第三章 減租政策初期耕地租賃權之分析
第一節 減租政策的實施前、後的耕地租賃權概況
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第三章 減租政策初期耕地租賃權之分析
第一節 減租政策的實施前、後的耕地租賃權概況
關於耕地終止租約須給予承租人租賃權補償之規定，雖始於民國 49 年 獎勵投資條例之規定，然而須檢視當時民間是否有此習慣（即約定成俗之 非正式規則）；且補償標準如何計算？倘當時民間即有此習慣，嗣後相關法 律如獎勵投資條例、平均地權條例及耕地三七五減租條例等關於耕地租賃 權補償規定，不過是將非正式規則納入正式規則之中，並非重大的制度變 遷。惟減租政策之實施係於民國 38 年開始，該時點至 49 年獎勵投資條例 第 28 條制定公布，其間耕地租賃權有無重大改變？係本節探討的重點所在。
一、減租政策的實施前的耕地租賃權概況
減租政策的實施前，尚可再區分為日據時期（1927~1945）與國民政府
（1945~1949）來台後二個階段，分別敘明之。
（一）日據時期
當時台灣的租佃問題，主要在於佃租高，佃權不安定。殷章甫（1994：
15）認為，臺灣的大小租制度，經劉銘傳實施清賦及日據政府整理大租權 之後，此一封建的租佃制度遂轉變為現代的租佃制度。惟有關租佃的各種 傳統習慣，仍有遺存。加上土地分配不均，農業經營又未達到資本主義的 企業化境界，故其租佃關係依舊難免帶有封建色彩，亦如其他落後國家，
缺點尚多。總而言之，其缺點不外下列兩點：一為佃權不安定，一為租佃 偏高，但大半係出於習慣而來。就此觀之，當時承租人係處於經濟上極端 弱勢的地位。
就佃租高的部分，日據時期臺灣對於佃租的高低，係以租率表之。佃
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租係以該土地農產品之實物租金，租率即佃租的總量與佃耕地產量的比 例。當時對於租率的調查，其遍及全臺灣者僅 1927 年與 1937 年兩次，皆 以水田與旱田為調查對象。水田分雙季田與單季田；旱田則限於普通旱田，
但亦有少數茶園夾雜其中。
據 1927 年的調查，詳如表 3-1。租率以雙季田為最高，平均約近 50％；
單季田次之，平均約 43％；普通旱田則不及 30％。租率之所以因地目而有 所不同者，乃與土地生產力、田賦以及競佃情形強弱有關。若各縣別觀之，
則凡某種地目或其所栽種的作物，為該地區主要型態或主要產物者，其租 率即高。此係因其地權比較集中，且競爭比較劇烈之故。
表 3-1 日據時期（1927 年調查）臺灣各地各種耕地之租率
雙期田 單期田 普通旱田
州廳別 上 中 下 上 中 下 上 中 下
舊臺北州 53.3 54.3 53.9 53.5 55.9 54.4 20.8 24.6 23.0
舊新竹州 50.7 50.6 50.6 42.0 44.3 40.5 24.6 23.2 20.1
舊臺中州 49.6 48.8 49.0 37.3 30.4 34.7 27.0 26.1 27.1
舊臺南州 43.5 45.0 46.0 42.8 43.9 46.6 33.8 33.9 34.6
舊高雄州 45.4 44.1 45.8 41.3 43.4 40.0 37.4 27.0 23.6
舊臺東廳 48.2 47.9 47.9 49.3 50.6 49.9 29.1 28.9 36.7
舊花蓮廳 42.3 42.6 42.3 50.4 50.0 50.0 14.0 14.4 16.1
澎 湖 － － － － － － 35.5 33.6 26.0
平 均 49.3 49.1 49.4 43.2 43.8 44.6 29.9 27.7 27.1 資料來源：1.參考王益滔，1952，「臺灣之佃租」，『財政經濟月刊』2 卷 2
期，頁 19 整理。
2.自臺灣總督府殖產局「租佃制度之改善」p79-80（1930 年 11 月刊）轉錄。
據 1937 年的調查，詳如表 3-2。此次水田未分為雙季田或單季田，但 概以雙季田為主，旱田則以普通旱田居多。如將此與 1927 年的情況比較，
水田的佃租大致維持原狀，而旱田則大見增加。惟水田在此 10 年之間，由 於蓬來稻品種的普及，單位面積產量增加，縱使租率相同，其絕對量實以
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增加不少。另在這次的調查，無論是水、旱田，均顯示出越高等田其租率 越高，此與前次（1927 年）調查時有很大的差異。或因人口增加，競租情 形加劇，對高等的水、旱田需求增加所致。
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表 3-2 日據時期（1937 年調查）臺灣各地各種耕地之租率
水田 旱田
州廳別 上 中 下 上 中 下 舊臺北州 51.33 50.90 47.46 35.75 30.19 26.22 舊新竹州 54.99 53.89 53.38 34.89 30.22 19.13 舊臺中州 55.91 50.05 48.66 40.74 33.22 26.52 舊臺南州 57.66 42.93 42.18 43.53 41.10 33.63 舊高雄州 48.56 44.39 41.41 35.67 34.80 34.22 舊臺東廳 － 47.79 51.42 － － 23.59 舊花蓮廳 37.31 45.62 42.69 － 19.03 15.31 澎 湖 － － － － 50.01 39.66 平 均 54.38 48.20 43.31 36.79 35.04 26.66 資料來源：同表 3-1
就佃權的部分，並非當時法律全無規定，殷章甫（1994：19）指出，
雖然日本民法於 1921 年施行於臺灣以後，依法亦有所謂之佃權。惟一般民 間的習慣行為，則一因地主與佃戶之間勢力懸殊，一因競田熾烈，在租佃 關係上，佃戶遂毫無權利可言，各種請求權均難有履行的可能，佃戶耕作 權非常不安定。歸納臺灣當時關於租佃制度的舊習，約有下列特色：
1.租佃契約，十之八九皆係口頭約定，且其內容，皆非常簡單模糊。
2.縱係書面契約，但登記者極少，故不能以之對抗第三者。
3.不定期租佃佔大多數，且多係短期，如有特殊原因，地主中途亦可 解約。
4.對於改良物的殘存價值，少有補償的事實。
5.包租轉佃之風甚盛，無形中加重佃農負擔。
由於佃租高，佃權不安定，所以業佃糾紛陸續發生。當時臺灣業佃糾紛 發生的原因，主要來自此二。自 1911-1940 年之間業佃糾紛的累積件數，共 計 8,439 件。其中由於減租、欠租、加租等問題即與佃租有關者計 4,890 件，
佔 57.9％；由於中途解約、撤佃還田、契約更新等問題即直接間接與佃權有 關者共 2,773 件，佔 32.8％；其他原因僅 776 件，佔 9.3％。（參閱表 3-3）
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1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 合計
件數 568 273 304 403 511 325 337 200 205 119 174 1,271 4,890
％ 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
資料來源：參考王益滔，1952，「臺灣之佃租及其對策」，『財政經濟月刊』 式，據臺灣省文獻會編印之「臺灣土地改革紀實」（1989：1-2），減租前之 狀況為：
1.租期短暫不定
以往租地習慣，有定期與不定期兩種，定期租為數甚少，而以一年左
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右者為最普遍；二、三年以上租期者極為少數，大多皆為不定期租約，
所以增租撤佃，地主可任意為之。租期既短暫不定，承租佃農處於此 不穩定之租佃制度下，深感佃權無保障之威脅，隨時有失去耕地之 虞，其結果必然使佃農憚於農業耕耘，無心於土地改良，直接影響生 產，妨礙土地利用，間接更加重其生活之困苦。
2.口頭契約為多
本省租佃契約以口頭契約者居多，成為本省過去租佃制度普遍之習 慣，一部分縣市，雖亦有採用書面契約，但為數極少，僅及總額十分 之一，因業佃雙方彼此之地位或經濟情形迴然不同，僅以口頭為憑而 缺乏書面依據，一旦意見紛歧，極難證明契約之內容而引起糾紛，影 響業佃感情及佃權之安定，從而破壞農村社會之和諧，並且佃農於經 濟及社會之地位上，均處於弱者，倘若業主藉此予以欺壓，極易使佃 農遭受額外損失。
由相關文獻的資料顯示，減租政策實施前有關耕地租賃權的狀況係以 民間習慣之非正式規則為主。不論是日據時期或國民政府來台，對於 承租人之租賃權均無明確之規定26；或未予以嚴格執行，正式規則未 有產生效力，以致「在租佃關係上，佃戶遂毫無權利可言」（殷章甫，
1994：19）。減租政策實施前，對於租賃權有關之租期、租約型式及 終止租約等，大致可歸納為下列特色：
1.口頭租約居多。
2.不定期租約居多。
26 自台灣光復後，依民法債編有關租賃之規定及依土地法第三編第四章耕地租用之規定，
承租人之租賃權應有一定的保障，惟此時臺灣省行政官署及其後之臺灣省政府均未予以 執行。
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以，出租人欲終止租約、收回土地，須尊重承租人的租賃權，與承租人協 議補償方式及金額，以取得其放棄租賃權之同意書，方得為之。承租人不 太可能在其租賃權未獲得其主觀上之合理補償下，即自願放棄租賃權。29
由是觀之，減租政策實施後，耕地租賃權已獲得保障。相關法令雖未 明定終止租約須給予承租人補償，但在正式規則的框架下，非正式規則將 自然依循正式規則加以演變，終止租約將須對承租人之租賃權有所補償。
金額則由雙方協議，尚未有一定的標準。
三、民間終止租約之習慣分析
據前述之分析，減租政策實施前，承租人幾無佃權可言，出租人可以 任意撤佃。減租政策實施後，相關法令規定的各項措施在嚴格執行下，租 賃權已獲得明確的保障，出租人難以任意解除或終止租約。
在制度的重大變遷下，對於民間終止租約之習慣產生劇烈的影響。減 租政策實施前，出租人終止租約限制很少；甚至沒有，雖然未必完全不對 承租人予以補償，但是縱然有所補償，金額也是偏低。在業佃雙方經濟地 位不對等之情況下，補償金額的多寡，將取決於出租人單方面。減租政策 實施後，在相關法令的限制下，未取得承租人之同意，出租人將難以解除 或終止租約。為能收回土地，出租人勢必須嚴肅地面對承租人之租賃權，
給予承租人能接受的補償方式或金額30，以取得其同意；並配合辦理終止租 約之登記。相較於減租政策實施前，出租人所獲得之租賃權補償將大為提 高。
減租政策實施前後租賃權之制度變遷，或可歸納出二個方向。
29 當然，也有例外。本文受訪者王先生表示，當時其不諳法令，又恐於出租人之地方勢力，
當地村里長及鄉紳也一直勸他，遂意思一下只收少許金額及簽下同意書。
30 當時終止租約，未必僅有給予金額補償一途，據本文訪談結果，尚有分割土地給予佃農、
或另以他地之房產補償者，亦有由佃農依市價買下所耕作之土地等方式。
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（一）相關法令的耕地租賃權的保護越嚴密，租賃權的補償金額越高，
亦即租賃權的價值越高。
（二）租賃權的價值或補償，未必須以法律明定之。倘正式規則對租 賃權有明確的規定，非正式規則將隨之產生變動而形成補償的 慣例。是以，政府有無必要以法律明定補償方式及補償標準，
實有可斟酌之處。
減租政策雖保障了承租人的租賃權，但並未限制業佃雙方全然不能終 止租約，但在減租政策實施初期，卻產生自動退耕的問題，使得政府不得 不以更強烈的方式處理，而使民間終止租約之習慣產生變化，本文於次節 另行探討。
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