第四章 美國短工補償之評估
第一節 各州實施經驗
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l C h engchi U ni ve rs it y 第四章 美國短工補償之評估
一九九二年失業補償修正案(unemployment compensation amendment) 第四百零一條1「短工補償制度實施方法」(Treatment of Short-Time
Unemployment Compensation Programs)中，要求美國勞工部(USDOL)應適 時對短工補償之實施情形提出報告。據此，美國勞工部於一九九七年提出
「短工補償制度之評估報告」(evaluation of short-time compensation
programs ─ final report)。評估報告於一九九六年完成，以一九九一年到一 九九四年間美國各州的短工補償實施情形為觀察對象。報告重點包括對各 州短工補償制度實施狀況之描述，短工補償制度的行政管理及施行上的問 題，雇主的運用狀況及對勞工之影響，並評估對失業信託基金及企業解僱 行為之影響。本評估報告為目前關於美國短工補償制度最詳細的一份調查 報告，本章將以報告內容為基礎，並蒐集其他較新的數據資料，分析美國 短工補償制度的實施狀況。
第一節 各州實施經驗
第一項 各州建立或不建立短工補償法制之理由
由於短工補償制度在美國失業保險制度中並非強制各州必須制定之 項目，各州立法機關可以選擇是否制定短工補償法制，一州的失業保險制 度不因為缺少短工補償給付而不被聯邦勞工部承認。目前在全美五十三州 中只有十八州實施短工補償制度，比例顯然偏低。為了瞭解各州採用與不 採用短工補償制度之原因，一九九七年勞工部作成「短工補償制度之評估 報告」，以訪談之方式向全美五十三州的勞工主管機關詢問實施或未實施 短工補償制度之理由，藉由這份調查可以了解短工補償立法時的動機以及 顧慮。
一、 建立短工補償制度之理由
美國勞工部針對美國採用短工補償制度的十八個州進行訪談，訪談結
1 26 U.S.C. 3304。
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果主要之理由為以下三點：
(一) 對短工補償制度之經濟需求
有六州指出經濟需求是採用短工補償制度的最大原因。例如一九八二 年立法的亞利桑那州和奧瑞岡州當時處於五年來的失業高峰。一九八八年 立法的堪薩斯州當時也處於許多小企業瀕臨破產的窘境，因此希望藉由短 工補償制度幫助這些企業生存。相較於這六州，其他州採用短工補償制度 的時點並無明顯的經濟不景氣情形，由此可知經濟需求是重要因素，但非 必要因素。
(二) 利害關係人的支持
短工補償法制的制定首先要向州立法機關提案，和短工補償制度有關 係的數個利害關係人(stakeholders)就是法案的潛在支持者。這些利害關係 人包括雇主代表、商業團體、勞工團體、國會議員、各州就業安全機關和 政府等，其中以雇主或雇主團體最為重要，有十三州認為雇主或雇主團體 是通過立法重要的利害關係人。例如摩托羅拉(Motorola)公司在亞利桑納、
佛羅里達及密蘇里數州遊說州政府推行短工補償制度，並在企業內嘗試施 行，成為這三州通過立法的關鍵因素。此外國會議員及就業安全機關也扮 演重要角色，相較之下勞工團體的影響反而較小，只有五州認為勞工團體 的支持是通過立法的關鍵原因之一。通過立法的重要利害關係人各州不相 同，沒有明確的模式說明為什麼特定利害關係人在某些州是重要支持者，
而在某些州不那麼重要。推測應該和一州的政治與經濟背景，以及利害關 係人的影響力有關。
(三) 發現短工補償制度之各項優點
發現點短工補償制度之優點是實施之主因，例如避免解僱與維持勞工 工作技能等。顯示各州政府在考慮採用短工補償制度時同時考量了雇主和 勞工的利益。
二、 未建立短工補償制度之理由
研究人員訪談了三十六個未制定短工補償制度的州，整理不採用之原 因如下：
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(一) 缺乏對短工補償之資訊
因為短工補償是各州自由選擇加入與否的制度，所以一州採用與否很 大部分取決於對制度內容的認識程度。取得短工補償制度資訊主要有幾種 途徑，包括詢問已立法的州，參考美國勞工部提供的資訊與州立法參考準 則，或參加美國勞工部為各州就業安全機關舉辦的說明會。多數未採用州 都認為聯邦宣傳或資訊不足。有五州認為未獲得足夠資訊導致該州未採用 短工補償制度。另外有兩州誤會短工補償和一般的部分失業給付是同樣的 制度。
(二) 缺乏利害關係人的支持
調查報告指出，利害關係人缺乏對短工補償制度的興趣或支持在百分 之九十未採用短工補償制度的州中被認為是重要的因素。決定不採用短工 補償制度的利害關係人中，最有影響力的是就業安全機關或其諮詢會議。
在三十六個無短工補償制度州中，有十一州指出該州的就業安全機關曾考 慮短工補償制度，但最後並未支持。有五州因為缺乏雇主的支持而未採用 短工補償。有四州認為缺乏勞工團體的支持導致制度未被採納。最後有五 州指出缺乏立法者的支持使短工補償制度未被採用。這項調查證實缺乏利 害關係人的支持是短工補償制度未被採用的重要原因。對很多利害關係人 而言，對短工補償沒有興趣或不支持是因為關注於制度的缺點或相信短工 補償制度不適合該州。另外缺乏資訊也是原因之一。
(三) 在意短工補償制度之缺點
在未採用短工補償制度的三十六州中，有十二州關注到短工補償制度 之各項缺點而不願實施短工補償制度。特別是擔心造成失業信託基金的過 度支出，以及行政管理費用問題。
有八州指出該州的就業安全機關及立法者擔心短工補償制度會造成 該州失業信託基金額外的負擔，因而反對建立短工補償制度。這項擔憂是 基於預期使用短工補償制度後每週需要支出比解僱勞工更高的給付，2可能
2 推論之依據有二，其一為短工補償給付期間較長(一般失業給付的上限為二十六週，而許多州 的短工補償給付可達五十二週)且請領人數多(將解僱的風險分散給多數人)，平均下來每週的給付 可能超過失業給付。二是有很多勞工在短工補償計畫後仍被解雇。相關論述參閱 W. Vroman and V.
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造成大量支出，並且消耗失業信託基金。另外有七州的失業保險機關認為 短工補償制度會提高行政管理費用而不支持。
對管理費用的擔心來自於，雖然聯邦補助失業保險的管理費用，但是 不補助超過一般失業保險申請手續的管理費用。因為短工補償有一些和一 般失業給付不同的申請手續，所以有些州預期會有更高的行政管理支出。
事實上包括本報告在內的多項研究報告以及各州實施經驗均指出，短 工補償並不會對失業信託基金或行政支出造成顯著的負擔。聯邦若加強宣 傳此一研究結果，將有助於各州在決定採用短工補償制度。
(四) 認為不適當或不必要
認為不適合或不需要之理由主要有兩項。一是認為州內沒有雇主會因 為申請短工補償而獲利。二是認為現有的失業給付已足以應付勞工及雇主 需求。關於第一項理由，舉例來說有的州認為大企業是短工補償計畫的主 要申請者，而該州內沒有大企業，故認為州內沒有雇主會申請因為短工補 償而獲利，因此沒有立法之需求。又製造業和工業是最需要短工補償的兩 個行業，但有的州認為州內這兩個行業不多。另外以農業或季節性行業為 主要產業的州也對短工補償制度缺乏興趣。
關於第二項理由，有的州則認為現有的失業給付已足以應付勞工及雇 主需求，如相信部份失業給付已足以涵括短工補償所要應付之情形。在美 國失業保險制度下，廣義的部分失業給付包括三種類型：「一般部分失業 給付」、「部分完全失業給付」以及「短工補償給付」。
「部分完全失業給付」是指勞工從原來的全時工作被解雇後，對於求 職期間從事部分工時工作者提供之給付。由於是以勞工失業為要件，故不 易和短工補償制度混淆。而符合「一般部分失業給付」請領資格的勞工必 須仍在工作崗位上，領有雇主給付的薪資，但是少於全時工作的工作時間 和工資，且每週薪資低於一定標準。與「短工補償給付」同樣都不以勞工
被解雇為要件，在外觀上比較相近，因此有加以區分之必要。以下就兩者 的制度內涵加以比較，進一步分析兩者之間的關係：
Brusentsev(2009), ―Short-Time Compensation- as a Policy to Stabilize Employment,‖ p.4.
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1. 制度目的不同。部分失業給付和短工補償制度都是為了避免雇主解僱勞 工而設計，但短工補償制度的目的更為限縮，乃專為解決「經濟不景氣」
所產生的工資縮減問題而設計。反映在制度內容上，短工補償制度要求雇 主證明是因為暫時性的經濟不景氣而有縮減工時之需求，並強調計畫性的 大規模申請。且協商單位也是勞工團體而非個別勞工，使雇主可以在短時 間內大量縮減人事成本，而不至招致勞工反彈。因此短工補償制度有比一 般部分失業給付更強的能力應付經濟不景氣所造成的縮減勞動力需求。
2. 勞工請領資格之審查重點不同。部分失業給付的請領資格取決於勞工的 薪資，只有該週薪資低於一定金額者可以申請，而短工補償則沒有薪資上 限的規定。短工補償要求雇主縮減工時不得超過一定比例，部分失業給付 申請人只要有維持工作，縮減多少工時不影響請領資格。
3. 申請手續不同。部分失業給付和其他失業給付一樣，需要由符合資格的
3. 申請手續不同。部分失業給付和其他失業給付一樣，需要由符合資格的