第四章 耕地租賃權補償規定之分析
第二節 民國 49 年租賃權補償規定分析
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第二節 民國 49 年租賃權補償規定分析
由於租賃權補償規定始於民國 49 年獎勵投資條例的制定，本節就該項規定 說明其源由、並分析其規定之內容。
一、該規定的源由
政府於民國 49 年 8 月 31 日制定獎勵投資條例並於同年 9 月 10 日公布施行，
其目的在於「為獎勵投資，加速經濟發展」（第 1 條）。為達成此一目的，需要大 量土地開發為工業區，將許多土地編為工業用地，故當時該條例第第 25 條第 1 項即規定：「為適應經濟發展之需要，行政院應先就公有土地編為工業用地，以 供發展工業之用。」，但公有土地畢竟有限，須將私有農地變更，故同條第 2 項 規定：「前項公有土地不敷分配時，得將私有農地變更使用，編為工業用地。」
當時（民國 48~50 年間）375 租約尚有約 16 萬件、面積高達 8 萬餘公頃（參照 表 4-5），倘陸續將農地變更為工業用地，將有大量佃農失去所耕作的承租農地，
若不予處理，處於經濟上弱勢之佃農可能影響其生計；而造成社會的動盪，危及 政府的統治。是以政府須予以處理，故有該條例第 28 條之規定。
表 4-5 民國 48~50 年耕地 375 租約的數量 民 國
(年)
佃農戶數 租約件數 訂約筆數 面積（公頃）
48 143,576 181,790 317,896 84,652.86 49 140,654 169,162 318,725 82,091.25 50 132,045 158,841 300,593 76,787.59 平均 416,275 509,793 937,214 243,531.70 資料來源：內政部地政司全球資訊網
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資料來源：參考行政院經濟建設委員會健全經社法規工作小組編，1987，『獎 勵投資條例立法沿革及理由』，頁 136 整理。
（一）關於增訂終止租約的原因
之前出租人在租期尚未屆滿前，係難以終止租約收回土地。依照減租條例第 17 條之規定，倘承租人未有不當的行為及使用方式65，除承租人死亡而無繼承 人，及承租人因遷徙或轉業放棄其耕作權時者外，根本不能終止租約。縱然租期 屆滿，但在同條例第 19、20 條之限制下，也無從收回土地。惟一的途徑在於與 承租人協議，由承租人以遷徙、轉業為由，自行放棄租賃權。然而，往往須與承 租人耗費時間加以協議；而付出一定的補償以取得承租人同意，再依程序至鄉鎮 公所辦理；並陳報至縣政府核准。而要求承租人自承或偽稱有遷徙、轉業的事實；
以符合法令上終止租約之條件，並非易事。66且政府業已行政函令要求縣政府不 予核准終止租約，更增困難。67自此項規定制定公布後，出租人自無須如此大費 周章，即可以變更為工業使用為由，單方面終止租約。就此而言，顯然該規定對 出租人有利。
（二）關於地價三分之一補償
就地價三分之一補償規定，獎勵投資條例第 28 條規定之立法理由 2 係以：「現 行民間終止租約之習慣，亦由出租人給予承租人地價三分之一之權利金，故有本 條第二項之規定。」但基於以下理由，本研究對於前述立法理由並不採信：
1.該規定係以「現行民間終止租約之習慣」為其理由，但遍查相關文獻未曾 聽聞當時行政機關對此有所調查，究當時是否有此等習慣？實令人存疑。
2.據本文訪談所得（參照第三章第三節），當時雖有給予補償之習慣，但多
65 當時該條例第 17 條所訂終止租約之原因僅有：1.承租人死亡而無繼承人時，2.承租人因遷徙 或轉業放棄其耕作權時，3.地租積欠達兩年之總額時。另倘承租人未自任耕作或轉租，依該 條例第 16 條規定，則為租約無效。
66 參照司法院大法官會議釋字 78 號解釋。
67 參照第三章第二節有關減租政策實施初期自動退耕問題之探討。
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為當事人自行協議，補償方式及金額高低懸殊，甚至亦有象徵性質或無償 收回者，並無形成地價三分之一之通行慣例68。另陳奉瑤（2006：4-1~4-30）
研究中對出租人與承租人的訪談結果，亦顯示當時民間實無補償為地價三 分之一之慣例。
3.縱所載屬實，惟所謂「地價三分之一」之地價，亦應以當時民間習慣之地 價標準計算。立法理由既未說明民間習慣的地價標準為何，卻逕依土地法 之規定計算，恐有漠視人民財產權益之嫌。何況當時民間並無此等地價補 償標準之習慣可言。
4.民國 40~43 年間政府的各種文獻69及陳誠（1961，13-14）均表示當時終止 租約係：「一般地主，於出售土地前，用種種手段，威脅利誘佃農，放棄 耕作權…，佃農迫於威脅，祇好收取一點補償金或權利金，…」且「所有 退耕問題，可以說絕大多數都是地主的誘迫所造成的」，倘確係如此，當 時豈有此等民間習慣，又豈有所謂「一點補償金或權利金」，竟高達「地 價三分之一」。
然而對於承租人租賃權之補償，所謂「地價三分之一」之比例，究係從 何而來，本文實難以考查其源由，甚至至民國 66 年平均地權條例修正，增訂 第 11 條規定時，當時主管機關及立法院多方討論下，亦未能釐清此一問題。
有認為係相沿減租條例規定佃農所得為耕地全年收穫總量之千分之六二五之 精神而來70；有認為出租耕地由於有租賃耕作權之存在，其賣價與一般自耕農 地相差約三分之一，故應將此差價補償佃農。71惟本文認為此二種說法均非正
68 例如該土地為農地或建地，其補償金額自有所不同，或雙方協議的標準以市價或公告地價亦 有相當差異。甚至有因業佃雙方長期相處，關係融洽，而僅予象徵性質之金錢補償，亦有承 租人自願放棄租賃權者。
69 參見臺灣省政府民政廳地政局編印，「臺灣省推行三七五地租手冊」，頁 53-54。臺灣省政府 民政廳地政局編印，《臺灣省四十年度三七五減租工作概況》，頁 13-14。內政部，《臺灣省三 七五減租考查報告》，頁 11-12。陳誠，台灣土地改革紀要，頁 30-31。
70 參見立法院公報第 65 卷第 98 期院會紀錄第 4-5 頁楊寶琳委員之發言。
71 參見立法院公報第 65 卷第 98 期院會紀錄第 13-14 頁周慕文委員之發言。
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確。關於第一種主張，不僅曲解減租條例對於租金限制的意義，甚至未經計 算或推論，即產生所謂「三分之一」之比例，佃農與地主關於收穫量的分配 比例如何推導而得出「地價三分之一」？全然未提出任何說明。關於第二種 主張，亦欠缺學理與實務上之依據。按有租賃關係之土地，其出售價格未必 低於無租賃關係之土地，縱然有此情形存在，在缺乏實際統計資料佐證下，
又如何得出買賣差價為三分之一的結果？即使如此，該價差的標準應為「買 賣市價」；而非「公告土地現值」。
由民國 66 年平均地權條例修正時，尚未能提出對於所謂「地價三分之一補 償」的合理解釋，或者更可推論 49 年獎勵投資條例第 28 條關於「地價三 分之一補償」規定，係缺乏合理的依據。
（三）關於明定終止租約的補償標準
所謂「應給與該土地地價三分之一數額之損失補償。」究屬高或低，尚須視 該規定之「地價」如何計算。依據當時土地法第 239 條所規定之地價標準：
「一、已依法規定地價其所有權未經移轉者，依其法定地價。二、已依法 規定地價其所有權經過移轉者，依其最後移轉時之地價。三、未經依法規 定地價者，其地價由該管市、縣地政機關估定之。」倘不考慮由該管市、
縣地政機關估定之情形，有所謂法定地價與最後移轉時之地價之差異，而 土地法所稱之法定地價係指申報地價而言72，與市價間並非一致，但本研 究亦無從得知差異多寡，姑且假定為市價的一半。故法定補償標準約為土 地市價的 1/6～1/3。據本文 6 位受訪者（包括出租人 5 位及承租人 1 位）
表示，當時終止租約的協議補償金額約為土地市價的 5%~15%間。據本文 的訪談結果顯示，該項標準所計算的補償金額係較高，約高出 2~5 倍。73
72 參照土地法第 148 條規定。
73 據當時土地法第 239 條所規定之地價標準：「一、已依法規定地價其所有權未經移轉者，依其 法定地價。二、已依法規定地價其所有權經過移轉者，依其最後移轉時之地價。三、未經依
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節）。
特
三 分之一補償規定的制定。換言之，該規定之立法理由恐係倒果為因。
雖樣本少，未必具有代表性，但本文判斷當有其可信度。但同時亦有受訪 者（出租人 3 位及承租）表示，當時終止租約的協議補償金額與地價並無 關係，甚至與所謂租賃權無關，僅是出租人的一種心意（參見第三章第三
別須加以說明的是，此為非正式規則隨正式規則演變的情況，其因果關係 是獎勵投資條例第 28 條規定的制定為因，民間形成地價三分之一補償為 結果。並非如該規定立法理由所稱，係以民間有此習慣為由，方有地價
法規定地價者，其地價由該管市、縣地政機關估定之。」有所謂法定地價與最後移轉時之地 價之差異，而土地法所稱之法定地價係指申報地價而言（土地法第 148 條規定），與市價間 有所差異，但本研究無從得知差異為何，姑且假定為市價的一半。據本文 6 位受訪者（包括 出租人 5 位及承租人 1 位）表示，當時終止租約的協議補償金額約為土地市價的 5%~15%間。
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