第二章 美國短工補償法制之歷史發展
第一節 現行短工補償法制制定前工作分享在美國之發展
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第二章 美國短工補償法制之歷史發展
本章介紹美國短工補償制度發展的歷史。一九三零年代經濟大恐慌期 間美國即有全國性實施工作分享之經驗，但當時未給予勞工薪資補貼。一 九七零年代起美國各州開始討論在失業保險中加入對工作分享勞工的薪 資補貼，進而發展為美國現行的短工補償制度。一九九二年聯邦制定的短 工補償相關法案具有技術上的缺陷，使得短工補償制度在美國的發展停 滯。二零零八年起的金融危機造成大量失業，短工補償制度具有安定就業 之功能，因此再度被重視。目前已有數份以解決短工補償制度困境為目標 之法案被提出，這些法案目前仍在審議中，但後續發展值得我們關切。
第一節 現行短工補償法制制定前工作分享在美國之發展
現行短工補償制度是在失業保險制度中實施，自一九七零年代起被各 州議會討論，進而立法形成美國現行之制度。然而工作分享在美國早在經 濟大恐慌期間就已經有實施的經驗，是一種未給予勞工薪資補貼的工作分 享制度。一九七零年代以前的工作分享制度雖非今日的短工補償制度，但 實施經驗影響美國人民對工作分享的觀感至鉅。1
第一項 胡佛的就業安定政策
美國最早運用工作分享制度的紀錄是在經濟大恐慌期間。一九二九年 十月二十九日華爾街股市崩盤引發經濟大恐慌，一九二九年十一月二十一 日胡佛總統(President Herbert Hoover)在白宮和各大企業的老闆會面，要求 企業主維持或提高勞工時薪，並利用工作分享制度分攤工作給更多勞工。
如果可以做到，他將保證工會同意不罷工且不要求提高總工資2。胡佛採用 工作分享政策不只因為可以協調勞資間的衝突，更重要的是該項政策可以
1 參閱 M. Nemirow(1984), ―Work-sharing approaches: past and present.―
2 參閱 H. Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover: The Great Depression, 1929-1941, 44 (1952). 關 於胡佛採用工作分享政策的理由及過程摘要如下：「...to maintain social order and industrial peace...a fundamental view should be spread by shortening the work week...the industrial
representatives expressed major agreement...the same afternoon I conferred with the outstanding labor leaders and secured their adherence to the program...this required the patriotic withdrawal of some wage demands... that wages should be maintained for the present...that the available work」。
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的實施確實維持了一定比例的僱用水準。胡佛在他的回憶錄(The Memoirs of Herbert Hoover)中也提及工作分享政策幫助了兩百萬名勞工，且在一九 三零年只有百分之七的企業縮減勞工（單位）工資3。但有經濟學家認為胡 佛的工作分享政策刻意維持勞工時薪，雇主必須盡量減少勞工工作時數才 能維持營運，導致總工時無法提升，進而使總產出無法提高，反而是加深 經濟大恐慌影響的主因之一。4第二項 羅斯福的「新政」
工作分享的第二次較大影響出現在羅斯福總統(President Franklin D.
Roosevelt)的「新政」(New Deal)中。一九三三年六月十六日通過國家產業 振興法(National Industrial Recovery Act)5，該法嘗試經由提升勞工保護與降 低削價競爭來增加生產力與就業。國家產業振興法通過後，數百家企業為 了協商「公平競爭條款」延宕了實施期日，羅斯福不滿意協商速度，於是 在一九三三年七月二十日發布「總統再僱用協議」(President‘s
Reemployment Agreement)。該協議要求企業簽署一份「總括條款」(blanket code)6，同意縮減平均每週工時，並提高時薪。執行單位是經由國家產業 振興法所創設的「國家振興署」(National Recovery Administration)。「總統
3 參閱 H. Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover: The Great Depression, 1929-1941, 45 , (New York:
The Macmillan Company, 1952) p.45.
4 參閱 L. E. Ohanian, ―What - or Who - Started the Great Depression?‖ UCLA and Federal Reserve Bank of Minneapolis, 28-29, March, 2009.
5 15 U.S.C. § 703。由於國家產業振興法其後被宣告違憲，因此實施期間只有兩年。
6 條款包含三個部分：第一，企業必須縮減勞工工時至每週 35 小時以下(神職人員與業務員為 40 小時以下)。第二，企業至少必須提高工資至每小時 40 分以上，依區域人口多寡而定，但如果勞 工每小時工資超過該水準者不得縮減。第三，企業必須承認勞工有團體協約之權利。未達到這些 條件之企業會被處以 500 元以下罰鍰及監禁六個月以下。
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再僱用協議」的勞動政策包含兩個層面。第一，協議的邏輯是提高單位工 資率可以提升購買力、刺激消費、增加生產，最終可以促進僱用與就業。
第二是經由將勞工每週工時從四十、五十小時縮減為每週三十五小時可以 把工作分散給更多勞工。
相較於胡佛的工作分享政策的目標為避免解雇，羅斯福的目標則是要 擴大僱用。羅斯福的再僱用計畫在促進就業上是一個成功的制度。一九三 四年勞工的每週平均供時已縮減為三十四點六小時，相較於一九二九年縮 減了百分之二十二，並使四百萬人恢復工作。羅斯福的工作分享政策並促 進一九三八年公平勞動基準法(Fair Labor Standards Act)7的通過。但經濟學 家同樣認為羅斯福的政策強制雇主採用工作分享制度，使全體勞工總工作 時數成長受到抑制，反而減緩經濟景氣恢復的速度。8
第三項 工作分享的衰退9
隨著景氣持續回升，工作分享的影響也逐漸消退。由於國家振興署的 執行力薄弱，導致越來越多企業未遵守總統再僱用協議，最後國家振興署 在一九三五年解散。平均每週工時於一九三七年回復至百分之三八點六小 時，有些企業甚至超過四十小時。一般認為工時抑制政策的減緩是一九三 四年到一九三七年生產量速回復的因素之一。到了一九三七年，生產量已 經回復到一九二九年經濟大恐慌爆發前的水準，僱用狀況也幾乎回復。然 而由於勞動人口的穩定成長，一九三七年仍有百分之二十一的非農業人口 處於失業狀態。在一九三七到一九三八年間的不景氣期間，勞工每週工時 再次被大幅度削減。一九四五年到一九四六年間的經濟不景氣中工作分享 的概念再次被運用。但到了一九四六年之後工作分享就沒有再出現在全國 性政策中。
另外一項和工作分享有關的制度是公平勞動基準法中規定的每週工時 上限。公平勞動基準法於一九三八年通過，和「總統再僱用協議」一樣，
7 29 U.S.C. § 201(2006).
8 相關論述參閱 J. E. Taylor, ―Work-sharing During the Great Depression: Did the‗President‘s Reemployment Agreement‘Promote Reemployment?,‖ Economica, 78, 133-158 , January, 2011.
9 有關此一時期的工作分享發展參閱 M. Nemirow (1984),―Work-sharing approaches: past and present.‖
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要求雇主對超過每週四十小時的工作時間給付加班費，藉此抑制過長工時 的工作，以達到將總工時分配給更多勞工的目標。該法最早設定的每週工 時上限為四十四小時，於一九四零年修改為現行規定的四十小時。由於該 法通過後不久即進入第二次世界大戰的完全僱用時期，因此掩蓋了工時上 限的規範效果。
一九三五年之後通過的「社會安全法」(Social Security Act of 1935, SSA)10以及「一九三五年國家勞工關係法」 (National Labor Relations Act，
又被稱為華格納法(Wagner Act))11加速工作分享在美國的衰退。當時有很多 雇主不給予勞工穩定的工作量，常常在勞工到工作場所後才告知勞工當天 不提供工作，產生對工作分享的濫用。華格納法賦予勞工合法組織工會的 權利，當工會運作轉趨成熟後，不但幫助勞工對抗雇主恣意的解僱行為，
同時保護勞工對抗雇主單方面的實施工作分享。同時當美國的失業保險制 度建立後，勞工不再擔心被解雇後會頓失收入，因此對單純「分散不幸」
的工作分享的需求就減少了。一直到一九七四年的經濟不景氣之前，工作 分享都幾乎沒有再被討論或使用。
第四項 小結
面對經濟大恐慌期間急速攀昇的失業率，胡佛和羅斯福都選擇以工作 分享的手段解決，要求雇主縮減勞工工時，以維持或增加僱用水準。和美 國現行短工補償制度相較，經濟大恐慌期間的工作分享經常使勞工縮減一 半以上的工時，而且由於當時尚未制定國家勞動關係法，工會力量薄弱，
因此工會只有極小的力量監督雇主實施工作分享，到了經濟大恐慌後期，
往往造成雇主對工作分享的濫用。經濟大恐慌期間實施的工作分享計畫雖 然維持了勞工的時薪，但同時導致工時無法成長，使勞工的總工資維持在 很低的水準，因此被勞工認為是社會救助的替代措施。由於當時的工作分 享制度並未給與勞工任何經濟上的補償，等於是將經濟環境的壓力全部交 由勞工承擔，也因此造成美國勞工對工作分享一詞的負面印象，甚至成為
10 42 U.S.C. §§ 301 -1397.(2006)
11 有關「一九三五年國家勞工關係法」之相關討論參考鄭津津，美國勞資爭議行為正當性之探 討，臺北大學法學論叢，第 60 期，2006 年 12 月，第 79-110 頁。
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目前許多州無法取得勞工支持實施短工補償制度之原因之一。