美國短工補償法制之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士論文指導教授：郭明政博士. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 美國短工補償法制之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：高思齊學號：96651051 中華民國一百年五月.

(2) 謝辭終於盼到論文完成的這一天，不善於寫作的我，從來沒想過有朝一日可以寫出一本論文。感謝各種難能可貴的因緣，啟發我、鞭策我、鼓勵我、支持我，最終才能匯積成這小小的果實。感謝我的指導教授郭明政老師，大三選修郭老師的社會法課程之後，對社會法領域產生莫大的興趣，因而決定進入政治大學勞動法與社會法組。郭老師的教學內容總是能契合最新的社會脈動，並孜孜不倦地著書撰文作為我們的教材。特別是在二零零八年金融海嘯發生之初，郭老師提示我短工津貼這個國際趨勢可以做為研究主題，因此才有這篇論文的誕生。感謝我的父母親，謝謝你們支持我完成學業，謝謝你們摒除外界的疑問而願意相信我的決定，你們的信任是我在研究道路上的大樹，讓我倚靠供我遮蔭。也要感謝兩位口試委員焦興鎧老師及林佳和老師，謝謝你們提供我如此多寶貴的意見，對本篇論文有很大的幫助，著實令我獲益良多。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 謝謝來參加口試的中心好夥伴們，志蓁、映萱、藝蓁、瀞心、柏賢、吟吏、柏毅、瑞元、家豪，不好意思弄得那天很擠，不過可以看到大家真的很開心，口試過程也放鬆不少。謝謝毅冠、小美總是鼓勵學弟妹，帶給我們正面積極的力量。感謝飛哥在我的日文學習過程提供無數珍貴的資訊，讓我得以順利到日本名古屋大學交換。最後對於各位未列名的夥伴，由衷感謝能有機會與你們相遇相識，是我最大的收穫。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 思齊 2011.7.30 15:10.

(3) 摘要短工補償制度(short-time compensation program)是指在經濟不景氣期間，雇主為避免解僱勞工而縮減勞工工時，並對勞工縮減的工資予以補助的一種措施。藉由短工補償制度，勞工可以維持工作，雇主可以節省在景氣回復後重新僱用與訓練勞工的成本，社會全體可以減少失業帶來的社會問題，達到三贏的局面。美國短工補償制度由各州自行實施，最早通過立法的是加州，於一九七八年施行，美國聯邦於一九八二年立法，目前共有十八州實施。然而由於立法技術上問題使短工補償制度在美國的發展遇到瓶頸，難以繼續擴張. 治政大州、華盛頓州、堪薩斯州等州而言，短工補償制度在就業安定政策上扮演立相當重要的角色。. 到其他州。雖然如此，對許多已實施短工補償制度的地區，如加州、紐約. ‧ 國. 學. 二零零八年台灣受到金融海嘯衝擊，引發高失業率及無薪休假現象，. ‧. 使我國政府開始思考因應對策。二零一零年五月三日行政院勞工委員會公. Nat. y. 布施行「就業保險促進就業實施辦法」，其中第二章為「僱用安定措施」，. sit. 規定在經濟不景氣期間雇主為避免解雇得縮減勞工工時，而公立就業服務. er. io. 機關將補貼勞工縮減的工資，為我國首次制定的短工補償制度。惟「僱用. n. a 安定措施」設有極高的啟動門檻，故目前尚無任何實際辦理之經驗。 iv. l C hengchi Un 關鍵字：短工補償、工作分享、僱用安定措施、就業保險促進就業實施辦法、無薪休假.

(4) 簡目第一章緒論 ............................................................................................................................. 1 第一節台灣現制問題及解決方向 ..................................................................................... 1 第二節研究範圍 ................................................................................................................. 5 第三節研究架構 ............................................................................................................... 10 第二章美國短工補償法制之歷史發展 ............................................................................... 15 第一節現行短工補償法制制定前工作分享在美國之發展 ........................................... 15 第二節現行短工補償法制之形成過程 ........................................................................... 19 第三節聯邦短工補償法制之困境與突破 ....................................................................... 25 第四節小結 ....................................................................................................................... 36. 政治大第一節推動短工補償制度之方式 ................................................................................... 39 立第二節制度目的 ............................................................................................................... 40. 第三章美國短工補償之現行制度 ....................................................................................... 39. ‧ 國. 學. 第三節短工補償制度之適用情狀 ................................................................................... 43 第四節計畫申請、變更與終止 ....................................................................................... 45. ‧. 第五節計畫書應記載事項 ............................................................................................... 49 第六節給付要件 ............................................................................................................... 55. y. Nat. sit. 第七節給付內容 ............................................................................................................... 62. er. io. 第八節計畫實施期間參加職業訓練 ............................................................................... 67. al. 第九節組織與財務 ........................................................................................................... 68. n. v i n 第十節小結 ....................................................................................................................... 70 Ch U i e h n gc 第四章美國短工補償之評估 ............................................................................................... 77 第一節各州實施經驗 ....................................................................................................... 77 第二節雇主實施經驗 ....................................................................................................... 87 第三節對勞工之影響 ....................................................................................................... 99 第四節短工補償制度避免解僱之效率分析 ................................................................. 101 第五節小結 ..................................................................................................................... 102 第五章美國短工補償制度對台灣之啟示 ......................................................................... 105 第一節台灣之短工補償法制 ......................................................................................... 105 第二節僱用安定措施與美國短工補償制度之比較 ..................................................... 118 第三節對於台灣之啟示 ................................................................................................. 132 第六章結論 ......................................................................................................................... 135 參考文獻 ............................................................................................................................... 138 i.

(5) 附件 ....................................................................................................................................... 144. 詳目第一章緒論 ............................................................................................................................. 1 第一節台灣現制問題及解決方向 ..................................................................................... 1 第一項無薪休假問題凸顯我國就業安全法制之不足 ................................................. 1 第二項以短工補償制度做為解決之途徑 ..................................................................... 4 第二節研究範圍 ................................................................................................................. 5 第一項美國短工補償相關用語釐清 ............................................................................. 6 第二項美國短工補償制度之特徵 ................................................................................. 9. 政治大第二章美國短工補償法制之歷史發展 ............................................................................... 15 立第一節現行短工補償法制制定前工作分享在美國之發展 ........................................... 15 第三節研究架構 ............................................................................................................... 10. ‧ 國. 學. 第一項胡佛的就業安定政策 ....................................................................................... 15 第二項羅斯福的「新政」 ........................................................................................... 16. ‧. 第三項工作分享的衰退 ............................................................................................... 17. y. Nat. 第四項小結 ................................................................................................................... 18. sit. 第二節現行短工補償法制之形成過程 ........................................................................... 19. er. io. 第一項各州草創期(States as Innovators：一九七五年〜一九八二年) ..................... 19. al. v i n C h Federalism：一九八二年〜一九八五年) 第三項聯邦指導行政期(Executive .......... 20 U i e h n gc 第四項自由放任時期(Federal Laissez-Faire：一九八五年〜一九九二年) .............. 21 n. 第二項聯邦立法期(Congressional Federalism：一九八零年〜一九八二年) ........... 20. 第五項第二次聯邦立法期(Congressional Federalism：一九九一〜一九九二) ....... 21 第六項聯邦政策停滯期(一九九二〜)......................................................................... 23 第三節聯邦短工補償法制之困境與突破 ....................................................................... 25 第一項聯邦法規介紹 ................................................................................................... 25 第二項聯邦立法缺失造成短工補償法制發展停滯 ................................................... 28 第三項發展停滯困境之突破 ....................................................................................... 30 第四節小結 ....................................................................................................................... 36 第三章美國短工補償之現行制度 ....................................................................................... 39 第一節推動短工補償制度之方式 ................................................................................... 39 第二節制度目的 ............................................................................................................... 40. ii.

(6) 第一項在經濟不景氣期間提供雇主解雇之外的另一項選擇 ................................... 40 第二項避免暫時性解僱勞工 ....................................................................................... 42 第三項保留有技術或高價值勞工 ............................................................................... 42 第四項維持勞工的企業附加福利 ............................................................................... 43 第五項改善州內的整體經濟狀況 ............................................................................... 43 第三節短工補償制度之適用情狀 ................................................................................... 43 第四節計畫申請、變更與終止 ....................................................................................... 45 第一項計畫申請 ........................................................................................................... 45 第二項計畫變更 ........................................................................................................... 47 第三項計畫終止 ........................................................................................................... 48 第五節計畫書應記載事項 ............................................................................................... 49. 政治大第二項計畫涵蓋勞工人數 ........................................................................................... 50 立第三項縮減工時範圍 ................................................................................................... 50. 第一項計畫期間 ........................................................................................................... 49. ‧ 國. 學. 第四項維持企業附加福利 ........................................................................................... 51 第五項雇主應保證或說明事項 ................................................................................... 52. ‧. 第六節給付要件 ............................................................................................................... 55 第一項不給付之企業類型 ........................................................................................... 55. y. Nat. sit. 第二項參與勞工資格 ................................................................................................... 56. er. io. 第三項給付請領程序 ................................................................................................... 62. al. 第七節給付內容 ............................................................................................................... 62. n. v i n 第一項一般計算方式 ................................................................................................... 62 Ch U i e h n gc 第二項給付期間 ........................................................................................................... 63 第三項不給付之情形 ................................................................................................... 63 第四項與其他給付之競合 ........................................................................................... 64 第五項為短工補償雇主以外之雇主工作之情形 ....................................................... 65. 第六項延長給付 ........................................................................................................... 66 第八節計畫實施期間參加職業訓練 ............................................................................... 67 第九節組織與財務 ........................................................................................................... 68 第一項組織 ................................................................................................................... 68 第二項財務 ................................................................................................................... 68 第十節小結 ....................................................................................................................... 70 第四章美國短工補償之評估 ............................................................................................... 77. iii.

(7) 第一節各州實施經驗 ....................................................................................................... 77 第一項各州建立或不建立短工補償法制之理由 ....................................................... 77 第二項短工補償制度對失業信託基金的影響 ........................................................... 84 第三項影響各州管理成本的因素 ............................................................................... 85 第四項各州實施短工補償制度的整體觀點 ............................................................... 86 第二節雇主實施經驗 ....................................................................................................... 87 第一項雇主如何得知短工補償制度 ........................................................................... 87 第二項影響雇主決定是否實施短工補償計畫之因素 ............................................... 88 第三項短工補償雇主調整勞動力的模式 ................................................................... 91 第四項實施短工補償計畫對雇主經營成本的影響 ................................................... 96 第五項雇主對短工補償制度的整體觀點 ................................................................... 97. 政治大第三節對勞工之影響 ....................................................................................................... 99 立第一項經濟方面的影響 ............................................................................................. 100 第六項摩托羅拉公司的實施經驗 ............................................................................... 99. ‧ 國. 學. 第二項非經濟方面的影響 ......................................................................................... 100 第三項短工補償制度對特定類型勞工之影響 ......................................................... 100. ‧. 第四節短工補償制度避免解僱之效率分析 ................................................................. 101 第五節小結 ..................................................................................................................... 102. y. Nat. sit. 第五章美國短工補償制度對台灣之啟示 ......................................................................... 105. al. er. io. 第一節台灣之短工補償法制 ......................................................................................... 105. n. 第一項充電加值計畫 ................................................................................................. 105. Ch. i n U. v. 第二項就業保險促進就業實施辦法 ......................................................................... 109. engchi. 第二節僱用安定措施與美國短工補償制度之比較 ..................................................... 118 第一項適用情狀之設定 ............................................................................................. 118 第二項實施期間與補貼期間上限 ............................................................................. 121 第三項雇主得縮減工時範圍 ..................................................................................... 122 第四項排除部分工時工作者 ..................................................................................... 123 第五項僱用安定計畫書 ............................................................................................. 124 第六項薪資補貼額度 ................................................................................................. 125 第七項對企業附加福利之影響 ................................................................................. 126 第八項社會對話模式 ................................................................................................. 127 第九項行政機關作業程序 ......................................................................................... 128 第十項不予給付情形 ................................................................................................. 129. iv.

(8) 第十一項行政救濟 ..................................................................................................... 131 第三節對於台灣之啟示 ................................................................................................. 132 第六章結論 ......................................................................................................................... 135 參考文獻 ............................................................................................................................... 138 附件 ....................................................................................................................................... 144 附件一 1983 年 7 月 29 日美國勞工部公布依據一九八二年稅賦公平與會計責任法第一百九十四條(b)(1)制定之州立法參考則...................................................................................144 附件二就業保險促進就業措施實施辦法草案總說明(節錄第一章及第二章)........... 147 附件三華盛頓州短工補償計畫申請表 .................................................................. 154 附件四雇主申請僱用安定計畫相關表格與格式.................................................... 155. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(9) 表目錄. 表一金融危機期間無薪休假相關事件表 .................................................................... 5 表二工作分享制度的四種類型 .................................................................................. 8 表三美國短工補償制度六期發展表 ......................................................................... 25 表四二零零九至二零一零年間美國各州短工補償制度修正表 .................................. 36 表五美國各州短工補償現行制度內容摘要 .............................................................. 72 表六一般部分失業給付與短工補償給付之比較(以密蘇里州與蒙大拿州為例) ........... 83. 政治大表八一九九四年美國短工補償制度雇主參與率分級表 ............................................. 90 立表七一般部分失業給付與短工補償制度綜合比較表 ................................................ 83. ‧ 國. 學. 表九一九九一年到一九九三年間企業申請短工補償期間分布 .................................. 92 表十就業保險法第十二條新舊條文對照表 ............................................................. 111. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(10) 圖目錄圖一加州及美國全國每週短工補償給付金額占失業補償給付總額比例折線圖 (1989-2009) ..................................................................................................... 33 圖二短工補償請領人數變化折線圖(2000/1-2010/10) ...................................... 37. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(11) 第一章緒論第一節台灣現制問題及解決方向. 第一項無薪休假問題凸顯我國就業安全法制之不足二零零八年九月初爆發金融危機造成全球嚴重的景氣衰退，消費市場低迷導致企業難以維持原來的生產規模，許多雇主以裁員方式節省人力成本。台灣的失業率從二零零八年九月份起節節攀升，二零零九年九月達到百分之六點零二的歷史新高。1除了失業問題之外，有一些勞工雖未遭解. 治政大形被稱為「無薪休假」，二零零九年二月達到高峰，受影響勞工數高達二立十三點九萬人，勞工每月工時縮減平均在百分之二十(四天/月)以上，不但僱，卻被雇主縮減工時，導致薪資減少而影響生計。勞工工時被縮減之情 2. ‧ 國. 學. 這些勞工的家計備受威脅，其他勞工也陷入不知何時輪到自己的焦慮之中。資方多認為放無薪假是為了度過艱難的經濟不景氣時期，如果沒有縮. ‧. 減勞工工時的話將會造成更多人被解僱，所以勞工應該共體時艱，配合雇. y. Nat. 主縮減工時的政策。相對於此勞工方面則多主張無薪休假於法無據3，雇主. sit. 不得任意降低勞工薪資，並認為雇主實施無薪休假事實上是要等勞工無法. er. io. 忍受低薪而自行離職，變相逃避資遣費的給付。此外勞工也質疑雇主是否. n. al 真的非利用無薪休假來度過危機不可。無薪休假問題產生嚴重的勞資對 iv n U 立，使勞工的就業安全陷於不安定之中，進而造成嚴重的社會問題。 engchi. Ch. 對於無薪休假，勞工一方面懷疑其合法性，一方面則希望國家可以補貼短少的工資。針對合法性的疑慮，勞委會先於二零零八年十二月十二日發布新聞稿，內容指出「雇主如確有減少工時與工資的必要，必須先與勞工協商，徵得勞工同意後，才可實施，不得逕自排定『無薪休假』。」又進一步說明「勞資商定『無薪休假』致薪資總額變動後，如勞保投保薪資 1. 參見行政院主計處，99 年 9 月台灣地區人力資源調查統計結果，網址： http://www.dgbas.gov.tw/fp.asp?xItem=28248&ctNode=2858。 2 參見行政院勞工委員會公布，行政院勞工委員會重要施政(97.05.21~99.05.20)。 3 例如苦勞網 2008 年 12 月 10 日張貼之文章「無薪休假合法嗎？官員無知？害慘勞工！」，認為無薪休假違反勞動基準法第 21 條的「工資議定原則」。網址：http://www.coolloud.org.tw/node/31655 ((最後瀏覽日期 2010/12/20)。 1.

(12) 級距變更，應依實際領取工資申報調整；如排定無薪休假致全月薪資低於一七二八零元，勞保月投保薪資仍依該分級表第一級（一七二八零元）申報。」這項說明似乎表示實施無薪休假後薪資可以低於最低基本工資4，導致輿論譁然。勞委會立即於當月十六日再次發布新聞稿，強調實施無薪休假後薪資仍不得低於最低基本工資5。勞委會並於二零零九年一月啟動「無薪休假通報機制」6，由各縣市勞工部主動查核轄區內營運異常企業，無薪假申訴案件列為立即瞭解、處理案件。地方勞工局並定期彙整各企業主動通報的無薪假狀況，報送勞委會。進一步強化對無薪休假的監管措施。另一方面，針對薪資補貼的請求，勞委會先於二零零九年二月二日起實施「充電加值計畫」加以回應。「充電加值計畫」之目的是為了減輕無. 政治大. 薪休假對勞工的衝擊，維持參加訓練勞工於無薪休假期間收入不致過低，. 立. 以穩定僱用。7勞委會共提供約五十九億的經費，預計補助勞工十六萬人。. ‧ 國. 學. 九十八年結訓總人數為二零七一三人，自九十八年十一月起無人結訓。就參訓人數而言這項計畫的實施成效遠不如預期。過高的請領門檻(要求雇主. ‧. 維持百分之九十九的僱用率)、計畫實施期程未能契合企業需要、景氣復甦速度超過預期、鼓勵企業參加本計畫的誘因不足等因素被認為是主要原. sit. y. Nat. 因。8. er. io. 無薪休假的性質不明是引起社會高度討論的原因之一，「無薪休假」. n. al 一詞很容易讓人陷入「無工作所以無薪資」的邏輯之中，使雇主可以理直 iv Ch. n U engchi. 4. 參閱林佳和，無薪休假：社會現實與法律迷障，台灣法學雜誌，第 119 期，2009 年 1 月，第 1-3 頁。國內關於無薪休假之相關討論尚可參考吳姿慧，我國「無薪休假」之現況與爭議問題—— 以德國短工制度（Kurzarbeit）為參照對象，政大法學評論，第 120 期，2011 年 4 月，第 339 頁以下。 5 新聞稿內容為：「雇主受景氣因素影響致訂單減少，所造成之停工或減產，係可歸責於雇主之事由，雇主仍應依原勞動契約給付工資。如雇主欲採無薪休假方式，暫時減少勞工工作時間並減少工資，必須徵得勞工同意，才可實施。雇主給付勞工之工資，固可按工作時間比例減少，惟為保障勞工基本生活，對於原約定按月計酬之全時勞工，每月給付之工資仍不得低於基本工資數額（17280 元）。」相同內容勞委會於 2008 年 12 月 22 日發布勞動 2 字第 0970130987 號函釋。 6 勞委會於 98 年 1 月 14 日訂頒「地方勞工行政主管機關因應事業單位實施勞雇雙方協商減少工時通報及處理注意事項」。注意事項第二點將「勞雇雙方協商減少工時」，定義為「雇主受景氣因素影響致停工或減產，經勞雇雙方協商同意，暫時縮減工作時間。」 7 補助對象為每兩週放無薪休假超過十六小時的企業，只要申辦職訓課程，參訓員工即可獲每小時一百元、每月最高一萬元的薪資補助，企業開課費用也可以完全獲得政府補助，補助上限最高一百九十萬元。 8 實施成果參閱辛炳隆，充電加值計畫執行效益評估計畫報告，行政院勞工委員會職業訓練局委託辦理，2010 年 3 月。 2.

(13) 氣壯的減薪，讓勞工甚至政府忽略勞動基準法的保護。從雇主的思考模式觀察，實施無薪休假的目的是為了縮減成本，當面臨大規模經濟衰退時，雇主依據過去景氣循環的經驗，多認為半年左右景氣會回復，如果因為暫時的虧損就立刻裁員的話，不但待景氣回復時還要重新招募、訓練勞工，而且無法立即回應景氣回復而增加生產，如此一來解雇勞工的成本可能反而會高於維持雇用的成本。因此基於成本考量，在不景氣初期雇主本來就會傾向於保留員工。然而有的雇主既想保留員工又不想負擔成本，於是打出「無薪休假」的口號，要求勞工自行吸收薪資與產值之間的差額9。勞委會從勞動基準法第二十一條切入，認為工資調降應經勞資雙方議定，且不得低於最低薪資，此一函釋在法律適用上雖然正確，但卻可能把經濟不景. 政治大. 氣的風險轉嫁到議價能力較低的勞工身上，對勞工而言有失公平。. 立. 經濟不景氣導致企業虧損甚至破產，對勞工的所得造成威脅，是一項. ‧ 國. 學. 未來必然會發生，但無法確定發生時間的「風險」。10依據過去的經驗觀察，經濟景氣具有上下波動的特性，景氣低潮期持續一段期間後通常會回升，. ‧. 所以在發生經濟不景氣時應該盡可能將勞工維持在工作崗位上，減少雇主回聘勞工之成本，也可以保障勞工的僱用安定。無薪休假問題顯示出雇主. Nat. sit. y. 在經濟不景氣期間有以較低成本保留勞工的需求，然而我國就業保險的失氣期間工時縮減導致所得縮減的風險。 a. er. io. 業給付只能承擔勞工被解僱後所得喪失的風險，無法保障勞工在經濟不景. n. iv l C n hengchi U 經濟不景氣無法歸責於勞雇任一方，經濟不景氣時人力需求萎縮的風. 險不應該由個別勞工或雇主承擔，否則將導致企業破產，勞工也將失業。現代工業國家的勞工問題不止產生自勞資間地位不對等，更是起因於薪資依賴與家庭結構變遷所導致的社會風險保障問題。11世界多國實施多年的縮短工時補償制度(work sharing compensation program)12不但可以幫助雇. 9. 參閱陳建文，工資問題的思維方式與推理方法—兼論無薪休假及其處理規範問題，萬國法律，第 167 期，2009 年 10 月，第 12-36 頁。 10 社會保險所保障的危險事故必須具備不確定性，且有造成損失之可能。參考柯木興，社會保險，修訂版，三民書局，1995 年 8 月，第 44 頁以下。 11 參閱郭明政，社會安全制度與社會法，翰蘆圖書出版公司，2002 年 11 月，第 77-92 頁。 12 參考國內文獻對 short-time compensation 一詞的翻譯有兩種，一為「短期補償」(Kerachsky, Sluart 著，郭振昌譯，美國失業保險短期補償制度之評析，社會保險年刊，第 12 期，1987 年 12 月，第 111-116 頁。)一為「縮短工時補償」(辛炳隆，現階段我國政府失業對策之評析，收錄於「全 3.

(14) 主在經濟不景氣期間維持雇用，且同時可以兼顧勞工的所得安全，具有將經濟波動風險合理分配於勞工與雇主之間的功能，值得我國參考。第二項以短工補償制度做為解決之途徑短工補償制度一般是指在經濟不景氣期間，允許雇主縮減勞工工時以避免解僱勞工，並由國家設計制度對勞工縮減工資予以補償的一種制度。短工補償制度提供雇主解僱勞工之外的另一項選擇，同時可以兼顧對勞工薪資安全的保障，是一項兼具彈性與安全的就業安定政策。勞委會於二零一零年五月三日公布「就業保險促進就業實施辦法」，採用先進工業國家行之有年的短工補償制度，規定在經濟不景氣期間雇主得縮減勞工工時及. 治政大措施將無薪休假制度化，明訂勞資雙方的溝通平台以及對勞工的所得保立障，並且明定期限避免勞工陷於無止盡的「休假」，在我國就業安全法制. 工資，勞工按照縮減工時的程度可以獲得一定比例的薪資補償。僱用安定. ‧ 國. 學. 發展上具有重要意義。然而我國短工補償制度(僱用安定措施)設有開始受理的條件，也就是每月領取失業給付人數占該人數加上每月底被保險人人. ‧. 數之比率，13連續三個月達百分之二點二以上，且該期間之失業率未降低. y. Nat. 時，才可以開始辦理僱用安定措施。這個數字即使是在本次金融危機都無. er. io. sit. 法達到，14可以預期短期內很難有開始辦理僱用安定措施的機會。為了對我國僱用安定措施有深入的了解並進行檢討，有必要借鏡已實. n. a. iv. l C 施工作安全制度國家之經驗。一般認為美國乃本次全球性經濟不景氣之起 n. hengchi U. 源，遭受嚴重的經濟衰退與失業問題，面對急遽攀升的失業率，近期短工補償制度的擴大成為重要之議題，學者討論文章與研討會資料15，提供許. 球經濟危機下的勞動保護與勞資關係—國際經驗的觀察與省思」學術研討會，主辦單位：中國文化大學勞動暨人力資源學系，2009 年 5 月。)前者著重於該制度短期間的特色，後者則反應出勞工工時縮短的狀態。由於目前美國 short-time compensation program 的實施期間在很多州都跟一般失業給付一樣長，本文認為後者的翻譯方式較能反映 short-time compensation 的制度目的與特色，故採之。 13 以下以「就業保險率」稱之。 14 依據勞委會公布之「就業保險促進就業實施辦法問答集」第 3 題︰「僱用安定措施辦理之時機，以及如此訂定之原因？」之回答：「…2. 所定應達百分之二點二之標準，乃是參酌九十七年至九十八年間金融風暴發生，本會職業訓練局辦理充電加值計畫及企業實施無薪假時之相關失業數據指標。（查本會職業訓練局於九十八年二月辦理充電加值計畫；另九十八年二、三月期間之無薪假人數達最高峰。前揭二個月之平均就業保險失業率為百分之二點一九。）」 15 例如 2009 年 12 月 11 日由美國退休人協會(AARP)於華盛頓州舉辦之‖Saving Jobs In A 4.

(15) 多可供研究之資訊。其次，美國各州自一九七八年起陸續實施短工補償制度，目前共有十八州在失業保險法中加入短工補償之給付，各州從立法目的、申請方式、給付資格到財源的徵收方式都不盡相同，也反映出不同的實施效果，各州法規相互對照，有助於了解短工補償制度各項規定的性質與效果。最後，本文希望藉由對美國短工補償法制的內容以及實施經驗的研究，可以預測我國僱用安定措施開始辦理後可能會遇到的問題，並提出未來改進的方向。表一金融危機期間無薪休假相關事件表. 時間. 事件. 2008/09. 發生金融危機. 政治大. 勞委會做出勞動 2 字第 0970130987 號函立. 2008/12/22. ‧ 國. 勞委會推出「充電加值計畫」. ‧. 立法院修正公布就業保險法第十二條. io. 2010/5/3. 勞委會提出「就業保險促進就業實施辦法」草案. y. Nat. 2009/9/23. sit. 2009/4/22. 勞委會公布「就業保險促進就業實施辦法」. n. al. er. 2009/2/2. 勞委會啟動無薪假通報機制. 學. 2009/1. 第二節研究範圍. Ch. engchi. i n U. v. 本文研究對象為美國的縮短工時補償制度(short-time compensation program, STC)16，其內容為「對於勞工因為工作分享計畫(work-sharing plan) 而導致每週正常工時縮減時，依照勞工縮減工時比例給予之失業保險給付。」17短工補償是美國一般失業保險系統的一部分，並且是部分失業給付(partial benefit)的延伸。短工補償一詞常與某些相類似的名詞混淆，以下首先釐清與短工補償相似之用語，接著介紹學者整理美國短工補償制度幾. Recession: How Work-Sharing Can Help‖研討會。 16 以下簡稱為「短工補償」。 17 參見 R. MaCoy and M. Morand, ―work sharing and short-time compensation: an overview,‖ in R. MaCoy and M. Morand (eds), Short-Time Compensation: A Formula for Work Sharing (New York: Pergamon Press, 1984) 5.

(16) 項特徵，以明確劃分本論文研究對象之範圍。第一項美國短工補償相關用語釐清一、. 彈性工時(flexitime). 彈性工時是指對正常週工時(normal weekly hours)的調整，以便使勞工能配合企業的指示工作。彈性工時可能將單一工作分割成多份工作，勞工每日工時也可能延長或縮短。短工補償可視為實施彈性工時的一種方式。二、. 兩人一職制(job sharing). 兩人一職制乃將一份全職的工作分割為兩個以上的部分工時工作，通. 政治大一種方式。而短工補償制度並未將一份全職工作分割為數份部分工時工立作，只是將數份工作的工時縮短以避免解雇勞工。. 常不作為避免解僱的工具，而是實施彈性工時制度常見的職務重新分配的. ‧ 國. 工作分享(work sharing). ‧. (一). 學. 三、. 工作分享之定義與發展. sit. y. Nat. 工作分享是指：「為了避免勞工被解僱或是創造工作機會，而縮減相. io. er. 同數量的工時，並將縮減的工時分配給其他勞工。」18工作分享制度最早於一九二七年威瑪共和時期的德國開始實施19，在二次世界大戰後擴及其. n. a. iv. l C 他工業國家。美國在一九三零年代經濟大蕭條(Great n Depression)期間，為. hengchi U. 了增加工作機會以及避免勞工失業也曾實施工作分享，但當時並未對勞工縮減之工資支付相對應之補償。20 (二). 工作分享之類型. 工作分享的概念可以有多種應用方式，日本厚生勞動省 2001 年發表的「工作分享研究調查報告書」(ワークシェアリングに関する調査研究報. 18. 參閱 JON C. Messenger, ―Work sharing: A strategy to preserve jobs during the global jobs crisis,‖ Travail Policy Brief No. 1 (Geneva: International Labour Office), p.1, June 2009. 19 最早出現在 1927 年 7 月 16 日的安置與失業保險法(Placement and Unemployment Insurance Act, AVAVG)。 20 一九八二年以前工作分享在美國的發展歷史參閱 M. Nemirow,―Work-sharing approaches: past and present,‖107 Monthly Labor Review 19, 34-39, September 1984. 6.

(17) 告書)中將工作分享(work sharing)分為四種類型，分別為「緊急避難的僱用維持型」、「中高年對策的僱用維持型」、「增加雇用型」、「多元就業模式型」，各類型的定義如下： 1.. 僱用維持型(緊急避難型、中高年對策型)：此一類型是以維持雇用為目的，進一步分可為緊急避難型與中高年對策型兩類，兩者之差別僅在於後者的對象限於中高齡勞工。將欲縮減的一人分的工作時間，由所有勞工分攤縮減，以維持雇用。. 2.. 增加雇用型：以增加雇用為目的之工作分享制度。是以國家或企業為單位縮減勞工時間，在總體經濟層面增加雇用為目的。. 政治大式。前三種類型通常是在景氣低迷、中高齡勞工過剩的情況下所實施立. 多元就業模式型：本類型為工作分享發展過程中最新出現的應用方. 學. 不得已的手段。相對於此，多元就業模式型最早是由一些基於生活時. ‧ 國. 間安排考量，不想做全職工作的全時勞工所提出，作為因應現代多元. ‧. 生活方式的一種對策。特別是在女性及中高齡勞工之間廣泛應用。. io. n. al. sit. Nat. 雇，應屬於其中的「緊急避難的僱用維持型」。. y. 美國短工補償制度乃在經濟不景氣期間縮減勞工工時以避免解. er. 3.. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(18) 表二工作分享制度的四種類型類型緊急避難的僱用維持型中高年對策的僱用維持型增加雇用型. 定義為了防止解僱，在勞工間分配工作時數。為了確保中高齡人的工作機會，企業全體勞工分攤縮減一人份的工時。為了增加一人份的工作機會，企業全體勞工分攤縮減一人份的工時。. 背景(意義) ‧景氣低迷 ‧中高齡人口過剩 ‧60 歲前半的雇用延長. ‧高失業率的慢性化. ‧創造女性及中高齡人易於工作設計多樣化的業務型多元就業模的環境態，同時創造出更多的工式型 ‧可以兼顧育兒、看護及工作作機會 ‧休閒與工作間選擇的多樣化. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ※本表參考脇坂明21，日本型ワークシェアリング（2002），第 54-55 頁. 工作分享與短工補償之關係. Nat. y. ‧. (三). sit. 美國短工補償制度在聯邦及各州有多種名稱，包括「short-time. er. io. compensation」、「work sharing」、「shared work」等22。在用語上，工作分享. n. (work sharing)一詞可以較廣義的泛指縮減企業內勞工工作時間以減少解僱 a v. i l C23 n 或增加工作機會的一種模式，同時包含上述工作分享的四種類型。短工 hengchi U. 補償制度則僅指稱其中的一種類型。各國實施短工補償的制度名稱都不相同，甚至在美國各州的名稱也未統一。為了便於說明，本文提及廣義的工作分享的概念時，將以「工作分享」(work sharing)稱之；提及「緊急避難的僱用維持型」的制度類型時，將以「短工補償制度」統稱之。美國聯邦. 21. 脇坂明，日本型ワークシェアリング（2002），PHP 研究所。其中以 Shared Work 最多，包括亞利桑那州、加州、康乃狄克州、愛荷華州、路易斯安那州、明尼蘇達州、密蘇里州、紐約州、奧瑞岡州、德州。稱為 Short-time compensation 的有一九八二年制定之聯邦法、一九九二年聯邦法、佛羅里達、堪薩斯州、佛蒙特州。稱為 Work Sharing 的有馬利蘭州、麻薩諸塞州、羅德島州。華盛頓州稱為 Shared Work Compensation。 23 參閱 M. Nemir,― Work-sharing approaches: past and present.‖文中指出美國從一九七四年開始發展短工補償制度，但工作分享(work sharing)或者是說無給付的工作分享概念最早是在大蕭條 (Great Depression)期間提出。 22. 8.

(19) 及各州制度也以「短工補償制度」統稱之。如特別提及各別國家之制度時則以該國制度名稱稱之，例如德國之制度稱為短工津貼(Kurzarbeitergeld)，法國稱之為部分失業給付(partial unemployment allowance)。第二項美國短工補償制度之特徵 Jon C. Messenger(2009)24舉出短工補償制度基本上有五項特徵： 1. 縮減工時是為了避免在企業或特定工作單位內解僱勞工。 2. 工時的縮減會伴隨相應比例的工資減少。 3. 補償減少的工資。工資縮減對勞工而言是一項嚴重的影響，所以薪資補貼的緩衝機制相當重要。薪資補貼來自政府，通常補償損失薪資的一半，. 政治大 4. 短工補償制度的實施有特定的期間限制。短工補償制度應該是用以應付立有時更多25。. ‧ 國. 學. 暫時性的經濟危機，而非永久的縮減工時與工資。另外實施期間的限制也可以避免一些無效率或即將被市場淘汰的企業或行業因為政府的補貼而. ‧. 得以存活。短工補償應該是為了解決因景氣循環所造成的企業危機，而非用以幫助企業調整組織結構。但實際上雇主申請的動機很難區分。. sit. y. Nat. 5. 連接短工補償與在職訓練，提供勞工在無工作期間進行職業訓練。這並. io. 至少該名勞工在這段期間強化了其工作技能。. al. er. 非不可或缺的的本質26，但假使企業最後仍然倒閉或仍然解僱該勞工時，. n. v i n C h 27針對美國短工補償制度補充五點特徵： Brusentsev and Vroman(2009) engchi U. 1.. 由雇主領取薪資補償後分配給勞工。如此一來勞工不必像申請完全失. 業給付一樣，必須親自前往主管機關辦理給付的申請手續，此類規定可以大幅提高勞工的參與意願。. 24. 參閱 JON C. Messenger,(2009) ―Work sharing: A strategy to preserve jobs during the global jobs crisis,‖ 1-2. 25 歐盟國家的薪資補貼約在百分之五十五到百分之八十之間。 26 加拿大政府研究報告指出，並非所有的工作都適合在職訓練，有的工作可能很難安排職業訓練時間，因此不適合強制勞工在工作分享實施期間接受職業訓練。參考 W. Vroman and V. Brusentsev ―Short-Time Compensation- as a Policy to Stabilize Employment,‖ (The Urban Institute,2009), Retrieved January 11,2011,from http://www.urban.org/UploadedPDF/411983_stabilize_employment.pdf 27 Ibid. 9.

(20) 2.. 給予雇主決定工時縮減幅度的彈性空間。而不是強制雇主必須統一縮. 減一定比例的工時。 3.. 允許雇主彈性的更改計畫縮減的工時。根據短工補償制度的實施經. 驗，雇主在計畫實施期間通常有需要修改計畫內容，尤其是工時縮減之比例。因此應該允許雇主在取得勞方同意後得修改計畫內容。並且可以進一步規定修正內容應送主管機關備查，但不必規定到須主管機關「核可」之程度。 4.. 勞工請領短工補償制度之經驗影響日後請領一般失業保險給付的資. 格。因為在美國每名勞工在給付年度之中可領取的失業保險給付總額有上. 治政大這項規定大幅降低勞工參與短工補償計畫之意願。立. 限，如果勞工請領短工補償給付將導致勞工的一般失業給付額度被壓縮。. 將短工補償制度與職業訓練結合，但非強制。由於各種職業的訓練方. ‧ 國. 學. 5.. 式及訓練都不一樣，不是所有的企業在執行短工補償計畫期間都適合實施強制規定。. ‧. 職業訓練，因此關於職業訓練應由企業與勞工共同決定是否實施，而不應. y. Nat. sit. 第三節研究架構. er. io. 本文之篇章架構如下：. n. a. iv. l C 第一章為「緒論」。第二章為「美國短工補償制度發展之歷史」，本章 n. hengchi U. 參考 David E. Balducchi 與 Stephen A.Wandner 合著之文章“Work Sharing Policy: Power Sharing and Stalemate in American Federalism‖，將美國短工補償制度從一九七五年到二零零七年為止之發展區分為六個階段加以說明：第一階段為一九七五到一九八二年之「各州草創期」。第二階段為一九八零到一九八二年之「各州議會立法時期」。第三階段為一九八二到一九八五年之「各州執行期」。第四階段為一九八五到一九九二年之「自由放任時期」。第五階段為一九九一到一九九二年的「第二次各州議會立法時期」。第六階段為一九九二年至今之聯邦政策困境期。所謂聯邦政策困境指的是短工補償制度雖然得到一九九二年失業補償修正法的授權，但美國勞工部(The U.S. Department of Labor, USDOL)卻未依該法之要求發布州 10.

(21) 立法參考準則(legislative language)。因為各州立法必須遵從該州立法參考準則才能獲得聯邦補助(包括經費支援制度與租稅扣抵28)，所以美國勞工部的不作為間接扼止了美國各州短工補償制度的發展。由於該州立法參考準則至今仍未作出，故目前為止美國的短工補償制度仍處於第六期的停滯狀態。第三章為「美國短工補償制度內容介紹」。整理美國目前實施短工補償制度的十八州之法規內容。分別就計畫書內容、雇主資格、勞工資格、給付請領範圍、經費來源及行政程序等項目加以介紹。第四章為「美國短工補償制度的實施效果評估」。實施短工補償制度. 治政大免脫離職場，並維持一定所得水準。雇主可以暫時縮減人力成本，以度過立經濟衰退期，同時保有人力資源，待經濟復甦時可立即反應，並且節省重是為了達到勞工、雇主、政府「三贏」之目標，使勞工得以保有工作，避. ‧ 國. 學. 新招募以及再訓練之成本。政府則得以降低失業保險基金之支出，並減少失業勞工所帶來的社會問題，薪資的補貼更可以維持勞工的消費能力，避. ‧. 免經濟景氣的惡性循環。本章討論美國各州就上述目標的實施成效，以及. y. Nat. 其他影響。最後分析為何在全美實施短工補償制度的十八州中只有少數州. sit. 有較顯著的成效，以及各州之間在制度內容或管理方式上有何等差異，導. er. io. 致實施效果上的不同。. n. a. iv. l C 第五章為「美國短工補償制度對台灣之啟示」 n。我國行政勞工委員會. hengchi U. 為促進及穩定就業，依就業保險法第十二條第四項提出「就業保險促進就業實施辦法」，辦法第五條規定當經濟景氣惡化到一定程度的時候，中央主管機關得公告辦理「僱用安定措施」，公立就業服務機關將根據雇主申請，補償勞工因為縮減工時所減少之薪資。上述僱用安定措施運用了短工補償之原理，本章將分析僱用安定措施的相關內容，並嘗試運用美國實施. 28. 所謂租稅扣抵制是指聯邦向各州徵收失業保險保費之後，若該州的失業保險制度符合聯邦的標準，則雇主繳納至州政府的保費最高可抵 90%的聯邦稅，否則須繳納全額的賦稅。如果州政府未建立適當的失業保險制度，將使州內雇主的租稅提高，相較於其他州的雇主競爭力較弱，可能導致企業外移，所以各州通常都會盡量符合聯邦法的規定。相關資料可參考 Advisory Announcing Release of the Green Book 2008，網址： http://democrats.waysandmeans.house.gov/singlepages.aspx?NewsID=10490 (最後瀏覽日期 2011/5/3)。 11.

(22) 短工補償制度之經驗評估辦法實施後可能產生的效果，最後提出建議。第六章為「結論」，總結對美國短工補償制度及我國僱用安定措施之看法。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(23) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(24) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(25) 第二章美國短工補償法制之歷史發展本章介紹美國短工補償制度發展的歷史。一九三零年代經濟大恐慌期間美國即有全國性實施工作分享之經驗，但當時未給予勞工薪資補貼。一九七零年代起美國各州開始討論在失業保險中加入對工作分享勞工的薪資補貼，進而發展為美國現行的短工補償制度。一九九二年聯邦制定的短工補償相關法案具有技術上的缺陷，使得短工補償制度在美國的發展停滯。二零零八年起的金融危機造成大量失業，短工補償制度具有安定就業之功能，因此再度被重視。目前已有數份以解決短工補償制度困境為目標. 政治大. 之法案被提出，這些法案目前仍在審議中，但後續發展值得我們關切。. 立. 第一節現行短工補償法制制定前工作分享在美國之發展. ‧ 國. 學. 現行短工補償制度是在失業保險制度中實施，自一九七零年代起被各州議會討論，進而立法形成美國現行之制度。然而工作分享在美國早在經. ‧. 濟大恐慌期間就已經有實施的經驗，是一種未給予勞工薪資補貼的工作分. io. 第一項胡佛的就業安定政策. al. y. sit. 實施經驗影響美國人民對工作分享的觀感至鉅。1. er. Nat. 享制度。一九七零年代以前的工作分享制度雖非今日的短工補償制度，但. n. v i n Ch 美國最早運用工作分享制度的紀錄是在經濟大恐慌期間。一九二九年 engchi U. 十月二十九日華爾街股市崩盤引發經濟大恐慌，一九二九年十一月二十一日胡佛總統(President Herbert Hoover)在白宮和各大企業的老闆會面，要求企業主維持或提高勞工時薪，並利用工作分享制度分攤工作給更多勞工。如果可以做到，他將保證工會同意不罷工且不要求提高總工資2。胡佛採用工作分享政策不只因為可以協調勞資間的衝突，更重要的是該項政策可以. 1. 參閱 M. Nemirow(1984), ―Work-sharing approaches: past and present.― 參閱 H. Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover: The Great Depression, 1929-1941, 44 (1952). 關於胡佛採用工作分享政策的理由及過程摘要如下：「...to maintain social order and industrial peace...a fundamental view should be spread by shortening the work week...the industrial representatives expressed major agreement...the same afternoon I conferred with the outstanding labor leaders and secured their adherence to the program...this required the patriotic withdrawal of some wage demands... that wages should be maintained for the present...that the available work」。. 2. 15.

(26) 達到恢復時薪水準的目標，因為胡佛認為維持勞工時薪水準才能避免經濟不景氣的進一步惡化。這項政策使一九二九年到一九三二年間勞工平均時薪上漲百分之十，但每週工時從四十四點二小時大幅縮減為三十八點三小時，縮減幅度為百分之十三，總僱用的縮減比例為百分之三十三。雖然總僱用的縮減幅度劇烈，但由於當時總產出的萎縮在百分之四十八，一般認為如果沒有實施工作分享，總工時的縮減不可能只有百分之三十三，因此證明工作分享政策的實施確實維持了一定比例的僱用水準。胡佛在他的回憶錄(The Memoirs of Herbert Hoover)中也提及工作分享政策幫助了兩百萬名勞工，且在一九三零年只有百分之七的企業縮減勞工（單位）工資3。但有經濟學家認為胡. 政治大. 佛的工作分享政策刻意維持勞工時薪，雇主必須盡量減少勞工工作時數才. 立. 能維持營運，導致總工時無法提升，進而使總產出無法提高，反而是加深. ‧ 國. 學. 經濟大恐慌影響的主因之一。4 第二項羅斯福的「新政」. ‧. 工作分享的第二次較大影響出現在羅斯福總統(President Franklin D.. Nat. sit. y. Roosevelt)的「新政」(New Deal)中。一九三三年六月十六日通過國家產業. io. er. 振興法(National Industrial Recovery Act)5，該法嘗試經由提升勞工保護與降低削價競爭來增加生產力與就業。國家產業振興法通過後，數百家企業為. n. a. iv. l C 了協商「公平競爭條款」延宕了實施期日，羅斯福不滿意協商速度，於是 n. hengchi U. 在一九三三年七月二十日發布「總統再僱用協議」(President‘s Reemployment Agreement)。該協議要求企業簽署一份「總括條款」(blanket code)6，同意縮減平均每週工時，並提高時薪。執行單位是經由國家產業振興法所創設的「國家振興署」(National Recovery Administration)。「總統. 3. 參閱 H. Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover: The Great Depression, 1929-1941, 45 , (New York: The Macmillan Company, 1952) p.45. 4 參閱 L. E. Ohanian, ―What - or Who - Started the Great Depression?‖ UCLA and Federal Reserve Bank of Minneapolis, 28-29, March, 2009. 5 15 U.S.C. § 703。由於國家產業振興法其後被宣告違憲，因此實施期間只有兩年。 6 條款包含三個部分：第一，企業必須縮減勞工工時至每週 35 小時以下(神職人員與業務員為 40 小時以下)。第二，企業至少必須提高工資至每小時 40 分以上，依區域人口多寡而定，但如果勞工每小時工資超過該水準者不得縮減。第三，企業必須承認勞工有團體協約之權利。未達到這些條件之企業會被處以 500 元以下罰鍰及監禁六個月以下。 16.

(27) 再僱用協議」的勞動政策包含兩個層面。第一，協議的邏輯是提高單位工資率可以提升購買力、刺激消費、增加生產，最終可以促進僱用與就業。第二是經由將勞工每週工時從四十、五十小時縮減為每週三十五小時可以把工作分散給更多勞工。相較於胡佛的工作分享政策的目標為避免解雇，羅斯福的目標則是要擴大僱用。羅斯福的再僱用計畫在促進就業上是一個成功的制度。一九三四年勞工的每週平均供時已縮減為三十四點六小時，相較於一九二九年縮減了百分之二十二，並使四百萬人恢復工作。羅斯福的工作分享政策並促進一九三八年公平勞動基準法(Fair Labor Standards Act)7的通過。但經濟學家同樣認為羅斯福的政策強制雇主採用工作分享制度，使全體勞工總工作. 政治大. 時數成長受到抑制，反而減緩經濟景氣恢復的速度。8. 立. 第三項工作分享的衰退9. ‧ 國. 學. 隨著景氣持續回升，工作分享的影響也逐漸消退。由於國家振興署的. ‧. 執行力薄弱，導致越來越多企業未遵守總統再僱用協議，最後國家振興署在一九三五年解散。平均每週工時於一九三七年回復至百分之三八點六小. sit. y. Nat. 時，有些企業甚至超過四十小時。一般認為工時抑制政策的減緩是一九三. io. er. 四年到一九三七年生產量速回復的因素之一。到了一九三七年，生產量已經回復到一九二九年經濟大恐慌爆發前的水準，僱用狀況也幾乎回復。然. n. a. iv. l C 而由於勞動人口的穩定成長，一九三七年仍有百分之二十一的非農業人口 n. hengchi U. 處於失業狀態。在一九三七到一九三八年間的不景氣期間，勞工每週工時再次被大幅度削減。一九四五年到一九四六年間的經濟不景氣中工作分享的概念再次被運用。但到了一九四六年之後工作分享就沒有再出現在全國性政策中。另外一項和工作分享有關的制度是公平勞動基準法中規定的每週工時上限。公平勞動基準法於一九三八年通過，和「總統再僱用協議」一樣，. 7. 29 U.S.C. § 201(2006). 相關論述參閱 J. E. Taylor, ―Work-sharing During the Great Depression: Did the‗President‘s Reemployment Agreement‘Promote Reemployment?,‖ Economica, 78, 133-158 , January, 2011. 9 有關此一時期的工作分享發展參閱 M. Nemirow (1984),―Work-sharing approaches: past and present.‖ 8. 17.

(28) 要求雇主對超過每週四十小時的工作時間給付加班費，藉此抑制過長工時的工作，以達到將總工時分配給更多勞工的目標。該法最早設定的每週工時上限為四十四小時，於一九四零年修改為現行規定的四十小時。由於該法通過後不久即進入第二次世界大戰的完全僱用時期，因此掩蓋了工時上限的規範效果。一九三五年之後通過的「社會安全法」(Social Security Act of 1935, SSA)10以及「一九三五年國家勞工關係法」 (National Labor Relations Act，又被稱為華格納法(Wagner Act))11加速工作分享在美國的衰退。當時有很多雇主不給予勞工穩定的工作量，常常在勞工到工作場所後才告知勞工當天不提供工作，產生對工作分享的濫用。華格納法賦予勞工合法組織工會的. 政治大. 權利，當工會運作轉趨成熟後，不但幫助勞工對抗雇主恣意的解僱行為，. 立. 同時保護勞工對抗雇主單方面的實施工作分享。同時當美國的失業保險制. ‧ 國. 學. 度建立後，勞工不再擔心被解雇後會頓失收入，因此對單純「分散不幸」的工作分享的需求就減少了。一直到一九七四年的經濟不景氣之前，工作. ‧. 分享都幾乎沒有再被討論或使用。. sit. y. Nat. 第四項小結. io. er. 面對經濟大恐慌期間急速攀昇的失業率，胡佛和羅斯福都選擇以工作分享的手段解決，要求雇主縮減勞工工時，以維持或增加僱用水準。和美. n. a. iv. l C 國現行短工補償制度相較，經濟大恐慌期間的工作分享經常使勞工縮減一 n. hengchi U. 半以上的工時，而且由於當時尚未制定國家勞動關係法，工會力量薄弱，因此工會只有極小的力量監督雇主實施工作分享，到了經濟大恐慌後期，往往造成雇主對工作分享的濫用。經濟大恐慌期間實施的工作分享計畫雖然維持了勞工的時薪，但同時導致工時無法成長，使勞工的總工資維持在很低的水準，因此被勞工認為是社會救助的替代措施。由於當時的工作分享制度並未給與勞工任何經濟上的補償，等於是將經濟環境的壓力全部交由勞工承擔，也因此造成美國勞工對工作分享一詞的負面印象，甚至成為. 10. 42 U.S.C. §§ 301 -1397.(2006) 有關「一九三五年國家勞工關係法」之相關討論參考鄭津津，美國勞資爭議行為正當性之探討，臺北大學法學論叢，第 60 期，2006 年 12 月，第 79-110 頁。 11. 18.

(29) 目前許多州無法取得勞工支持實施短工補償制度之原因之一。第二節現行短工補償法制之形成過程. 本節參考 David E. Balducchi 與 Stephen A.Wandner 合著的文章12，將美國短工補償制度的發展歷史分為六個階段：各州草創期(一九七五年〜一九八二年)、聯邦立法期(一九八零年〜一九八二年)、聯邦指導行政期(一九八二年〜一九八五年)、自由放任時期(一九八五年〜一九九二年)、第二次聯邦立法期(一九九一年〜一九九二年)與聯邦政策停滯期(一九九二年〜)。這六個時期以州或聯邦的立法發展作為區隔劃分出來，以便於觀察現行美國短工補償制度的演進過程。. 政治大. 第一項各州草創期(States as Innovators：一九七五年〜一九八二年). 立. 受到第一次石油危機(oil crisis)的影響，一九七四年到一九七五年間美. ‧ 國. 學. 國遭遇經濟大恐慌以來最嚴重的失業潮。為因應失業問題，各州的商業與勞工聯合會開始提倡短工補償制度。第一個嘗試將短工補償制度立法化的. ‧. 是紐約州，希望藉由短工補償制度維持婦女及礦工的工作。立法案於一九七五年提出，但並未通過。. y. Nat. sit. 加州於一九七八年率先通過短工補償制度之立法，工會一開始持懷疑. er. io. 態度，但很快轉為支持。剛開始短工補償的規模雖然小但很受歡迎，參與. n. al 企業家數從一九七九年的四百七十四家擴張為一九八二年的兩千五百六 iv. n U 十七家。其後，亞歷桑那州和奧瑞岡州分別於一九八一年及一九八二年立 engchi. Ch. 法，其中亞歷桑那州短工補償立法的重要推動者為摩托羅拉公司(Motorola Co.)，因為其認為實施不解僱政策最有效率的方式就是透過與失業保險相聯結的短工補償制度。此一時期是短工補償制度的建立期，除了各州，美國國會也在這個時期討論短工補償制度，且美國勞工部開始監督加州實行狀況。雖然美國聯邦失業保險相關法規法未明確包含短工補償制度，但美國勞工部並未質疑各州採用短工補償制度的行為，仍依社會安全法與聯邦失業稅法(the. 12. 參閱 David E. Balducchi and Stephen A. Wandner, ―Work sharing policy: power sharing and stalemate in American federalism,‖ Publius, 38 Winter, 2008, 111–136. 19.

(30) Federal Unemployment Tax Act, FUTA)13補償加州、亞歷桑那州和奧瑞岡州的短工補償行政費用以及提供雇主稅的抵免。第二項聯邦立法期(Congressional Federalism：一九八零年〜一九八二年) 一九八零年七月，在第二次石油危機(一九七九年–一九八零年)期間，短工補償之法案首度在國會被提出。但一九八一年起雷根(Ronald Wilson Reagan) 政府開始反對短工補償制度，其認為既然已經有數州在沒有聯邦授權的情形下實施短工補償制度，聯邦並無必要立法。在歷經一九八二年的經濟衰退後，雷根政府緩和先前的反對態度。聯邦首度在一九八二年稅賦公平與會計責任法( The Tax Equity and Fiscal Responsibility Act of 1982,. 治政大 Compensation Program)，授權失業信託基金對符合短工補償請領資格勞工立進行補償。但是該法定有三年實施期間，且實施短工補償制度還須等美 TEFRA)第一百九十四條中規定「縮短工時補償制度」(Short-Time 14. ‧ 國. 學. 國勞工部公布州立法參考準則及指導原則(guidelines)。. ‧. 暫時性的聯邦短工補償法由三部分組成：一為短工補償之定義，說明何謂短工補償制度，及其如何於失業保險中實施；二是規定雇主短工補償. sit. y. Nat. 計畫申請書應具備內容，例如應規定雇主在實施短工補償計畫後應維持員. io. er. 工之健康津貼與退休金。這部分規定多反映勞資雙方對短工補償制度是否會被濫用的擔憂；三是要求使用短工補償制度之雇主繳費，以維持經驗費. n. a. iv. l C 率的精神，避免雇主濫用短工補償制度，並減少失業信託基金的負擔。 n. hengchi U. 第三項聯邦指導行政期(Executive Federalism：一九八二年〜一九八五年) 隨著一九八二年稅賦公平與會計責任法第一百九十四條的施行，美國勞工部有實施短工補償制度的義務，新制定短工補償制度的州則須遵循勞工部頒訂的指導原則。一九八三年美國勞工部公布稅賦公平與會計責任法第一百九十四條的州立法參考準則和指導原則。在聯邦法授權的三年間，阿肯色州，佛羅里達州，伊利諾州，馬里蘭州，紐約州，德州，佛蒙特州. 13. 26 U.S.C. §§ 3301-3311.(2006) 美國失業保險制度的基本架構是只對失業的勞工進行補償。由於短工補償制度下的勞工只有縮減工時而未被解僱，因此需要另行立法授權失業信託基金給付短工補償計畫勞工，否則各州不得挪用失業信託基金給付短工補償計畫勞工。 14. 20.

(31) 及華盛頓州等八州紛紛立法，是最重要的加入期。短工補償制度視為積極勞動市場政策的一環，美國勞工部為這些州提供技術協助。以阿肯色州為例，一九八四年的州長柯林頓(Bill Clinton)為對付居高不下的失業率，提出「加速工作和經濟成長方案」，短工補償制度就是該方案的一環。美國國會想進一步制定短工補償制度的恆常化立法，於是在稅賦公平與會計責任法第一百九十四條要求勞工部對短工補償制度的實施狀況進行調查。一九八三年到一九八四年間勞工部調查了加州、亞利桑那州和奧瑞岡州後，並沒有發現這三州的短工補償制度發生立法前所擔心的負面效果。例如工會擔心領取短工補償會對勞工的其他社會福利產生排擠效果。勞工部和一些企業則關心短工補償的行政成本。評估報告. 政治大. 的結論是評估小組成員高度支持短工補償制度恆常化立法。. 立. 第四項自由放任時期(Federal Laissez-Faire：一九八五年〜一九九二年). ‧ 國. 學. 在一九八五年到一九九二年的這七年中，聯邦立法處於停滯狀態。本. ‧. 期的前三年美國勞工部並未停止對短工補償制度的發展，故仍有康乃狄克州、愛荷華州，路易斯安那州，密蘇里州，堪薩斯州，麻薩諸塞州和羅德. sit. y. Nat. 島等七州訂定短工補償立法。但隨著對一九八零年經濟不景氣的記憶逐漸. io. er. 消散，勞動安全政策的焦點從短工補償制度轉變為解僱後的所得保障問題，非暫時性立法的制定工作也沒有結果。在本時期中，當聯邦的暫行法. n. a. iv. l C 期滿後，美國勞工部並未積極的促進短工補償制度，相反的默許各州援用 n. hengchi U. 已過期的一九八三年聯邦指導原則作為立法之根據。已立法的州當作一九八二年聯邦法還存在而繼續實施短工補償制度，新採用短工補償制度的州在其他州的協助下繼續使用聯邦已過期的指導原則作為立法之範例。第五項第二次聯邦立法期(Congressional Federalism：一九九一〜一九九二) 一九九零年至一九九一年間的經濟不景氣再度引起短工補償制度的立法議題，一九九一年短工補償法案再次被提出。一九九二年一月眾議員彼得．史達克(Peter Stark)提出短期失業補償法(Short-Time Unemployment. 21.

(32) Compensation Act of 1991)15草案，包括使短工補償制度成為失業保險的一部份之提案。同時參議員哈利斯．伍弗德(Harris Wofford)也提出相似的法案在參議院討論。兩個法案都採用一九八二年稅賦公平與會計責任法第一百九十四條之內容，伍弗德的版本則進一步要求雇主對無工作期間的勞工進行職業訓練。最後一九九二年七月二日國會通過一個規範較有限的法案版本，但沒有立法紀錄說明為什麼參議院和眾議院不願意對一九八二年的聯邦暫時法規內容照單全收。一九九二年布希簽署 H.R. 5260 法案，即為失業補償修正案(Unemployment Compensation Amendments of 1992, UCA )16，該法案的主要內容為擴大失業保險之給付，並在第四百零一條將短工補償制度加入失業保險法. 政治大. 中。本法和一九八二年之暫時法相似處在於，委託美國勞工部制定州立法. 立. 參考準則以及指導原則，要求勞工部製作全國評估報告並給與各州技術協. ‧ 國. 學. 助。相異處在於，本法未規定對勞工企業附加福利(fringe benefits)的維持條款，也未規定雇主提出之短工補償計畫書應得到工會簽名同意。另外增. ‧. 加勞工得參加雇主舉辦的職業訓練之規定。. y. Nat. 一九九二年失業補償修正法案分為 A、B、C 三大項。A 項為實體規. sit. 定，包括要求勞工部應設計並發佈州立法參考準則，以供正在發展或訂定. er. io. 短工補償制度的州利用，並應提供各州建立短工補償制度必要之協助。要. n. al 求勞工部應作出評估報告。最後提出短工補償制度的五項定義。 iv. n U engchi B 項是對短工補償制度的補充說明。本項首先指出一九八二年聯邦法. Ch. 是一個實驗性的立法，用意是鼓勵各州嘗試實施短工補償制度，一九八二年聯邦法已於一九八五年九月三日結束。當該法期滿時，各州的法源也就失其效力，不得繼續援用一九八二年聯邦法。此外，依一九六四年勞工部作成的解釋，若「給付和失業保險或保險風險以及非自願失業沒有合理的關聯」時，該州之給付將無法獲得任何聯邦的經費補助，其中「合理關聯」是指基於事實因素的發生而提供給付。由於雇主不得縮減短工補償勞工企業附加福利的條文在一九九二年聯邦法中被刪除，在沒有法律依據的情況. 15 16. H.R. 4115, 102d Cong., 2d Sess.(1992) Unemployment Compensation Amendments of 1992, Pub. L. No. 102-318, 106 Stat. 290. 22.

(33) 下，各州如規定「雇主縮減勞工企業附加福利就不得申請短工補償」，將可能會違反一九六四年「合理關聯」之解釋而成為違法之規定。要求工會簽名同意的條文也未規定在一九九二年聯邦法中，同樣可能成為違法的規定。最後本項要求勞工部應在一九九三年一月一日前作出可供各州用於發展與立法的州立法參考準則，且規定在州立法參考準則做出之前沒有任何一州的短工補償法應施行。最後，C 項規定四百零一條的生效日期。. 第六項聯邦政策停滯期(一九九二〜) 雖然美國聯邦於一九九二年實施了非暫時性的短工補償制度，但勞工. 政治大一九九二年聯邦法的解讀是該法為各州短工補償制度的唯一依據，各州的立. 部卻遲遲未設計或頒布新的州立法參考準則或指導原則。如前所述，因為. ‧ 國. 學. 短工補償制度不應超過一九九二年聯邦法規定的範圍，而且不能再使用一九八二年的聯邦法作為依據。一些勞工部的官員甚至認為在一九九二年七. ‧. 月之前已通過立法者，應該移除一些內容以符合一九九二年聯邦法之規定。各州雖未因此而限縮已訂立法規之內容，但使得州法的合法性產生疑. sit. y. Nat. 問。勞工部對發布州立法參考準則的不作為也阻礙其他州制定短工補償制. io. er. 度。一九七八年到二零零七年間共二十州採用短工補償制，目前繼續維持的為十八州。放棄實施短工補償制度的兩州為伊利諾州和北達科達州。伊. n. a. iv. l C 利諾州和路易斯安那州均於一九九一年結束短工補償制度的實施，但路易 n. hengchi U. 斯安那州於二零零五年恢復立法，另外北達科達州於二零零一年實施為期一年的短期制度，結束後並未繼續施行。一九九二年之後建立短工補償制度的只有明尼蘇達州，以已過期的一九八二年聯邦法為依據。因為一九九二年立法過於狹隘，柯林頓政府及勞工部認為其為不適當的立法，並於一九九四年提出再就業法 (Reemployed Act of 1994)17草案，其中第二百五十一條重新制定短工補償制度，但是最後未被國會通過。二百五十一條對短工補償的定義共有九項： 1. 雇主的參與是自願的。. 17. H.R. 4040, 103d Cong., 2d Sess.(1994);S.1964, 103d Cong., 1st Sess.(1994)。 23.