第一章 緒 論
第一節 問題陳述
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第一章 緒論
第一節 問題陳述
台灣在光復初期曾進行一系列的土地改革，包括耕地三七五減租、公 地放領及耕者有其田等政策，而造就台灣第一階段土地改革的豐碩成果，
奠定現今經濟發展的基礎。時至今日，當時土地改革的政策中，公地放領 政策早已結束；耕者有其田政策業已完成階段性目標，「實施耕者有其田 條例」亦於 82 年 7 月 30 日廢止。惟有耕地三七五減租政策猶存；「耕地 三七五減租條例」（以下簡稱減租條例）迄今仍未廢止，三七五耕地租約 仍留存 4 萬餘件，而未隨著經濟社會之變遷而予結束。
三七五減租政策係政府以公權力界入耕地租賃之私權關係，重新規範 承租人與出租人的租佃關係1。透過減租條例之規定，對於耕地租賃的租約 型式、租期長短、租金高低與繳納方式，均予以嚴格的限制，從而保護承 租人的權益；亦穩固了租佃關係。但對於出租人而言，不僅租金收益偏低，
難以終止租約、收回耕地，甚至依法定情形2得終止租約時，尚須給予承租 人高額的補償3。這樣的規定下，使得承租人往往不願離農轉業；土地所有 權人則懼將農地出租，不僅農地難以流動，且產生諸多租佃爭議，而衍生 諸多問題。一方面不易擴大農場經營規模，難以推行農業政策，另一方面
1 三七五租約的出租人與承租人向稱為「地主」與「佃農」，然而徐世榮（2006）指出當 然所謂「地主」大多數其所擁有的耕地面積均不足稱之為地主，且該稱謂尚有意識型態 的不當，因此除引用相關文獻外，夲文一律稱之為「出租人」與「承租人」。惟目前內 政部地政司相關統計資料仍沿用「地主」、「佃農」之名稱。
2 終止租約之情形散見於各相關法規之規定，須給予補償的情形約有 9 種。例如土地徵收、
土地重劃、依法變更或編定為非耕地等情形，詳見後述。
3 各相關法律所規定的補償項目與補償標準略有不同，通常包括尚未收穫的農作物，土地 改良費用及按當期公告現值三分之一計算之地價補償等，詳見後述。尤其三分之一地價 補償形成業佃雙方爭執的癥結，亦為本文討論的重點。
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租佃爭議造成龐大的社會成本。故對於既存的耕地三七五租約問題的解 決，成為當前農地政策的重要課題之一。
在台灣地區所推行之耕地三七五減租，始於民國 36 年於屏東市、新竹 市的試辦，進而於民國 38 年以「台灣省私有耕地租用辦法」在全省全面推 行，而於民國 40 年 6 月公布「耕地三七五減租條例」，方有明確的法律依 據。耕地三七五減租政策之範圍，可由施行之初至目前之統計數字觀之，
按民國 38 年，全省完成訂約之農戶為卅萬二千戶，訂立租約為卅九萬六千 件，訂約耕地為八十四萬一千筆，訂約面積為廿五萬六千甲。現今臺 灣 地 區 訂 有 三 七 五 租 約 之 耕 地 面 積 計 有 一 萬 六 千 餘 公 頃 ， 訂立租約為四 萬餘件，其中業佃雙方各為佃 農 約 四 萬 六 千 餘 戶 ， 地 主 約 五 萬 一 千 餘 戶4。 由 租 約 數 量 觀 之 ， 歷 經 60 年 的 變 遷 ， 三 七 五 租 約 數 量 逐 年 遞 減，目 前 三 七 五 租 約 數 雖 僅 為 實 施 初 期 的 十 分 之 一。故 曾 有 研 究 表 示 ， 如果租約件數繼續逐年減少， 數 十 年 後 將 遞 減 為 零 ， 若 放 任 三 七 五 租 約 問 題 不 予 處 理 ， 租 佃 問 題 將 在 若 干 年 後 自 動 遞 減 而 消 滅5。 另 一 方 面，89 年 農業發展條例之修正，另訂有農業用地租賃之相關規定，
並不適用耕地三七五減租條例之規定，而租佃關係已回歸契約自由原則。
由是觀之，似表示三七五租約問題的重要性已然降低。
但 近 數 年 來 ， 由 於 土地分割與租約繼承等原因，租 約 數 並 未 明 顯 減 少；租 佃 爭 議 更 為 嚴 重，突 顯 三 七 五 租 約 問 題 的 重 要 性。司 法 院 大 法 官 會 議 解 釋 於 93 年 間 ， 分 別 有 釋 字 579、 580、 581 號 解 釋 均 是 針 對 減 租 政 策 相 關 規 定 而 來 ， 將 「自耕能力證明書之申請及核發注 意事項」第 4 點停止適用、減租條例第 19 條第 3 項規定至遲於屆滿二年時，
4 參照內政部地政司全球資訊網所載，統計至 96 年 底 止 。
5 林英彥等學者根據內政部地政統計年報之資料推估，如果租約件數繼續逐年減少，30 年後租約數會趨近於零，租佃問題在 25 年到 30 年之間會自動消失（見：林英彥、顏愛 靜、賴虹橋、陳奉瑤、吳明意等，消除租佃制度之研究，台灣省政府研究考核發展委員 會，民國 76 年，頁 95。然依內政部地政司全球資訊網所載統計資料，近五年租約數約 在 4 萬餘件，未有明顯減少。
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失其效力；另要 求 主 管 機 關 對 於 減租條例第 17 條第 2 項第 3 款規定儘速 予以檢討修正、對於平均地權條例第 11 條第 1 項規定為保護農民生活而以 耕地租賃權為出租耕地上負擔並據以推估其價值之規定，應儘速檢討修 正。更顯示三 七 五 租 約 問 題 的 釐 清 與 解 決 ， 實 為 刻 不 容 緩 。 但 主 管 機 關 除 將 前 述 規 定 停 止 適 用 外 ， 對 大 法 官 會 議 解 釋 要 求 儘速予以檢 討修正者，尚未有實際作為。
減租政策目前的問題繁多，主要問題之一在於三分之一地價補償規定
6。現行減租條例第 17 條第 2 項第 3 款規定，耕地租約在租佃期限未屆滿 前，耕地經依法編定或變更為非耕地使用時，出租人終止租約，除給予承 租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額外，尚須給予終止租 約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一之補償，後者即 為所謂「三分之一地價補償」。此種對於三七五耕地終止租約補償之規定，
除減租條例外尚散見於相關法律，如平均地權條例第 11、63、77 條、農地 重劃條例第 29 條第 2 項等規定，補償標準大致相同。係以土地所有權人所 得之補償地價（或公告土地現值）扣除土地增值稅後餘額三分之一作為補 償。然而此項規定不僅引發租佃間之重大爭議，且司法院大法官會議解釋 釋字第 579、580 號解釋亦對現行耕地租賃權7之補償規定有所解釋，並要 求儘速檢討修正。
大法官會議解釋釋字第 580 號解釋對於減租條例關於對出租人契約自 由及財產權之限制，認為「要非出租人所不能預期，衡諸特殊之歷史背景 及合理分配農業資源之非常重大公共利益，尚未違背憲法上之信賴保護原 則。」關於前述減租條例所訂須給予承租人租賃權補償之規定，大法官會
6 例如司法院大法官會議解釋即有釋字 163、208、579、580 號解釋均與三分之一地價補 償有關，諸多文獻均表示三分之一地價補償為業佃雙方主要的爭執問題之一，如陳奉瑤
（2006）、蔡明峰（1990）、張維一等人（1984）。另立法院曾召開「如何公平合理修正 耕地三七五減租條例」研討會（2003），會中佃雙方爭執的焦點，仍為地價補償。
7 相關法令並未明定該三分之一地價補償為租賃權之補償，惟司法院大法官會議釋字第 479 號解釋將其認定為對租賃權之補償，故夲文從之。
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議解釋認為：「乃為平衡雙方權利義務關係，對出租人耕地所有權所為之 限制，尚無悖於憲法第 15 條保障財產權之本旨。」但對於租賃權補償的額 度與標準，則認為：「惟不問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定，
有關機關應衡酌憲法第 22 條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等 情事，儘速予以檢討修正。」由是觀之，三七五租約問題似僅有租賃權補 償標準不當，而須考慮不同情狀而分別規定補償標準。
惟查減租政策實施初期，並無所謂「三分之一地價補償」之規定，而 該項政策係源自於民國 16 年於浙江省所實施之「二五減租」，當時亦未有 規定。至民國 49 年公布施行之「獎勵投資條例」第 28 條第 2 項，方有所 謂「三分之一地價補償」，但僅限於政府開發工業區徵收土地時，方有其適 用，並非對於各種終止租約之情形均予以補償，且其地價補償標準亦非公 告土地現值。嗣後分別於 57、59、66 年，「實施都市平均地權條例」、「平 均地權條例」、「獎勵投資條例」另增、修訂租賃權補償規定，並修正其補 償標準，逐步擴大租賃權補償的範圍及提高補償金額標準。減租條例則遲 至 72 年修正時方參照當時平均地權條例增訂租賃權補償規定。8故租賃權 補償規定係於 49 年所訂，歷經數十年間相關法律多次修正，方形成現行之 規定。
於減租政策實施初期，既無此規定，業佃雙方實難以預料未來三七五 租佃制度竟有如此之變革，縱如大法官會議釋字 580 號解釋所言，民國 40 年制定減租條例前，減租政策業已積極推行數年，出租人得先行於過渡時 期熟悉減租制度，減租條例對出租人契約自由及財產權之限制，要非出租 人所不能預期，而認為減租條例並未違背憲法上之信賴保護原則9。但對於
8 關於租賃權補償的法令變遷過程甚為繁複，本文將於後有專章列述說明。
9 參照大法官會議釋字 580 號解釋：「條例制定之前，減租政策業已積極推行數年，出租 人得先行於過渡時期熟悉減租制度，減租條例對出租人契約自由及財產權之限制，要非 出租人所不能預期，衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益，尚 未違背憲法上之信賴保護原則。」
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49 年方訂之承租人補償之規定與其後的變遷，既非原來減租政策之內容，
出租人實難以預期。故對於租賃權補償問題，不僅僅在於如何對於不同情
出租人實難以預期。故對於租賃權補償問題，不僅僅在於如何對於不同情