第二章 美國短工補償法制之歷史發展
第二節 現行短工補償法制之形成過程
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目前許多州無法取得勞工支持實施短工補償制度之原因之一。
第二節 現行短工補償法制之形成過程
本節參考 David E. Balducchi 與 Stephen A.Wandner 合著的文章12，將美 國短工補償制度的發展歷史分為六個階段：各州草創期(一九七五年〜一九 八二年)、聯邦立法期(一九八零年〜一九八二年)、聯邦指導行政期(一九八 二年〜一九八五年)、自由放任時期(一九八五年〜一九九二年)、第二次聯 邦立法期(一九九一年〜一九九二年)與聯邦政策停滯期(一九九二年〜)。這 六個時期以州或聯邦的立法發展作為區隔劃分出來，以便於觀察現行美國 短工補償制度的演進過程。
第一項 各州草創期(States as Innovators：一九七五年〜一九八二年) 受到第一次石油危機(oil crisis)的影響，一九七四年到一九七五年間美 國遭遇經濟大恐慌以來最嚴重的失業潮。為因應失業問題，各州的商業與 勞工聯合會開始提倡短工補償制度。第一個嘗試將短工補償制度立法化的 是紐約州，希望藉由短工補償制度維持婦女及礦工的工作。立法案於一九 七五年提出，但並未通過。
加州於一九七八年率先通過短工補償制度之立法，工會一開始持懷疑 態度，但很快轉為支持。剛開始短工補償的規模雖然小但很受歡迎，參與 企業家數從一九七九年的四百七十四家擴張為一九八二年的兩千五百六 十七家。其後，亞歷桑那州和奧瑞岡州分別於一九八一年及一九八二年立 法，其中亞歷桑那州短工補償立法的重要推動者為摩托羅拉公司(Motorola Co.)，因為其認為實施不解僱政策最有效率的方式就是透過與失業保險相 聯結的短工補償制度。
此一時期是短工補償制度的建立期，除了各州，美國國會也在這個時 期討論短工補償制度，且美國勞工部開始監督加州實行狀況。雖然美國聯 邦失業保險相關法規法未明確包含短工補償制度，但美國勞工部並未質疑 各州採用短工補償制度的行為，仍依社會安全法與聯邦失業稅法(the
12 參閱 David E. Balducchi and Stephen A. Wandner, ―Work sharing policy: power sharing and stalemate in American federalism,‖ Publius, 38 Winter, 2008, 111–136.
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Federal Unemployment Tax Act, FUTA)13補償加州、亞歷桑那州和奧瑞岡州 的短工補償行政費用以及提供雇主稅的抵免。
第二項 聯邦立法期(Congressional Federalism：一九八零年〜一九八二年) 一九八零年七月，在第二次石油危機(一九七九年–一九八零年)期間，
短工補償之法案首度在國會被提出。但一九八一年起雷根(Ronald Wilson Reagan) 政府開始反對短工補償制度，其認為既然已經有數州在沒有聯邦 授權的情形下實施短工補償制度，聯邦並無必要立法。在歷經一九八二年 的經濟衰退後，雷根政府緩和先前的反對態度。聯邦首度在一九八二年稅 賦公平與會計責任法( The Tax Equity and Fiscal Responsibility Act of 1982, TEFRA)第一百九十四條中規定「縮短工時補償制度」(Short-Time
Compensation Program)，授權失業信託基金對符合短工補償請領資格勞工 進行補償14。但是該法定有三年實施期間，且實施短工補償制度還須等美 國勞工部公布州立法參考準則及指導原則(guidelines)。
暫時性的聯邦短工補償法由三部分組成：一為短工補償之定義，說明 何謂短工補償制度，及其如何於失業保險中實施；二是規定雇主短工補償 計畫申請書應具備內容，例如應規定雇主在實施短工補償計畫後應維持員 工之健康津貼與退休金。這部分規定多反映勞資雙方對短工補償制度是否 會被濫用的擔憂；三是要求使用短工補償制度之雇主繳費，以維持經驗費 率的精神，避免雇主濫用短工補償制度，並減少失業信託基金的負擔。
第三項 聯邦指導行政期(Executive Federalism：一九八二年〜一九八五年) 隨著一九八二年稅賦公平與會計責任法第一百九十四條的施行，美國 勞工部有實施短工補償制度的義務，新制定短工補償制度的州則須遵循勞 工部頒訂的指導原則。一九八三年美國勞工部公布稅賦公平與會計責任法 第一百九十四條的州立法參考準則和指導原則。在聯邦法授權的三年間，
阿肯色州，佛羅里達州，伊利諾州，馬里蘭州，紐約州，德州，佛蒙特州
13 26 U.S.C. §§ 3301-3311.(2006)
14 美國失業保險制度的基本架構是只對失業的勞工進行補償。由於短工補償制度下的勞工只有 縮減工時而未被解僱，因此需要另行立法授權失業信託基金給付短工補償計畫勞工，否則各州不 得挪用失業信託基金給付短工補償計畫勞工。
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及華盛頓州等八州紛紛立法，是最重要的加入期。
短工補償制度視為積極勞動市場政策的一環，美國勞工部為這些州提 供技術協助。以阿肯色州為例，一九八四年的州長柯林頓(Bill Clinton)為對 付居高不下的失業率，提出「加速工作和經濟成長方案」，短工補償制度 就是該方案的一環。美國國會想進一步制定短工補償制度的恆常化立法，
於是在稅賦公平與會計責任法第一百九十四條要求勞工部對短工補償制 度的實施狀況進行調查。一九八三年到一九八四年間勞工部調查了加州、
亞利桑那州和奧瑞岡州後，並沒有發現這三州的短工補償制度發生立法前 所擔心的負面效果。例如工會擔心領取短工補償會對勞工的其他社會福利 產生排擠效果。勞工部和一些企業則關心短工補償的行政成本。評估報告 的結論是評估小組成員高度支持短工補償制度恆常化立法。
第四項 自由放任時期(Federal Laissez-Faire：一九八五年〜一九九二年) 在一九八五年到一九九二年的這七年中，聯邦立法處於停滯狀態。本 期的前三年美國勞工部並未停止對短工補償制度的發展，故仍有康乃狄克 州、愛荷華州，路易斯安那州，密蘇里州，堪薩斯州，麻薩諸塞州和羅德 島等七州訂定短工補償立法。但隨著對一九八零年經濟不景氣的記憶逐漸 消散，勞動安全政策的焦點從短工補償制度轉變為解僱後的所得保障問 題，非暫時性立法的制定工作也沒有結果。在本時期中，當聯邦的暫行法 期滿後，美國勞工部並未積極的促進短工補償制度，相反的默許各州援用 已過期的一九八三年聯邦指導原則作為立法之根據。已立法的州當作一九 八二年聯邦法還存在而繼續實施短工補償制度，新採用短工補償制度的州 在其他州的協助下繼續使用聯邦已過期的指導原則作為立法之範例。
第五項 第二次聯邦立法期(Congressional Federalism：一九九一〜一九九 二)
一九九零年至一九九一年間的經濟不景氣再度引起短工補償制度的 立法議題，一九九一年短工補償法案再次被提出。一九九二年一月眾議員 彼得．史達克(Peter Stark)提出短期失業補償法(Short-Time Unemployment
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Compensation Act of 1991)15草案，包括使短工補償制度成為失業保險的一 部份之提案。同時參議員哈利斯．伍弗德(Harris Wofford)也提出相似的法 案在參議院討論。兩個法案都採用一九八二年稅賦公平與會計責任法第一 百九十四條之內容，伍弗德的版本則進一步要求雇主對無工作期間的勞工 進行職業訓練。最後一九九二年七月二日國會通過一個規範較有限的法案 版本，但沒有立法紀錄說明為什麼參議院和眾議院不願意對一九八二年的 聯邦暫時法規內容照單全收。
一九九二年布希簽署 H.R. 5260 法案，即為失業補償修正案(Unemploy- ment Compensation Amendments of 1992, UCA )16，該法案的主要內容為擴 大失業保險之給付，並在第四百零一條將短工補償制度加入失業保險法 中。本法和一九八二年之暫時法相似處在於，委託美國勞工部制定州立法 參考準則以及指導原則，要求勞工部製作全國評估報告並給與各州技術協 助。相異處在於，本法未規定對勞工企業附加福利(fringe benefits)的維持 條款，也未規定雇主提出之短工補償計畫書應得到工會簽名同意。另外增 加勞工得參加雇主舉辦的職業訓練之規定。
一九九二年失業補償修正法案分為 A、B、C 三大項。A 項為實體規 定，包括要求勞工部應設計並發佈州立法參考準則，以供正在發展或訂定 短工補償制度的州利用，並應提供各州建立短工補償制度必要之協助。要 求勞工部應作出評估報告。最後提出短工補償制度的五項定義。
B 項是對短工補償制度的補充說明。本項首先指出一九八二年聯邦法 是一個實驗性的立法，用意是鼓勵各州嘗試實施短工補償制度，一九八二 年聯邦法已於一九八五年九月三日結束。當該法期滿時，各州的法源也就 失其效力，不得繼續援用一九八二年聯邦法。此外，依一九六四年勞工部 作成的解釋，若「給付和失業保險或保險風險以及非自願失業沒有合理的 關聯」時，該州之給付將無法獲得任何聯邦的經費補助，其中「合理關聯」
是指基於事實因素的發生而提供給付。由於雇主不得縮減短工補償勞工企 業附加福利的條文在一九九二年聯邦法中被刪除，在沒有法律依據的情況
15 H.R. 4115, 102d Cong., 2d Sess.(1992)
16 Unemployment Compensation Amendments of 1992, Pub. L. No. 102-318, 106 Stat. 290.
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下，各州如規定「雇主縮減勞工企業附加福利就不得申請短工補償」，將 可能會違反一九六四年「合理關聯」之解釋而成為違法之規定。要求工會 簽名同意的條文也未規定在一九九二年聯邦法中，同樣可能成為違法的規 定。最後本項要求勞工部應在一九九三年一月一日前作出可供各州用於發 展與立法的州立法參考準則，且規定在州立法參考準則做出之前沒有任何 一州的短工補償法應施行。最後，C 項規定四百零一條的生效日期。
第六項 聯邦政策停滯期(一九九二〜)
雖然美國聯邦於一九九二年實施了非暫時性的短工補償制度，但勞工
雖然美國聯邦於一九九二年實施了非暫時性的短工補償制度，但勞工