行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
警察法上之爭議解決制度
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2414-H-002-025- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 93 年 07 月 31 日 執行單位： 國立臺灣大學法律學系暨研究所 計畫主持人： 林明鏘 計畫參與人員： 黃經綸、黃齡慧 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 93 年 10 月 11 日
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
我國警察學之研究，最近十餘年以來因有不少學者1之投入，致有質量不差 之研究成果產生。但是，其研究方向大都偏向警察任務與警察職權或警察作用法 2上及個別警察法之研究，例如：有關集會遊行法、警察職權行使法或警械使用 條例、社會秩序維護法、檢肅流氓條例等之細緻討論3；反而以人民行政救濟之 角度切入研究者似未多見4，尤其是當我們全面仔細去檢視我國重要警察法令體 系時，可以驚訝的發現，雖然該等行為均屬警察職權之行使，且對於人民產生外 部侵益效果時，其救濟途徑卻各有明顯不同，若以人民為主體之角度出發，實屬 過份繁雜且途徑相當不一致，使人民不易行使其憲法上所保障之訴願及行政訴訟 權。此種歧異甚大之不一致性，不僅使警察行為侵害之一般人民無法「一望而知」 清楚行使其權利之救濟管道，更嚴重將影響其權利行使之便利性與實效性；另外 一方面而言，縱使是法律專業人士，亦常因為此種救濟途徑之迥異，而有體系歸 類困難之迷惑，例如：有關流氓檢肅案件就應適用刑事訴訟法或宜以行政訴訟法 為宜；道路交通處罰事件、集會遊行事件或警察職權行使法事件宜完全適用行政 訴訟及訴願程序或有些仍應適用刑事訴訟程序之程序規定？基於澄清比較我國 現行重要警察侵益行為行使後，對人民自由或權利產生不法之侵害時，其行政救 濟體系之規定內容為何？比較合理之規定為何？外國立法例又作何種規定…？ 基於上述澄清或建議修正我國現行法令規定之動機，乃有本研究計畫撰寫及進 1 例如台大之王兆鵬、林明鏘；警大之蔡震榮、梁添盛、李湧清、洪文玲、蔡庭榕、鄭印善、許 文義；政大之李震山；台北大學之陳春生、陳愛娥、吳景芳等教授。 2 諸如李震山，《警察法論-警察任務篇》，正典文化公司，民國九十一年十月初版；李建聰，《警 察職權行使法》，民國九十二年九月初版；李湧清，《警察勤務之研究》，中央警察大學出版社， 民國八十五年增訂二版；梁添勝，《警察權限法》，警察法學叢書，第二版第一刷，民國八十九年 十一月等。 3 李震山主持，《我國集會遊行法執行之研究》，行政院研考會，民國八十一年研究計畫；曾吉豐， 《社會秩序維護法體用》，登文書局，民國八十一年十月初版；許文義，《警察職務協助法論》， 登文書局，民國八十一年三月初版。 4 例外者僅有李震山主持，《司法對警察行政行為審查問題之研究》，國科會計畫成果，民國八十 七年八月，頁 118 及鄭文竹，＜論警察職權行使法救濟體系之探討＞，收於中央警察大學行政警 察學系，中華警政研究學會編，《刑事訴訟法（交互詰問制度）與警察職權行使法》論文集，頁 175 以下，但其論述僅屬空泛討論一般性之行政救濟。行，希望透過人民權利救濟角度之分析，重新並合理調整我國現行法令內容之缺 失並提出具體改善之立法建議。
第二節 研究方法與研究範圍
本研究計畫所採取之研究方法主要為文獻研究法、歸納法及比較法之研究， 並且大量擷取相關司法實務判決或大法官解釋（尤其是釋字第四一八號）5，藉 以印證法規範上之不合理狀態，並對大法官解釋中，大量尊重所謂『立法裁量』 或『立法衡酌』，而不細緻對於不合救濟功能之『立法裁量』或『立法衡酌』加 以糾正或警告，深表不能認同。此外，由於警察法之範疇十分廣泛，因此僅能選 擇在實務上較常發生的救濟案例（含訴願及行政（或一般法院）訴訟案例）之範 圍內，決定以「道路交通處罰案例」、「出入境管理案例」、「社會秩序維護法案例」、 「檢肅流氓案例」及「警察職權行使案例」為主要研究範圍，關於其他理論雖屬 重要，但爭訟案例並不多見之「集會遊行案件」及「警械使用案例」（偏重於國 家賠償請求，並非典型之第一次權利救濟體系）則基於討論之焦點需要，僅得暫 且割愛，另待來日為文補足之，於此合先敘明。第三節
研究之初步發現
警察法第十條雖明文規定：「警察所為之命令或處分，如有違法或不當時，人 民得依法訴請行政救濟。」警察職權行使法第二十九條第三項後規定：「義務人 或利害關係人因警察行使職權有違法或不當情事，至損害其權益者，得依法提起 訴願及行政訴訟。」，但是，因為我國個別警察行使職權均有特別法且立法時互 無配套，例如：有關道路交通維護之警察職權行使，即有「道路交通安全管理處 罰條例」；有關社會秩序警察職權之行使，另有「社會秩序維護法」；有關警察檢 肅流氓之職權行使則有「檢肅流氓條例」…等特別法，再加上依「特別法優先於 5 大法官釋字第四一八號解釋文及解釋理由，請參見司法院編印，《司法院大法官解釋續編 （十）》，民國八十六年六月出版，頁 312 以下，並請參見孫森焱大法官協同意見書；除釋字第 四一八號解釋外，釋字第五四 O 號解釋文中亦提及：「國家為達成行政上之任務，得選擇以公 法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政 法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及 公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計 」。收錄《司法院大法官解釋續編（十五）》，民國九十一年十二月，頁 170 以下。普通法」之法律適用原則（並參見中央法規標準法第十六條規定），其有關行政 救濟之途徑及應優先於警察法第十條及警察職權行使法第二十九條第三項之規 定，致造成救濟途徑互異，為便於瞭解其救濟規定之差異，茲表列比較如下： 救濟管道 警察職權 條次 方式 道路交通維護 §8 §87 警察機關處罰 聲明異議 裁定 抗告 不得再抗告 檢肅流氓 §11 §13-1 §25 §44 流氓告誡處分 向原認定機關聲明異議 異議決 定 訴願 (警政署) 行政訴訟 或 (再訴願) 流氓移送 治安法庭 裁定 抗告 裁定 不得再抗告 社會秩序維護 社維法 §43 §55 違反社會秩序維護法案件 處理辦法 §40 警察處分 裁定書 向原處分機關聲明異議 法院裁定 抗告 警察移送治安法庭（簡易庭） 法院裁定 向法 院抗告 入出境管理 入出國及移民法§1 適用 訴願法及行政訴訟法 處罰 訴願 行政訴訟 一般警察行為 警察法 §10 警察職權行使法§ 29 III 處罰或其他行政處分 異議(非前置程序) 訴願 行政訴訟 * 本圖為本研究計畫自製 綜合歸納上表分析可知，除道路交通、社會秩序維護及檢肅流氓之警察職權 行使之案例外、其他警察行使公權力時，若不法或不當侵害人民之自由或權利 者，其尋求行政救濟之管道通常為訴願（三十日內）及行政訴訟（二個月內）之 一般正常行政救濟管道。於此，令人質疑的是：為什麼道路交通處罰事件、檢肅 流氓事件與社會秩序維持事件，立法者另創其他不同於『訴願→行政訴訟』之一 般救濟管道，另立所謂「治安法庭」（普通法院之刑事庭）或交通庭（簡易庭）
及交通事件裁決所等組織，並且亦適用刑事訴訟法（例如：檢肅流氓事件）6， 並不適用行政訴訟法之相關規定，在功能上、性質及組織均有差異下，對人民使 用法院之便利性及救濟之實效性結果而言，是否有違憲法保障人民訴願權及訴訟 權之本旨？誠有進一步商榷之餘地。
第三節 對大法官解釋之檢討
針對前揭特殊救濟（訴訟）途徑之合憲性與否爭議，我國大法官會議於民國 八十五年十二月二十日作成釋字第四一八號解釋，其主文謂：「憲法第十六條保 障人民有訴訟之權，旨在確保人民有依法定程序提起訴訟及受公平審判之權利。 至於訴訟救濟，究應循普通訴訟程序抑依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職 權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。道路交通管理處罰條 例第八十七條規定，受處分人因交通違規事件，不服主管機關所為之處罰，得向 管轄地方法院聲明異議；不服地方法院對聲明異議所為之裁定，得為抗告，但不 得再抗告。此項程序，既已給予當事人申辯及提出證據之機會，符合正當法律程 序，與憲法第十六條保障人民訴訟權之意旨尚無牴觸。」。 大法官釋字第四一八號解釋雖僅針對道路交通管理處罰條例之救濟途徑所 為之解釋，原不及於社會秩序維護法及檢肅流氓條例，但其本質類似，所以亦可 以類推作為檢證實務之標準。在本號解釋中，大法官認為，立法者在斟酌訴訟案 件之性質及既有訴訟制度之功能下，只要給予人民有申辯及提出證據之機會，決 定應循普通訴訟程序或依行政訴訟程序，純屬『立法衡酌』之範圍。此一見解， 如果放置於民國八十五年之立法時空背景，似無重大瑕疵；但如果立法係在今日 行政訴訟途徑業已健全發展（民國八十九年七月一日起，成立台北、台中、高雄 高等行政法院並施行完備之行政訴訟法）之際，則無視行政訴訟之功能業已發 揮，將警察行政之違法審查，交由普通法院（治安法庭或簡易法庭）而非行政法 院行使，依前揭大法官釋字第四一八號解釋文所提出之二個標準，申言之，即指： 6 依檢肅流氓條例第二十三條規定：「法院受理流氓案件，本條例及其他法令為規定者，準用刑 事訴訟法之規定。」檢肅流氓之合憲性爭議，司法院大法官曾作出釋字第三八四號解釋（部分重 要條文違憲）及釋字第五二二號解釋（宣告第十一條第一項之留置處分，違反憲法比例原則之規 定），可惜，其他尚有甚多疑點及規定爭議，有待大法官再行解釋之。1、訴訟案件之性質；與 2、訴訟制度之功能。以此而論，均有明顯可議之處。 首先，就訴訟案件之性質而言，均屬警察職權之行使，因違法或不當侵害人 民之自由或權利，從司法審查宜回歸由同一法院行使而論，似無必要再交由普通 法院加以審理或裁定。因為在理論上，我國既已有行政訴訟及行政法院之設，則 再由普通法院法官審查行政行為之適法性，即有形成雙頭馬車，判斷歧異之可能 結果，更何況，我國行政訴訟制度業已建立二審二級制度，發揮其訴訟制度之救 濟功能，因此，倘將普通法院之審理與抗告制度移置行政法院，執行上亦無任何 困難或窒礙難行之處。綜上二個大法官所樹立之標準可知，道路交通處罰案件、 檢肅流氓案件及維護社會秩序案件，不論從案件之性質，均屬警察職權行使之違 法判斷，若從現行行政訴訟法之功能業已發揮審查功能而言，不宜再以「立法衡 酌」為由，任意承認其規定之合憲性，如不回歸正常行政救濟之常軌，即警察法 或警察職權行使法上揭櫫之訴願及行政訴訟法之管道，並藉由專業之行政法院， 嚴格審查警察職權行使行為之合法性，進而避免就同一本質事件，因適用不同訴 訟法律及不同法院法官見解之不同，產生歧異之見解，例如：警察以引誘式之職 權行使，在檢肅流氓案件與道路交通處罰案件及出入國及移民案件及警察臨檢警 察職權行使案件之救濟上，可能產生不同之效果7。 再者，行政救濟中一環之廣義“訴願”程序（即行政自我反省程序），也會 因為各種不同之警察行為，而有不同受理訴願管轄機關及程序。申言之：在道路 交通事件為“交通裁決單位”（道路交通管理處罰條例第八條參照）；在檢肅流 氓案件為“原認定機關或原處分機關”（檢肅流氓條例第五條），在社會秩序維 護案件則為“原處分之警察機關”（社會秩序維護法第三十三條以下及違反社會 秩序維護法案件處理辦法），以上三類各有不同之訴願管轄機關與訴願程序，是 否宜予統一？例如仿稅捐稽徵法第三十五條之體例，在訴願前設立異議（或當場 異議）之前置程序，使得原處罰之警察機關一方面能直接即時自我反省其行為之 合法性與妥當性，另外一方面也能使人民對於現實的警察侵益行為，即時提出異 7 依警察職權行使法第三條第三項規定：「警察行使職權，不得以引誘、教唆人民犯罪或其他違 法之手段為之。」從而警察若於網路上化名為嫖客或需求者，引誘援交者出而援交，進而加以處 罰者，依前揭警察職權行使法規定，該警察處分即因違法而得加以撤銷（行政程序法第一一七、 一一八條規定參照）；但是，在刑事訴追程序或犯罪偵察程序中，前揭警察職權行使法之規定， 是否得當然加以適用，成為被排除之證據視之？即有疑義。
議請求，且對該異議請求，原處分警察機關負有義務應於一定期日內（七日或十 日內）為決定及處理，逾期為處理，人民得進行提起訴願，以確保行政救濟之實 效性。當然，若採如同稅捐稽徵法第三十五條之必要前置程序時，即應以較訴願 法所定為短之快速處理程序相互配套外，對於本質上無法即時為異議之事件，則 例外允許其得逕提訴願，避免將異議列為必要前置程序，反而將影響到人民訴願 權之合法行使。 綜上所述，人民面臨違法或不當之警察侵益行為時，雖不一定得主張正當防 衛或緊急避難，但若未能給予事後之行政救濟途徑，則將非法治國家，即可斷言。 我國現行警察法上之訴訟（含其前置程序），及行政訴訟途徑，非常不一致，雖 不一定導致對人民絕對不利之審理結果產生。但是，若能通盤再行檢討並統一（一 致化）其救濟管道，交由行政法院統一審查警察行為之合法性，並增訂即時異議 制度，如此一來，人民的訴願及訴訟權利得獲得確保外，並得以有效矯正或監督 警察職權之合法行使。
第二章
道路交通管理處罰條例及其相關部分
第一節 前言
日常生活中人民與警察「互動」最為密切的領域，莫過於是由「道路交 通管理處罰條例」所產生的「交通案件」。因此，此部分的爭議解決，其重要性 乃不言而喻，也最與人民生活息息相關。 我國司法審判權之建構因承襲德奧等大陸法系傳統，採取所謂的「司法二元 化」。亦即司法權體系概分為：「公法事件」由行政法院審理8；「私法事件」與「刑 事案件」由普通法院審理，乃與英美法系或日本法的「司法一元化」而有所不同。 我國行政訴訟審判體系由於訴願法與行政訴訟法的整備，而日趨完整，惟本質上 應為「公法事件」的國家賠償訴訟「原則上」仍由民事法院所審理。再者，如行 政訴訟法第十條規定：「選舉罷免事件之爭議，除法律別有規定外，得依本法提 8 尚有公務員懲戒委員會掌理公務員懲戒案件，而行政法院於一定的要件下亦可審理有關公務員 的懲戒、懲處案件，審判體系與途徑十分複雜。起行政訴訟。」其實是劃分審判權的規定9，且其他有關選舉罷免的法律多將此 等公法事件劃歸為其他(非公法)法院(庭)審理；本章所欲探討的交通案件，也因 為道路交通管理處罰條例第八十七條第一項規定：「受處分人，不服第八條主管 機關所為之處罰，得於接到裁決書之翌日起二十日內，向管轄地方法院聲明異 議。」配合行政訴訟法第二條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依 本法提起行政訴訟。」由普通法院的刑事庭組成交通法庭以裁定交通案件，而脫 離行政法院審判體系。此等由普通法院審理「警察權」(police power)爭議事件 ─傳統上劃歸為「公法上事件」─的立法選擇與作法，是否妥適而全無疑義？即 是交通案件所欲探討的重點（參見第一章第四節論述），本文擬進一步加以剖析， 詳見後述。 再者，我國之道路交通管理處罰條例歷經多次修正，其中係為配合相關法院 裁判(含司法院大法官之解釋)，亦有相當部份乃出於政策考量，惟此等實質內容 的修正，在政策方針的領導下，是否皆符合法治國原則的要求，實不無疑義，例 如俗稱「車籍總歸戶」的道路交通管理處罰條例第九條之一規定，是否有違行政 法上之「不當連結禁止原則」？即有探究的必要。 以下即針對上述現制處理方式作詳盡的介紹與分析，最後提出本文的看法與 可能的審判改制途徑與實質修法建議，作為日後相關法律修正的參考。
第二節 道路交通管理處罰條例之爭議解決現制介紹
第一項 道路交通案件爭議解決之流程介紹 第 第一一款款 「「交交通通案案件件」」之之定定義 義 首先，按道路交通管理處罰條例(下簡稱「道交條例」)第二條規定：「道路 交通管理、處罰，依本條例規定；本條例未規定者，依其他法律規定。」由此可 知，道交條例應被定性為「基本法」。故「交通事件」之處理應優先適用本條例， 若本條例並無適切規定，再依其他法律處理。例如，依道路交通案件處理辦法第 三條規定：「交通案件之處罰，除違反道路交通管理處罰條例或社會秩序維護法 9 請參見吳庚，《行政爭訟法論》，作者自刊，八十七年增訂第二版，頁 2。及其他法律，應依該條例或社會秩序維護法及其他法律處罰外，其刑事責任部 分，仍適用刑事法律有關規定處理之。」按道路交通案件處理辦法係為行政程序 法第一百五十條第一項所稱之法規命令(其第一條規定參照)，因此，有關道路交 通案件之處理程序即先依道交條例規定辦理，惟若涉及刑事責任部分，則仍依刑 事法律規定處理之。 依道路交通案件處理辦法第二條規定：「本辦法所稱之交通案件如左：一、 違反道路交通管理處罰條例經公路主管機關或警察機關或其聯合設置之裁決機 關處罰後，聲明異議之違反。二、道路交通刑事案件。」可知所謂的「交通案件」 可分為兩大類，一即一般所稱的「交通違規案件」，二者是因道路交通事故所造 成的刑事案件。若係同時牽涉此兩方面之案件，仍不失其為「交通案件」的本質， 只是須視案件事實部份，分別依道交條例或刑事相關法律處理之。一般所稱的「交 通違規案件」依司法院大法官釋字第四二三號解釋意旨，係可認為舉凡接獲違反 道路交通管理處罰條例違規「通知書」之案件。此類的「單純」違規案件10，不 因其形式與用語之不同，而影響其屬行政處分之定性。職是之故，依道交條例所 舉發的交通違規案件，其舉發行為應可定性為「行政處分」。以下即針對此等違 規案件的處理流程，作一簡要說明。 第 第二二款款 交交通通案案件件爭爭議議解解決決之之流流程程介介紹 紹 前述交通案件的處理流程，依道交條例第八條、第九條與第八十七條規定可 歸納如下：首先，若行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，在十五日內， 逕依第九十二條第三項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案者，此即無所謂 的「交通案件」產生，不過目前實務上之作法乃容許繳納罰鍰後續行申訴程序， 惟先繳納罰鍰後申訴的實益並不大，因為一旦依法進行申訴，即阻斷應到案期間 的進行，職是之故，以下並不討論此等情形，合先敘明。反之，若是行為人不服 舉發事實者，得於法定期間十五日之內向處罰機關陳述意見者，即進行裁決程 序，其並得於接到裁決書之翌日起二十日內，向管轄地方法院聲明異議。法院受 理此等異議，以裁定為之。當事人(受處分人或原處分機關)不服裁定者，可為抗 10 此處所稱的單純違規案件係指不涉及第二款的刑事案件，為方便說明與解釋，特以此稱之， 合先敘明。
告，惟不得再抗告。最後，若是行為人其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁 決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，則處罰機關即得逕 行裁決之。同前所述，此時行為人亦得於接到裁決書之翌日起二十日內，向管轄 地方法院聲明異議，與行抗告程序。上述三種單純交通案件處理程序可以圖示如 下： 行為人接獲交通違規通知書 (視情形分別由公路主管機關或警察機關舉發) 逕為繳納罰鍰 向處罰機關陳述意見者 未繳罰鍰與陳述意見者 ↓ ↓ ↓ 不構成交通案件 處罰機關進行裁決 處罰機關逕行裁決 構成交通案件 ↓ 接到裁決書之翌日起二十日內， 向管轄地方法院聲明異議。 接受裁定 不服裁定 ↓ ↓ 繳納罰鍰或撤銷原處分 抗 告 ↓ 接受抗告(不得再抗告) * 本圖為本研究計畫自製 以上是單純的交通違規案件處理流程，除此之外，依前所述，此時若車輛所 有人、駕駛人、行人、道路障礙者，除依本條例規定處罰外，依法應負刑事責任 者，分別移送該管地方法院檢察處、地方法院少年法庭或軍事機關處理(道交條 例第十條規定參照)。由此可知尚須視違規案件是否另外牽涉刑事案件等，定其 審判與管轄法院。但是，此「牽涉案件」並不會影響到前述的處理流程，併此敘 明。
第 第三三款 款 交交通通案案件件處處理理流流程程的的多多方方關關係係說說明明及及其其評評析 析 以下即針對上述法規中所牽涉之多方關係者，作逐一的說明，並且針對現制 規定提出本文之看法與將來之修法建議。 第 第一一目目 處處罰罰主主管管機機關關 在交通案件處理流程當中，依道交條例第八條第一項規定，行為人違反第十 二條至第六十八條者，由公路主管機關處罰；違反第六十九條至第八十四條由警 察機關處罰，可知處罰的主管機關乃是公路主管機關與警察機關。區分之基準基 本上係以汽車所有人、行為人與慢車、行人以及妨礙交通秩序者。前者係屬公路 主管機關之管轄範疇，而後者則由警察機關處理。根據道交條例第八條第三項規 定，公路主管機關應設置交通裁決單位作為負責之單位，由其辦理給予違規行為 人陳述意見之機會與處罰的工作。 前述的劃分結果將使得救濟途徑有所不同，申言之，即分別情形應向交通部 或是內政部轄下的處罰機關陳述意見，若其後續行交通案件的聲明異議程序，則 被告機關也將有所不同。其立法的原本美意乃是希望藉由法條的明白規定，定各 機關之管轄範圍，且依功能性的觀點，使各行政機關各司其職，發揮最大的效能 與效率。 惟進一步細究實際運作的結果可以發現：警察主管機關雖然以管理慢車與行 人之妨礙交通秩序情形為主，其實也從事道交條例第十二條至第六十八條的取締 工作，甚至已有「反客為主」的態勢出現，亦即警察機關以執行此等違規情事舉 發為大宗，幾乎所有取締查察的工作皆由警察機關進行。職是之故，恐有不知所 謂的「公路主管機關」究何所指的情況？ 其實，根據道交條例的規定，若是行為人違反第十二條至第六十八條的規 定，仍舊是由公路主管機關作出「裁決處罰」，亦即由裁決單位─各地的監理站 ─作出處罰，此一處罰乃符合行政程序法第九十二條第一項規定，為一「侵益/ 負擔的行政處分」。因此，處分相對人依照現今道交條例規定，必須針對此處分 提出救濟。惟若考量釋字第四二三號解釋之意旨：「…若行政機關以通知書名義 製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續
處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願 及訴訟權利之意旨不符…」由此可知，現今實務作法確有可議之處。如前所述， 由警察機關執行取締的工作而交由公路主管機關─也就是交通裁決單位─作出 處罰，似乎與道交條例第八條規定相符，但是據釋字第四二三號解釋之看法，由 警察機關所執行取締而開出的違規告發通知單，亦構成一侵益/負擔的行政處 分，此際，一個違規行為卻有兩個行政處分「對待」，然而卻只能針對第二個行 政處分提起救濟，不但與人民之法感情有悖─為何不是針對警察機關的第一個取 締處分提起救濟，而是得對裁決單位的裁決？無法一望即知救濟之管道，使得原 本的立法美意消失殆盡，甚至更紊亂救濟體系。所以道交條例第八條之規定即有 重行檢討之必要。本文認為不妨將所有道路交通違規取締工作與處罰，一併劃歸 為警察機關處理，首先，依據本法立法意旨以及第五條之規定，不論是公路主管 機關或是警察機關，其執行本法所定事項皆是為了「維護道路交通安全與暢通」， 功能性目的乃殊途同歸；再者，以實際面向作觀察，目前交通違規取締工作已如 前述，幾乎係由警察機關處理，故不如全劃歸為警察機關辦理，以符現狀。如果 考量到警察機關行政任務的繁重性，不妨可依中央組織基準法之相關規定，設立 專職交通警察事務的三級機關，以服膺「功能最適」。 第 第二二目目 舉舉發發人人員員 按行政程序法的相關規定，可將舉發人員劃分為公權力行使者與未為公權力 行使者，茲說明如下。舉發人員依道交條例第七條第一項規定為交通勤務警察或 依法令執行交通稽查任務人員，可以得知此為「原則」；又同條第二項規定：「前 項稽查，得由交通助理人員協助執行，其稽查項目為違規停車者，並得由交通助 理人員逕行執行之；其設置、訓練及執行之辦法，由內政部會同交通部定之。」 此係為符合「管轄恒定原則的例外」11的要求之一─法律保留原則，如於違規停 車之拖吊情形，受委託之民間拖吊公司從事汽車之移置及保管行為時，並非獨立 以其自身名義為之，故仍為「行政助手」12，而行政助手(交通助理人員)亦要受 11 請參見林明鏘，委託委辦與行政程序，台灣本土法學雜誌第 19 期，2001 年 2 月，頁 90。 12 更詳盡的說明請參見林明鏘，〈公權力委託與行政程序─以委託執行違規停車拖吊為例〉，《「政 府業務委託民間辦理相關法制問題」學術研討會論文集》，台大法學院與行政院人事行政局舉辦， 91 年 4 月；惟有不同意見，請參見「政府業務委託民間辦理相關法制問題」學術研討會，董保 城之發言，頁 127 至 129 與陳愛娥之發言，頁 115 至 116。
到行政程序法第十六條的制約，始符合法治國原則。惟行政助手終究並非實質意 義的行政機關，因此，特別以法律賦予其實質行政機關的權限─對於違規停車的 「逕行執行」13，此乃考量法社會事實所作的決定，因違規停車於我國交通違規 案件係屬大宗案件，且影響交通甚鉅，若不即時排除此等違規狀態，恐將造成交 通秩序的紊亂，所以配合行政執行法第三十二條規定：「經間接強制不能達成執 行目的，或因情況急迫，如不及時執行，顯難達成執行目的時，執行機關得依直 接強制方法執行之。」與同法第二十八條第二項第五款規定：「前條所稱之直接 強制方法如下：五、其他以實力直接實現與履行義務同一內容狀態之方法。」可 得出交通助理人員可將違規停放的車輛於踐行法定拖吊程序後，排除此一違規狀 態。惟需特別注意的是，此處所指的「逕行執行」不得解為「僅開單告發」作成 侵益的行政處分。基於「例外必須從嚴解釋」的法理，行政助手本非實質意義的 行政機關，其可逕予執行排除違規狀態之事實乃是法律所特別賦予的權限 (Kompetenz)，此一權限之賦予有其特殊的立法目的考量(道交條例第一條規定參 照)，不可解釋為可逕行舉發並開立違規告發單，而不將違規車輛移至以排除妨 礙交通狀態，如此作法並不能有效地達成立法目的，且恐有造成行政機關功能的 空洞化危機，不可不察。 此外，根據道交條例第七條之一規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得 敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實 者，應即舉發。」為了更有效地維持交通秩序，確保交通安全，賦予人民類似訴 訟法上之「民眾訴訟」(Popularklage)之原告地位，使其可以檢具相關事證，向主 管機關提出檢舉。針對此類情形，可以想見係以「路霸」或違規停車的檢舉事項 為最多。再者，道交條例第七條之二第一項第五款亦規定：「五、違規停車或搶 越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。」係為符合現況 所特別賦予檢舉權限14的規定。申言之，目前各級學校於上下學時間皆有家長或 是學生(含學校老師與教官)所組成的交通秩序維護(服務)隊，維持上下學的交通 秩序，疏導交通與維護學童、學生之安全。實質上觀之，交通秩序服務隊實係扮 演了交通警察的角色(通常現場亦會有一名以上的交通員警實際指揮交通)，若是 13 本文認為逕行執行應定性為行政處分，而非事實行為。因為配合上述的行政執行法相關即時 強制與直接強制之規定以觀，逕行執行(即時強制)僅是考量情況緊急，未能等待書面行政處分之 作成，而省略此一書面告誡程序，仍應屬對外產生一定法律效果的行政處分。 14 其結果是「逕行舉發處罰」，同條本文參照。
空有指揮的權能(Befugnis)卻無處罰的權限，將可能導致效果不彰。因此，為了 避免成為「沒有牙齒的老虎」，乃於此處特別賦予交通服務隊現場之導護人員有 簽證檢舉且產生逕行舉發效果的法律權限。 第 第三三目目 行行為為人人與與受受處處罰罰之之人人 行政罰與刑事罰雖有「質量區別說」的爭議，不過目前多數見解仍認其係「量」 的不同而已，本質上並無重大之差別。因此，受行政罰之相對人仍以「有責性」 為判準。基本上係以行為人15為受處罰的對象，大體上可分為汽車所有人、汽車 駕駛人、慢車所有人、慢車駕駛人、行人與其他妨礙交通秩序之人。 基於上述的「有責性」原則，對於無可歸責之行為人即無對其處罰之必要， 因此，道交條例乃有相關規定以作衡平。根據第八十十五條規定：「本條例關於 車輛所有人之處罰，如應歸責於運送人、利用人或使用人，亦適用之。本條例關 於車輛所有人之處罰，如應歸責於車輛駕駛人者，處罰車輛駕駛人。本條例關於 車輛駕駛人之處罰，如應歸責於車輛所有人者，處罰車輛所有人。本條例關於車 輛所有人之處罰，其為吊扣或吊銷車輛牌照者，不因處分後該車輛所有權移轉、 質押、租賃他人或租賃關係終止而免於執行。」又第八十五條之四規定：「未滿 十四歲之人違反本條例之規定，處罰其法定代理人或監護人。」此等規定即是有 責性原則的展現，特別是後者乃是新增規定，如此才符合法治國原則。 第 第四四目目 受受理理交交通通案案件件之之普普通通法法院院 如前所述，行為人於接獲通知單後，於裁決前得向公路主管機關所設置的交 通裁決單位陳述意見(道交條例第八條第二項規定參照)，目前多為各個監理站所 負責。根據裁決的結果，受處分人可依道交條例第八十七條規定，在接到裁決書 之翌日起二十日內，向管轄地方法院聲明異議。第八十八條復規定：「法院為處 理有關交通事件，得設立專庭或指定專人辦理之。」根據地方法院及其分院處務 規程第二十八條的規定：「依勞資爭議處理法、少年事件處理法、道路交通管理 15 須注意的是：「行為」之內涵有作為與不作為，因此道交條例規範中的汽(慢)車所有人若有違 反誡命規定，則屬不作為犯，亦為行為人。
處罰條例、檢肅流氓條例、家事事件處理辦法或其他法令應由法院處理之專業案 件，得指定專庭或專人處理之，但事務較簡者得指定人員辦理之。」與高等法院 及其分院處務規程第二十四條規定：「依勞資爭議處理法、少年事件處理法、道 路交通管理處罰條例、動員戡亂時期檢肅流氓條例或其他法令，應由法院處理之 專業案件，得指定專人或專庭處理之，但事務較簡者，得指定人員兼辦之。」由 此可知，據此規定行為人應向管轄地方(高等)法院─而非高等行政法院─遞交聲 明異議狀(或提出抗告)。此符合行政訴訟法第二條：「公法上之爭議，除法律別 有規定外，得依本法提起行政訴訟。」之除外規定。 於構成交通案件後，須於二十日之內向管轄地方法院提出聲明異議狀。目前 則是由地方法院刑事庭組成交通法庭審理之；此或許是因為道交條例第八十九條 ：「法院受理有關交通事件，準用刑事訴訟法之規定；其處理辦理，由司法院會 同行政院定之。」之規定所致。與上述審判權的問題相同，此等作法是否合宜？ 是否有違法律保留原則？是否有倒果為因之嫌？皆有待下述之深入探討。 第四項 例外處理程序 按道交條例第十一條規定：「軍用車輛及軍用車輛駕駛人，應遵守本條例有 關道路交通管理之規定，並服從執行交通勤務之警察及憲兵指揮。國軍編制內之 軍用車輛及軍用車輛駕駛人，違反前項規定之處罰，由國防部定之。」由此第二 項規定可得知，有關國軍編制內之軍用車輛及其駕駛人若違反道交條例規定，並 非依循前述程序處理，而係交由國防部自行處理。此規定乃考量軍事特殊性所 致，加上我國法制因襲歐陸法系而有所謂的「特別法律關係」16，因此將有關軍 事人員之管理全部劃歸國防部之權限管轄範疇。於交通案件領域觀之，此等安排 似無不妥，併此敘明。 第五項 小結 綜上所述，可以了解現行制度下交通案件爭議解決的流程，以及多方當事人 16 進一步說明請參見林明鏘、蔡茂寅，〈公務員法〉，收於《行政法》，翁岳生主編，2000 年 3 月 二版，頁。
間的關係為何。首先，取締交通違規案件部分，係以「車輛種類」之不同作為區 分標準，汽車部分由公路主管機關負責；慢車與行人等部份則交由警察機關處 理。但是若由實際層面觀察，可以發現此等區分並無甚大實益，大部分之交通違 規取締案件皆由警察機關負責，現行法如此規定徒增行政任務劃分與救濟上的困 擾，且與大法官解釋對於行政處分的認定與性質有所歧異，為了「名實相符」與 符合行政處分的定義、功能，不妨將所有交通違規取締處罰的事務皆交由警察機 關處理，若是考量警察機關的任務已十分繁重，可設立一三級行政機關─交通警 察機關─作為功能最適下的任務機關，以符其實。再者，我國現制下的爭議解決 機制並非循行政救濟的管道，而是採取由普通法院進行審理的方式─且由刑事庭 兼辦交通法庭事務。雖然符合行政訴訟法第二條的除外規定，不過，若是細細考 量「體系正義」(Systemgerechtigkeit) 17下的法體系間正義，現今司法二元化下的 行政救濟體系已日漸完備，若確定可將單純交通案件定性為行政事件，則是否應 交由行政救濟體系處理，實符平等原則？而不應以「古早時期」的立法─道路交 通管理處罰條例對於審判權的劃分規定從立法公佈施行起，即無修正─作為指導 準則，不妥之處，顯而易見。進一步所衍生的訴訟上問題，將作深入的分析。另 外，由於現今道交條例第八十二條、第八十二條之一與第八十三條規定，主要是 針對「違規設攤」的處罰規定，特別是前二者皆依廢棄物清理法相關規定處理， 是否有錯置規定的問題，以及由此而生的訴訟審判權衝突問題，將一併討論。以 下即主要針對此等問題作進一步的探討，先聽聽大法官怎麼說，看看司法實務界 怎麼判？接著提出本文看法；解決「程序面」的問題之後，再來即針對現行道交 條例中的「實體面」問題作深入分析，主要焦點乃是眾所矚目的「車籍總歸戶」 (道交條例第九條之一)問題。
第三節 相關司法院大法官解釋與案件分析
本節首先主要針對司法院大法官對於道路交通管理處罰條例的救濟制度已 作成的解釋(包括其餘攸關本文探討脈絡下的訴訟權保障解釋)─主要是有關訴 訟權保障與審判權劃分問題所作的解釋，作一介紹性分析。再者，看看幾則法院 的針對上述問題的相關判決(裁定)，以了解實務運作的趨勢。以上仍主要先針對 17 有關體系正義的詳細說明請參見許宗力，〈從大法官解釋看平等原則與違憲審查〉，收於《憲 法解釋之理論與實務》第二輯，中研院中山人文社會科學研究所出版，民國 89 年 8 月，頁 98 至 104。本文底下之說明皆參酌此文，併此敘明。程序面問題作介紹，實體面問題則接續提出，二者進一步的探討分析則留待下一 節討論，併此敘明。 第一項 道交條例相關解釋與有關訴訟權、審判權保障之解釋 如前所述（參見第一章第四節）大法官釋字第四一八號解釋的釋憲客體乃道 交條例第八十七條規定，直接挑戰當初立法者將此等事件劃歸普通法院審理的立 法決定。雖然一如預期的，大法官歷來碰到有關「立法裁量」或是「立法形成自 由」的爭議問題時，總是抱持著「過度」司法消極的審理態度，採取寬鬆的審查 標準，幾乎是放手(hands-off)的狀態。宣告該規定合憲乃在預期之中。不過，於 解釋理由書中倒是可以看到一些「伏筆」，顯示將來未必沒有轉圜的空間。理由 書中曾云：「道路交通管理處罰條例中所規定之處罰計有罰鍰、吊扣駕駛執照及 汽車牌照等，均係行政機關對違反秩序行為之裁罰性行政處分。」明白肯定此等 行政罰的行政處分性質。不過，因為「立法機關基於行政處分而受影響之權益性 質、事件發生之頻率及其終局裁判之急迫性以及受理爭訟案件機關之負荷能力等 因素之考量，進而『兼顧案件之特性及既有訴訟制度之功能』而為設計。」所以 目前將此等行政事件交予普通法院審理，係基於前述因素所致，且進而兼顧案件 的特性與現有的訴訟制度功能所作的制度選擇，既符合「有權利，即有救濟」的 法治國原則，亦是司法權尊重立法者決定的表現。職是之故，前等「變數」改變 或是既有訴訟制度之功能已能承載交通案件時，如前所述，亦不無可能回歸行政 法院的審判權之下，關於此等問題深入討論留待下一節作詳盡的分析。 新近的釋字第五四Ｏ號解釋復云：「國家為達成行政上之任務，得選擇以公 法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公 法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件 之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為 適當之設計。此種情形一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，各級審 判機關自亦有遵循之義務。」其中的「惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、 既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設 計。」仍然因襲著前述諸多解釋所設下的判準，並無改變標準。此外，其中亦有
提及：「…此等涉及私權法律關係之事件為民事事件，該條18所稱之法院係指普 通法院而言。對此類事件，有管轄權之普通法院民事庭不得以行政訴訟新制實 施，另有行政法院可資受理為理由，而裁定駁回強制執行之聲請。」在在明白表 示大法官的對於訴訟制度(即審判權的劃分)的選擇，立法者擁有「絕對寬廣」的 立法形成自由空間立場，殆無疑義。 歷來司法院大法官對於有關訴訟權的解釋19，幾已形成一共識(慣用語)：「憲 法第十六條保障人民有訴訟之權，旨在確保人民有依法定程序提起訴訟及受公平 審判之權利。至於訴訟救濟，究應循普通訴訟程序抑依行政訴訟程序為之，則由 立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計…此則 屬立法機關自由形成之範疇。」由此則可得知大法官的態度為寬鬆的合理審查標 準─只要符合「正當法律程序」(due process)即可，幾乎不會介入訴訟制度選 擇的立法決定，表面上看來似乎有著德國法上「機關忠誠」(Organtreue)的憲法 精神，惟是否真正妥適，則有探究之必要。 第二項 道交條例有關訴訟權、審判權保障相關裁定與判決 按六十年度裁字第二五二號裁定即首先明白表示：「依道路交通管理處罰條 例第七十五條規定，受處分人不服第十四條主管機關所為之處罰，得於接到裁決 之翌日起十日內向管轄地方法院聲明異議；如不服法院之裁定，得為抗告，但不 得為再抗告。此項適用特別規定之程序，自不得循通常訴願程序提起訴願及行政 訴訟。」實務上即把交通案件應適用特別規定，一律劃歸為普通法院審判權之範 疇20。新近之九十二年度裁字第五三號裁定、九十二年度裁字第七二二號裁定與 九十二年度裁字第四三三號裁定亦仍持傳統見解：「…按交通違規裁決事件，雖 屬公法上之爭議事件，但屬管轄地方法院掌理，觀諸道路交通管理處罰條例第八 十七條第一項規定自明，此即為行政訴訟法第二條所謂法律另有規定之例外，自 無適用行政訴訟法之餘地。」 18 指國民住宅條例第十一條第一項規定而言。 19 請參照釋字釋字第一八七號、第二一一號、第二七三號、第三九三號、第三九六號、第四四 二號、第四六六號、五Ｏ七號與第五一二號。 20 亦請參照六十六年度裁字第二五二號裁定。
惟針對此一問題，晚近部分實務看法即稍有不同，如臺北高等行政法院九十 一年度簡字第八二一號裁定與臺北高等行政法院九十年度簡字第七八五Ｏ號裁 定則云：「…按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」， 乃行政訴訟法第二條所明定，本條雖揭示行政法院對於公法上爭議具有概括的管 轄權，然某些在本質上屬行政之事務，立法者亦可能基於歷史因素或者事務特 性，而將其爭議事項排除在行政裁判權之範圍外，轉而交由普通法院或者獨立設 置裁判機構來處理，例如選舉訴訟交由普通法院民事庭審理，社會秩序維護法之 裁定案件交由普通法院之刑事庭審理，而有關憲法解釋事項，則專由司法院大法 官解釋之。此等事項由於立法決策之故，即非屬行政法院審理之行政爭訟事件。」 雖然裁定結果仍然維持傳統的見解，可是已隱約透露出過去立法決定於現今時空 背景均大不相同的情況下，再度具有的司法可審查性存在，甚值注意。
第四節
問題分析與探討
承上所述，本文以下即針對有關審判權劃分、訴訟權保障的相關大法官解釋 與道交條第八十七條第一項規定的關聯作一分析探討，提出本文看法。再者，亦 針對道交條例「實體面」規定的最大爭點問題─車籍總歸戶與不當連結禁止原 則，提出析論結果，合先敘明。 第一項 訴訟權保障與正當法律程序相關探討─參考美國法與德國法之論述 行政訴訟法第二條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提 起行政訴訟。」所謂的「公法上之爭議」，乃係剔除由「具有雙重的憲法直接性」 (doppelte Verfassungsunmittelbarkeit)的公法21爭議事件。「雙重的憲法直接性」係指 剔除憲法的爭議事件(verfassungsrechtlicher Streitigkeit)外，皆可提起行政訴訟22 。惟 尚有除外規定必須注意，查大法官相關解釋以及相關行政法院的裁定意旨，即認 為道交條例第八十七條第一項規定乃屬此除外規定，因而不許提起行政救濟。針 對審判權劃分的立法決定是否違憲，分析大法官解釋的說法，皆以憲法上訴訟權 的保障只要符合：確保人民有依法定程序提起訴訟及受公平審判之「機會」，即 21 公私法事件判斷的標準本文係採「新主體說」，尚有其他的判準，於此不贅。 22 此即德國行政法院法第四十條第一項第一句之規定，進一步的相關說明請參見程明修，憲法 爭議事件與行政訴訟法第二條之「公法上爭議」，法學講座第四期，2002 年 4 月，頁 72 至 74。屬合憲，其審查標準十分寬鬆。承前述，大法官似採取立法決定論23，高度尊重 立法決定，只要服膺「有權利，必有救濟」之法理即屬合憲─未侵害訴訟權之核 心。晚近則加入美國法上的「正當法律程序」，作為另一判準，惟似乎僅僅提出 了基本原則─至多再提出諸如：採取直接審理原則、言詞辯論、對審以及辯護制 度與最後陳述機會。由此觀之，大法官表面上似乎採取「訴訟程序之最低憲法要 求」24的立場，但是卻未實際地審查(或者應該說是操作錯誤？)，最終解讀起來， 仍然似只要立法上有確保人民可以提起訴訟的機會，就是不違憲法上訴訟權之保 障，此從相關訴訟權一貫性地採寬鬆合理審查標準可作為佐證。 雖然表面上看起來司法權相當地尊重立法權對於確保訴訟權實現的具體型 塑，惟一律採取如此寬鬆的審查標準是否妥適，即有探究之必要。其中，大法官 解釋頻引的「正當法律程序」25，恐怕即有誤解、誤引之嫌。按正當法律程序其 實可分成程序性(procedural)與實質性(substantive)正當法律程序兩個部分。簡單來 說，前者要求國家在剝奪人民生命、自由、財產等權利前，必須遵守一定的程序； 後者則是要求國家在剝奪人民生命、自由、財產等權利時，必須有憲法上正當的 理由26，否則即屬違憲。所謂的憲法上正當理由，以美國法來說，端視司法違憲 審查所採的審查標準為何，以為斷定；德國法即是比例原則的操作，於此不贅。 關於正當法律程序於我國釋憲實務的發展與批判，已有一定之學者文獻探討27， 本文不擬深論─亦即不細部論究一連串攸關訴訟權的大法官解釋是否符合所謂 的正當法律程序，但是要強調的是，在這一環的發展上，我國大法官在從事違憲 審查時，似乎僅僅操作了程序性的正當法律程序(也沒有好好操作)，忽略了更為 重要的實質正當法律程序的審查，特別是葉俊榮教授所提出的「富有功能意識的 本體說」，可作為重要參考。其認為「…沒有本體價值的正當法律程序，將使程 序要求淪為民主政治中工具理性的一環…一個沒有功能導向的正當法律程序，將 使憲法上的程序要求，難以確定其內容，容易造成實際運作上的空洞化，反而傷 23 相關內容說明可參見葉俊榮，《環境行政的正當法律程序》，國立台灣大學法學叢書(76)，1997 年 11 月再版，頁 72 至 74。 24 相關說明得參見林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞合著，《憲法─權力分立》，2003 年，學林 出版，頁 317。 25 針對我國司法院大法官解釋引用正當法律程序的詳盡分析與探討，可參見陳愛娥，正當法律 程序與人權之保障─以我國法為中心，司法院大法官九十二年度學術研討會。
26 See Erwin Chemerinsky，Constitutional Law: Principle and Politics，2nd edition，Aspen Law &
Business，at 523f. (2002)。
害其憲法權利保障的功能…所謂富有功能意識的本體說，乃肯認正當法律程序的 本體價值，但在價值實現或發揮時，則同時賦予其功能性導向，以活化正當法律 程序的意義，進而促進其功能的實現。」美國行政法大師 Jerry Marshaw 也強調 類似的重要觀點。基於人性尊嚴的考量，每一個基本權利皆可(也必須)推演出其 個別的正當法律程序，所以，作為一種程序性的基本權利─訴訟權─當然也應該 有其特有的正當法律程序，特別是以功能導向的詮釋來作為型塑訴訟權實體內容 28─審判權劃分與審判制度實體建構─的判準，在我國目前司法二元化的體制下 即為一法律爭議事件，於劃分審判權管轄之際，即必須考量爭議事件之整體性質 應劃歸為公法或是私法爭議事件(這也是公私法區別理論最主要的功能)29，此 外，尚必須深入探究何種法院的審判程序(即相關訴訟法的實質、程序規定與審 理程序)最能充分保障與促成人民的訴訟權實現；而非僅僅從形式上予以觀察， 認為只要給予「最低限度的程序保障」30─有救濟，即符合訴訟權保障─即屬合 憲。以美國法角度觀之，此即實質正當法律程序的要求；以德國法來看，前述「形 式上」的訴訟權保障僅係符合「開放法院救濟管道」之原則；卻未必符合「法院 審查程序的實效性」，但是後者才是真正促成訴訟權實現的關鍵。若是單單以立 法裁量或是立法形成自由作為司法過度消極的合理化藉口，即有未妥，因為大法 官於釋字第四一八號與第五三Ｏ號根據人民訴訟權保障亦提出了所謂「司法受益 權」的概念。職是之故，儘可能無漏洞的權利保護、具有實效的權利保護與公平 審判程序，皆是實現人民訴訟權保障不可或缺的重要條件。 第二項 體系正義、司法受益權與現制下相關審判權劃分後的問題研析 從目前實務運作來看，亦產生違反「體系正義」的問題，稍作說明如下： 體系正義的概念，在德國法上係透過司法違憲審查在「平等原則」相關案例中的 實踐，而逐漸成形。體系正義要求當立法者對某特定事物或社會生活事實，作出 某種原則性的基本價值決定後，在後續的立法時，就有義務嚴守該基本價值，避 免作出違反基本價值的異質決定，而導致法秩序前後矛盾，破壞整個法體系的一 貫 性 與 完 整 性 ， 進 而 產 生 「 體 系 違 反 」 (Systemwidrigkeit) 或 「 體 系 破 裂 」 28 相關說明請參見葉俊榮，《環境行政的正當法律程序》，國立台灣大學法學叢書(76)，1997 年 11 月再版，頁 12 至 17。 29 相同看法請參見劉宗德，<公法與私法之區別>，《行政法爭議問題研究(上)》，五南出版，2001 年 10 月，頁 169 至 195。 30 從我國大法官相關訴訟權解釋觀之，此一最低程序保障顯然與德國法之定義有所不同。
(Systembruch)。法秩序必須是一個沒有內在矛盾的法價值秩序體系，才能順利運 作。惟體系正義並非禁止立法者作任何法律修改，只是要求不能牴觸構成法體系 的基本價值決定而已；若是基於正當重要的理由，即可背離原先的價值決定而有 所改變，並非必然違憲31。國家的法體系是複數的存在，一個法律本身固然造就 了一個法體系，但是，各該法律(間)內部也可再形成「次體系」，也就是「法體 系叢」。於前者的情形(單一法律)可稱為「法體系內正義」，後者情形則稱之為「法 體系間正義」。法體系間的正義毋寧是客觀法秩序維持的重要判準，它把憲法上 的「平等原則」實際貫徹到各個法律間的串連上，使得法律與法律間能融貫和諧， 展現出憲法當中的價值決定，進而促成基本權的最大實現。 與體系正義有關的即是審判權劃分可能過度失當的問題。簡言之，現今行政 訴訟法制已經完備，以往因為歷史偶然因素或是行政訴訟法制不備32，而將交通 案件置於普通法院管轄之理由如今已不存在。綜觀其他由行政法院審理之行政爭 議事件，其本質亦與交通案件幾乎相同，並無重大理由將交通案件置於專司私法 爭議事件的普通法院。此亦可由釋字第四一八號解釋理由書中說明：「…此種司 法上受益權，不僅形式上應保障個人得向法院主張其權利，具實質上亦須使個人 之權利獲得確實有效之保護。…至立法機關將性質特殊之行政爭訟事件劃歸何種 法院審理、適用何種司法程序，則屬立法者之權限，應由立法者衡酌權利之具體 內涵、訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等因素，以法律妥為合理之規定。」 可作為有力佐證。如果依照大法官自己所提出來的審判權合憲劃分標準來作檢 驗：交通案件本質上係屬公法爭議事件，多侵及人民之財產權與一般行為自由(行 的自由)，既有的行政訴訟制度已堪完備，理應回歸行政法院之管轄(亦可參見釋 字第四六六號有相同意旨)，若一味執著於行政訴訟法第二條之例外規定，認為 立法者之決定皆洵屬正確，即有可能違反平等原則，背離法體系正義。 再者，由司法受益權觀之，單單提供司法救濟管道，僅為形式上保障個人得 向法院主張其權利，針對交通案件此種本質上為侵益/干涉行政處分的爭議事 件，由職司審查行政處分合法性的行政法院依行政訴訟法來作實質審理，也較妥 當合理，同時也較能給予相同爭議事件(行政爭議事件)當事人相同的對待處理(進 31 類似見解可參照司法院大法官釋字第 455 號解釋，由翁岳生大法官所執筆的協同意見書。 32 可參見臺北高等行政法院九十一年度簡字第八二一號裁定與臺北高等行政法院九十年度簡字 第七八五Ｏ號裁定。
行行政訴訟程序)，進而符合實質有效的權利保護─畢竟行政爭議事件還是由行 政法院依行政訴訟法來進行審理，較能充分給予當事人程序上的權利保護，因為 行政訴訟法的整備即是考量此點因素而為，這更是立法者考量到體系正義的展現 ─與平等原則，同時也達到體系正義。 最後，實際上最直接的問題點乃是「審判權割裂」所產生的問題。以下舉數 例作為說明。依行政法院七十六年度判字第一八八八號判決以觀，警察對於違規 攤販取締工作或是人民請求設攤，皆是依照道交條例相關規定處理，爭議產生也 不例外，惟其後產生國賠訴訟或是公法上不當得利返還，則是依照行政訴訟程序 進行，但是當事人若直接提起後者的訴訟，一併爭執基礎處分之合法性，則產生 嚴重的審判權割裂問題。其他如九十一年度裁字第八二七號裁定的「請求換發行 車執照、請求發回扣押之駕照被拒，而提起課與義務訴訟」，或是已繳納罰鍰請 求發回牌照的一般給付之訴，與九十一年度判字第一五四八號判決、八十九年度 訴字第一二六九號判決對於是否構成違規停車的先決問題(即有無行政處分)，亦 即是否有違規停車？黃線紅線的定性問題，拖吊處分之救濟33等，行政法院均予 以審理。這些依照現行規定理應由普通法院審理的案件，行政法院也都作出相對 的裁定或是判決，顯示出審判權割裂所導致不得不然的作法。有鑑於此，一併將 原本即屬行政處分合法性審查問題的交通案件收回由行政法院審理，即可避免如 上的審判權割裂問題產生，乃屬釜底抽薪之道。 第三項 實體面問題的探討─車籍總歸戶規定的不當連結禁止原則違反 按道交條例第九條之一規定：「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦 理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例尚未結案之 罰鍰。」此乃所謂的「車籍總歸戶」歸定。考其立法緣由，乃是為了免於受法院 的「違反法律保留」之指摘。查最高行政法院九十年度判字第一七０四號判決其 理由略謂：「…按「汽車所有人或駕駛人違反道路交通管理事件尚未處結者，公 路監理機關於汽車所有人或駕駛人辦理其各項登記或換發號牌、執照時，應請其 就違規案件先予清結。但申請汽車檢驗者，不在此限。」統一裁罰標準及處理細 則第四十四條第二項定有明文。因前開法條並無如汽車所有人或駕駛人就違規案 33 參見八十四年判字第二二一號判決。
件未予清結，公路監理機關得駁回其有關辦理各項登記或換發號牌、執照申請之 規定，則監理機關自不得以違規案件未予清結為由，依統一裁罰標準及處理細則 第四十四條第二項規定駁回前開申請。…是汽車所有人或駕駛人違反道路交通事 件之罰鍰不繳納者，除依前開規定辦理外，應無不得辦理各項登記或換發號牌、 執照之餘地，否則無異加諸人民以法律規定所無之限制。」雖道路交通安全規則 第八條有「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由 汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理 處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。但拖車號 牌及拖車使用證得由使用人申請之。」之規定，惟若謂汽車所有人未繳清違反道 路交通管理處罰條例規定之罰鍰，即不得換發行車執照，則另依同規則第十四條 「汽車行車執照、拖車使用證每三年換發一次，機器腳踏車行車執照每二年換發 一次，自原發照之日起算，期滿前後一個月內，須申請換領新照始得行駛。」之 規定，汽車所有人於使用執照期滿後，其有違反道路交通管理處罰條例規定之罰 鍰未繳納者，已不得行駛其汽車，此項效力顯已逾越道路交通管理處罰條例已為 之規定；況道路交通管理處罰條例既已就違反道路交通管理之罰鍰未繳納者，訂 有如何處理之明文，即無授權交通主管機關另行訂定道路交通安全規則再為規定 之必要，應認道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規 定，逾越道路交通管理條例第九十二條之授權範圍。再者，行政法所謂「不當聯 結禁止」原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不 利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係 存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。而汽車行車執照須在一定期 限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生 命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽 車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相 互聯結，前開道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規 定，亦有悖「不當聯結禁止」原則。從而，前開規定本院自得不予適用。由此判 決理由可以得知，道交條例第九條之一規定是為了避免落入違反法律保留原則的 指摘，可是，其內容是否實質正當？亦即是否真的無違「不當聯結禁止原則」？ 實大有可議。
國家權力的取得與運作必須符合形式合法性與實質正當性34。前揭立法固屬 形式上合法，為考量實質正當性時，即有違不當聯結禁止原則，上開判決已明確 指出此。「不當聯結禁止原則」即是由憲法及行政法上的基本原理原則推論而來。 蓋行政機關為行政行為對人民發生效力時，往往課人民一定之義務或負擔，抑或 造成人民其他之不利益，此固為追求一定行政目的所使然，但對人民造成不利益 所採取之手段，必須與行政機關所追求之目的間有合理之聯結關係存在，以維護 人民之基本權利，並使人民能心悅誠服地接受行政行為之拘束，此種目的與手段 間有合理的聯結關係，即為不當聯結禁止原則之具體表現。此外在特定情況下， 行政機關要求之對待給付，必須與其所負之給付義務間在實質上相對稱，此亦為 不當聯結之禁止之實質內涵。 雖然此等原則乃是一般行政法上的原理原則，但是關於實質正當性的要求， 國家權力的運作皆必須受其拘束，所以，立法若是枉顧此原則而竟以形式合法性 掩護其實質上的不當─以不予換照來擔保罰鍰的收取，此二者間欠缺實質上之內 在關聯，仍難逃違憲的指摘35，因此，本文建議刪除此條文，且實務的作法亦不 應以未繳清罰鍰而拒絕受處分人的換照、驗車等申請。
第五節 代結論─改革的方向與建議
綜上所述，本文建議不妨將所有交通違規取締處罰的事務皆交由警察機關 處理，若是考量警察機關的任務已十分繁重，可設立一三級行政機關─交通警察 機關─作為功能最適下的任務機關，以符其實。再者，我國現制下的爭議解決機 制並非循行政救濟的管道，而是採取由普通法院進行審理的方式─且由刑事庭兼 辦交通法庭事務。雖然符合行政訴訟法第二條的除外規定，不過，若是細細考量 「體系正義」下的法體系間正義，現今司法二元化下的行政救濟體系已日漸完 備，若確定可將單純交通案件定性為行政爭議事件，則是否應交由行政救濟體系 處理，實符平等原則之要求。同時也符合保障人民司法受益權的保障，也不會造 成審判權割裂的問題。雖然目前只有三間高等行政法院，惟交通案件之數量實不 34 請參見李惠宗，繳清罰鍰才能換行照嗎？，台灣本土法學雜誌第 30 期，2002 年 1 月，頁 91 至 92。 35 李惠宗教授有相同見解，同前註，頁 93。多，法院應可負荷，人民也不會有因訟不便而被迫放棄權利的情形，若是案件數 目實在過多，則可考慮增設簡易庭以資處理。所以交通案件的審理應該修法回歸 行政法院的審判權之下。
再者，於實體面上即是車籍總歸戶的規定，本文基於不當聯結禁止原則，建 議應刪除道交條例第九條之一的規定，以符法治國之原則，充分保障人民之權利。
第三章 社會秩序維護法及其相關部分
第一節 前言
我國於採取司法二元制下36，除非法律另有規定外，行政案件歸由行政法院 審理；刑事、私法案件歸屬普通法院審理，此於確定管轄有其實益。立法基於其 形成自由將公法案件歸屬於普通法院者，於我國法制上並非少見37。 在民國八十九年七月一日行政訴訟法新制實施前，若干性質上屬於公法之事 件，因行政訴訟欠缺適當之訴訟種類，而法律又未就其另行設計其他訴訟救濟途 徑，遂長期以來均循民事訴訟解決，例如公務人員保險給付事件（參照釋字第四 六六號解釋）、釋字第五二四號解釋公布前之全民健康保險法第五條被保險人與 保險醫事服務機構間之爭議事件等，大法官於釋字第五四 O 號解釋理由書中強 調，此類事件嗣後自無再由民事法院審理之理由。事件具公法性質，但法律已明 確規定其歸屬於其他審判權時，不因行政訴訟改制擴張訴訟種類，而成為行政法 院管轄之公法事件，例如選舉無效事件、當選無效事件（公職人員選舉罷免法第 一百零一條）、交通違規事件（道路交通管理處罰條例第八十八條、第八十九條）、 行政罰事件（社會秩序維護法第五十五條以下）等。此類事件即行政訴訟法第二 條所稱公法事件法律別有規定，不屬於行政法院審判之情形。 社會秩序維護法（下稱社維法）即於大法官以肯認之立法自由形成空間下， 法律規定由地方法院簡易庭管轄，惟違反社會秩序維護法案件（下稱違序案件） 係行政訴訟法第二條法律有特別規定者，與一般行政事件有所不同，違序案件不 僅於司法救濟之設計上排除於行政訴訟法之管道外，此部分除第一章第四節之論 述外，且因與道路交通管理處罰條例面臨相同問題，是以此部分參照第二章第四 節第一項及第二項，不予重複論述。 36 參照釋字第四四八號、第四六六號等。 37 我國立法者之所以允許有如此多之例外情況存在，或許可反推出以下原因；其一、行政法院 組織法修正前，我國行政法院僅有一級一審，對人民權益保障欠周全，且在傳統意識中，人民較 為信賴普通法院。其次，傾向配合行政威權便捷、效率之要求，特別是針對傳統核心之干預權領 域所生事件之救濟。參照李震山，《行政法導論》，2003 年 10 月修訂五版一刷，頁 507。此外，亦有法律特別規定行政事件適用行政訴訟法以外之訴訟法，如社會秩 序維護法準用刑事訴訟法之規定；道路交通管理處罰條例準用刑事訴訟法；國家 賠償法準用民事訴訟法等，在大法官所尊重立法者之前提下，亦未被質疑。針對 行政事件是否絕然適合準用本質不同之訴訟法加以落實其程序上之要求，本文亦 加以探究。 除上述所提出之問題外，本文主要以處分作成至救濟之流程加以介紹，其 中對於雙處罰主體、迷你型的救濟方式、分別救濟之困擾等一系列程序上權利之 保障加以論述，且試圖找出現行法制之窠臼，惟限於篇幅對於社維法分則之討論 並不非論述之重心，合先序明，最後亦對於整體社維法之改革提出本文粗略之建 議。
第二節 社會秩序維護法之爭議解決現制介紹
第一項 違反社會秩序之決定 社維法本質係行政秩序罰法，針對人民過去所違犯之社會秩序加以處罰。社 維法屬特殊警察法之範疇，警察機關為該法之主管機關，因此違反社會秩序維護 法事件做成決定之機關『原則上』係警察機關，警察機關對於採行特定行政秩序 罰種類時，應經地方法院之裁定（社維法第四十五條參照）。換言之，社維法採 取雙處罰主體之立法38。 按社維法第三十三條規定「違反本法之案件，由行為地或行為人之住所、居 所或所在地之地方法院或其分院或警察機關管轄」及第三十五條第一項規定「警 察局及其分局，就該管區域內之違反本法案件有管轄權」，違序案件本為行政事 件由警察機關管轄之，後加入法院管轄理由在於：大法官解釋第一六六號以及釋 字第二五一號重申之意旨即「違警罰法規定，由警察官署裁決之拘留、罰役，係 關於人民身體自由所為之處罰，應迅改由法院依法定程序為之，以符憲法第八條 第一項39之本旨…」40，拘留係社維法處罰手段之一，涉及人身自由之拘束，依 38 參照蔡震榮，＜行政罰法草案之探討＞，收錄於《戰鬥的法律人》林山田教授退休祝賀論文 集，2004 年一月初版第一刷，頁 251。 39 中華民國憲法第八條第一項「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外，非 經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依法定憲法之規定應由法院介入方足以保障人民之權利。職此，依行為人之行為地、住 所、居所或所在地認定管轄之警察局（或分局）及法院。 第 第一一款款 警警察察機機關關之之處處分分 社會秩序維護法在採雙處罰主體之立法例下，處罰主體有二，社會秩序維護 法亦規定各該處罰主體之處罰範疇。涉及處罰權限之條文如下： △社會秩序維護法第四十三條第一項： 「左列各款案件，警察機關於訊問後，除有繼續調查必要者外，應即作成處分 書： 一、違反本法行為專處罰鍰或申誡之案件。 二、違反本法行為選擇處罰鍰或申誡之案件。 三、依第一款、第二款之處分，併宣告沒入者。 四、單獨宣告沒入者。 五、認為對第一款、第二款之案件應免除處罰者。」 △社會秩序維護法第四十五條： 「第四十三條第一項所列各款以外之案件，警察機關於訊問後，應即移送該管 簡易庭裁定。前項警察機關移請裁定之案件，該管簡易庭認為不應處罰或以不處 拘留、勒令歇業、停止營業為適當者，得逕為不罰或其他處罰之裁定。」 △違反社會秩序維護法案件處理辦法41第十四條： 「本法第四十三條第一項各款所列由警察機關處分之案件如左：一、所稱違反 本法行為選擇處罰鍰或申誡之案件，係指本法分則條文法定本罰為選處罰鍰或申 誡之案件。二、所稱併宣告沒入者，係指本法第四十三條第一項第一款、第二款 之案件，而依本法第二十三條前段42規定併宣告沒入之案件。三、所稱單獨宣告 程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之」，亦得參照釋字第三八四號、第五二三號等解釋。 40 社會秩序為護法之前身為違警罰法，因違警罰法部分條文面臨大法官之違憲宣告，加以違警 罰法已年久失修，是以訂定社會秩序維護法以因應之。惟學者認整部社會秩序維護法仍有「新瓶 舊酒」之嫌，參照王福邁之發言，「緊急會診社會秩序維護法」公聽會實況記錄，《律師通訊》第 一三九期，年四月，頁 50。 41 違反社會秩序維護法案件處理辦法係依據社會秩序維護法第九十三條第一項授權訂定，詳參 照該辦法第一條。 42 社會秩序維護法第二十三條「沒入，與其他處罰併宣告之。但有左列各款情形之一者，得單 獨宣告沒入：一、免除其他處罰者。二、行為人逃逸者。三、查禁物。」
