第三章 減租政策初期耕地租賃權之分析
第二節 由減租政策初期終止租約問題觀察租賃權的變動
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第二節 由減租政策初期終止租約問題觀察租賃權 的變動
在減租政策初期曾發生終止租約之問題，而政府在處理此一問題的相 關措施，對耕地租賃權的實質內容與民間終止租約的習慣產生重大的影 響，並且本文認為這一事件對租賃權的制度變遷有重大的意義。以下先就 此一事件敘述其前後經過與政府的處理過程，再就民間終止租約的習慣與 租賃權的變動進一步予以分析。
一、事由
在台灣地區所推行之耕地三七五減租，始於民國 36 年於屏東市、新竹 市的試辦，進而於民國 38 年以「台灣省私有耕地租用辦法」在全省全面推 行，最後於民國 40 年 6 月公布「耕地三七五減租條例」。耕地三七五減租 政策之範圍，可由施行之初至目前之統計數字觀之，按民國 38 年，全省完 成訂約之農戶為卅萬二千戶，訂立租約為卅九萬六千件，訂約耕地為八十 四萬一千筆，訂約面積為廿五萬六千甲。但初期卻產生自動退耕的重大問 題，使減租政策的推行產生重大的困難。
根據王長璽及張維光之研究指出，自動退耕的情形，「於民國四十年 以前，各縣普遍發生，退耕案件竟達一萬七千餘件，情勢相當嚴重，設不 加速予以有效制止，則推行『三七五』減租後，反而多數佃農失去耕地，
生活艱苦情緒動搖，非祇減租政策為之破壞，而農村擾攘，可能釀成嚴重 之社會問題，實為一絕大之危機。」31陳誠（1961：30-31）亦指出「此項 退耕案件，自 1950 年初迄 1951 年 6 月底為止，計達 16,349 件之多，至 1952 年 6 月底止，更增至 35,313 件，...」即減租政策初期退耕數竟高達全省租
31 王長璽、張維光，《臺灣土地改革》（臺北：中國地政研究所，1955），頁 161。
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約數之 8.8％~9.6％32，正如徐世榮（2006：4-5）指出佃農這種自動退耕的 舉動正是政府大力推動土地改革的致命傷，因為這嚴重的威脅土地改革政 策的正當性。「試想，當政府百般的推銷地主貪得無饜、嚴重剝削佃農的 時刻，竟然有為數不少的佃農願意自動放棄佃耕權，把土地歸還給地主，
其代表的意義是完全與政府對於地主的描述不符，表示佃農並未受到地主 的欺壓與剝削。」
二、當時政府之處理
由於此一問題的嚴重性，當時三七五減租考查團在其「臺灣省三七五 減租考查報告」中，明白的建議政府對於「佃農自願退耕案件應慎重處理」
33。本章第一節已指出當時自動退耕案件須依一定的程序辦理解除或終止租 約34，而所謂慎重處理則是另以行政函令附加當時法令所無之規定，進一步 要求當事人：「非經呈報（縣政府），不得核准，以示限制。」35且建議，
「在耕地『三七五』減租條例未完成立法程序前，應由臺灣省政府通令各 縣市政府，對於佃農自願退耕案件除查明確係承租人遷徙轉業外，一概不 予核准。」36臺灣省政府亦接納此一建議，限制承租人放棄承租權，甚至採 刑事手段，「佃農擅自退耕，或地主擅自收回耕地者，按違反『三七五』
地租政策論，拘送保安司令部嚴辦。」37當時在政府如此強烈的手段處理下，
自動退耕問題當然受到控制。
顯然，當時政府為貫徹減租政策；並維護其正當性，不惜以公權力違
32 本文係將自動退耕數量除以當年度的三七五租約數量計算。由於此項自動退耕案件並無 明確區分 1950~1952 每年確實數量，故以粗估方式計算之，約為 8.8％~9.6％。
33 內政部，《臺灣省三七五減租考查報告》，頁 11-12。
34 即須依臺灣省私有耕地租用辦法第 9、14 條、同辦法施行細則第 10 條等規定辦理。如 臺灣省私有耕地租用辦法第 14 條「租約解除或終止，經雙方同意時應由承租人出租人 會同耕地所在地鄰里長作成同意證明書，送當地區鄉鎮公所登記，已備查考」
35 同註 33。
36 同註 33。
37 臺灣省政府民政廳地政局編印，『臺灣省推行三七五地租手冊』，頁 54。
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法限制承租人不得退耕，其理由則係認定承租人退租係出租人採威脅利誘 之手段所致，至於是否如此，實有待深究。如省政府表示38：
業佃經依法訂立「三七五」地租契約後，地主以收益較未推行「三七五」
地租前減少，不能長此藉土地坐享不勞而獲之利益，遂轉向脫售土地，另 闢生財之道，而土地之買賣，又以無佃農（租賃關係）之土地，可獲高價，
因新地主承買後，可以自耕或假自耕之名義，暗中另以黑市租率出租，故 一般地主，於出售土地前，用種種手段，威脅利誘佃農，放棄耕作權，以 自耕地出賣高價，佃農迫於威脅，祇好收取一點補償金或權利金，表面上 為自願放棄，但佃農以耕作為生，轉業頗為困難，其放棄耕作之代價權利 金用罄後，因缺乏耕地，即無以為生，此種情形，現已普遍蔓延，設不予 制止，則推行「三七五」減租後，反使多數佃農，失去耕地，生活艱難，
非但減租政策為之破壞，而農村擾攘，釀成嚴重之社會問題，實為一絕大 之危機。
政府甚至進一步將承租人退租問題出「歸納」各種方式39：
一、以威脅手段，壓迫佃農放棄承租的耕地；二、用利誘的方法，誘惑佃 農退耕；三、將耕地出賣迫令佃農退耕；四、地主利誘勾結佃農，以假買 賣方式達成退耕目的；五、藉口出租土地使用變更誘迫佃農退耕。……此 外所非由于地主誘迫而發生的退耕案，就是真正出于佃農自願放棄耕地的 案件，雖然亦有發現，但據各地調查所得，確是千無一二，所以所有退耕 問題，可以說絕大多數都是地主的誘迫所造成的。
但是，當時政府認為此種自動退耕問題係出於佃農自願者，屬於「千
38 臺灣省政府民政廳地政局編印，『臺灣省推行三七五地租手冊』，頁 53。另參見陳誠，
台灣土地改革紀要，頁 30-31，亦有類似之記載。
39 臺灣省政府民政廳地政局編印，《臺灣省四十年度三七五減租工作概況》，頁 13-14。
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無一二」之結論，對照當時的數量與9.6％的統計數計，實令人懷疑其「各 地調查所得」之正確性。對此，徐世榮（2006：4）認為，為了要鞏固減租 政策及放領政策的實施，避免佃農自動退耕風氣的蔓延，政府一方面是不 斷的運用其權力來醜化地主的形象，當時擁有絕對權力的政府再度塑造地 主剝削佃農的意識型態，統一了對於此事的詮釋口徑，如此一來，地主是 很難招架的住的。另外一方面，政府則是祭出了嚴刑峻罰，…。
關於政府在行政方面的處理，臺灣省政府民政廳地政局編印，「臺灣 省推行三七五地租手冊」：40所載：
為防止業主威脅利誘佃農，藉詞放棄耕地，並維護減租成果計，對於 此類案件，應由督導檢查人員，逐一按戶查明事實，除下列情形得終止租 約外，一律限令地主將耕地仍交原佃農耕作，訂立租約。1.佃農確因全家 他遷，不能耕作者。2.佃農確因轉業，家屬亦不能耕作者。3.佃農死亡而 無繼承人，或有繼承人而確屬不能耕作者。……今後佃農申請退耕案件，
一律不准，佃農擅自退耕，或地主擅自收回耕地者，按違反『三七五』地 租政策論，拘送保安司令部嚴辦。
另臺灣省政府於1953 年5 月30 日也發佈（四二）府民地督字第一○
四四號命令，規定下述的處理原則：
（一）地主非法撤佃收回自耕，不論其為原地主或新地主，均應由各 該縣市政府嚴予審查，其有情節重大者，應即移送司法機關依法究 辦。……（六）嗣後此類案件，各縣市政府應督飭鄉鎮（區）公所嚴 予防止，倘再有發生，應立即移送司法機關依法究辦，各級租佃委員 會不得受理此類案件，逕予調解調處。違則應予懲處，其調解調處結 果一律無效。
40參照臺灣省政府民政廳地政局編印，「臺灣省推行三七五地租手冊」，頁 53-54。
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綜上所述，當時政府的處理係為加諸法律所無之限制，其方式可歸納如下：
（一）終止租約規定的改變
由「經雙方同意時應由承租人出租人會同耕地所在地鄰里長作成同 意證明書，送當地區鄉鎮公所登記，已備查考」改為「非經呈報（縣 政府），不得核准，以示限制。」
（二）嚴格審查
「除查明確係承租人遷徙轉業外，一概不予核准。」
（三）刑罰威嚇
「佃農擅自退耕，或地主擅自收回耕地者，按違反『三七五』地租政 策論，拘送保安司令部嚴辦。」
三、最高法院判例與大法官會議解釋
針對承租人拋棄承租權之租佃爭議事件訴訟，最高法院著有判例，其 42 年臺上字第 1075 號判例意旨為：「耕地三七五減租條例第 17 條之規定，
係指耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有該條所定情形之一者，出租人不 得終止契約而言，與承租人放棄耕作權不相牽涉，故承租人之放棄耕作權，
仍得自由為之，不受該條規定之限制。」顯係肯認承租人得自由放棄承租 權，並未受當時行政機關違法限制承租人退耕規定所影響，但此見解卻不 利於當時減租政策之實施。
在政府強烈的手段控制下，自動退耕問題受到控制，但卻未能完全消 除，民國 42 年後仍有諸多承租人自動退耕；拋棄耕地承租權。而最高法院 判例係不利於減租政策的推行；阻礙政府解決此一問題，從而促使嗣後行
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政院向司法院聲請統一解釋法令。按司法院大法官會議於 46 年 8 月 9 日作 成釋字第 78 號解釋，即採行政機關之見解，以限制承租人拋棄承租權，或 可推知當時此種情形應非少數。該解釋文為：「耕地租約在租佃期限未屆滿 前，非有耕地三七五減租條例第 17 條所定各款情形不得終止。如承租人自 動放棄耕作權時，依同條第 2 款規定亦須確有因遷徙或轉業之正當理由。」
政院向司法院聲請統一解釋法令。按司法院大法官會議於 46 年 8 月 9 日作 成釋字第 78 號解釋，即採行政機關之見解，以限制承租人拋棄承租權，或 可推知當時此種情形應非少數。該解釋文為：「耕地租約在租佃期限未屆滿 前，非有耕地三七五減租條例第 17 條所定各款情形不得終止。如承租人自 動放棄耕作權時，依同條第 2 款規定亦須確有因遷徙或轉業之正當理由。」