織（International Organization of Securities Commissions, IOSCO）、國際保險管理協會（International Association of Insurance Supervisors, IAIS ）於 1996 年設立聯合諮詢小組，該小組於 1999 年出版「金融集團監理（The Supervision of Financial Conglomerates）」報告，將金融機. 政治大. 構或金融集團監理之共同議題定為資本適足性、主管機關監理、及市場自. 立. 律三大主軸，如圖四所示。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 24. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(33) 圖四金融監理三大主軸. 金融監理三大主軸. 資本適足性. 市場自律. 主管機關監理. 以風險為基礎之監理方式. 治政大單一或分業監理報告及監理機關資訊分享立信用風險. 作業風險. 業界協助. 公開揭露. ‧. ‧ 國. 學. 市場風險. 監理有效性及績效分析. 公司治理. 道德風險與消費者保護. Nat. n. a. er. io. sit. y. 資料來源：吳友梅，有效監理我國金控集團之建議 -上-，集保月刊，138 期， 2005.05。. v. l 我國金融產業向來過於仰賴政府外部監控，即主管機關監理，而忽視 ni. Ch. i U. engch 內部監控與市場自律機制，監理主管機關的資源也往往集中於金融弊端發生後的事後處理機制。然而政府對金融體系干預過度，除了使金融機構本身忽略自己應盡的責任外，實證也顯示外部監控及事後處理機制的成本耗費過鋸，卻成效不彰40。金融機構本身的公司治理內部監控機制，是防範金融機構問題的第一道防線，監理單位的外部監控行為，仍須仰賴金融機構的公司治理措施與財務報告之完整性與正確性，如大多數的金融機構都能落實公司治理，防. 40. 參閱林育廷，再思銀行業公司治理之特殊性—兼論資訊揭露制度之建立，中原財經法學， 2007.06，頁 193。 25. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(34) 範道德風險的行政監理防線，即得以降低成本與減少資源之投入41。金融監理的首要任務不在外部監控的防範，而是建構以內部監控機制與事前預防機制為核心的公司治理架構，以降低監理成本，並提升監理成效。. 第一項從金融弊案看金融機構公司治理問題金融機構的形成，往往是因為金融機構內部問題叢生未獲解決之故，而問題起源常是公司治理失靈所致。問題金融機構之弊端，多為風險控管機制不健全與普遍缺乏公司治理，尤其我國金融機構股權多集中在少數家族或集團，經營權與所有權劃分不清，負責人或經營階層罔顧內部控. 治政大從我國過去重大金融弊案，中興銀行、台中商銀、中央票券等管理階層與立董監事成員舞弊淘空金融機構，到去年中華銀行（力霸集團）風暴，都可制與稽核制度，操縱董監事與股東會，嚴重影響金融機構之健全經營42。. ‧ 國. 學. 以看出我國金融機構欠缺公司治理機制，導致內部監控機制不彰。. ‧. 然而政府對金融弊案的處置多偏重於事後問題處理機制，問題金融機構發生後，往往需要投入龐大的人力、金錢與時間成本，同時整體金融體. y. Nat. io. sit. 系與社會大眾的信心業已受到傷害，需要支付鉅額社會成本方能彌補，而. a. er. 且事後問題處理機制本身也具有許多爭議。以金融重建基金為例，除了基. n. v l 金金額過於龐大之外，重建基金係由全民負擔以往政策錯誤及監理失當的 ni Ch. U. engchi 後果，不符合正義原則；此外，金融重建基金也可能造成金融機構經營者的道德危險，不認真經營管理，反正金融重建基金會收購不良債權，填補損失。如果金融監理的重心可以從以往的外部監控轉向內部監控機制，強化對金融集團的監理，健全對金融機構的公司治理機制，並藉由資訊揭露促進市場對金融機構之監督，不但能降低監理成本，提前預防問題金融機構. 41. 參閱陳春山，金融機構之公司治理及財務透明化，台灣經濟金融月刊，第 40 卷第 4 期，2004.04，頁 1。. 42. 參閱李智仁，觀巴塞爾銀行監理委員會「強化銀行公司治理報告(2006 年版)」再思我國制度之運作，存款保險資訊季刊，2006.06，頁 117。 26. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(35) 的發生，才是有效的金融監理措施。. 第二項金融機構公司治理的特殊性與重要性鑑於金融產業的特性，健全的金融機構公司治理重要性甚於一般企業，且金融機構公司治理有其特殊性，與一般企業公司治理偏重股東保護有別，需同時注重其他資金提供者與社會大眾的保護，其公司治理措施與標準亦應較一般企業公司治理機制周密且嚴格。其理由如下：一、金融業風險特性：金融業資金除來自股東外，主要來自社會大眾的存款與金融市場資. 政治大. 金，其資金運用具有高度財務槓桿特性，以 Basle Ⅱ最低資本適足率 8％為. 立. 例，每 8 元的自有資金可承做 100 元風險性資產，而最大股東持股率若為. ‧ 國. 學. 25％43，其出資額僅佔風險性資產 2％，卻可影響全部風險性資產配置。是以經營者具有更高的誘因從事高報酬之投資或營運行為，若該投資行為成. ‧. 功，則經營者將享有高股東權益報酬（Return on Equity），即使該投資行為. sit. y. Nat. 失敗，由於企業資金主要來自他人的資金，存款人或債權人將承受大部分投資失敗的成本，所以金融業較其他行業更需要健全的公司治理，設計有. er. io. 44 效的內控制度與約束機制，抑制金融機構經營者的道德風險行為。 a. n. iv l C n hengchi U 二、兼顧股東與存款人權益保障：. 金融業所能運用之資金來源，除股東投資之金額外，尚包括存款人之存款，因此論及金融機構公司治理，除股東權益之保障外，同時需兼顧存款人權益保障。與股東投資金融機構不同，多數存款人存款於銀行未能事先判斷其經營風險，且存款人對於存款金額全數回收具有期待性，與股東對投資利得可能因經營績效而有高低甚或損失有一定之認識，容有不同。 43. 銀行法第 25 條第 2 項規定，同一人或同一關係人持有同一銀行之股份，除金融控股公司、政府持股、及為處理問題金融機構之需要，經主管機關核准者外，不得超過銀行已發行有表決權股份總數百分之二十五。. 44. 參閱陳錫龍，如何健全我國金融業公司治理，存款保險資訊季刊，2007.03，頁 1；林育廷，前揭文，頁 194-196。 27. DOI:10.6814/NCCU202100427.

(36) 因此，金融機構公司治理除了追求股東利益極大化之外，尚須兼顧存款人權益保障，也是金融機構公司治理的特殊性之一。三、金融體系對整體經濟的影響性：金融體系對整體經濟具有重大影響性，國家整體支付系統的運作無不仰賴金融業的支援與協助，而且金融機構之風險具有強大之外部性，個別風險常可能造成系統性風險，金融機構一旦發生問題，除了本身可能產生擠兌現象外，容易引發骨牌效應（domino effect）而波及其他金融機構。除了在金融體系快速傳染外，甚至可能引發消費者信心危機，導致金融市場崩潰，進而對其他經濟部門及整體經濟產生巨大衝擊。有鑑於此，金融. 政治大. 機構向來是受到最多外部監控的機關，在設計金融機構之內部公司治理機. 立. 四、應配合金融安全網發揮功效：. 學. ‧ 國. 制時，亦應考慮與政府公權力介入之外部監控機制之平衡。. ‧. 國際組織對金融安全網（Financial safety net）之定義並未統一45，但大致上包含金融監理制度、存款保險制度及最後資金融通等機制。我國現階. y. Nat. sit. 段金融安全網包括財政部、中央銀行、中央存款保險公司、行政院金融監. er. io. 督管理委員會及農業委員會，共同參與維護金融穩定。金融機構一旦發生. n. al 問題，除令其退出市場外，金融安全網將成為財務或其他協助的最後防 iv. n U engchi 線，必要時可動用公共資金（如金融重建基金）加以處理。其所動用的資. Ch. 金來自全體納稅人，為了降低納稅人風險及金融監理成本，金融機構公司治理之設計應配合金融安全網發揮最大功效，此亦為一般公司治理所未見者46。金融機構具有異於一般企業的特性，故金融機構公司治理之機制亦有. 45. 國際存款保險機構協會（International Association of Deposit Insurers, IADI）認為金融安全網係由存款保險機制、審慎的金融監理及最後融通者機制所構成；國際清算銀行則認為應包含最後融通者、安全的支付清算系統、審慎的金融監理及存款保險制度；國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）認為至少應包含存款保險制度、最後融通者機制及弱質金融機構退場機制。. 46. 參閱李智仁，前揭註，頁 120-121。 28. DOI:10.6814/NCCU202100427.