第五章 美國短工補償制度對台灣之啟示
第二節 僱用安定措施與美國短工補償制度之比較
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4. 工時法制上之意義
僱用安定措施明確規定雇主縮減勞工工時應通過的程序，在工時法規 上具有特殊意義。我國勞動基準法中只規定延長或變化工時應經工會或勞 資會議同意，但未規定縮減工時的程序，因而適用一般的勞工保護程序。
本辦法明確規定雇主在僱用安定措施下縮減工時應取得勞資會議同意，回 應勞工對於雇主縮減勞工工時之合法性的質疑，惟以勞資會議作為協商方 式是否適當仍有待商榷。
第二節 僱用安定措施與美國短工補償制度之比較 第一項 適用情狀之設定
企業在許多情況下都可能產生縮減勞動力的需求，例如企業經營不 善、經濟不景氣、大型的天然災害等。其中單純的企業經營不善是企業本 身的因素所導致，並非不可抗力的風險，企業應該自行解決，國家無法給 予協助，否則將有違自由市場的公平性，阻礙國內產業的進步。為了避免 與制度本旨不符的給付，各國的短工補償制度都強調以企業遭遇經濟不景 氣或天然災害等不可抗力之因素而導致有縮減勞工需求作為雇主提出申 請前提。
我國僱用安定措施也有相同之考量。勞委會於「就業保險促進就業措 施實施辦法草案」的說明中指出：「雇主對於內部人力分配與調整，原係 屬其企業經營範圍，惟考量若係於全面經濟不景氣之情勢下，企業產量之 縮減已非因個別企業經營不力，故於經濟情勢嚴峻時，始介入勞動市場，
以協助穩定就業並保障勞工基本生計。」據此理由，就業保險促進就業實 施辦法第五條規定：「中央主管機關於每月領取失業給付人數占該人數加 上每月底被保險人人數之比率，連續三個月達百分之二點二以上，且該期 間之失業率未降低時，得辦理僱用安定措施。」關於此一規定之妥當性本 文提出以下兩點討論：
一、 以全國就業保險率/失業率為基準之妥當性
「就業保險促進就業措施實施辦法草案」第五條之說明指出，關於啟 動門檻的設定乃「……參酌本法第十六條第二項辦理就業保險延長失業給
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不宜過低」，網址http://www.awakeningtw.com/awakening/news_center/show.php?itemid=7735(最後 瀏覽日期：2011/5/3)14 行業是指經濟活動部門之種類，包括從事生產各種有形物品與提供各種服務之經濟活動在 內。關於我國行業之分類可參考「中華民國行業分類標準」。
15 例如近來氣候異常造成各地農作物歉收，食品製造業的景氣因此受到影響，但卻不會直接影 響電子製造業。
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度之情形，直接援用延長失業給付的啟動標準並不適當。建議可參考上述 華盛頓州的規定，以個別行業之景氣循環作為判斷對象。
二、 以固定數字作為基準之妥當性
對於僱用安定措施的啟動門檻設計並沒有相關討論。但是對於就業保 險延長失業給付之啟動門檻則曾引起勞工團體與學者之討論。「就業保險 延長失業給付期間實施辦法」(以下簡稱為「延長失業給付辦法」)以「就 保失業率」做為門檻的規定是參考日本及韓國法制，日、韓分別以就保失 業率百分之四、百分之三為啟動全面延長失業給付基準，我國「延長失業 給付辦法」則折衷採百分之三點五為啟動標準。但勞工陣線表示16，日本 模式為必須「同時」達到下列兩項標準:1.連續四個月就業保險失業率百分 之四。2.初次申請失業者比率連續四個月無降低。韓國模式為只要符合下 列標準「之一」，即可延長:1.請領就業保險之失業率連續三個月超過百分 之三。2.失業率連續三個月超過百分之六。由此可見，勞委會採取較嚴格 的日本模式，為何採行日本模式而不採取韓國模式，於本辦法草案中並未 說明其「制度選擇」的考量因素，其社會說服力不足。學者意見方面，政 治大學勞工所成之約教授主張為避免勞工福利依賴，延長失業給付之啟動 門檻不應太低。17台灣大學國發所辛炳隆教授則認為不應把啟動機制訂在 死板的數字上，要配合主觀意見，由勞資政學組成委員會，判斷是否啟動。
此外，如要援引國外標準，為何是依日、韓模式訂定固定之啟動門檻，而 非比照美國由主管機關以行政裁量決定是否啟動，均未有合理之說明。18 僱用安定措施所設定的門檻雖然比就業保險延長失業給付之啟動門 檻低(百分之二點二)，但仍有必要檢討高度是否適當之問題。根據勞委會 統計，二零零九年金融危機最嚴峻的兩個月，平均就業保險率最高也只達 百分之二點一九，至今尚未發生過連續三個月就業保險率達百分之二點二 以上的情形。因此勞委會預設僱用安定措施是為應付比本次金融危機更嚴
16 參考數位網路報(2009-08-20)，「冷血內閣又一樁，失業給付延長門檻超高」。網址：
http://hanreporter.blogspot.com/2009/08/blog-post_7294.html (最後瀏覽日期：2011/5/3)
17 參考台灣醒報 (2009-08-20)，「延長失業給付 學者：門檻不宜過低」。網址：
http://news.sina.com.tw/article/20090820/2056218.html (最後瀏覽日期：2011/5/3)
18 參考自由時報電子報(2009/7/14)，「延長失業給付 擬仿日韓門檻」。網址：
http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/jul/14/today-life5.html (最後瀏覽日期：2011/5/3)
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重的經濟衰退情形。可以預期的是，在這樣的高門檻下，僱用安定措施在 短期內難以有實施的機會。本次金融危機造成二十幾萬勞工被放無薪假，
約六十五萬勞工有縮減工時之情形，勞工就業安全倍受影響。然而即便發 生和本次金融危機同樣程度的經濟衰退現象，這些勞工仍然無法藉由僱用 安定措施獲得保障，和國民之期待相左，因此有必要重新思考啟動門檻高 度的妥當性。
景氣變動應由各項數據綜合判斷，僅以就業保險率的固定數字無法即 時、準確地反映實際情形。參酌外國法制在短工補償計畫申請門檻的限制 上多採彈性的決定方式，例如由主管機關依申請企業所屬行業個別決定，
或是由主管機關統一宣布遭受經濟不景氣影響之行業，應值得我國參考。
第二項 實施期間與補貼期間上限
僱用安定措施終止的情形有兩種，其一為期間屆滿終止，其二為景氣 回升終止。期間屆滿終止是依促進就業實施辦法第六條規定，僱用安定措 施的實施期間最長為六個月。屆滿前三個月如果失業人數與勞工保險投保 總人數之比例仍然維持在百分之二點二以上，且三個月內失業率未下降 時，勞委會可以公告延長辦理時間，但合計不得超過一年。除了上述期間 屆滿終止的方式外，僱用安定措施也可能因為「景氣回升」而終止實施。
景氣回升之判斷標準為：每月領取失業給付人數占該人數加上每月底被保 險人人數之比率，連續三個月未達百分之二點二，且該期間之失業率未提 高。在僱用安定措施辦理期間內，參加計劃的勞工最長可以領取三個月的 薪資補貼，如果措施辦理期間公告延長時，最多可以再領取三個月的補貼。
由於工作分享制度是專為應付經濟不景氣而設計的就業安定政策，計 畫期間及勞工領取薪資補償期間的長短反映規範制定者對經濟不景氣影 響期間長短的預期。在金融海嘯期間，奧瑞岡州、愛荷華州及華盛頓州均 將給付上限從二十六週延長至五十二週，代表這三州認為原本的給付已不 足以應付當前或未來的經濟不景氣。雖然僱用安定措施是為了因應短暫性 的經濟不景氣而制定，但是給付期間的設定仍應考量現實之經濟情況。本
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次金融海嘯從二零零八年九月起至少造成台灣將近一年景氣低迷19，只提 供三個月的給付20可能使雇主無法有彈性的運用，且因為雇主開始實施計 畫需要耗費一定的行政成本，實施期間過短恐不符行政成本效益。
第三項 雇主得縮減工時範圍
勞委會參考外國法制，認為雇主雖得縮減勞工工時，但仍應維持勞工 一定的工作量，故限制雇主得縮減的工時範圍。維持勞工一定工作量可以 使勞工可以留在工作崗位上，不致與工作內容疏離，並減少無工作對勞工 造成的心理壓力。得縮減之工時範圍有上下限之規定，上述說明是針對上 限規定之理由，對於設定下限之理由未說明，推測應是為了避免雇主縮減 工時比例太低會造成行政上的無效率。
就業保險促進就業措施實施辦法草案第七條所設定的縮減工時範圍 為勞工正常工時的百分之二十到百分之六十之間，但是在正式通過的實施 辦法第八條中將範圍調整為百分之二十到百分之八十，沒有相關資料說明 勞委會調整範圍的理由為何。設定縮減工時範圍時應考量雇主的需求以及 勞工的保護，提高上限可以增加雇主運用勞動力的彈性，並降低工資成 本，但相對會減少勞工收入，使勞工維持或增進工作技能的機會減少，造 成勞工的生計壓力。
另外一個問題是，在僱用安定措施辦理期間雇主可否不申請僱用安定 計畫而縮減勞工工時？由於目前實務對於勞基法第二十一條所稱的工資 議定，究竟是和勞工個人議定還是要經由工會或勞資會議討論尚無定論。
如果可以不用透過勞資會議，只要經由勞工個人同意就可以縮減工資的 話，對雇主而言是比較便利的途徑。且申請計畫會增加行政成本，又會受 到維持僱用率的限制，所以雇主很有可能不選擇經由僱用安定計畫縮減勞
如果可以不用透過勞資會議，只要經由勞工個人同意就可以縮減工資的 話，對雇主而言是比較便利的途徑。且申請計畫會增加行政成本，又會受 到維持僱用率的限制，所以雇主很有可能不選擇經由僱用安定計畫縮減勞