三七五租約耕地租賃權補償之研究-制度變遷與價值評估的分析 - 政大學術集成
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(2) 謝辭. 自我 2000 年 9 月入學；2009 年完口試，足足花了 9 年。 自口試後至論文 2014 年送印，又花了 5 年。 長達 14 年間，發生了太多的人與事，不可能沒有感想。 期間，我的人生轉起伏頗大。在工作上，從平穩的小公務員、頂撞長官投訴 機關的辭職者、無業的；到處兼差的專職博士生、補教界的名師、新北市不動產 估價師公會理事長、到建設公司總經理。在家庭上，2007 年結婚（38 歲） 、2010. 政 治 大. 年小彧出生，至今年（2014）底，上海市台辦函復，上海的祖居遷移處；親人去. 立. 向（僅剩一高齡 90 的伯母與 70 歲的堂姐）。. ‧ 國. 學. 這樣的人事變化，自然也讓我的心性從激昂轉為沉潛。. 口試過後，原本已不想要這個學位。但 5 年過去，還是把手續完成；雖然對. ‧. 我實在沒有太大意義。. y. Nat. sit. 整個歷程，要感謝的人很多，首先是師長。. n. al. er. io. 顏愛靜老師，我碩、博士的指導教授。感謝指導，並能包容我在博士班的長 假生活。對於學生所造成的各種麻煩亦予致歉. Ch. engchi. i n U. v. 殷章甫老師，自 1983 年我就讀碩士班以來，即對我照顧有加，在我博士論 文口試，又擔任口試委員主席，真是有始有終。以 84 歲高齡，督促學生並予以 指導，實令學生感念不已。 林英彥老師，在我博士生的過程中，在生活上、學業及各方面均予以協助， 並撥冗擔任口試委員，在估價理論上一再提出建言，學生深切感謝。 另對於楊松齡老師、李承嘉老師、陳明燦老師、徐世榮老師，惠予擔任口試 委員，一併致謝。尤其李承嘉老師在我碩、博士過程中，均為口試委員，亦是有 緣。 九年間，相互扶持的學長、同學，如丁福致、許君毅、潘勇成、張剛維、王 . . 謝-Ⅰ.
(3) 嘉明、沈明展、王冠斐、麻匡復、黃名義、楊宗憲。尤其君毅學長和勇成，永遠 記得當時在研究室相處一年多，我們「無業、抽煙三人組」天天相處 10 餘小時， 天天打鬧、聊天、下載等，讓生活增加許多樂趣。雖然我們要經常擔心生活費。 也感謝匡復幾次為我仗義直言。其實曠缺課、點數等事真的無須介意，早有準備。 只是我沒有先告知。. 在我回學校初期，不僅生活無著；甚至尚負債 240 餘萬。故在博一時，我尚 且每日在系上打工，貪圖每小時 200 元之工讀金。謝謝當時系上助教，知道我打. 治 政 大 全國補習班的葉添財主任，提供讓我上台教書的機會。數年間，自全國補習班所 立 字慢，特別安排我天天去澆盆栽。當時，那是我唯一的生活費。所以，特別感謝. 領取的鐘點費高達近 3 百萬。讓我能擺脫負債，按照自己想要的方式生活。. ‧ 國. 學. 河堤邊的籃球場，數年來許多不知名的球友們，一併致謝。可能球場占去的. y. Nat. 了。. ‧. 時間比學校還多，讓我愉快地過了九年。雖然腿開了兩次刀，大概不能再打籃球. er. io. sit. 謝謝工作上的同事們。. 展碁不動產估價師事務所的志明、大萍、濰銓、金甲、以萱，謝謝你們的體諒。. n. al. 謝謝我的家人。. Ch. engchi. i n U. v. 往生 20 年的父親大概還是會告訴我「讀書沒甚麼用」，而年屆 70 的媽媽正 等著我去重新建構母子關係。 感謝我的妻子乃榕，一路陪伴。 兒子徐彧。民國 99 年 1 月 15 日出生。在我完成論文口試四個月後。在新北 市不動產估價師公會成立二個月後。是我想完成離校手續的主要原因。謝謝小 彧，讓我重新思考人生的方向與定位。 此外，要致謝的人還很多，一時也想不起。算了，那就這樣吧。 遲到 5 年的心得。. . . 謝‐Ⅱ .
(4) 摘要 耕地三七五減租是台灣在光復初期土地改革的重要政策之一。時至今日，當 時土地改革的政策中，惟有耕地三七五減租政策猶存。三七五減租政策係政府以 公權力界入耕地租賃之私權關係，重新規範承租人與出租人的租佃關係。但歷經 60 年，減租政策未能因應時代變遷，產生諸多租佃爭議，而衍生諸多問題。一 方面不易擴大農場經營規模，難以推行農業政策，另一方面租佃爭議造成龐大的 社會成本。. 政 治 大. 減租政策目前的問題繁多，主要問題之一在於三分之一地價補償規定。大法. 立. 官會議解釋釋字第 580 號解釋認定該補償為「耕地租賃權」之補償。本文即嘗試. ‧ 國. 學. 將關於承租人補償部分作為一個獨立的課題，重新檢視其源由與制度變遷的過 程，或能釐清問題。. ‧. 本文由制度變遷觀察並分析減租政策之租賃權問題。由初期的概況、法令. y. Nat. io. sit. 變遷情形，並分別由業佃雙方及政府等三方面予以闡述。另一方面，則分析租賃. er. 權的本質，藉由不動產估價理論與技術，試算並評估耕地租賃權之價值。. al. n. v i n Ch 在制度及法令僵固下，租賃權價值的變動，或與更地租賃問題有密不可分的 engchi U. 關係，尤其值得我們深司與反省。. . . 摘要Ⅰ .
(5) 目 第一章. 錄. 緒 論......................................................................................1. 第一節. 問題陳述.........................................................................1. 第二節. 研究目的與研究方法.....................................................8. 第三節. 研究範圍與名詞界定....................................................12. 第四節. 研究內容與架構............................................................16. 第二章. 理論基礎................................................................................17. 第一節. 制度與制度變遷理論....................................................17. 第二節. 制度的交易成本............................................................28. 立. 減租政策初期耕地租賃權之分析.......................................38. 學. ‧ 國. 第三章. 政 治 大. 減租政策的實施前、後的耕地租賃權概況................38. 第二節. 由減租政策初期終止租約問題觀察租賃權的變動....48. 第三節. 自動退租問題的進一步思考........................................56. Nat. y. 深度訪談分析................................................................61. sit. 第四節. n. al. er. 耕地租賃權補償規定之分析...............................................70. io. 第四章. ‧. 第一節. i n U. v. 第一節. 租賃權補償規定之法令變遷........................................70. 第二節. 民國 49 年租賃權補償規定分析..................................85. 第五章. Ch. engchi. 租賃權補償制度變遷分析...................................................91. 第一節. 政府與業佃當事人情境................................................91. 第二節. 制度的交易成本分析....................................................97. 第三節. 路徑依賴與政府行為..................................................107. 第六章. 租賃權價值與補償之分析..................................................102. 第一節. 租賃權價值分析..........................................................102. 第二節. 租賃權價值與租賃權補償之分析..............................112. 第三節. 法定耕地終止租約類型與補償..................................124. i.
(6) 第七章. 租賃權價值評估..................................................................132. 第一節. 租賃權估價方法分析..................................................132. 第二節. 差額租金還原法與影響價格相關因素之分析..........140. 第三節. 試算與分析..................................................................149. 第八章. 結論與後續研究建議..........................................................158. 第一節. 結論..............................................................................158. 第二節. 後續研究建議..............................................................164. 參考文獻..............................................................................................166. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.
(7) 圗目錄 圖 1-1. 研究流程圖.........................................................................................13. 圖 2-1. 外在制度的層級結構.........................................................................17. 圖 2-2. 制度變遷的組織及程序.....................................................................19. 圖 3-1. 受訪者區域分布圖.............................................................................47. 圖 3-2. 出租人承租人性別分析圖.................................................................47. 圖 3-3. 年齡分布圖.........................................................................................48. 圖 3-4. 土地所有權取得原因分析圖.............................................................49. 圖 3-5. 協議終止租約件數分析圖.................................................................49. 圖 6-1. 租賃權價值.........................................................................................92. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.
(8) 表目錄 表 3-1. 日據時期（1927 年調查）臺灣各地各種耕地之租率.....................................30. 表 3-2. 日據時期（1937 年調查）臺灣各地各種耕地之租率.....................................31. 表 3-3. 日據時代臺灣租佃糾紛歷年之件數.............................................................32. 表 3-4. 減租政策對租賃權之重要規定.....................................................................34. 表 3-5. 受訪者及租約基本資料.................................................................................50. 表 4-1. 減租政策關於三分之一地價補償歷次修正重點.........................................56. 表 4-2. 獎勵投資條例之終止租約補償規定修正沿革.............................................58. 表 4-3. 政 治 大 平均地權條例之終止租約補償規定修正沿革…………………….……....60 立 現行耕地終止租約補償情形與標準.............................................................64. 表 4-5. 民國 48~50 年耕地 375 租約的數量.............................................................68. 表 4-6. 民國 49 年獎勵投資條例第 28 條規定與立法理由......................................69. 表 5-1. 對於當時獎勵投資條例第 28 條規定的不同方案比較...............................82. 表 5-2. 耕地租賃權補償規定之變遷.........................................................................85. 表 6-1. 現行法律可歸責承租人的終止租約情形.....................................................90. ‧. ‧ 國. 學. 表 4-4. er. io. sit. y. Nat. al. 表 6-3. 終止租約補償內容項目...............................................................................101. 表 6-4. 耕地終止租約（含租約無效）類別與事由...............................................105. 表 6-5. 耕地終止租約事由與補償標準...................................................................107. 表 6-6. 終止租約之補償項目...................................................................................108. 表 7-1. 耕地租賃權價值估算方法的比較...............................................................114. 表 7-2. 現 行 輪 作、契 作 獎 勵 及 直 接 給 付 標 準（ 迄 2009.4.30）..................120. 表 7-3. 現 行 連 續 休 耕 田 租 賃 獎 勵 標 準（ 迄 2009.4.30）.............................121. 表 7-4. 差額租金還原法影響因素分析...................................................................124. n. 表 6-2. v i n Ch 土地徵收損失分類表.....................................................................................99 engchi U. iv.
(9) 表 7-5. 案例 1 之勘估標的與比較標的基本資料....................................................126. 表 7-6. 比較案例調整暨租金試算表（1）............................................................128. 表 7-7. 案例 2 之勘估標的與比較標的基本資料..................................................129. 表 7-8. 比較案例調整暨租金試算表（2）............................................................131. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.
(10) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 第一章. 緒論. 第一節 問題陳述. 台灣在光復初期曾進行一系列的土地改革，包括耕地三七五減租、公 地放領及耕者有其田等政策，而造就台灣第一階段土地改革的豐碩成果， 奠定現今經濟發展的基礎。時至今日，當時土地改革的政策中，公地放領 政策早已結束；耕者有其田政策業已完成階段性目標，「實施耕者有其田. 政 治 大. 條例」亦於 82 年 7 月 30 日廢止。惟有耕地三七五減租政策猶存；「耕地. 立. 三七五減租條例」（以下簡稱減租條例）迄今仍未廢止，三七五耕地租約. ‧ 國. 學. 仍留存 4 萬餘件，而未隨著經濟社會之變遷而予結束。. ‧. 三七五減租政策係政府以公權力界入耕地租賃之私權關係，重新規範. sit. y. Nat. 承租人與出租人的租佃關係 1 。透過減租條例之規定，對於耕地租賃的租約. io. er. 型式、租期長短、租金高低與繳納方式，均予以嚴格的限制，從而保護承 租人的權益；亦穩固了租佃關係。但對於出租人而言，不僅租金收益偏低，. al. n. v i n Ch 難以終止租約、收回耕地，甚至依法定情形 得終止租約時，尚須給予承租 engchi U 2. 人高額的補償 3 。這樣的規定下，使得承租人往往不願離農轉業；土地所有 權人則懼將農地出租，不僅農地難以流動，且產生諸多租佃爭議，而衍生 諸多問題。一方面不易擴大農場經營規模，難以推行農業政策，另一方面. 1. 2. 3. 三七五租約的出租人與承租人向稱為「地主」與「佃農」，然而徐世榮（2006）指出當 然所謂「地主」大多數其所擁有的耕地面積均不足稱之為地主，且該稱謂尚有意識型態 的不當，因此除引用相關文獻外，夲文一律稱之為「出租人」與「承租人」 。惟目前內 政部地政司相關統計資料仍沿用「地主」 、「佃農」之名稱。 終止租約之情形散見於各相關法規之規定，須給予補償的情形約有 9 種。例如土地徵收、 土地重劃、依法變更或編定為非耕地等情形，詳見後述。 各相關法律所規定的補償項目與補償標準略有不同，通常包括尚未收穫的農作物，土地 改良費用及按當期公告現值三分之一計算之地價補償等，詳見後述。尤其三分之一地價 補償形成業佃雙方爭執的癥結，亦為本文討論的重點。 1.
(11) 第一章 緒論. 租佃爭議造成龐大的社會成本。故對於既存的耕地三七五租約問題的解 決，成為當前農地政策的重要課題之一。 在台灣地區所推行之耕地三七五減租，始於民國 36 年於屏東市、新竹 市的試辦，進而於民國 38 年以「台灣省私有耕地租用辦法」在全省全面推 行，而於民國 40 年 6 月公布「耕地三七五減租條例」，方有明確的法律依 據。耕地三七五減租政策之範圍，可由施行之初至目前之統計數字觀之， 按民國 38 年，全省完成訂約之農戶為卅萬二千戶，訂立租約為卅九萬六千 件，訂約耕地為八十四萬一千筆，訂約面積為廿五萬六千甲。現今臺 灣 地. 政 治 大 萬餘件，其中業佃雙方各為佃 立 農約四萬六千餘戶，地主約五萬一千餘 區 訂 有 三 七 五 租 約 之 耕 地 面 積 計 有 一 萬 六 千 餘 公 頃 ， 訂立租約為四. ‧ 國. 學. 戶 4。 由 租 約 數 量 觀 之 ， 歷 經 60 年 的 變 遷 ， 三 七 五 租 約 數 量 逐 年 遞 減，目 前 三 七 五 租 約 數 雖 僅 為 實 施 初 期 的 十 分 之 一。故 曾 有 研 究 表. ‧. 示 ， 如果租約件數繼續逐年減少， 數 十 年 後 將 遞 減 為 零 ， 若 放 任 三 七. sit. y. Nat. 五 租 約 問 題 不 予 處 理 ， 租 佃 問 題 將 在 若 干 年 後 自 動 遞 減 而 消 滅 5。. al. er. io. 另 一 方 面，89 年 農業發展條例之修正，另訂有農業用地租賃之相關規定，. v. n. 並不適用耕地三七五減租條例之規定，而租佃關係已回歸契約自由原則。. Ch. engchi. i n U. 由是觀之，似表示三七五租約問題的重要性已然降低。 但 近 數 年 來 ， 由 於 土地分割與租約繼承等原因，租 約 數 並 未 明 顯 減 少；租 佃 爭 議 更 為 嚴 重，突 顯 三 七 五 租 約 問 題 的 重 要 性。司 法 院 大 法 官 會 議 解 釋 於 93 年 間 ， 分 別 有 釋 字 579、 580、 581 號 解 釋 均 是 針 對 減 租 政 策 相 關 規 定 而 來 ， 將 「自耕能力證明書之申請及核發注 意事項」第 4 點停止適用、減租條例第 19 條第 3 項規定至遲於屆滿二年時， 4 5. 參照內政部地政司全球資訊網所載，統計至 96 年 底 止 。 林英彥等學者根據內政部地政統計年報之資料推估，如果租約件數繼續逐年減少，30 年後租約數會趨近於零，租佃問題在 25 年到 30 年之間會自動消失（見：林英彥、顏愛 靜、賴虹橋、陳奉瑤、吳明意等，消除租佃制度之研究，台灣省政府研究考核發展委員 會，民國 76 年，頁 95。然依內政部地政司全球資訊網所載統計資料，近五年租約數約 在 4 萬餘件，未有明顯減少。 2.
(12) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 失其效力；另要 求 主 管 機 關 對 於 減租條例第 17 條第 2 項第 3 款規定儘速 予以檢討修正、對於平均地權條例第 11 條第 1 項規定為保護農民生活而以 耕地租賃權為出租耕地上負擔並據以推估其價值之規定，應儘速檢討修 正。更顯示三 七 五 租 約 問 題 的 釐 清 與 解 決 ， 實 為 刻 不 容 緩 。 但 主 管 機 關 除 將 前 述 規 定 停 止 適 用 外 ， 對 大 法 官 會 議 解 釋 要 求 儘速予以檢 討修正者，尚未有實際作為。 減租政策目前的問題繁多，主要問題之一在於三分之一地價補償規定 6. 。現行減租條例第 17 條第 2 項第 3 款規定，耕地租約在租佃期限未屆滿. 政 治 大 租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額外，尚須給予終止租 立 前，耕地經依法編定或變更為非耕地使用時，出租人終止租約，除給予承. ‧ 國. 學. 約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一之補償，後者即 為所謂「三分之一地價補償」。此種對於三七五耕地終止租約補償之規定，. ‧. 除減租條例外尚散見於相關法律，如平均地權條例第 11、63、77 條、農地. sit. y. Nat. 重劃條例第 29 條第 2 項等規定，補償標準大致相同。係以土地所有權人所. al. er. io. 得之補償地價（或公告土地現值）扣除土地增值稅後餘額三分之一作為補. v. n. 償。然而此項規定不僅引發租佃間之重大爭議，且司法院大法官會議解釋. Ch. engchi. i n U. 釋字第 579、580 號解釋亦對現行耕地租賃權 7 之補償規定有所解釋，並要 求儘速檢討修正。 大法官會議解釋釋字第 580 號解釋對於減租條例關於對出租人契約自 由及財產權之限制，認為「要非出租人所不能預期，衡諸特殊之歷史背景 及合理分配農業資源之非常重大公共利益，尚未違背憲法上之信賴保護原 則。」關於前述減租條例所訂須給予承租人租賃權補償之規定，大法官會 6. 7. 例如司法院大法官會議解釋即有釋字 163、208、579、580 號解釋均與三分之一地價補 償有關，諸多文獻均表示三分之一地價補償為業佃雙方主要的爭執問題之一，如陳奉瑤 （2006）、蔡明峰（1990） 、張維一等人（1984） 。另立法院曾召開「如何公平合理修正 耕地三七五減租條例」研討會（2003），會中佃雙方爭執的焦點，仍為地價補償。 相關法令並未明定該三分之一地價補償為租賃權之補償，惟司法院大法官會議釋字第 479 號解釋將其認定為對租賃權之補償，故夲文從之。 3.
(13) 第一章 緒論. 議解釋認為：「乃為平衡雙方權利義務關係，對出租人耕地所有權所為之 限制，尚無悖於憲法第 15 條保障財產權之本旨。」但對於租賃權補償的額 度與標準，則認為：「惟不問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定， 有關機關應衡酌憲法第 22 條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等 情事，儘速予以檢討修正。」由是觀之，三七五租約問題似僅有租賃權補 償標準不當，而須考慮不同情狀而分別規定補償標準。 惟查減租政策實施初期，並無所謂「三分之一地價補償」之規定，而 該項政策係源自於民國 16 年於浙江省所實施之「二五減租」，當時亦未有. 政 治 大 謂「三分之一地價補償」 ，但僅限於政府開發工業區徵收土地時，方有其適 立 規定。至民國 49 年公布施行之「獎勵投資條例」第 28 條第 2 項，方有所. ‧ 國. 學. 用，並非對於各種終止租約之情形均予以補償，且其地價補償標準亦非公 告土地現值。嗣後分別於 57、59、66 年，「實施都市平均地權條例」、「平. ‧. 均地權條例」 、「獎勵投資條例」另增、修訂租賃權補償規定，並修正其補. sit. y. Nat. 償標準，逐步擴大租賃權補償的範圍及提高補償金額標準。減租條例則遲. al. er. io. 至 72 年修正時方參照當時平均地權條例增訂租賃權補償規定。 8 故租賃權. v. n. 補償規定係於 49 年所訂，歷經數十年間相關法律多次修正，方形成現行之 規定。. Ch. engchi. i n U. 於減租政策實施初期，既無此規定，業佃雙方實難以預料未來三七五 租佃制度竟有如此之變革，縱如大法官會議釋字 580 號解釋所言，民國 40 年制定減租條例前，減租政策業已積極推行數年，出租人得先行於過渡時 期熟悉減租制度，減租條例對出租人契約自由及財產權之限制，要非出租 人所不能預期，而認為減租條例並未違背憲法上之信賴保護原則 9 。但對於 8 9. 關於租賃權補償的法令變遷過程甚為繁複，本文將於後有專章列述說明。 參照大法官會議釋字 580 號解釋：「條例制定之前，減租政策業已積極推行數年，出租 人得先行於過渡時期熟悉減租制度，減租條例對出租人契約自由及財產權之限制，要非 出租人所不能預期，衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益，尚 未違背憲法上之信賴保護原則。」 4.
(14) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 49 年方訂之承租人補償之規定與其後的變遷，既非原來減租政策之內容， 出租人實難以預期。故對於租賃權補償問題，不僅僅在於如何對於不同情 形異其補償標準，更應考量租賃權補償規定產生的緣由及其變遷的過程。 以往對於租賃權補償所產生的種種問題，係將其視為減租政策的一部 分，再以當時社會、經濟的情形考量，而予以諒解，例如大法官會議釋字 580 號解釋即是如此。然而所謂「租賃權補償」的規定既非原始三七五減租 政策之內涵，實不能輕易以「特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常 重大公共利益」而予以忽略。關於如何解決三七五租約問題的相關研究，. 政 治 大 以檢視，恐有失周延。徐世榮（2002：85）論及臺灣土地改革時，認為： 立 往往逕將租賃權補償規定視為既定條件，並未對於其緣由及變遷的過程予. ‧ 國. 學. 「對於土地改革政策的研究可能要更細緻化，必須要將其分開來看待，這 樣可能比較容易回復其歷史的原貌。」雖係針對三七五減租與公地放領政. ‧. 策而言，然而，對於減租政策及以往被視為該政策內容之一的租賃權補償. sit. y. Nat. 規定實亦有其適用。本文即嘗試將關於承租人補償部分作為一個獨立的課. al. er. io. 題，重新檢視其源由與制度變遷的過程，而非將其當然視為減租政策的一. n. 部分，或更能釐清問題。. Ch. engchi. i n U. v. 現行對三七五租約耕地租賃權補償之標準及計算方式，已由相關法令 予以明定，原無評估其價值之必要。然而平均地權條例第 11 條第 1 項規定， 依法徵收之土地為出租耕地時，應由土地所有權人以所得之補償地價，扣 除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。業為司法院大法官會 議釋字第五七九解釋認係為耕地租賃權之補償 10，且認為：「為保護農民生. 10. 參照該解釋： 「…耕地承租人之租賃權係憲法上保障之財產權，於耕地因徵收而消滅時， 亦應予補償。且耕地租賃權因物權化之結果，已形同耕地之負擔。平均地權條例第十 一條第一項規定，依法徵收之土地為出租耕地時，應由土地所有權人以所得之補償地 價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人；…。惟近年來社會經濟發 展、產業結構顯有變遷，為因應農地使用政策，上開為保護農民生活而以耕地租賃權 為出租耕地上負擔並據以推估其價值之規定，應儘速檢討修正，以符憲法意旨，併予 指明。」 5.
(15) 第一章 緒論. 活而以耕地租賃權為出租耕地上負擔並據以推估其價值之規定，應儘速檢 討修正，…」，釋字第 580 解釋則更進一步認定減租條例第 17 條第 2 項第 3 款規定：「…。惟不問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定，有關 機關應衡酌憲法第 22 條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情 事，儘速予以檢討修正。」使得三七五耕地租賃權價值之評估遂成為一個 重要的課題。 前述大法官會議解釋雖分別對於平均地權條例第 11 條及減租條例第 17 條第 2 項第 3 款規定認定無悖於憲法第十五條保障財產權之本旨，但同. 政 治 大 而有檢討修正之必要，主管機關據此亦對三七五耕地租賃權價值之評估有 立 時亦認為「不問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定」並非妥適，. ‧ 國. 學. 所研議，並委由國立政治大學陳奉瑤教授針對此一課題有所研究。陳奉瑤 （2006：3-15～3-17）提出以差額租金還原法評估，其租賃權價值為土地. ‧. 價值之四分之一之原則，雖就三七五耕地租賃權之補償評估原則有深刻的. sit. y. Nat. 探討，但僅係為基本原則的初步研議，而未對於影響租賃權價值的重要因. n. al. er. io. 素進一步界定與分析，亟待深入分析與補充。. i n U. v. 首先，須先釐清租賃權與租賃權價值之意涵，從而確定租賃權補償的. Ch. engchi. 內容與項目，方能就租賃權補償而予以評估 11，但卻少有相關文獻論及。關 於租賃權價值之評估，其方法有比較法、價格比率法及差額租金還原法， 對於三七五耕地租賃權價值之評估，究何種方法較為可行？而各方法之 優、缺點為何？首須加以確認。次對於影響租賃權價值的重要因素則須進 一步予以界定與分析，並對各種特殊情形加以探討，方能適切地評估三七 五耕地租賃權價值。例如三七五租約之「租佃期限是否已屆滿」及「剩餘 租期長短」對租賃權價值之影響為何？按減租條例第 17 條第 2 項第 3 款規. 11. 租賃權未必均有價值，須就租約的實質內容定之。而租賃權價值為租賃權補償的項目之 一，但不等同於租賃權補償，猶如地價補償為土地徵收補償的項目之一，本文第五章有 詳細分析。 6.
(16) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 定，係針對耕地租約在租佃期限未屆滿前依法編定或變更為非耕地使用者 而言，倘依法編定或變更為非耕地使用時，租期已屆滿，是否仍須給予租 賃權之補償？或租期雖未屆滿，而剩餘租期長短有別，此時租賃權價值補 償評估的標準是否仍為一致？實有加以探討之必要。 另外行政院農業委員會現行對於水、旱田有輪 作、休 耕 及 契 作 獎 勵 之規定 12，其獎勵方式與金額當會影響經濟租金的高低，從而影響租賃權價 值高低，應將其列入租賃權價值評估的考量因素。再者，倘土地價值的上 漲，主要係因所有權人投資所致，而出租人所負擔之地價補償亦一概為三. 政 治 大 約，該土地地價因而大幅增漲，此時負擔重劃費用者為出租人，補償承租 立 分之一，恐亦難謂為合理。例如耕地因市地重劃變更為建築用地而終止租. ‧ 國. 學. 人之額度卻仍為地價之三分之一。此種情形實須加以考量，方能符合大法 官會議解釋之要旨。. ‧. 制度變遷的發展過程係具有累積性的，當前減租政策的問題，在過去. y. Nat. sit. 實施初期可能就已經埋下遠因，而經過數十年的變遷，而逐步形成當前的. n. al. er. io. 問題。倘未釐清其源由及制度變遷的實質內涵，即論斷減租政策及租賃權. i n U. v. 之公平性且探討如何終止耕地三七五租約，恐失其妥當，究該項規定如何. Ch. engchi. 形成，何以須由出租人補償承租人；又為何是其標準為地價之三分之一？ 若能探究其緣由，並由該項規定之制度變遷檢視租佃雙方的權益變動，或 能助於我們正確地面對三七五減租政策所形成的問題，進而在未來能合理 的解決。另對於三七五耕地租賃權價值之評估，須考量的因素甚多，若能 針對各影響因素，逐一界定與分析，並對各種特殊情形探討對租賃權價值 之影響，應有助於釐清租賃權價值評估的問題，以利於解決三七五租約問 題。. 12. 參照行政院農業委員會訂定之 98 年「水旱田利用調整後續計畫」宣導重點。 7.
(17) 第一章 緒論. 第二節. 研究目的與研究方法. 一、研究目的 綜上所述，本文認為大法官會議第 579、580 解釋將問題認定為「惟不 問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定，…」有所不當之結論，仍 有探討的空間。一方面制度的變遷有其特性，當前的問題在實施初期已然. 治 政 大 將問題釐清，或者問題並不在於補償額度的多寡，而在於是否須予以補償。 立 有其軌跡，若不由制度變遷當時瞭解其背景，恐難理解問題的由來；若能. 另一方面租賃權與租賃權價值有其意涵，並不等同於租賃權補償，應先確. ‧ 國. 學. 認租賃權價值的基礎，方能據此評估其價值。. ‧. 就前者而言，民國 49 年獎勵投資條例制定公布時，始有所謂三分之一. sit. y. Nat. 地價補償之規定，當時僅係針對工業用地之取得而言 13，既非原減租政策內. al. er. io. 容的一部分，且嚴重損害出租人的權益。就此而言，當時補償規定的制定，. v. n. 其立法理由為何？又何以補償標準為地價之三分之一？本文認為首先須就. Ch. engchi. i n U. 減租前後耕地租賃關係探討之，究當時民間習慣是否有終止租約補償承租 人的慣例；縱有此等慣例，可否將其解為對承租人租賃權之補償。其次， 再就補償額度的由來，探究其依據與合理性。 就後者而言，現行法令並未明定耕地租賃權與其價值之內涵為何？僅 由大法官會議釋字第 579 解釋認為平均地權條例第 11 條第 1 項為耕地租賃 權之補償；大法官會議釋字第 580 解釋認為一概為地價三分之一之規定有 所不當。對此，本文認為以下問題須予以釐清：. 13. 參照 49 年 9 月 10 日公布之獎勵投資條例第 28 條規定：「編為工業用地區域內之出租耕 地，出租人如變更作工業使用時，不論為自用出賣或出租，得就變更使用部份終止租約。」 8.
(18) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 1.租賃權與租賃權價值有其意涵，須予以探討並釐清。 2.除平均地權條例第 11 條第 1 項所規定者外，現行尚有許多規定對承 租人均須給予三分之一地價補償，該等補償是否均為租賃權補償？ 3.大法官會議解釋既認為一概為地價三分之一之規定有所不當，則租 賃權價值應如何估算、租賃權補償應如何計算？ 對於上述問題，倘未由三分之一地價補償的緣由與制度變遷檢視問題 的成因；且同時釐清所謂租賃權與其價值的意涵，實無從探討租賃權補償. 政 治 大 （一）由制度變遷重新檢視三七五租約租賃權補償規定，以瞭解該規定的 立 與補償標準。因此，本文之研究目的如下：. ‧ 國. 學. 緣由與變遷過程，從而釐清租賃權補償的問題及地價三分之一的依 據。. ‧. （二）探討並釐清租賃權與租賃權價值。. y. Nat. n. al. er. io. sit. （三）探討並建構租賃權價值評估方法及租賃權補償標準。. 二、研究方法. Ch. engchi. i n U. v. 本文所採行的研究方法主要可分為以下三個途徑：. （一）歷史檔案的蒐集整理 由於減租政策實施迄今業已超過 60 年，為瞭解耕地租賃權補償規定 制度變遷的過程，須搜集各種有關法令變遷及減租政策的歷史檔案 資料。例如減租政策實施初期的各種法令，包括臺灣省私有耕地租 用辦法暨施行細則、臺灣省耕地租約登記辦法、臺灣省私有耕地租. 9.
(19) 第一章 緒論. 約期滿處理要點等十餘種，以及有關終止租約補償規定之平均地權 條例立法沿革及理由、獎勵投資條例立法沿革及理由、耕地三七五 減租條例立法沿革及理由等。另亦參照當時立法院對相關條文廣泛 討論之院會紀錄，以瞭解立法院對耕地租賃權補償規定的見解。. （二）相關文獻的回顧評析 關於減租政策的課題，已有大量的研究資料，雖少有針對租賃權補 償的制度變遷及評估方式予以分析，但仍對本文有相當助益，故將. 政 治 大. 將透過大量整理、歸納相關文獻，以做為本文分析的基礎。. 立. ‧ 國. 學. （三）深度訪談. ‧. 對於減租政策實施當時，民間一般耕地出租的習慣為何，有無終止. sit. y. Nat. 租約須給予承租人租賃權補償之慣例，對當時耕地租約之當事人訪. al. er. io. 談實有其必要。為更能瞭解減租政策過程中當事人親身的經歷與感. v. n. 受，則須限以減租政策推行初期的當事人為對象，嗣後因繼承而成. Ch. engchi. i n U. 為出租人或承租人者，則不包括在內。由於減租政策實施已逾 60 年， 當時親身經歷的當事人多已超過 80 歲，實不易找尋，本文近一年時 間（97 年 7 月~98 年 4 月）僅訪談 28 位出租人。由於前述的困難， 實難以機率抽樣（random sampling）的方式處理，深度訪談受訪者 的選取較接近便利選樣（convenience sampling）與立意選樣（purpose sampling）方式。訪談經過及受訪者基本資料詳見第三章第四節。 （四）個案分析 對於耕地租賃權價值之評估，本文除提出評估方式外，為衡量 375 耕地與非 375 耕地租約租賃權價值之差異，另舉二個不同性質的 375 10.
(20) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 耕地租約個案，以及鄰近六個非 375 農地試算與評估，或更能突顯 二者的差異。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.
(21) 第一章 緒論. 第三節. 研究範圍與名詞界定. 一、研究範圍 司法院大法官會議釋字第 580 號解釋對於耕地租賃補償一概為三分之 一有所不當之認定，係針對減租條例第 17 條第 2 項第 3 款規定，本文據以 探討三七五租約租賃權補償的制度變遷，及三七五租約租賃權價值之評 估。然而現行有關耕地租賃權補償規定之情形甚多，勢難以一一論及，故 本文對於耕地租賃權補償之探討，係以減租條例第 17 條第 2 項第 3 款規定. 政 治 大 耕地使用時」而終止租約之情形，以及第 2 款規定： 「承租人放棄耕作權時」 立 及相關規定為限，即針對同條第 1 項第 5 款規定： 「經依法編定或變更為非. ‧ 國. 學. 之雙方協議終止租約的情形。. 大法官會議解釋既已肯認「當耕地變更為非耕地而終止租約時，耕地. ‧. 出租人應彌補耕地承租人喪失耕地租賃權之損失。」故本文對於租賃權價. y. sit. n. al. er. io. 之情形為限。. Nat. 值與補償之評估，並不探討該項補償的正當性，且亦以耕地變更為非耕地. 二、名詞界定. Ch. engchi. i n U. v. 為能清楚地探討三七五耕地租賃權價值與補償，須對於所謂「租賃 權」、「租賃權補償」等相關名詞加以定義，以利於本文其後之分析。. （一）租賃權與耕地租賃權之意義 依民法第 421 條第 1 項規定：「稱租賃者，謂當事人約定，一方以 物租與他方使用收益，他方支付租金之契約。」由於出租人與承租 人互負給付之義務，故租賃契約係一種雙務有償之契約。據此規定， 承租人於租賃關係存續期間，則享有對租賃標的物使用、收益之權 12.
(22) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 利，此即所謂之「租賃權」。耕地租賃僅係租賃標的物為耕地，自 屬於民法所規定之租賃，惟除民法有關租賃之規定外，尚須受到土 地法第三編地四章耕地租用及減租條例之規範。所謂耕地租賃權 14 ， 廖義男（1977：5）認為，耕地承租人得以享有使用收益之耕作權， 係以支付租金為對價而有償取得之一種債權。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 14. Ch. engchi. i n U. v. 早期相關文獻，往往將耕地租賃權稱之為耕作權，然而現行土地法第 133 條已有耕作權 之規定，係為土地他項權利之一；且須辦理登記。為避免與混淆，本文以下均一律稱之 為耕地租賃權。 13.
(23) 第一章 緒論. （二）耕地租賃權補償與租賃權價值 現行耕地三七五減租條例第十七條規定，耕地租約在租佃期限未屆 滿前，耕地經依法編定或變更為非耕地使用時，出租人除給予承租 人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額外，尚須給予終 止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一之補 償。倘將前述規定的三個項目：改良土地費用、尚未收穫農作物及 當期公告土地現值減除土地增值稅後餘額三分之一，認定為對於耕 地租賃權之補償，為探討上的方便，本文將後者；即當期公告土地. 政 治 大 定為對於耕地租賃權價值之法定補償標準。從而對於耕地租賃權價 立. 現值減除土地增值稅後餘額三分之一（簡稱三分之一地價補償） ，界. ‧. ‧ 國. 學. 值之評估，並不包括改良土地費用與尚未收穫農作物。. （三）三分之一地價補償之性質. y. Nat. sit. 減租條例第 17 條所規定之「三分之一地價補償」，是否即屬於. n. al. er. io. 租賃權價值之補償？查相關法令並無明文規定。依內政部 69 年 1 月. i n U. v. 25 日台內地字第 55988 號函對於耕地承租人依平均地權條例第 77. Ch. engchi. 條規定取得之三分之一之補償，認係國家「兼顧佃農生活，輔導其 轉業」之政策性之補償；財政部 69 年 5 月 27 日台財稅第 34200 號 函，則認係「承租人依法當然取得之收入」，而非損失補償性質。 司法院大法官會議解釋釋字第 163 號解釋對於該項補償的性質並不 予明確解釋，僅認為： 「於依具體事實，扣除必要費用及實際所受損 失後，如仍有所得，應依所得稅法第 14 條第 1 項第 9 類課徵所得稅。」 惟該號解釋之不同意見書一、二，大法官陳世榮、姚瑞光分別提出 不同見解，但仍未說明該項補償的性質。司法院大法官會議解釋釋 字第 208 號解釋理由書則認定該補償係「避免佃農因耕地喪失不能 14.
(24) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 從事農作物之種植而生活失據，並使合作經營農場者之權益同受保 障。」 前述行政函釋及司法解釋雖對「三分之一地價補償」之性質有 不同見解，但均未明示該項補償係為對於耕地租賃權價值之補償。 另對於平均地權條例第 11 條第 1 項規定，依法徵收之土地為出 租耕地時，應由土地所有權人以所得之補償地價，扣除土地增值稅 後餘額之三分之一，補償耕地承租人。司法院大法官會議解釋釋字 第 579 號將該規定之「三分之一地價補償」認定為係對於耕地「租. 政 治 大. 賃權」價值之補償 15。但其他法律所規定之地價補償是否皆屬於耕地. 立. 「租賃權」之補償？則不無疑問。然而內政部及陳奉瑤（2006） 16. ‧ 國. 學. 業將其認定屬之，本文姑且認定其屬於耕地租賃權價值之補償，不 另予以深論。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. 15. 16. Ch. engchi. i n U. v. 參見該解釋文：「…耕地承租人之租賃權係憲法上保障之財產權，於耕地因徵收而消滅 時，亦應予補償。…」 按內政部曾於民國 95 年委託政治大學地政學系陳奉瑤副教授研究，主題為「三七五耕地 租賃權價值補償評估原則之研究－以耕地變更為非耕地時終止租約之補償為範圍」 ，關 於其題目，應已認定地價補償為耕地租賃權價值補償。 15.
(25) 第一章 緒論. 第四節. 研究內容與架構. 本研究之內容係分為兩部分，一為探討三七五租約租賃權補償的制度 變遷，為第三、四、五章之內容；另一為探討三七五租約租賃權價值之評 估，為第六、七章之內容。 本研究共分為八章，各章內容如下：第一章緒論，包括問題陳述、研 究目的、研究方法等。第二章理論基礎，分別略述制度變遷與交易成本理. 治 政 大 內容包括減租政策實施前後的租賃權狀況、減租政策實施初期退耕問題分 立. 論，以作為本文分析之基礎。第三章則為減租政策初期耕地租賃權之分析，. 析；以及深度訪談分析等。第四章為耕地租賃權補償規定之分析，先就租. ‧ 國. 學. 賃權補償規定之法令變遷分析，並歸納整理其變遷之趨勢，再就 49 年獎勵. ‧. 投資條例第 28 條的規定予以分析，以瞭解租賃權補償規定之由來。第五章. y. Nat. 為租賃權補償制度變遷分析，由當時政府與業佃當事人的情境，進而由交. er. io. sit. 易成本之觀點分析並探討政府的行為。第六章租賃權價值與補償之分析， 內容包括租賃權價值分析，租賃權價值與租賃權補償之分析，以釐清租賃. al. n. v i n 權價值與租賃權補償之差異，並將法定耕地終止租約之事由與補償予以類 Ch engchi U 型化，以作為次章評估租權價值之基礎。第七章租賃權價值評估之探討， 先就不同評估方法比較其優劣，在選定差額租金還原法後，再探討該方法 的運用方式及影響價值的相關因素；並舉以實例加以說明。第八章為結論 與建議。本研究之架構以流程圖表示如下。. 16.
(26) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 問題陳述. 研究目的與研究方法. 文獻評析. 三七五減租 政策相關課題. 租賃權補償 與價值評估. 理論基礎. 制度變遷. 立. 交易成本. 政 治 大. 個案與訪 談分析. ‧. ‧ 國. 學. 耕地租賃權分析. n. Ch. 租賃權價值 評估. engchi. sit. i n U. 綜合分析檢討. 結論與建議. 圖 1-1. 研究流程圖. 17. 法令認知 與業佃關 係變遷. er. io. al. 租賃權補償 制度變遷. y. 租賃權價值與 租賃權補償. Nat. 法令變遷與 分析. v. 補償標準 與補償價 值認知.
(27) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 第二章 理論基礎 本文係以制度變遷檢視並分析三七五耕地租賃權補償之規定，並以制 度的交易成本進一步解釋及評估該規定制度變遷的過程，從而釐清相關問 題的成因，以探索未來可能的解決方向。是故，本章將由相關文獻之評析， 對於制度變遷理論、交易成本予以整理、歸納，作為研究之基礎。. 第一節. 制度與制度變遷理論. 政 治 大. 當代對於制度的研究源自於寇斯（R. Coase）於 1937 年發表的「企業. 立. 的性質」 （The Nature of the Firm）與 1960 年發表的「社會成本問題」 （The. ‧ 國. 學. problem of Social Cost），開創了交易成本與財產權理論。諾斯（D.C. North）則採納了寇斯的理論，發展新的制度變遷的分析架構。其後，對於. ‧. 制度領域的研究，而有所謂新制度經濟學（New Institutional Economics. y. Nat. er. io. sit. ,NIE）的興起。. n. al 一、制度的意義及重要性 Ch. engchi. i n U. v. North 論及制度與制度變遷（institutions change） ，認為， 「乃是一個社 會中的遊戲規則。更嚴謹的說，制度人為制定的限制，用以約束人類的互 動行為。因此，制度構成了人類交換的動機。此處所謂的交換包括了政治 的、經濟的及社會的行為。制度變遷則決定社會隨著時間演進的方式，所 以，研究制度變遷乃是理解歷史演變的關鍵。」（North，1990：4）North 並說明制度的作用： 「制度在一個社會的主要作用是建立人們互動的穩定結 構（未必是最有效率的） ，以降低不確定性，制度的演變可以經由習慣、行 為準則、社會規範，乃至於成文法、不成文法以及個人契約來達成。因此，. 17.
(28) 第二章 理論基礎. 制度不斷的改變我們所能作的選擇，不過，雖然在我們周遭明顯可見制度 的快速變化，但是實質上我們必須用歷史學家的眼光才能察覺。」 （North， 1990：7） 制度包括了人類制定來規範人際互動的任何型式。制度的限制包括了 二種：一種是甚麼行為個人不准去做，另一種是何種條件下個人可以從事 那些行為。在此定義下，制度乃是人類發生互動行為的範圍。有了制度的 規範，將可引導複雜的人類活動，使其產生秩序（order）及可預測性 （predictability），進而減少各種交易成本。良好的制度，可以大幅降低交. 政 治 大. 易成本，使經濟活動更有效率，而提升人類的生活。此即制度的重要性所 在。. 立. ‧ 國. 學. 二、規則的內涵. 對於 North 所稱的規則，係包括一組正式與非正式規則（a set formal. ‧. and informal rules） ，以及其執行安排（enforcement arrangements） 。North 係. sit. y. Nat. 透過這三者之間的互動，來理解並說明制度變遷。由於這三者對行為的影. al. er. io. 響過程不同，而且形成與改變的方式也不同，制度變遷受到此三者互動所. v. n. 影響，而使其變動總是逐步而緩慢的，而且呈現一定的連續性（North，劉 瑞華譯，1994:6）。. Ch. engchi. i n U. 正式規則包括政治（與司法）規則、經濟規則，以及契約。這種規則 構成的階層，上自憲法、成文法與不成文法，以致於特別判例和個人的契 約，都界定了從一般規則至特別規則的限制。正式規則是由組織所制定， 尤其是政府，明確地規定規則的內容、監督及執行方式，也包括對於違反 規 則 行 為 的 處 罰 。 但 正 式 規 則 的 制 定 須 考 慮 到 執 法 成 本 （ compliance costs） 。也就是說，一定要有辦法確知有人違反規則、衡量違反的嚴重程度 （所造成交易相對人的損失）以及掌握違反的人。許多時候，當時的既定 的技術之下，衡量成本會超過利益，於是就不值得建立規則與劃定所有權。. 18.
(29) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. （North，1994:60-62） 非正式規則通常是一些習俗、禮儀及民間習慣。其來自於社會所傳遞 的訊息，經過世代的傳承，而成為文化的一部份。人類經由其所處的文化 環境，經過思想的解釋與感知，其行為就會受到非正式規則的約束。非正 式規則是充斥於周遭，而協調重複人類相互關係，他們是（1）正式規則的 延伸，闡揚和修正；（2）社會制裁約束的行為規範；（3）內部自我執行 的行動標準。（North，1994:47-51）非正式規則是基於交易雙方共同對於 降低衡量成本的認知，每個人依照自己所認知的利益而自然而然的去遵. 治 政 大 在執行方面，原則上，第三者執行需要一個中立者，具有能力又能以 立. 守，並自願進行交換行為。. 低成本衡量一份契約的特性，而且能以低成本執行合約，以便於能使侵權. ‧ 國. 學. 的一方確然必須付出某種程度的賠償給受損的一方，使違反契約付出代. ‧. 價。由於執行者是代理人，有自己的效用函數左右他對問題的認知，因而. y. Nat. 會受到其自身利益之影響。而執行也需要成本。發現契約有沒有違反、衡. er. io. sit. 量違反的程度，以及逮捕且處罰違反者活動將需要許多成本。因此，North 認為執行通常都不完全有兩個原因。其一衡量影響或契約成果的多重要素. al. n. v i n 所要付出的成本很高。其二則是基於執行都是由代理人來做，而他們本身 Ch engchi U. 的效用函數影響結果。（North，1994:71-74）這裡所指的代理人就是政府。 第三者執行要靠政府發展出強制力量來有效地維護財產權和執行契約，但 North 對此卻是充滿了悲觀， 「目前就我所知，沒有人知道如何創造這樣一 個機構。」 「如果政府擁有強制力量，則那些控制政府的人將用這個力量去 追求自己的利益，而犧牲社會的其他人。」（North，1994:76） 對於前述正式與非正式規則的分類，亦有不同的說法，如 Wolfgang and Streit（1998：137~145）即稱之為外在與內在制度（external institutions and internal institutions） ，並提出外在制度的層級結構（參見圖 2-1） ，以說明何 以外在制度在引導人的行為上更容易發揮作用，並顯示外在制度在不同層 19.
(30) 第二章 理論基礎. 面的作用。. 自然法. ‧ 國. 成文法. 對 合 法 性 的 修 正 和 控 制. 立. 立 法 者 層 級 結 構. 政 治 大. 其他憲法性規則 （其中有些是統率較低 層次法規的原規則）. 學. ‧. 細則/行政規章. io. n. Ch. engchi. 約束和制序 個人行動. sit. y. Nat. al. 約束 私人協議. er. 具體的∕狹義的. 與 社 會 的 內 在 規 範 相 協 調. 普適的∕一般的. 權利宣言 /基本法. i n U. v. 圖 2-1 外在制度的層級結構 資料來源：Wolfgang and Streit, 1998：138。. 在我國，耕地的租賃關係是有別於其他不動產的租賃，在憲法、民法、 土地法 17、及減租條例與附屬的法規命令與行政規則的規定，均明確表現出. 17. 如憲法第 143 條第四項、第 146 條，民法債編第五節租賃有關耕地租用的特殊規定第 451~463 條，土地法第三編土地使用第四章耕地租用等。 20.
(31) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 耕地租賃在正式規則方面的特殊性，亦形成如圖 2-1 所示之層級結構。減 租政策的實施，則為耕地租賃關係重大的制度變遷，由正式規則的改變； 進而也改變了民間耕地租賃習慣等非正式規則，再透過政府在執行方面的 安排，重新解構了整個耕地租賃的關係。. 三、組織、制度變遷與路徑依賴. （一）組織與制度變遷. 政 治 大 行政機關），社會體（social 立 bodies）（宗教團體、社團或是體育協會），. North 所謂的組織，包括了政治體（political bodies）（政黨、國會、. ‧ 國. 學. 經濟體（economic bodies）（廠商、工會、農場、合作社）。以經濟組織中 的廠商為例，據寇斯的論點，交易成本是廠商存在的基礎，因為訊息和執. ‧. 行需要成本，而廠商的功能即在於減少交易成本，也是組織的功能。然而. sit. y. Nat. 組織的功能並不僅只於此。. al. er. io. 組織是由一群有共同目標的人所組成，而從事於有目的的活動，並將. v. n. 其極大化，例如追求財富、所得或其他目標。組織會產生以及運作，當然. Ch. engchi. i n U. 受到了當時的制度所限制。在組織和主其事的企業家追求其目標的過程 中，他們也是制度變遷的觸媒，並且決定制度變遷的方向，從而形成新的 制度。North 認為經濟組織的極大化行為經由以下幾種途徑塑造制度變遷： （1）所影響的投資各類知識的衍生需求；（2）組織的經濟活動、知識存 量和制度架構間一直進行的互動關係；（3）經濟極大化活動所附帶產生的 非正式限制逐步增加的改變。（North，1994:95） 除制度因素外，組織的創建也取決於其他限制，如技術、所得及偏好 等，而組織內部的成員經由持續地互動，達到知識的傳播與理念的整合， 逐漸形成共識。在追求其最大利益下的目標下，將會設法改變當時所存在. 21.
(32) 第二章 理論基礎. 的制度，從而產生制度變遷之結果。但社會的各種組織相互間的目標並不 一致，彼此間存在有合作與競爭的複雜關係，故要判斷制度變遷明確的方 向，其實並不容易。如下圖所示，政治組織與經濟組織均受到制度的限制， 但均設法將資源投入於制度變遷，冀望制度係朝對己有利的方向變動，且 彼此之間亦有複雜的互動關係。但經濟組織與政治組織間並非全無聯繫， 有時一個組織同時具有經濟與政治的性質，另一種情形，由於這些組織均 代表相當數量的選票，從而亦影響政治組織，從而政治組織亦將衡量成本 與效益，而投入資源於制度變遷。. 立. 經濟團體. ‧. ‧ 國. 政治行為所 感知的成本 與效益. 投資於 制度變遷. 學. 相對性缺乏 喜好和偏好 科技與生產力. 政 治 大. 制度. n. al. er. io. sit. y. Nat. 政治團體. 經濟行為所 感知的成本 與效益. Ch. 投資於 制度變遷. engchi. i n U. v. 相對性缺乏 喜好和偏好 科技與生產力. 圖 2-2 制度變遷的組織及程序 資料來源：Ray Challen ,2000：111。. 減租政策的實施與其後有關租賃權補償之規定，係不利於出租人。若 出租人方面有其組織；且具有政治與經濟方面的影響力，在決策當時為何 沒有發揮其影響力，使制度朝對其有利的方向改變？或當時有其特殊的原. 22.
(33) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 因或情境，本研究將於第四章第二節予以分析。. （二）制度變遷與路徑依賴. 路徑依賴（path dependence 或路徑相依）是制度變遷理論中一個重要 概念，係由技術變遷過程中的「軌跡依賴」引申而來， 18 North認為，制度 變遷與技術變遷的過程中，同樣地都存在有自我強化和報酬遞增的機制。 這樣的機制將使制度變遷在朝向某一條路徑移動後，該路徑就會在以後的. 政 治 大 能的選擇。」路徑依賴意在指出歷史的重要。 「我們若不追溯制度逐步累積 立 發展過程中得到自我強化。亦即「人們過去做出的選擇決定了他們現在可. ‧ 國. 學. 的演變，就無法理解今天的決策（並且釐清它們在解釋經濟成就的模型中 有何意義）」（North，1994:120）. ‧. 然而，制度變遷的結果究竟對未來的發展是否為正面的影響？可能在. y. Nat. sit. 人們做出選擇的當下都不易評估。對於制度沿著特定的路徑持序發展過程. n. al. er. io. 中，制度變遷可能進入良性循環的軌跡，藉由自我強化和報酬遞增的機制，. i n U. v. 而使整個制度產生向上提升的結果；也可能是沿著不良的路徑移動，而使. Ch. engchi. 整個制度產生向下沉淪的結果。. 路徑依賴的機制可能使制度產生被「鎖定」 （lock-in）的狀態，當制度 被「鎖定」時，要脫離此種狀態將相當困難。當制度變遷係往不良的路徑 移動，且又被「鎖定」時，往往只能依靠外部力量予以改變，但是要予以 改變是相當困難的。路徑依賴的另一層意涵在於當時制度之下獲得利益者 和其所形成的既得利益團體，他們滿足於現有制度，並希望未來制度係朝 目前制度的路徑發展，當需求足夠強烈，甚至願意支付對價讓所希望的制. 18. 技術演進過成中的自我增強和軌跡依賴現象係由布萊恩.阿瑟（W. Brian Arthur）於 1988 年所提出，參照（North，劉瑞華譯，1994：112-113） 23.
(34) 第二章 理論基礎. 度變遷發生。因此，對於偏離原有制度的變遷，將會有強大的阻力，政府 在面對於這樣的壓力下，倘缺乏足夠的誘因從事重大的變革，往往屈從壓 力而使制度變遷淪為對於現有制度的修補與調整。路徑依賴的概念或能解 釋何以國家面對制度選擇時，仍會繼續沿用既有的制度，而重大的制度變 遷事實上難以發生。 在租賃權補償規定方面，是否有產生路徑依賴的現象，從而使制 度產生被「鎖定」 （lock-in）的狀態，即本研究所關心的問題。按該規定歷 經數十年的演變，有無路徑依賴，須由現行規定與最初規定的差異；與其 變遷過程觀察之。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 四、制度的均衡與失衡. ‧. 所謂制度均衡，指的是人們對現有制度結構和制度安排的一種滿意或. y. Nat. 滿足的狀態，因此無意願也無能力改變現有制度。從供求關係上來說，制. er. io. sit. 度均衡意味著在現有的影響制度供求因素之下，制度的供給適應制度的需 求。19 制度的產生與選擇是人們一種成本收益比較的結果，選擇的依據是某. al. n. v i n 種制度安排所產生的淨收益，是以，制度均衡表示現有制度供給在可供選 Ch engchi U 擇的制度安排集合中是淨收益最大的。但是，影響制度供給與需求的因素 非常複雜，而且幾乎時時刻刻都在發生變化。任何一種因素的變化都有可 能使均衡的制度供求變得不均衡。所以，制度均衡是一個動態的、相對的 狀態，是一種理想狀態。現實中，任何的制度供求總是處於某種程度的非 均衡狀態。. 現有制度結構和制度安排未被改變，並非意味著現存的規則對於各組 19. 參照王躍生，1997，『新制度主義』，p63。 24.
(35) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 織或個人是一種最好的狀態。而是要改變這些規則的相對成本會高於維持 現狀所付出的代價。因此，現有的制度處於相對穩定的狀態，各組織或個 人無意願也無能力改變的原因往往是因為，（1）理性的無知（Rational ignorance） 20 ，因為取得資訊需要成本；（2）經濟或政治上的弱勢團體， 力量微弱到不足以改變；甚至不能在社會上發出較大的聲音。 制度失衡表示人們對現存制度的不滿意或不滿足，意欲改變而尚未改 變的狀態。一般有兩種可能的情況，制度供給不足與供給過剩。前者係指 對於制度的潛在需求已轉變為現時需求，但制度創新與新制度的供給卻遲. 政 治 大 被取代或取消，特別是來自於政府的管制。如政府實施的某些政策或管制， 立 未產生，以致外部利益被浪費的情形；後者係指過時的和無效的制度尚未. ‧ 國. 學. 因社會及經濟的變遷，已不需要或必須改變。我國的耕地租賃制度，可能 屬於制度供給過剩之情形。經過數十年經濟、社會與政治的變遷，減租政. ‧. 策的正當性已不復存在，一方面，新的制度（農業發展條例規定之農業用. sit. y. Nat. 地租賃）業已產生。另一方面，減租條例或其中部分規定尚未廢止或修正，. n. al. er. io. 使制度失衡的狀況持續地存在。. i n U. v. 制度失衡的原因主要在於制度作為公共財的特性及制度環境的特性有 關。分別說明如下：. Ch. engchi. 1.制度供給的時間落差（time lag） 由制度不均衡狀態出現並逐漸明顯，並由人們所認知且無法忽視時， 才有可能作制度的修正與調整，而消除或減輕失衡的狀態。但變遷的 過程需要時間，而且往往是很長的時間。這期間，制度失衡就會一直 持續。. 20. 係指人們在面對訊息搜尋上的成本和不確定性時不獲取某些知識的行為。 （Wolfgang and Streit，1998：59） 25.
(36) 第二章 理論基礎. 2.白搭便車（free rider）的現象 制度具有公共財的特性，其消費與使用不具排他性。新制度的發明不 能像新技術一般有專利保護，如此，個人或組織費盡心力創造的新制 度安排，將會被別人不花代價地拿去使用或模仿，從而使新制度創新 的誘因不足。 3.統治者的特殊利益 某些制度的實施或修正雖然可以帶來明顯的淨收益，但制度的變遷可. 政 治 大. 能危及某些上層統治者的個人利益而不能發生，以致制度失衡的現象 長期存在。. 立. ‧ 國. 學. 制度從不均衡調整至均衡的過程，就是以新制度取代舊制度的過程， 也是制度創新與制度變遷的過程。一個社會制度創新的能力如何，決定這. ‧. 個社會是否能夠經常保持制度均衡。新制度經濟學認為，許多國家之所以. er. io. sit. y. Nat. 長期處於落後狀態，與這個國家制度創新能力不足密切相關。. n. al 五、由制度變遷探討耕地租賃權補償規定的意涵 iv Ch. n U engchi. 在相關法令尚未規定耕地租賃權須予以補償；且須依法定標準補償以 前，民間習慣未必不對耕地租賃權加以補償。這個情況明顯地是正式規則 強制地改變了非正式規則，從而使業佃關係產生重大的變化。一方面正式 規則（相關法令）仍持續的變遷，另一方面非正式規則（民間習慣）亦因 應法律的修正持續的變動。在耕地租賃權補償規定數十年的變遷後，目前 的規定顯然對於出租人極端不利。由制度變遷理論探討此一現象，有二個 重要的意涵： （一）制度變遷的過程中，為何係朝對出租人不利的方向變動？可否. 26.
(37) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 以路徑依賴的概念加以理解？ （二）既然正式規則的制定由一開始就對出租人不利；且制度變遷逐 步將不利持續擴大，出租人所形成的組織雖有提出異議，但在 制度重大變革時，似無積極有力的反應，其原因為何？究竟是 「理性的無知」或因其為經濟與政治上的弱勢，亦或有其他原 因？. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.
(38) 第二章 理論基礎. 第二節 制度的交易成本. 制度必須創新、執行與監督，都需要成本。制度的交易成本國家是制 度中正式規則的主要制度主體，政府是法令制定者，也是制度強制力的來 源，因此，欲探討制度的交易成本必須將政府因素納入考慮。. 一、國家（政府）的制度作用與交易成本. 政 治 大. （一）諾斯悖論（North’s Paradox）. 立. 諾斯悖論又叫國家的兩難，正適合說明國家的制度作用，是指這種情. ‧ 國. 學. 況：國家提供的基本服務是規則與執行，主要用以界定與維護財產權制度。. ‧. 沒有國家權力及其代理人的介入，財產權利就無法得到有效的保護與實. y. Nat. 施。因此，國家權力構成有效產權安排和經濟發展的必要條件，沒有國家. er. io. sit. 就沒有產權。另一方面，國家權力的介入常常侵害個人的財產權，危及有 效產權安排，甚至常常出於司利而建立和維持無效的產權安排，從而造成. al. n. v i n 所有權殘缺，導致無效產權和經濟的衰弱。亦即「沒有國家辦不成事，有 Ch engchi U 了國家又有很多麻煩」。. 在一人的世界中，沒有交易，自無須界定產權。在二人的世界，即有 界定財產權及提供公共財等公共事務問題，但可藉由二人彼此相互的協 商、執行與監督而解決。但在當前人口眾多的複雜社會，不僅財產權的關 係複雜；公共事務的規模也龐大，為減少交易成本，而產生專業的經常性 組織來負責公共事務，此種專業性的組織即為的國家。 國家產生的原因係為了降低交易成本，但是國家同樣地產生龐大的交 易成本，是以必須衡量政府所減少的交易成本與所增加的交易成本間的關 28.
(39) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 係。在民主開放程度越高、社會資源及暴力潛能分配越平均，政府的制度 法令較能降低社會整體的交易成本。反之，在專制封閉、社會資源及暴力 潛能分配分配不均、訊息成本非常高的社會中，政府組織的剝削性格會較 強烈，是以，政府所主導的正式規則未必能降低社會整體的交易成本。由 於國家既為社會契約(即法令制度規章)之制訂者，又是社會強制力的最終 來源，因此國家為成員彼此爭取權力的戰場。在組成社會的各個成員之暴 力潛能（violence potential）分配不均的情況下，國家往往成為在暴力潛能 分配方面具有強勢的團體所掌控制的組織，透過制度設計成為該團體獲取. 政 治 大. 超額利潤工具。縱然如此，較之無政府狀態，社會整體的交易成本仍較低。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 29. i n U. v.
(40) 第二章 理論基礎. 二、制度的交易成本的不同分類. 交易成本是決定制度形式與制度變遷的關鍵，由於觀察及探討面向的 差異，有關制度的交易成本，亦有不同的分類。. （一）市場交易成本與政治交易成本. Furubotn and Rithter（2000：41~42）將交易成本分為三種，分別為市. 政 治 大 成本（Managerial Transaction 立 Costs），係指在廠商內下達命令行使權利的 場交易成本（Market Transaction Costs），係指利用市場的成本、管理交易. ‧ 國. 學. 成本，與政治交易成本（Political Transaction Costs），係指政治體制之制 度架構的運行與調整有關的成本。本研究所探討有關租賃權規定的制度變. ‧. 遷，主要係與前述市場交易成本和政治交易成本有關，故並不論及管理交. sit. y. Nat. 易成本的部分。交易成本各可以分為兩個變數：（1）固定交易成本，即設. al. n. 量之成本。（Furubotn and Rithter，2000：42）. Ch. engchi. er. io. 立制度安排的特殊投資；以及（2）變動交易成本，即決定於交易數目或數. i n U. v. 1.市場交易成本 對於此項成本，最具代表性的定義當為Coase（1960：25）引下的敘述：. 為了進行一項市場交易，人們必須尋找他願意與之進行交易的對象； 告知交易的對象與之進行交易的意願以及交易的條件，與之議價並敲 定價格；簽定契約；進行必要的檢驗以確定對方是否遵守契約上的規 定等等。. 30.
(41) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 由上述的敘述中，可將市場交易成本分為（1）準備簽約的成本（狹義 的搜尋與訊息成本），（2）完成簽約的成本（談判與決策成本），以及（3） 監督與執行契約義務的成本。（Furubotn and Rithter，2000：44） （1）搜尋與訊息成本（Search and information costs）：打算在特別市 場交易的人，必須尋找合適的當事人與其交易，而尋找過程中不 可避免地會發生成本。 （2）談判與決策成本（Bargaining and decision costs）：這個成本的支 出是在契約簽訂當時，有關的當事人因談判與協議時產生。不只. 政 治 大. 是處理過程中的時間，也包括所需昂貴的法律顧問。如果存在著. 立. 訊息不對稱（亦即談判當事人擁有私人訊息），會出現無效率的. ‧ 國. 學. 結果。. ‧. （3）監督與執行成本（Supervision and enforcement costs）：這些成本. io. n. al. er. （Furubotn and Rithter，2000：46-47）. 2.政治交易成本. sit. y. Nat. 會因監督協議交付時間、衡量產品品質與數量等等之需而增加。. Ch. engchi. i n U. v. Furubotn and Richter（2000：53-54） 認為組織（地方、國家或國際組 織的政治社群（political community））及相關公共財的提供也包含成本， 這些是政治交易成本。「藉由集體行動提供公共財的成本，可理解為好比 一種管理交易成本。特別是： （1）設立、維護、改變一個體系之正式與非正式政治組織的成本（The costs of setting up, maintaining and changing a system’s formal and informal political organization） ：包括法律架構的設立、行政結構、 軍事、教育體系、司法制度等之成本。此外，關於政黨及壓力團 31.
(42) 第二章 理論基礎. 體的成本也要計入。總之，這些成本都是為了達到「高壓教化」 （ domestication of coercive force ） 或 實 現 「 組 織 暴 力 壟 斷 （monopoly of organized violence）」的不小支出。 （2）運行政治體制的成本（The costs of running a polity）：這些是先 前所設立「主權責任」 （duties of the sovereign）事務的現金支出， 包括立法、國防、法務、交通及教育。就像私部門，政府事業計 畫也必須支付搜尋與訊息成本、決策成本、下達命令的成本、監 督執行官方指示的成本。亦可加入參與或試著參與政治決策過程. 政 治 大 團體。最後，還可加入談判成本。」 立. 之組織運作的成本，這些組織包括政黨、工會、雇主協會及壓力. ‧ 國. 學. Levi（1988：12）的定義則更為簡捷，其將政治交易成本描述為「衡 量、監督、創造及執行順從的成本」。. er. io. sit. y. ‧. Nat. （二）制度運作與制度改變的成本. 張五常（1991：177）認為無論那一種經濟制度，它的運作費用都不輕。. al. n. v i n 在私有企業制度下，有劃分和保護產權的費用，有商議和督察合約的費用， Ch engchi U. 有找尋適合的合約夥伴的費用，有防止欺騙，有協調生產活動等等的費用。 在魯賓遜的一人世界裏，這些費用是不存在的。只有在群居的社會裏，這 些費用才會產生。因為若要將這些費用清楚的分類，往往極端困難，甚至 根本不可能，故將這些費用都撥歸在交易費用下。在制度不存在的情況下 (如魯賓遜經濟)交易費用不會出現；反之，若交易費用不存在，制度便無 從確定。張五常所稱的交易費用，係指制度費用（institutional costs），即 本文所稱制度的交易成本。 其將制度的交易成本分成兩類：. 32.
(43) 三七五租約耕地租賃權補償之研究－制度變遷與價值評估的分析. 1. 一個制度在運作時所要付出的費用。 2. 採用某個制度或者制度在蛻變時所要付出的費用。 包括改變制度所需要付出的協商費用，若協商不成立，還要包括用 武力或其他手段所要付出的代價。而其最顯著的費用，就是資訊費用 和說服那些因制度轉變而導致收入減少的人所需的費用。. （1）搜集有關其他制度的資訊所需付出的費用。. 政 治 大 有著決定性的影響，因為一定要一群核心人物獲得充足的資料， 立. 搜集訊息的費用往往相當高昂，它的高低對於制度改變能否順利. ‧ 國. 學. 並且對另一種制度的組織形式深具信心，他們才可以對制度的改 變作認真的探討。. ‧ y. Nat. er. io. sit. （2）說服或逼使在制度改變後實質收入會減少的人所需的費用。 任何產權結構的改變，必然為影響收入的分配，原先享有利益的. al. n. v i n 階級會起而反對，如果制度改變使每個人都利益增加，那麼問題 Ch engchi U 便不大，只需克服資訊費用即可。不過倘改變會使一部分人得益 但另一部分人卻受損，縱使制度改變會為社會帶來淨利益，反對 的力量必然存在，使用武力鎮壓是一個解決方法，或者假設反對 的人不多，或全無勢力，置之不理也可以。. 張五常基於前述制度的交易成本的概念下，獲得以下之結論： 1.假若採用或改變某一個制度足不需要付出代價的，人們必定會選擇 一個運作費用較低的制度，來支配資源的運用。. 33.
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