臺北都會區1999專線之研究:創新擴散的觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十四屆碩士論文. 治政臺北都會區 1999 專線之研究:創新擴散的觀點大立 ‧ 國. 學. The Study Of Hotline1999 in Taipei Metropolitan Aare： Perspective of Innovations Diffusion. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 江明修博士林詩兒撰. 中華民國一○三年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌又到了鳳凰花開的季節，人生最大的幸福乃是踏實築夢的過程，而獲得果實的甜美更是造物者上帝的賞賜，但也需悉心的涵養。感謝恩師江明修博士在論文的指導，身為您的學生感到十分有福，亦感激口試委員曾冠球博士及湯京平博士針對本論文的精闢建議，使本論文更臻完善。感謝政大社科院優秀的師資，黃東益博士、陳敦源博士、蕭乃沂博士、蕭武桐博士、韓志翔博士等，讓我研究所的旅程增添更多的智慧與啟發。而在政大論文小組的鼓勵中，鎮成、瀛隆、雪華、靜虹、沂潔、碧蘭、俊澤，我們共同度過無數次的. 政治大的經驗分享，以及我任職的前單位臺北市大安區公所及現職行政院人事行政總處立會議討論，使辛苦的淚水化為耀眼的鑽石。另感謝受訪者臺北市政府黃參議不吝. ‧ 國. 學. 公務人力發展中心的長官、同事們對念在職研究所的我，有諸多提攜與幫助。在築夢的過程，感謝我的恩師宋文、程怡、程明、劉沛、陳真老師一路的帶. ‧. 領，方能開啟我在公共政策的大門。感謝家人，是我永遠堅強的後盾。感謝身旁. sit. y. Nat. 總有好姊妹的陪伴，秦妹妹、妍汶、香香、芋園、柏德，我很愛你們。感謝政大. al. er. io. 及其他碩博士班學長姊們的分享與指引，建皓、政德、姿云、裕黃、易鍾。感謝. v. n. 我在臺北認識的好友們，劉沛幫、星巴課、PS 小家等，你們是我生活中的力量！. Ch. engchi. i n U. 感謝身邊更有許多關心我的親戚、朋友，有你們真好。再來，我要謝謝我自己於在職生涯中，要同時兼顧工作與讀書真的是一件不容易的事，歷經無數次身體疲憊與好好休息的交戰之後，最終仍以毅力在兩年順利完成論文，而深夜搭動物園捷運站專車或末班公車的那些日子，以及在貓空山上的論文雅集，將是我這輩子最難忘也最美麗的回憶。最後感謝耶穌，引領我到青草溪水邊，使我不致缺乏乃得喜樂！論文的完成，不是個結束，而是個新的開始！獻給明天更好的自己，取之社會、獻之社會，亦是最幸福的事情。幸福，開始啟程。林詩兒永和與夏 I. 2014.07.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(5) 中文摘要隨著創新時代來臨，政府透過創新的政策推動藉以滿足民眾最新的需求或與民眾產生更好的互動方式，政府部門的創新力近年來亦成提升政府服務品質的關鍵，同時透過政府間對創新政策的相互仿效，形成 E.M.Rogers 所提出的「創新擴散」（diffusion of innovations）效應。臺北市政府即以美國紐約市「311 專線」政策為藍本，於 2005 年啟用「1999 專線」至 2014 年 1 月，其後有高雄市及新北市等共 17 個縣市陸續採用，顯見 1999 專線於政策擴散的效應，並直接影響各地方政府間及政府與民眾間的互動關係。. 政治大形；（2）創新先驅者臺北市政府變遷代理人於傳佈各階段所扮演的角色；（3）臺立因此本研究透過四個構面去分析：（1）我國 1999 專線政策於地方政府間擴散情. ‧ 國. 學. 北都會區創新決策過程；（4）臺北都會區創新政策擴散的後果。為探究臺北都會區從啟用至執行 1999 專線的情形，本研究透過文獻內容分析法、次級資料法與. ‧. 質化深度訪談法進行資料的統整與分析。經由創新擴散理論為架構，探析地方政. sit. y. Nat. 府間擴散學習的效應及影響組織創新決策的過程，以作為其他縣市的參考。. al. er. io. 本研究結果發現：（1）創新性分數較高多為直轄市或與創新先驅者鄰近之都. v. n. 會區、擴散型態呈現各式曲線分佈；（2）變遷代理人於擴散各階段扮演不同角色；. Ch. engchi. i n U. （3）臺北都會區具有實施動機較高、相對優勢較高、政府網絡關係較高、組織內部資源與規模較高等創新優勢；（4）影響民眾知曉度主要為意見領袖；影響民眾滿意度主要因素為是否能滿足民眾的需求。本研究建議如下：（1）建置地方政府創新政策知識庫；（2）建立縣市創新政策交流機制；（3）建議中央鼓勵我國縣市全面實施。. 關鍵字: 創新擴散、311 專線、1999 專線、創新先驅者、變遷代理人. III.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) Abstract As the age of innovation comes, the government satisfies the public’s latest needs and builds a better way to interact with the public by carrying out innovative policies. Besides, innovation had played a key role in increasing governmental service quality for the past few years. Meanwhile, through mutual imitation of innovation between governments, the diffusion of innovations, pointed out by E.M.Rogers, was formed. Based on New York City’s Hotline 133, Hotline 1999 was launched in Taipei by Taipei City Government in 2005, and was then adopted by totally 17 cities and. 政治大 City, which showed the effect 立 of Hotline 1999’s policy diffusion, and the significant counties one after another until January 2014, including Kaohsiung and New Taipei. ‧ 國. 學. impact to the relation between local governments and among governments and the public. Thus Hotline 1999 project was analyzed by 4 aspects in this study:. 1. The. ‧. diffusion condition of Hotline 1999 on local governments, 2. The roles played by. sit. y. Nat. Change agent of Taipei City government, as an innovation pioneer, in each stage of. n. al. er. io. diffusion, 3. Innovation policy decision process in the metropolitan areas of Taipei,. i n U. v. and 4. The consequences of the above said diffusion. To discuss the whole process of. Ch. engchi. Hotline 1999 from the very beginning to implementing, the data will be complied and analyzed though document analysis, secondary data analysis, and In-Depth Interviews. Besides, through Innovation Diffusion Theory as the framework, we discuss the learning effect of local governments and the process of innovation policy decision that influenced organizations for the further reference to other cities and counties. The research findings include the following: 1. Directly Controlled Cities and the metropolis that neighbor on innovators score higher in innovativeness, 2. Change Agent played different roles as problem locators and innovation satisfaction, etc, 3. Taipei’s metropolitan areas have several innovation advantages: incentive to V.

(8) implement, relative advantage, stronger network among governments, and abundant resources and bigger scope, and 4. Public’s awareness was raised mainly by opinion leader, and degree of satisfaction depends on whether public needs are met. The suggestions are as follows : 1. Build a knowledge base for local government innovation policies, 2. Provide a mechanism for exchange of innovation policies, and 3. Central government should encourage the entire nation to implement the project.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Key words：Diffusion of innovations,Hotline 311,Hotline1999,Innovators, Change Agent.. VI.

(9) 章節目錄謝誌. .......................................................................................................I. 中文摘要 .................................................................................................. III 英文摘要 .................................................................................................... V 第一章緒論 ............................................................................................... 1 第一節研究背景與動機 ............................................................................................... 2 第二節研究目的與問題 ............................................................................................. 11 第三節研究範圍與對象 ............................................................................................. 13. 治政大第二章文獻探討 ..................................................................................... 15 立第一節公部門服務創新 ............................................................................................. 16. ‧ 國. 學. 第二節創新擴散 ......................................................................................................... 27. ‧. 第三節各國政府話務專線 ......................................................................................... 38 第四節我國政府話務專線 ......................................................................................... 45. y. Nat. er. io. sit. 第五節相關論文與期刊文獻探討 ............................................................................. 60. 第三章研究設計與方法 a ......................................................................... 77. n. iv l C n 第一節研究流程 ......................................................................................................... 77 hengchi U 第二節研究架構 ......................................................................................................... 79 第三節研究方法 ......................................................................................................... 80 第四節訪談設計與實施 ............................................................................................. 83. 第四章政策創新擴散結果分析............................................................. 87 第一節我國地方政府政策擴散情形 ........................................................................ 87 第二節變遷代理人於擴散階段的角色 .................................................................... 97 第三節臺北都會區創新決策過程分析 .................................................................. 104 第四節臺北都會區政策擴散後果分析 .................................................................. 130 VII.

(10) 第五章結論與建議 ............................................................................... 143 第一節研究發現 ..................................................................................................... 143 第二節實務建議 ..................................................................................................... 149 第三節後續研究建議 ............................................................................................. 152. 參考資料 ................................................................................................. 153 中文部份 .................................................................................................................... 153 英文部份 .................................................................................................................... 161. 附錄：訪談邀請函 ................................................................................. 163. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(11) 表目錄表 1-1- 1. 臺北都會區 1999 專線簡介一覽表 ........................................................... 6. 表 1-1- 2. 臺北都會區 1999 專線服務項目一覽表 ................................................... 7. 表 1-1- 3. 臺北都會區 1999 專線服務管道一覽表 ................................................... 8. 表 2-1- 1. 創新的定義................................................................................................ 17. 表 2-1- 2. Glor 創新型態 ........................................................................................... 19. 表 2-1- 3. 服務的特徵 ............................................................................................... 22. 表 2-2- 1. 八種擴散研究類型分析............................................................................ 33. 表 2-2- 2. 創新過程模型 ........................................................................................... 37. 表 2-3- 1. 政治大國外政府話務單一專線設置情形 ............................................................ 43 立. 地方政府 1999 專線設置時間.................................................................. 55. 表 2-4- 2. 地方政府 1999 專線值機席次及平均每月來電數統計 ......................... 57. 表 2-4- 3. 地方政府 1999 專線服務內容 ................................................................. 58. 表 2-5- 1. 單一話務專線研究一覽表........................................................................ 63. 表 2-5- 2. 創新擴散研究一覽表 ............................................................................... 70. 表 3-4- 1. 深度訪談一覽表........................................................................................ 84. 表 4-1- 1. 地方政府實施 1999 專線創新性分數...................................................... 90. 表 4-1- 2. 地方政府 1999 專線專線名稱 ................................................................. 92. 表 4-1- 3. 臺北市 1999 專線各月份話務量 ............................................................. 93. 表 4-1- 4. 新北市 1999 專線各月份話務量 ............................................................. 95. 表 4-3- 1. 議程設定階段創新率變數...................................................................... 107. 表 4-3- 2. 配對階段創新率變數 ..............................................................................114. 表 4-3- 3. 重新架構階段創新率變數 ..................................................................... 126. ‧. ‧ 國. 學. 表 2-4- 1. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(12) 圖目錄圖 1-1- 1 地方政府 1999 專線設置年份圖................................................................. 4 圖 1-1- 2 地方政府 1999 專線設置區域圖................................................................. 5 圖 2-2- 1 創新決策者決策期比較............................................................................. 29 圖 2-2- 2 擴散過程－S 型曲線 ................................................................................. 30 圖 2-2- 3 擴散過程－鐘型曲線................................................................................. 30 圖 2-2- 4 ROGERS 個人創新過程模型 ....................................................................... 35 圖 2-2- 5 ROGERS 組織創新過程模型 ....................................................................... 36. 政治大研究流程圖................................................................................................. 77 立. 圖 2-4- 1 地方政府 1999 專線標誌........................................................................... 57. 研究架構圖................................................................................................ 79. 學. 圖 3-1- 2. ‧ 國. 圖 3-1- 1. 圖 4-1- 1 1999 專線創新性為基礎的接受者分類.................................................... 88. ‧. 圖 4-1- 2 1999 專線擴散路徑.................................................................................... 89. sit. y. Nat. 圖 4-1- 3 未採用 1999 專線縣市 1999 專線擴散路徑............................................. 89. al. er. io. 圖 4-1- 4 1999 專線累計接受者－S 型擴散曲線 .................................................... 91. v. n. 圖 4-1- 5 1999 專線各年度接受者－雙鐘型擴散曲線............................................ 92. Ch. engchi. i n U. 圖 4-1- 6 臺北市 2008 年至 2014 年 3 月話務量分佈圖......................................... 94 圖 4-1- 7 臺北市 1999 專線接受者擴散曲線圖....................................................... 95 圖 4-1- 8 新北市 2011 年至 2014 年 3 月話務量分佈圖 ......................................... 96 圖 4-1- 9 臺北都會區 2011 年至 2014 年 3 月話務量比較圖 ................................. 96. X.

(13) 第一章緒論為回應外在環境快速變遷，近年來各國政府不論公、私部門均注入創新思維，以各種創新作為提升競爭力，及滿足民眾的需求甚至創造新的需求。蘋果（Apple）電腦創辦人 Steve Jobs，在研發各式各樣的創新的產品中，發現其系統與其他手機零件皆無法相容，這看似在擴散的過程中會使得推廣受阻，但蘋果產品在其消費者眼中忠誠度有如信仰宗教虔誠狂熱。其接受美國《商業周刊》專訪曾說：「我們有很多客戶，也做了很多研究，但是很難靠焦點團體來設計產品。很多時候人們不知道自己想要什麼，除非你秀給他們看。你必須觀察他們，. 政治大既有的東西，並透過重新組合的過程形成創新。」立. 找出他們想要的東西。」1以此觀之，深藏在賈伯斯創新思考的秘密是：「『發現』. ‧ 國. 學. 而對應在公部門的創新政策，我國臺北市政府於 2005 年亦效法企業界服務業推動電話顧客服務中心（Call Center）啟用「1999 市民熱線」，提供地方政府單一. ‧. 窗口（Single Window）2的話務服務，民眾只要記住「1999」一個號碼，即可反應. sit. y. Nat. 任何市政問題以及查詢任何市政資訊，此創新政策亦是將過去既有的「電話」的. io. er. 功能擴大，並創造政府與民眾新的互動模式。今日全球化及網路化時代，社會經. al. v i n Ch 透過政府的新思維、及創造智商，提供各項以民眾為主要考量的政府部門創新十 engchi U n. 濟文化隨時都在改變，民眾的需求也在改變，政府的各項作為也應隨之而變，並. 分重要。因為政府部門的創新是最能直接影響到全民的福祉和國家、城市的競爭力。. 1. 資料來源：2009 年 5 月，快樂經理人，第 104 期。. 2. 根據國際經濟合作與發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）. 之管理部門對於單一窗口的定義為：「民眾可以從單一窗口得到多種或整合的服務，要達成此一目標，必須引進企業流程再造與工作簡化的觀念，重新設計政府的行政作業流程，以及改變公務人員的辦事方法與服務習慣，達到『一處收件、全程服務』的境界」（轉引自黃家玓，2009：18-19）。. 1.

(14) 第一節研究背景與動機學者 Michael Porter 指出，一個國家要建立其競爭優勢，就必先在「創新」（innovation）這個領域上，開創其獨特的價值（Michael Porter，1997；引自陳暉淵，2010：1）。而學者大前研一3在 2006 年受《天下》雜誌邀請至我國演講時亦提到－臺灣的致勝關鍵（Innovation：Key to the future）提及唯有跨足第四波4創造的社會，即透過創新、創造力不斷地推陳出新才能在國際中勝出。而創新係運用高思維、高科技且要用感情、感官，而非全都仰賴機器。我國在學術領域上創新的治理或創新的發展亦受到重視。國家發展委員會委. 政治大 Governance Research Center, 立TPGRC），同時並建立「臺灣公共治理指標」以針對託國立臺灣大學設立於 2008 年成立臺灣公共治理研究中心5（Taiwan Public 6. ‧ 國. 學. 我國公共治理議題做相關調查與研究，瞭解政府公共治理成效，進而與國際公共治理評比結果接軌。並透過舉辦年度公共治理研討會，如於 2011 年於臺灣辦理「各. ‧. 國公共治理創新服務」國際研討會，邀集各國政府如：澳洲、英國、韓國、日本、. sit. y. Nat. 新加坡、美國等各國發表政府創新服務經驗分享，除了促進國際創新接軌外，亦. io. al. er. 提供各國公共治理創新服務較佳的交流管道。該中心並針對提供我國、美國、英. v. n. 國及其他國家政府服務相關重要類別提供政府網站相關連結，讓政府創新連結與. 3. Ch. engchi. i n U. 日本學者大前研一是著名的管理學家、經濟評論家。其專長於跨國企業的市場策略、海外投資、. 組織系統及經營方針之規畫，著有多本書籍，包括《無國界世界》《M 型社會》《創新者的思考》《低 IQ 時代》等書，並多次受邀來我國演講。 4. 第一波是農業的社會、第二波是工業的社會、第三波是資訊的社會，第四波則是創造的社會。. 5. 臺灣公共治理研究中心（Taiwan Public Governance Research Center, TPGRC）成立於 2008 年 1 月 1. 日，係由行政院研究發展考核委員會委外辦理之計畫型研究中心。目前委託國立臺灣大學政治學系辦理。 6. 「臺灣公共治理指標」的內容包括「法治化程度」、「政府效能」、「政府回應力」、「透明化程度」、. 「防治貪腐」、「課責程度」及「公共參與」等七大面向。指標架構主要歸納自亞太經濟合作組織（APEC）2007 年政策報告所主張的公共治理原則，經濟合作暨發展組織（OECD）所提出「公共治理與管理（Public Governance and Management）」項目，以及世界銀行（World Bank）公部門治理組織所公布全球治理指標（Worldwide Governance Indicators, WGI）。. 2.

(15) 及連結交流後的「創新擴散」成為新世代政府創新服務的綜效。因此政府透過創新的政策從啟動乃至執行的過程，透過政策擴散的效應將好的政策透過交流、學習、模仿等方式傳遞出去。再者，政府的施政為影響全民福祉最深的主體，因此政府制定政策的過程，尚須考量政策擴散中的過程及影響擴散的種種因素，藉以達成城市治理及提升政府服務品質。. 壹、研究背景城市治理加強營造城市空間環境的品質及對城市基礎設施的建置政策十分重要7，近年來國際間的政府創新政策交流與擴散，成為政府創新的一股新風潮。如. 政治大專用道」、「公車即時資訊顯示」立、「1999 專線」、「You Bike」等政策推行頗為成功，我國地方政府實施「垃圾費隨袋徵收」、「垃圾不落地」、「廚餘環保回收」、「公車. ‧ 國. 學. 亦成為各國政府想效法的成功範例。. 「臺北都會區」為我國首要交通樞紐及最大都會區，並為中央政府所在地，. ‧. 以臺北市為中心並涵蓋新北市，臺北市與新北市都是直轄市，臺北市為我國的首. sit. y. Nat. 都所在地，為我國交通建設最發達、教育環境及醫療資源最豐富、藝文活動及就. io. er. 業機會多、人口於就學與就業等交流頻繁的同一個生活圈。在臺北都會區兩個行. al. v i n Ch 而本研究以「1999專線」為主題，臺北市政府為第一個設置「市政單一聯絡 engchi U n. 政區其於創新政策推行的成果，亦成為我國的地方政府想相互仿效的創新政策。. 電話窗口」的地方政府，其建置的歷程於2003年9月即開始籌畫單一話務專線作相關整合資訊的建置，包含參訪臺北縣政府聯合服務中心(含話務服務中心)、參訪遠傳電信公司、參訪捷運公司客服中心等等，藉由公、私部門的話務專線的參訪交流及瞭解客服中心之建置經驗，並正式於2005年1月25日啟用第1代「1999市民熱線」（以下簡稱「1999專線」）並於2008年7月3日啟用第2代「1999臺北市民當家. 7. 根據世界經濟合作與發展組織（OECD）於 1987 年出版的「振興都市經濟」報告中所建議：一個. 城市要能夠將它的經濟活動予以振興的駐要兩項重要方案為：(1)很堅實的城市基礎設施投資，及(2) 營造城市空間環境品質（轉引自吳英明等，2007：77）。. 3.

(16) 熱線」（以下簡稱「1999專線」），而優化升級的過程將使服務的功能增加，如客服席次擴充、整併0800電話、提供派工業務等。並以美國「紐約市政府311專案」為藍本作為市府創新政策的來源，並由臺北市政府主委至美國311參訪，並此政策係為了「讓市民只要記住1999一個號碼，即可查知市政資訊，或是獲得各種市政服務」（盛治仁等，2007），以解除先前民眾得花費時間通過層層關卡查詢市政業務權責單位，以及權責不清電話被轉接來轉接去的窘境。而自臺北市政府於2005 年啟用1999專線以來，我國地方政府至今（103年1月），我國共有22個縣市政府其中有17個縣市陸續採用8（圖1-1-1）：. 2006. 立. 2005. 治政啟用年份大. 2008. 2010. 2012. 2014. ‧ 國 io. n. y. 2010 2010 2011 2011 2011 2012 2012 2012. sit. Nat. Ch. ‧. 2009 2009 2009 2009 2009. al. engchi. i n U. 2013. 圖 1-1- 1. 臺北市高雄市新北市苗栗縣南投縣臺中市臺南市桃園縣花蓮縣宜蘭縣新竹市金門縣臺東縣嘉義市連江縣基隆市雲林縣. 學. 2008 2008. er. 2004. v. 地方政府 1999 專線設置年份圖資料來源：本研究。. 而以我國七大地區整理1999專線各地方政府推行的年代先後與未推行縣市如圖1-1-2：. 8. 詳見本研究第二章第四節我國政府話務專線，惟地方政府各自命名之專線名稱各有所不同，而本. 研究將統稱為「1999 專線」。. 4.

(17) （一）北北基地區：臺北市2005年、新北市2008年、基隆市2012年。（二）桃竹苗地區：桃園縣2009年、新竹市2011年、（新竹縣未設置）、苗栗縣 2009年。（三）中彰投地區：臺中市2009年、（彰化縣未設置）、南投縣2009年。（四）雲嘉南地區：雲林縣2013年、嘉義市2011年、（嘉義縣未設置）、臺南市 2009年。（五）高屏地區：高雄市2008年、（屏東縣未設置）。（六）東部地區：宜蘭縣2010年、花蓮縣2010年、臺東縣2011年. 政治大. （七）離島地區：金門縣2011年、連江縣2012年、（澎湖縣未設置）。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 1-1- 2. Ch. engchi. i n U. v. 地方政府 1999 專線設置區域圖資料來源：本研究。. 本研究以「臺北都會區」為主要研究範圍，其涵蓋我國第一個建置1999專線 5.

(18) 的臺北市政府及第三個建置的新北市政府，而其地方政府啟用1999專線的政策內容，包含簡介及服務項目、服務管道分別如表1-1-1、表1-1-2、表1-1-3。. 一、臺北都會區 1999 專線服務簡介表 1-1- 1. 臺北都會區 1999 專線簡介一覽表. 成立背景. 臺北市政府. 新北市政府. 專線名稱. 1999 臺北市民當家熱線. 新北市政府 1999 市民服務專線. 成立時間. 2005/1/25(第 1 代). 2008/7/1. 2008/7/3 (第 2 代) 境外專線服務時間. 02-27208889 24 小時服務(2012/1/1 起). 02-29603456 24 小時服務(2009/7/1 起). 前 10 分鐘免費 (2009/10/1 起). 前 5 分鐘免費 (2014/2/15 起). 政治大. 費用. 話務人員. ‧ 國. 服務語言. 立 10 分鐘. 無. 學. 通話時間限制. 國台客英日. 國台客英日. 117 席. ‧. 每月平均通數. 32 席. 約 190,000. 約 103,483. n. C. hengchi 二、臺北都會區 1999 專線服務項目. sit er. io. al. 資料來源：本研究整理。. y. Nat. 註：1.平均每月通數：為 2013 年各月份平均通數。 2.統計至 2014 年 5 月 1 日止。. i n U. v. （一）轉接服務：協助確認業務、單位、人員之正確性；協助轉接。（二）諮詢服務：由第一線話務人員直接處理與回覆；若無法立即處理，將轉接至相關業務單位處理。（三）陳情服務：對市政行政革新之建議及行政違失之舉發、行政上權益之維護。（四）派工服務（快速服務）：由話務人員受理民眾之立即派工案件，並輸入派工案件系統中，權責機關並依處理時限內處理完成，民眾亦可撥打專線或. 6.

(19) 上網輸入派工案件編號查詢進度。目前臺北市提供 31 項派工服務9、新北市 19 項快速服務10。（五）三方通話：遇有民眾緊急案件涉及生命安全等，透過三方通話，包含：民眾、1999 話務員、緊急案件處理單位（如：警政專線 110 及消防專線 119），立即協助民眾快速接通權責單位以緊急處理。表 1-1- 2. 臺北都會區 1999 專線服務項目一覽表. 服務項目. 臺北市政府. 新北市政府. 轉接服務. ★. ★. 諮詢服務. ★. ★. 陳情服務. ★. ★. 政治大 ★ 立（31★項）. ★ （19 項）. 學. 緊急事件三方通話. ‧ 國. 派工服務. ‧. 註：1.★符號代表有提供該項服務。 2.統計至 2014 年 5 月 1 日止。資料來源：本研究整理。. n. Ch. er. io. al. sit. y. Nat. 三、臺北都會區 1999 專線服務管道. i n U. v. 民眾可於境內直接使用手機或市內電話直接撥打 1999 即可聯繫該轄區內市府. engchi. 1999 專線話務員。而現今處於網路發達時代，地方政府亦也建置 1999 專線官網提供網路派工服務進度查詢11、常見問答集（FAQ）12使民眾可以透過網路直接作查. 9. 「1999 臺北市民當家熱線」31 項派工處理時限：http://1999.taipei.gov.tw/1999Explanation.aspx，. 檢索日期：:2014 年 5 月 12 日。 10. 新北市政府 1999 快速服務項目：. http://www.rde.ntpc.gov.tw/web66/_file/1397/upload/1999web/a-03.html，檢索日期：:2014 年 1 月 12 日。 11. 派工服務機關查詢方式，除洽詢執行進度管道除上述聯絡話務人員外，另可透過網站「派工服務. 進度查詢」連結至「陳情案件進度查詢」，並輸入案件編號、密碼、驗證碼即可查詢。. 7.

(20) 詢。另外亦提供聽語障朋友使用手語視訊系統，除了透過自己的電腦下載免費的 skype 軟體並申請加入外，亦可於公共服務據點於申辦案件時透過手語視訊及 Skype 文字訊息傳送即時辦理相關業務。臺北市還提供聽障朋友可透過簡訊專線 0975-10-1999 及 1999Line 手語視訊服務。而基於網路電話（Webcall）的建置，亦讓使用端即使於境外亦不用額外付電話費用，可透過網路電話直接連線至各地方政府 1999 專線話務員，以下就相關服務管道說明（表 1-1-3）：（一）官方網站：提供政府官方網站平臺管道，提供專線介紹、派工服務進度查詢、市民熱線常見問答集（FAQ）。. 治政大初次使用系統將自動下載 ActiveX 通話元件，下載完成後系統將可自動接立. （二）網路電話（Webcall）：透過使用端網路連線的電腦並裝置麥克風及耳機，. 通雙方並開始通話。同時透過所在地撥打至 1999 專線，如電話有轄區間跨. ‧ 國. 學. 區跳接情形，臺北市及新北市 1999 專線將可協助透過網路電話(VOIP)進行. ‧. 跨縣市轉接服務。. （三）簡訊專線：臺北市提供聽障朋友可透過一般簡訊專線 0975-10-1999 及 Skype、. y. Nat. er. io. sit. Line 文字訊息傳送，而新北市提供聽障朋友可透過 Skype、Line 訊息傳送亦享有 1999 專線的相關服務。. al. n. v i n （四）手語視訊：為縮短數位落差及為弱勢團體建置友善的空間環境，臺北市及 Ch engchi U 新北市可透過網路下載免費 Skype 軟體或於公共服務點設置的 Skype 視訊設備即可與手譯員使用手語或文字訊息傳送方式聯繫。臺北市政府因應現行科技的普遍於 2014 年 4 月 1 日推出 LINE 簡訊服務，而新北市亦提供 Skype 或 Line 文字訊息傳送，而此功能服務對象皆僅限於喑啞人士使用。表 1-1- 3 臺北都會區 1999 專線服務管道一覽表服務管道. 臺北市政府. 新北市政府. 官方網站. ★. ★. 派工查詢. ★. ★. FAQ. ★. ★. 網路電話. ★. ★ 8.

(21) Skype 手語視訊及文字訊息傳送. ★ 24 小時服務 ID：taipei1999-1 及 taipei1999-2. Skype 公共據點. ★ 73 個公共服務據點. LINE 短訊. ★ ID：taipeicity1999. 一般簡訊專線. ★. ★ 平日 8:30-17:30 服務 ★ 129 個公共服務據點 ★. 0975-10-1999 註：1.★符號代表有提供該項服務。 2.統計至 2014 年 5 月 1 日止。資料來源：本研究整理。. 政治大. 同時專線政策亦於國際間亦相互效法採行，如：香港1823專線、韓國首爾120. 立. 專線、中國大陸北京12345專線、美國紐約311專線、日本札幌4894專線、英國倫. ‧ 國. 學. 敦101專線等，使得各國政府於創新政策的推行經驗，產生全球城市間的擴散13。. 貳、研究動機. ‧. 研究者曾擔任臺北市政府市府備援人力，曾接受專線基礎教育訓練及實際跟. y. Nat. sit. 聽演練及於颱風時期到場支援，因此對臺北市1999專線政策的實機操作及建置過. n. al. er. io. 程，與政策擴散至鄰近縣市乃至其他地方政府的因素感到好奇，因此有以創新擴散理論去探討政策發展的歷程。. Ch. engchi. i n U. v. 而在本研究「1999專線」主題中，經研究背景整理於我國22個縣市中有17個縣市先後採用，透過非強制性的地方政府的自治管理，在專線政策雖然看似提供相同的服務內容，如民眾可以拿起手機在所轄地區撥打「1999」，即可轉到該地方政府話務中心提供服務，然而在各地方政府實際後端執行面上卻蘊藏著多種不同層次的作業流程、服務內容、考核機制、設施設備等。有把總機號碼改成「1999」大多僅提供轉接服務「1999專線」；有未建置派工即時案件能立即通報權責單位處理並列管的「1999專線」；有未建置派工案件的地理資訊系統（GIS）而僅以地. 13. 詳見本研究第二章第五節各國政府話務專線。. 9.

(22) 址登錄的「1999專線」；有的地方政府未設置網路電話以方便轉接所屬局處「1999 專線」。因而在地方政府各自啟用「1999專線」的背後，尚有許多因素導致其各地方政府所實施的政策各方案細節有所不同。基於此，本研究以「臺北都會區」為研究範圍，作為較成熟的個案藉以探討其政策擴散的過程，然而政府的 1999 專線創新政策推動情形非僅止於從話務量、民眾滿意度等量化指數觀察之，因此，本研究除了探討「臺北都會區」於推行 1999 專線政策的創新性定位外，並透過質化法將深入探討「臺北市－政策創新先驅者」其變遷代理人於創新政策從啟動階段至執行階段所扮演的角色與功能，再者，「臺. 治政大因素、創新決策過程、組織內部結構與特質、創新的認知屬性、民眾的期待與支立. 北都會區」於 1999 創新政策的決策各階段過程的主要任務及社會體系、時間點的. 持等產生政策的好推行與不好推行的原因、鄰近縣市的創新政策互動關係等作探. ‧ 國. 學. 討以期透過創新擴散理論為架構，釐清 1999 專線於我國創新先驅者推行的情形，. ‧. 並導引出擴散過程的反思及創新擴散後果。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(23) 第二節研究目的與問題壹、研究目的創新的擴散過程是目前廣泛應用在探討社會現象的方法之一，但根據我國相關文獻回顧發現，關於政府組織創新成功經驗的研究，多以原創性創新事物之「創新內容」為主要探討對象，有關「創新擴散」過程之研究相當缺乏。然而，創新的效用主要源自於擴散，意即學習性創新所造成的實質效益，遠比原創性創新高（Sultan et al，1990；Edgerton，1999；引自陳玉真，2002），因此奠定本研究了解創新擴散過程的重要性。. 政治大. 我國地方政府時常透過「創新」以達成民眾需求的期望，並藉由「創新擴散」. 立. 的過程，使政府透過分享、觀摩、技術轉移等方式作政策擴散，冀以產生創新政. ‧ 國. 學. 策的延續效益。研究者因曾接觸臺北市 1999 相關業務，並實際擔任第一線接聽民眾 1999 專線之話務人員，因此擇定「臺北都會區」，包含臺北市、新北市為主要. ‧. 研究範圍，再者，此都會區為我國經濟、政治、教育等繁榮發展之地區，且為我. y. Nat. sit. 國啟用「1999 專線」創新政策的創新先驅者及早期採用者。. n. al. er. io. 綜上所述，本論文旨在透過我國地方政府陸續採行「1999專線」擴散的過程，. i n U. v. 並藉以探討「臺北都會區」於創新政策的啟動至執行的過程影響其創新優勢因素. Ch. engchi. 的探索性研究，藉以深刻了解臺北都會區創新決策變數特性，可作為公共政策創新擴散的知識累積，並依據創新擴散理論提出研究成果，並對地方政府於創新政策的擴散機制提出建議與策略。因此，本研究有以下目的：一、分析我國 1999 專線政策於地方政府間擴散的情形。二、創新先驅者臺北市政府變遷代理人於政策擴散各階段所扮演的角色。三、臺北都會區創新決策過程分析。四、臺北都會區創新政策擴散的後果。. 貳、研究問題根據前述研究目的，本研究透所欲討論的研究問題如下： 11.

(24) 一、我國地方政府實施 1999 專線政策的擴散歷程？二、創新先驅者之變遷代理人於擴散創新所扮演的角色？三、地方政府創新決策過程為何？組織決策各階段影響因素有那些？四、政府機關認為政策擴散的所產生的後果與實務意義？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(25) 第三節研究範圍與對象壹、研究範圍政府透過創新的政策擬定與執行提供予民眾新的服務與，並藉以創造或滿足民眾需求的期望，然而一項創新的構想或新觀念從提出至擴散到結束，需要經過漫長的時間與廣大的使用者，最後並創造出擴散後社會普遍的價值。因此基於研究目的即研究的單純性，本研究以我國「政府組織」臺北都會區包括臺北市政府、新北市政府作為主要研究單元，不包含基隆市政府，藉以探討創新先驅者及鄰近生活圈之縣市擴散的異同過程。研究範圍僅限於我國地方政府「1999 專線」從啟動到執行的過程。. 立. 貳、研究對象. 政治大. ‧ 國. 學. 本研究認為地方政府在推動新的政策，其除了考量與組織需求及民眾的需求. ‧. 能緊密配合外，亦受其他地方政府已實行的創新政策結果如口碑好、媒體大幅報導等影響，因此地方政府創新政策的啟動到實行有賴內外條件的符合，並且規劃. y. Nat. er. io. sit. 及督導單位佔政策施行啟動的重要角色。另外政策執行機關的實施過程與結果也是會影響到此政策擴散後執行成果評估決定其是否繼續實行的重要考量。因此本. al. n. v i n 研究對象有臺北市政府、新北市政府的政策規劃督導單位及執行機關：（1）臺北 Ch engchi U 市研究發展考核委員會、（2）臺北市大安區公所、（3）臺北市萬華區公所、（4) 新北市政府三重區公所、（5）新北市政府永和區公所，以上 1 個規劃督導機關及 4 個執行機關有關 1999 專線業務主管人員及第一線服務機關的負責 1999 專線執行管制考核業務的研考或主管人員。. 13.

(26) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(27) 第二章文獻探討創新定義，完整來說除了創新的研發外，亦包含創新的擴散，而就文獻資料顯示過去創新相關模型僅以原創性單位為出發點為多，因此，本研究以被擴散單位為出發點，對創新的學習與成功擴散的過程研究文獻進行探討，並著手擴散模型的實證研究。並以 Rogers 理論推導而得的組織創新過程模型為基礎，對地方政府推行 1999 專線之創新作為的擴散過程進行實證研究。本章節主旨為從創新及話務專線相關文獻中，作一簡單整理敘述。第一節說明創新概念的起源、定義，其次討論創新的概念於公部門應用之意涵；及公部門. 政治大首先藉由相關文獻，為本文所指的創新擴散定義，並統整創新擴散相關案例及理立. 創新的重要性，並帶出公部門創新之特質。第二節重點在於創新擴散理論之內涵，. ‧ 國. 學. 論作為本文架構探討根基。第三節則進一步整理各國話務專線使用情形及我國 1999 話務專線設置探討，瞭解其運作流程。第四節則針對過去政府話務專線及政. ‧. 府政策創新擴散模式研究文獻中與本研究議題相關之研究進行歸納整理，藉此尋. n. al. er. io. sit. y. Nat. 找出本論文之研究價值及架構。. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(28) 第一節公部門服務創新壹、創新之意涵創新一詞擁有諸多意涵，在 Weber 字典的解釋是「to make changes」，「make」是「做」的意思，而非「點子」「idea」；而相對「坐而言」，創新就如同「起而行」（李嵩賢，2006：48）。「創新」(Innovation)一詞最早由經濟學家 J.A. Schumpeter 在 1912 年所出版的《經濟發展理論》(The Theory of Economic Dynamics)一書中所提出，並將創新定義為－「將已發明事物，發展為社會可接受且具商業價值的活動」，該定義指出若是僅發明某些事物但不能解除某些特定族群的問題時就不具創. 政治大. 新的價值（Schumpeter，1883~1958；引自吳松齡，2009：33）。當時 Schumpeter. 立. 曾預言資本主義下的經濟社會發展到一定程度後將會停滯，產業與貿易的管理將. ‧ 國. 學. 會被枯燥的例行性行政工作所取代，人事制度也將無可避免地具有官僚政治的特性；唯有發揮企業家的創新職能，透過創新以創造出新的產業機能以因應市場需. ‧. 求和挑戰，促進經濟成長新組合，並於企業生產各種要素及採用新的生產方式等. y. Nat. sit. 產生新產品、開發新市場，方能突破企業組織成長的瓶頸（Schumpeter，1942；引. n. al. er. io. 自廖麗娟、黃子華，2012：15）。. i n U. v. 創新中的「新」，跟是不是剛剛被發明、是不是第一次被使用的客觀新舊無關，. Ch. engchi. 且創新中的「新」，非單指傳達的知識上，亦可能會表現再說服的方法上、接受或拒絕的決策上。而當個體的認知者覺得它是新的，那就是一種創新，包括 Van Den Ban 與 Hawkins 在 1996 年則提出－「創新不代表必須是初創造，且為過去所沒有的創造或發明，只要個人感覺是新的，便可以稱為創新」（Van Den Ban & Hawkins ， 1996；引自楊景雅，2013：9）。學者 Rogers (1995)在《創新的擴散》將創新定義為「採用個人或單位認為是一種新的觀念、作法者就是創新，而這也可能被表現在知識傳達上、說服方法上或是接受某種決策上」(Rogers,2003:6)。而將創新定義為價值的形成與對事物根本的質疑，也為創新思維的精髓，包括 Drucker 認為「只要能使現存資源創造價值的方式有所改變，都可稱為創新」 16.

(29) （Drucker1993；引自吳松齡，2009）。學者吳思華（2002）則將創新定義為－「將創意形成具體成果或產品，能帶給顧客創新的價值，且得到公眾認可」（吳思華， 2002；引自李嵩賢，2006：49）。日本學者大前研一則認為創新是－「對已知現象與運作方法的根本質疑」，其來自於對趨勢與數據的敏感度直覺，並於《創新者的思考》一書核心觀念強調建立創新思維的過程（大前研一著，謝育容譯，2007：8）。有關上述創新的意涵整理如表 2-1-1。表 2-1- 1. 創新的定義. 提出者（年代）. 創新的定義. 政治大「發明」加「開發」，亦即創新是將知識體現、結合或綜合立. Schumpeter(1912) 將已發明事物，發展為社會可接受且具商業價值的活動。 Ed Roberts(1988). 於獨創、相關、重要的新產品、流程或服務中。. ‧ 國. 學. Drucker (1993). 只要能使現存資源創造價值的方式有所改變，都可稱為創. 是一種觀念、做法或事物被接受端認可為「新的」就是創. sit. y. Nat. Rogers (1995). ‧. 新。. 張忠謀(2000) 吳思華(2002). 創新不代表必須是初創造，且為過去所沒有的創造或發. al. v i n Ch 明，只要個人感覺是新的，便可以稱為創新。 engchi U n. Hawkins(1996). io. Van Den Ban&. er. 新。. 創新不僅是技術的研發而已，重要的是經營模式的創新。將創意形成具體成果或產品，能帶給顧客創新的價值，且得到公眾認可。. 大前研一(2007). 對已知現象與運作方法的根本質疑。資料來源：本研究整理。. 因此創新在任何時代都是必要的，它可以帶來改變且透過具體實踐的方法所產生競爭力，並藉由擴散過程的價值產出歷程使其成果具有價值性及有效性。. 17.

(30) 貳、創新之類型創新的認知屬性根據學者 Rogers 整理可分為：（1）相對優勢：相對於被取代的舊事物，創新所具有的優勢程度，如：經濟因素、知名度、方便性、滿意度等；（2）相容性：創新事物和目前的價值體系即潛在接受者的需求吻合程度；（3）複雜性：了解和使用的難易程度；（4）可試驗性：創新可否在有限的資源上被驗證，如推出試驗期若成效極佳被採納的程度較高；（5）可觀察性：創新的後果可以讓旁人觀察的程度。以上五種屬性皆會影響創新擴散的成效，一般而言相對優勢較高、相容性較高、複雜性較低、具有可試驗性、可觀察性較高其擴散的速度. 政治大在立 1997 年出版的《創新者的兩難》（The Innovator’s Dilemma）. 較快(Rogers,2003:12-18)。學者 Christensen14. ‧ 國. 學. 透過研究創新成功與失敗的案例分析出「破壞性創新原則」（principles of disruptive innovation）以有效管理創新行動，此書並將創新分為「破壞性創新」（disruptive. ‧. innovation）與「維持性創新」（sustaining innovation），指出「維持性創新」依困難. sit. y. Nat. 度可分為激進式（incremental）或漸進式（radical）的改變，多僅著眼於既有產品. io. er. 的性能改善並為主流市場顧客所重視；相反地，「破壞性創新」以先前更簡單的方. al. v i n Ch 既有產品的性能，但它進步到符合另一價值網絡所需的性能層級與特性時，就會 engchi U n. 式將必要的元件建構在一起並將不同價值帶入新市場中，通常會削弱主流市場中. 開始入侵並以迅雷之速度擊敗既有產業（Christensen 著，吳凱琳譯，2000：9-71）。另於《創新者的修練》一書中主張，在組織內部發展能力以建立破壞性成長的流程，共有四步驟，分別為：（1）儘早開始；（2）任命高階主管以將構想形成及資源與流程上的分配；（3）成立一支團隊以形成構想；（4）訓練員工辨識破壞性創新構想以創造破壞性創新的機會（Christensen et al.著，李芳齡譯，2009：153-154）。然而，所謂維持性和破壞性創新的概念並非絕對，而是提供各產業預測未來變化. 14. Clayton M.Christensen 為哈佛商學院教授，主要研究領域為技術創新、組織能力發展。曾擔任波. 士頓顧問集團顧問、白宮學者。著有：《創新者的兩難》、《創新者的解答》、《創新者的修練》等書。. 18.

(31) 的創新分析方法。學者 Koch 與 Hauknes（2005: 8-9）提出，公部門創新的型態可依據不同的判準可以區分出諸多不同的類型，如依「創新的程度」將創新區分為「漸進式創新」 (incremental innovation)及「突破式創新」(breakthrough innovation)，前者為將現有的產品或製程採取漸進式改善，後者為將技術或方式採取根本的差異，使功能績效甚至完全取代傳統功能；依「啟動創新者的階層」將創新區分為「由上而下的創新」（top-down innovations）及「由下而上的創新」（bottom-up innovations），前者主要來自上層管理者啟動創新，後者主要由下層第一線服務人員啟動創新；而. 治政大「效率導向創新」（efficiency-led innovations），前者為為了解決特定的問題而產生立. 依所欲「解決的問題」，將創新區分為「需求導向創新」（needs-led innovations）及. 創新，後者則是為了使既有的產品或服務流程更有效率而產生創新。. ‧ 國. 學. 此外學者 Eleanar Glor（2001:7）根據個人動機、組織文化、挑戰程度等三項. ‧. 因素在不同水準下所產生的創新結果，將公部門的創新型態區分為八種類型，分別為：反應型（reactive）、主動型（active）、需求型（necessary）、強迫型（imposed）、. y. Nat. n. al. er. io. 如表 2-1-2：. sit. 積極型（proactive）、持續型（continuous）、購入型（buy-in）、轉變型（transformational），. Ch. 表 2-1- 2. 創新型態. i n U. Glor 創新型態. engchi. 個人動機. v. 組織文化. 挑戰. 反應型（reactive）. 外在. 由上而下. 小. 主動型（active）. 外在. 由下而上. 小. 需求型（necessary）. 外在. 由下而上. 大. 強迫型（imposed）. 外在. 由上而下. 大. 積極型（proactive）. 內在. 由下而上. 小. 持續型（continuous）. 內在. 由下而上. 大. 購入型（buy-in）. 內在. 由上而下. 小. 轉變型（transformational）. 內在. 由上而下. 大. 資料來源：Glor(2001:7)。. 19.

(32) 而依國際經濟合作與發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）（2011:1）根據會員國於公共行政的創新類型，於 2011 年提出一份報告中指出，公部門於創新的運作上主要分為以下四種型態：（一）產品創新（product innovation）政府以改善現有的、或產出新的公共服務。這樣的改善可能包括了服務或資源的投入、運用的管道、或是使用方法的改變。（二）流程創新（process innovation）政府在製造或提供服務時，採用全新的亦或是與過去有重大改變的方法，. 治政大（三）組織的創新（organizational innovation）立例如在設備、技術上的改善。. 政府改善現有的組織的或成立一新的組織以提供服務，例如：組織改造或. ‧ 國. 學. 工作場所的改善。. ‧. （四）通訊創新（communication innovation）. 通訊創新意指公部門實施一個新的方法來宣傳組織以及其服務和商品，或是. y. Nat. er. io. sit. 採用一個新的通訊方式以影響個人或他人的行為；而這個新通訊管道必須和現有的通訊方式有所差異。. n. al. 參、創新管理. Ch. engchi. i n U. v. 創新管理(innovation management)意指非僅止於創新，而是賦予更積極高度去創造新的環境與組織文化、及激發成員的參與創新決策的機會（黃哲彬，2004）。歐洲工商管理學院（INSEAD）行銷學教授大衛‧米格利（David Midgley）於《創新手冊》（The Innovation Manual）一書中提及「對大多數企業而言，創新是管理得最差的一環，不但造成資源浪費，也導致成本可觀的錯誤。企業在創新問題上投入的心血，並不能決定它成功與否，如何推動創新，才是決定它能否脫穎而出. 20.

(33) 的關鍵15。」法國歐洲工商管理學院（INSEAD）教授 Hal B.Gregersen 與 Jeffrey H.Dyer 與 Clayton M.Christensen 等三人合著《創新者的 DNA》（The Innovator’s DNA），針對近 3000 名企業主管，以及 500 創辦創新企業或發明新產品者，長達 6 年的對組織創新管理的研究，研究顯示創新力最強的企業家有 5 種「發現技能」（Jeffrey H. Dyer et al.,2009:1-9）：（一）聯想：把原本都存在但相互看似無關聯的問題或點子連結起來，以發掘新的方向。企業家法蘭．強納森（FransJohansson）將這種現象稱為「梅迪奇. 治政大並相聚交流，不同領域匯聚後更能爆發新構想。立. 效應」（Medici Effect），因為梅迪奇家族當年找來各行各業的專家聚在一起. （二）質疑：使創新者不僅只安於現狀，而是能透過對事情產生疑問的特質，考. ‧ 國. 學. 慮新的可能性。. ‧. （三）觀察：積極尋求新發現，且會仔細、刻意地注意內、外部顧客於活動中的細微末節，以獲得用新方法行事的洞見。. y. Nat. er. io. sit. （四）實驗：創新企業家，都參與了某種形式的積極實驗，不論是知識探討或探索新環境。研究顯示，多元的國家經驗，愈有可能利用這些經驗產生創新. n. al. 的產品、流程或業務。. Ch. engchi. i n U. v. （五）建立人脈：創新者刻意接觸不同構想和觀點的人，從而擴大自己的知識範疇並提供解決困難問題的洞見。而這些技能根據作者 Hal B.Gregersen 表示其是「一種習慣、一種實踐及一種生活方式」，亦即這些技能不純粹是天賦，而是經過練習可後天培養的技能學習而來。因此 Hal Gregersen 認為「每個人都有其獨特的 DNA，而在創意方面，我們每. 15. 資料來源：經理人「創新管理兩大關鍵：調整組織、創造價值」. http://www.managertoday.com.tw/?p=2019，檢索日期：2014 年 2 月 23 日。 21.

(34) 個人都有自己獨特的一套技能激發靈感，挖掘創新思想16」。而本書另一個作者 Clayton M.Christensen 研究以創新顛覆行業的幾大企業的成功根源，研究發現「那些擁有這些技能和思維方式的人通常都能在生産程序、産品和服務上帶來新的突破；並能在公司內外部鼓勵創新、積極發展新業務17」。. 肆、服務之意涵而「服務」就字面上意思，可定義為「服務是在某一特定時間與地點，針對顧客所提供的一種價值創造與利益的活動」（邱宏昌、謝依靜，2007：14），故服務強調的是在服務的過程中，顧客所感受到的價值或利益。而服務與產品有相當程度的差異（如表 2-1-3）。. 立. 不可儲存 . 加強人員徵選與訓練實施標準程序與評估制度透過顧客意見追蹤滿意度. al. 員工與顧客互動格外重要  很難事先生產，因此不容易大  量生產分權而非集權的組織管理麻煩的客人. n.  .   . io. 不可分割   性. 服務員工成為傳遞顧客服務的關鍵無法確定所提供的服務是否吻合公司事前的規劃. Nat. . 強調有形線索、認證及證據強調服務的各項利益. Ch. engchi. 很難將需求與供給一致地配合. 性.  . y. .  . sit. 異質性. 新服務概念容易被模仿服務不容易被展示. er.  . ‧. 無形性. 致勝關鍵. ‧ 國. 行銷上的意義. 學. 服務特徵. 政治大表 2-1- 3 服務的特徵. 分權管理透過流程設計，將可能彼此干擾的顧客區隔. i n U. v. 對員工交叉訓練、彈性組織運用行銷策略來提升或降低需求. 資料來源：邱宏昌、謝依靜（2007：23）。. Insead 智庫網-創新者的 DNA： http://www.inseadknowledge.com.cn/trad/innovation-innovators-dna-091229.cfm，檢索日期：2014 年 5 月 12 日。 17 Insead 智庫網-創新者的 DNA： http://www.inseadknowledge.com.cn/trad/innovation-innovators-dna-091229.cfm，檢索日期：2014 年 5 月 12 日。 16. 22.

(35) 由表 2-1-3 可知，服務具有四大特性：（一）服務的無形性（intangibility）服務無法從一時具體的表象去判斷服務是否可靠、是否親切。（二）服務的異質性（heterogeneity）服務牽涉服務的人性元素，因此使服務之間產生差異。（三）服務的不可分割性（inseparability）服務的提供及接受是同時發生的，服務的生產和消費是同時進行的。（四）服務的不可儲存性（perishability）. 治政大過程，是服務提供者消費者雙方共同參與且無法事先生產或存放。立. 亦即服務無法被儲存以備未來銷售或使用，因此服務是一種活動、行為或. 透過上述服務的特性可以知道，服務看似難以量化，且依照不同的人對當時. ‧ 國. 學. 於特定地點所期望的服務皆會有所不同。依邱宏昌等人所著《服務行銷與管理》. ‧. 提出服務可以轉為有型的線索，可透過認證制度（如 ISO9001）、證照(如教師證) 及標準化作業流程(SOP)、充分授權給第一線員工、時間管理，等並作為提供優質. y. Nat. er. io. sit. 服務的致勝關鍵。. 伍、公部門創新服務原因 a. n. iv l C n hengchi U 1970 年代後的企業組織皆面臨了官僚體制常見的運作困境－太多的管理及作. 業流程層層限制與太少的創新精神，終於使得企業組織開始迅速衰退（張榮容， 2012：7）。而政府部門自 1980 年代開始，世界各國受到「新公共管理」（New Public Management,NPM）的影響，紛紛效法企業管理的精神，引進顧客導向的理念，進行政府再造，以期望建立有效回應民眾需求的服務型政府。而自 2000 年代以後「新公共服務」（New Public Service,NPS）盛行，主張政府應以「服務」（Serving）取代「導航」（Steering），並強調政府透過對話、協力等方式以建構公民社會的重要性。國家文官培訓所於 2006 年出版《創新的智慧》一書提及公務部門提升組織創 23.

(36) 新的方式與策略，該書以日本學者大前研一於 2006 年應《天下》邀請解析「未來臺灣創新的致勝關鍵」提出公部門創新致勝的十個關鍵包含：（1）轉變策略發現新需求（The strategic degree of freedom，SDF）；（2）運用套利概念創造優勢（Arbitrage）；（3）新舊相加創造新組合（The new combination）；（4）固定成本的貢獻極大化（Maximize the marginal contribution of fixed cost）；（5）發掘數位新大陸的大商機（Expand the digital continent）；（6）快轉時鐘，遇見未來（Fast forward）；（7）善用未被充分利用的東西（Utilize the under utilized）；（8）運用現上即時活案例學習（Real-time online case study）；（9）不斷地問「這代表甚麼意思」（What does. 治政大（3）資訊自由流通；（4）理階層要能接受風險；（2）樂見新構想與做事的新方式；立. this all mean?）；（10）培養構想力。以及提升公部門組織創新的六個方式：（1）管. 讓員工接觸知識來源；（5）高層主管支持好點子；（6）創新者獲得獎勵，可視之. ‧ 國. 學. 為政府部門組織創新的具體作法（大前研一，2006；引自李嵩賢，2006：62-67）。. ‧. 因此，本研究認為欲推動公部門行政機關的組織創新服務，並非一蹴可及，任何組織創新的成果都是由個人延伸至團體，進而延伸至組織，故組織成員個人創造. er. io. sit. y. Nat. 力之培養是影響組織創新的最關鍵因素之一。. 在理論上，雖尚缺乏實證的研究，但已有一些原則性的探討可供參考。例如. al. n. v i n 透過發揮個人的 3Q：（1）聰明智商（Intelligence Quotient，IQ）；（2）情緒智商 Ch engchi U （Emotional Quotient，EQ）；（3）創新智商（Creativity Quotient，CQ），以達成創新服務的迅速（Quickness）、量化（Quantity）、品質（Quality）的「快多好」的 3Q 目標（行政院研究發展考核委員會，2004）；及四種情意態度（四心）：（1）想像心（Imagination）：能在腦中將各種意象構思出來，賦予視覺化並能超越感官界限；（2）挑戰心（Complexity）：能勇於面對挑戰，並能自複雜與混亂問題中理出頭緒，尋求解決的態度；（3）好奇心（Curiosity）：具有追根究底、發掘事實的能力；（4）冒險心（Risk-taking）：勇於面對失敗或批評（陳龍安，2000：212-262）。與創造力的五種能力（五力）：（1）敏覺力（Sensitivity）：指一個人對問題或事務的敏感度，能夠注意到別人沒注意的、明察秋毫；（2）流暢力（Fluency）：產生觀念的多 24.

(37) 少，行雲流水、滔滔不絕、思路通暢、行動敏捷；（3）變通力（Flexibility）：能適應各種狀況、同時意味不以僵化的方式去看問題，即能舉一反三；（4）獨創力（Originality）：指反應的獨特性，想出別人所想不來的觀念，萬綠叢中一點紅、物以稀為貴；（5）精進力（Elaboration）：修飾、擴展、引申的能力，在原來的觀念上再添加新觀念，精益求精、錦上添花、百尺竿頭更進一步（Guilford,1977）。歸納上述，本研究認為培養個人創造力可從 3Q、四心、五力開始，以激發出新而有用的「創意」，發揮執行力將「創新」具體實踐。雖然公部門人員因身分永業保障，其接受創新變革或推動創新作為不如私部門人員般積極且全面，惟仍可. 治政大氛圍及凝聚組織人員創新熱忱，以啟動公部門組織創新之開始，進而透過公部門立藉由組織成員個人創造力之培養與各種不同的教育訓練活動，帶動組織內部創新. 的「創新服務」，讓民眾感受到有感，甚至深得民心。. ‧ 國. 學. 陸、公部門創新障礙與限制. ‧. 創新的需求可能先於創新的認知，學者 Hassinger 於 1959 年主張，個人對於. sit. y. Nat. 創新的認知持有選擇性認知（Selective perception），例如個人會很少會注意到創新. io. er. 的資訊，除非他們感受到自己確切的需要，即創新被認知的狀態下須和個人的信. al. v i n Ch 業務的成敗往往難以用成本效益的方法計算出來，因此在從事創新的過程中可能 engchi U n. 仰與心態一致（Hassinger，1959；引自 Rogers，2003：185）。公共服務機關執行. 遭遇的問題遠比一般企業組織來得多，學者 Peter F. Drucker 在《創新與創業精神》一書所提到公部門執行創新的困難主要因為：（1）公部門的運作係依靠「預算」：即以爭取龐大的經費以辦理活動維持地位，而非獲得良好的成果；（2）公部門的成果是眾多組成因素的總結果，包含有組織內外部成員皆有相關影響，例如：民意代表、政務官、事務官與承辦人、民眾的支持與否；（3）公部門的成立被認為是「做好事」（Do good）。因此，公部門傾向追求作業流程與案件量表面上的「最大化」（maximize）而非簡化流程與組織彈性下的「最適化」（optimize），需加倍花費了許多人力、物力、財力做事以達成既定目標（Drucker 著，蕭富峰、李田樹 25.

(38) 譯，1998：257-270）。另依德國社會學家 Max Weber 所形容當今理性化社會，組織演變成科層體制，產生造成阻礙創新的特性，如「層級節制」（Hierarchy），使得公部門部屬長期以來聽由上級長官交辦業務，造成公部門職員依法辦事的習慣。且創新服務提供成效難以量化，且依照不同的人對當時於特定地點所期望的服務皆會有所不同。另個人面向，阻礙公部門職員提出創新作為的心態多抱持著「有多做多錯，少做少錯」的心態，且尚有日常工作壓力與行政負擔，及平日皆忙於例行性的業務，幾乎很少有額外的時間從事思考「創新」以至於創新服務的實踐與發想機制無法盡. 治政大公所獲得的報償來得高，且各項創新獎勵真正所獲得的效益比，都比私部門低許立致的發揮；另缺乏創新的誘因與獎勵，亦即創新失敗所需負擔的成本遠比創新成. 多。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(39) 第二節創新擴散本節主要瞭解創新的擴散，首先就擴散意涵、創新擴散起源、研究作描述，再來以創新擴散的模型做說明，藉此可瞭解組織面對創新擴散的過程。. 壹、擴散的意涵擴散（Diffusion）一詞，依據 Everett M. Rogers 的定義為－「擴散是個過程，即社會體系中的成員在一定的時間內經由特定管道，傳播關於某項創新的訊息，亦是一種溝通的特殊形式的溝通」(Rogers,2003:5-6)。而溝通是參與者提供資訊及相互分享資料的過程，以達到某種程度的共識。因此，擴散代表著一項特定事物. 政治大. 經由雙向的溝通管道擴散，並可藉由參與者的交換創新的資訊，並從中求同或存. 立. 異的過程；擴散亦是一種社會變遷，創新的擴散可讓社會體系的結構及功能改變，. ‧ 國. 學. 使一段時間內在社會體系中的某些成員之間進行傳播。Rogers 並認為「擴散」包含新觀念不論是否有計畫地、或是偶然形成的推展。本研究亦採用 Rogers 的「擴. ‧. 散」定義，並同時包括有計畫和無計畫地推展。進一步的 Rogers 指出了「擴散」. y. Nat. io. sit. 的四大要素(Rogers,2003:12-31)：. er. 一、創新（The Innovation）. al. n. v i n 創新中的「新」，非單指傳達的知識上，亦可能會表現再說服的方法上、 Ch engchi U 接受或拒絕的決策上。個體的認知新舊，無關客觀上是否被第一次使用，即可決定它是不是一種創新。又創新的認知屬性可分為：（1）相對優勢：相對於被. 取代的舊事物，創新所具有的優勢程度，如：經濟因素、知名度、方便性、滿意度等；（2）相容性：創新事物和目前的價值體系即潛在接受者的需求吻合程度；（3）複雜性：了解和使用的難易程度；（4）可試驗性：創新可否在有限的資源上被驗證，如推出試驗期若成效極佳被採納的程度較高；（5）可觀察性：創新的後果可以讓旁人觀察的程度。以上五種屬性皆會影響創新擴散的成效，一般而言相對優勢較高、相容性較高、複雜性較低、具有可試驗性、可觀察性較高其擴散的速度較快(Rogers,2003:12-18)。 27.

(40) 二、溝通管道（Communication Channels）擴散本身就是一種特別的溝通型態，溝通管道亦即資訊從某個人傳遞到另一個人的手段或方法。而個體之間交換資訊的方式（如口碑的傳播），決定了創新推廣到擴散者的效果。管道最常見的包括大眾傳播媒體，如廣播、電視、報紙，及網際網路。並且依照擴散研究顯示，大多數人都部會根據科學或客觀的研究以評估一項創新，反而是主觀的評價及人際的溝通較為所看重，亦即擴散的實際過程，如接納該創新的原因、和自我的背景、創新資訊來源、潛在接受者學習早先創新者的仿效過程等(Rogers,2003:18-20)。. 三、時間（Time）. 立. 政治大. 從擴散過程時間的前、中、後而言，依時間性可分為三個部分：（一）擴. ‧ 國. 學. 散過程前，採用者自知道此項創新到決定採用或拒絕的時間。（二）擴散過程中，採用者中採用時間的快慢，有些人較早採用，而有些人較慢接受創新。（三）. ‧. n. al. er. io. （一）創新的決策過程：. sit. Nat. 而在創新擴散涉及時間因素者大致可包含三個議題：. y. 擴散過程後，一個社會系統採用創新的速度所需的時間（常曉雲，2009）。然. i n U. v. 在時間面上，如個人經歷接受或拒絕創新的決策過程可分為五階段：（1）. Ch. engchi. 認知（knowledge）；（2）說服（persuasion）；（3）決策（decision）；（4）執行（implementation）；（5）確認(confirmation）等五步驟18，但即便是同樣創新於不同的個體或組織於各階段所花費的時間亦不相同(Rogers,2003:169)。（二）創新性：由 Deutschmann 和 Fals Borda 在哥倫比亞農村的耕種創新擴散研究（Deutschmann&Fals Borda，1962；引自 Rogers，2003：268）依照創新接受時間的相對先後為標準作衡量的「創新性」分數高低，將社會體系創新接受者. 18. 詳如本章第肆點。. 28.

(41) 分為五大類：（1）創新先驅者（innovators）；（2）早期接受者（early adopters）；（3）早期大多數（early majority）；（4）後期大多數（late majority）；（5）落後者（laggards）。通常創新先驅者的創新決策期較落後者短，因此較早接受創新（圖 2-2-1） (Rogers,2003:215)。創新先驅者早期接受者早期大多數後期大多數落後者. 政治大. 立創新決策期時間(年) 0. 1. 2. 3. 4. 5. ‧ 國. 學. 圖 2-2- 1 創新決策者決策期比較資料來源：Rogers（2003:215）。. ‧. （三）體系的接受率：. y. Nat. sit. 在某段時間內體系成員接受數量的衡量，亦即成員接受創新的相對的速率. n. al. er. io. （圖 2-2-2）。根據創新擴散理論，通常當一種成功的創新其體系整個擴散過程. i n U. v. 隨著時間畫出採用者累積數量的分佈曲線大多呈現 S 形曲線的模式，亦即創新. Ch. engchi. 接受者隨著時間的數量累積分佈可分為三大階段(Rogers,2003:11)：（1）在剛開始時在社會系統擴散中接受創新的人數比例偏低，因此擴散較緩慢；（2）而當接受者比例達到臨界數量，擴散過程就會加快，而出現起飛（take-off）的現象而將累積採用者比例瞬間拉高，此時系統中大部分會採用創新的人都在這一階段採用該創新；（3）最後擴散過程再次慢下來，系統對創新的採用逐漸達到飽和點 (saturation point)。. 29.

(42) 晚期接受者. 累 90% 80% 計 70% 接 60% 受 50% 的 40% 百 30% 分 20% 比 10%. 接受速度快速提高早期接受者. 0%. 時間圖 2-2- 2. 擴散過程－S 型曲線. 政治大. 資料來源：Rogers（2003:11）。. 立. 圖 2-2-2 可說明創新擴散過程一開始大多只有少數人接受；後來越來越. ‧ 國. 學. 多的創新接受者決定接受，每年接受率都穩步上揚；最後接受者越來越少，. ‧. 直到走勢趨於飽和而完全停頓為止。而接受時間越早相對在個人創新性的評分項目也會獲得較高分(Rogers,2003:22)。. y. Nat. er. io. sit. 此外，以不累計接受者來觀察創新接受過程，可繪製出生命週期常態分佈（Normal Distribution）的鐘型曲線（Bell Curve）（圖 2-2-3）（Rogers 著，. n. al. Ch. 唐錦超譯，2013：273）。不累計接受的百分比. engchi. i n U. v. 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%. 時間圖 2-2- 3 擴散過程－鐘型曲線資料來源：Rogers 著，唐錦超譯（2013：273）。. 因此，創新不可能同一個時間點所有的人同時接受創新，而是或先或後地 30.

(43) 接受創新，意味著接受創新的並非只是認知上或態度上的轉變，而是創新擴散計畫的終極目標為行為上的改變。. 四、社會體系（A Social System）擴散必須在社會體系中進行，而體系中的社會結構多方面影響創新的擴散。社會體系議題著重在探討於體系中的（1）社會結構對擴散的影響、社會規範對擴散的影響，說明社會結構可能加速創新的擴散亦可能妨礙；（2）意見領袖和創新擴散者扮演的角色，通常具有熱衷於外在的溝通、較高的社會經濟地位、創新性較高等特質；（3）創新決策的類型，可區分為個人抉擇式、集體表決式、. 政治大的、直接的與間接的、可以預料的與無法預料的等，除了影響個人層面亦會對立. 權威式、條件式創新決策；（4）創新的後果，即創新的成果是滿意的與不滿意. ‧ 國. 學. 社會有一定的影響(Rogers,2003:23-31)。. 貳、創新擴散的起源. ‧. 「創新擴散」（Diffusion of innovations）代表某種社會改變的過程：從新事物. y. Nat. sit. 的發生、流傳，被社會中多數人所採用，到最後成為社會的一部分。而在創新所. n. al. er. io. 伴隨而來的是不確定性與風險，往往使人怯步或花費許多時間研擬許多的計劃躊. i n U. v. 躇不前，而透過冒險者或新產品、新策略的接收者率先使用後，發現成效良好亦. Ch. engchi. 或克服了不確定性，而使這項創新才逐漸被多數人使用(Rogers,2003:5-7)。創新擴散可追溯到二十世紀初期的歐洲，法國社會學及社會心理學鼻祖 Gabriel Tarde 著《模仿定律》（The Law of Imitation,1903）歸納出所觀察到的創新擴散現象稱為「模仿定律」（The Law of Imitation），其描述所謂的「模仿」（imitation）一詞，亦即一個人藉著模仿接受創新事物與的他人，學習了解創新事物並且擴散本身就是人與人之間的溝通社會過程，就像是現在所稱的「採用」或「接受」（adoption），並透過其研究創新擴散因素，據 Gabriel Tarde 表示其所觀察到的擴散現象歸納為模仿定律的原因－「就是要去了解在同一時間內，數以百計的創新事物出現，……為何只有百分之十的創新事物傳播出去，而百分之九十的卻被遺 31.