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第二章 理論基礎

第一節 制度與制度變遷理論

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第二章 理論基礎

本文係以制度變遷檢視並分析三七五耕地租賃權補償之規定,並以制 度的交易成本進一步解釋及評估該規定制度變遷的過程,從而釐清相關問 題的成因,以探索未來可能的解決方向。是故,本章將由相關文獻之評析,

對於制度變遷理論、交易成本予以整理、歸納,作為研究之基礎。

第一節 制度與制度變遷理論

當代對於制度的研究源自於寇斯(R. Coase)於 1937 年發表的「企業 的性質」(The Nature of the Firm)與 1960 年發表的「社會成本問題」(The

problem of Social Cost),開創了交易成本與財產權理論。諾斯(D.C.

North)則採納了寇斯的理論,發展新的制度變遷的分析架構。其後,對於 制度領域的研究,而有所謂新制度經濟學(New Institutional Economics ,NIE)的興起。

一、制度的意義及重要性

North 論及制度與制度變遷(institutions change),認為,「乃是一個社 會中的遊戲規則。更嚴謹的說,制度人為制定的限制,用以約束人類的互 動行為。因此,制度構成了人類交換的動機。此處所謂的交換包括了政治 的、經濟的及社會的行為。制度變遷則決定社會隨著時間演進的方式,所 以,研究制度變遷乃是理解歷史演變的關鍵。」(North,1990:4)North 並說明制度的作用:「制度在一個社會的主要作用是建立人們互動的穩定結 構(未必是最有效率的),以降低不確定性,制度的演變可以經由習慣、行 為準則、社會規範,乃至於成文法、不成文法以及個人契約來達成。因此,

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制度不斷的改變我們所能作的選擇,不過,雖然在我們周遭明顯可見制度 的快速變化,但是實質上我們必須用歷史學家的眼光才能察覺。」(North,

1990:7)

制度包括了人類制定來規範人際互動的任何型式。制度的限制包括了 二種:一種是甚麼行為個人不准去做,另一種是何種條件下個人可以從事 那些行為。在此定義下,制度乃是人類發生互動行為的範圍。有了制度的 規範,將可引導複雜的人類活動,使其產生秩序(order)及可預測性

(predictability),進而減少各種交易成本。良好的制度,可以大幅降低交 易成本,使經濟活動更有效率,而提升人類的生活。此即制度的重要性所 在。

二、規則的內涵

對於 North 所稱的規則,係包括一組正式與非正式規則(a set formal and informal rules),以及其執行安排(enforcement arrangements)。North 係 透過這三者之間的互動,來理解並說明制度變遷。由於這三者對行為的影 響過程不同,而且形成與改變的方式也不同,制度變遷受到此三者互動所 影響,而使其變動總是逐步而緩慢的,而且呈現一定的連續性(North,劉 瑞華譯,1994:6)。

正式規則包括政治(與司法)規則、經濟規則,以及契約。這種規則 構成的階層,上自憲法、成文法與不成文法,以致於特別判例和個人的契 約,都界定了從一般規則至特別規則的限制。正式規則是由組織所制定,

尤其是政府,明確地規定規則的內容、監督及執行方式,也包括對於違反 規 則 行 為 的 處 罰 。 但 正 式 規 則 的 制 定 須 考 慮 到 執 法 成 本 ( compliance costs)。也就是說,一定要有辦法確知有人違反規則、衡量違反的嚴重程度

(所造成交易相對人的損失)以及掌握違反的人。許多時候,當時的既定 的技術之下,衡量成本會超過利益,於是就不值得建立規則與劃定所有權。

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(North,1994:60-62)

非正式規則通常是一些習俗、禮儀及民間習慣。其來自於社會所傳遞 的訊息,經過世代的傳承,而成為文化的一部份。人類經由其所處的文化 環境,經過思想的解釋與感知,其行為就會受到非正式規則的約束。非正 式規則是充斥於周遭,而協調重複人類相互關係,他們是(1)正式規則的 延伸,闡揚和修正;(2)社會制裁約束的行為規範;(3)內部自我執行 的行動標準。(North,1994:47-51)非正式規則是基於交易雙方共同對於 降低衡量成本的認知,每個人依照自己所認知的利益而自然而然的去遵 守,並自願進行交換行為。

在執行方面,原則上,第三者執行需要一個中立者,具有能力又能以 低成本衡量一份契約的特性,而且能以低成本執行合約,以便於能使侵權 的一方確然必須付出某種程度的賠償給受損的一方,使違反契約付出代 價。由於執行者是代理人,有自己的效用函數左右他對問題的認知,因而 會受到其自身利益之影響。而執行也需要成本。發現契約有沒有違反、衡 量違反的程度,以及逮捕且處罰違反者活動將需要許多成本。因此,North 認為執行通常都不完全有兩個原因。其一衡量影響或契約成果的多重要素 所要付出的成本很高。其二則是基於執行都是由代理人來做,而他們本身 的效用函數影響結果。(North,1994:71-74)這裡所指的代理人就是政府。

第三者執行要靠政府發展出強制力量來有效地維護財產權和執行契約,但 North 對此卻是充滿了悲觀,「目前就我所知,沒有人知道如何創造這樣一 個機構。」「如果政府擁有強制力量,則那些控制政府的人將用這個力量去 追求自己的利益,而犧牲社會的其他人。」(North,1994:76)

對於前述正式與非正式規則的分類,亦有不同的說法,如 Wolfgang and Streit(1998:137~145)即稱之為外在與內在制度(external institutions and internal institutions),並提出外在制度的層級結構(參見圖 2-1),以說明何 以外在制度在引導人的行為上更容易發揮作用,並顯示外在制度在不同層

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耕地租賃在正式規則方面的特殊性,亦形成如圖 2-1 所示之層級結構。減 租政策的實施,則為耕地租賃關係重大的制度變遷,由正式規則的改變;

進而也改變了民間耕地租賃習慣等非正式規則,再透過政府在執行方面的 安排,重新解構了整個耕地租賃的關係。

三、組織、制度變遷與路徑依賴

(一)組織與制度變遷

North 所謂的組織,包括了政治體(political bodies)(政黨、國會、

行政機關),社會體(social bodies)(宗教團體、社團或是體育協會),

經濟體(economic bodies)(廠商、工會、農場、合作社)。以經濟組織中 的廠商為例,據寇斯的論點,交易成本是廠商存在的基礎,因為訊息和執 行需要成本,而廠商的功能即在於減少交易成本,也是組織的功能。然而 組織的功能並不僅只於此。

組織是由一群有共同目標的人所組成,而從事於有目的的活動,並將 其極大化,例如追求財富、所得或其他目標。組織會產生以及運作,當然 受到了當時的制度所限制。在組織和主其事的企業家追求其目標的過程 中,他們也是制度變遷的觸媒,並且決定制度變遷的方向,從而形成新的 制度。North 認為經濟組織的極大化行為經由以下幾種途徑塑造制度變遷:

(1)所影響的投資各類知識的衍生需求;(2)組織的經濟活動、知識存 量和制度架構間一直進行的互動關係;(3)經濟極大化活動所附帶產生的 非正式限制逐步增加的改變。(North,1994:95)

除制度因素外,組織的創建也取決於其他限制,如技術、所得及偏好 等,而組織內部的成員經由持續地互動,達到知識的傳播與理念的整合,

逐漸形成共識。在追求其最大利益下的目標下,將會設法改變當時所存在

資料來源:Ray Challen ,2000:111。

減租政策的實施與其後有關租賃權補償之規定,係不利於出租人。若 出租人方面有其組織;且具有政治與經濟方面的影響力,在決策當時為何 沒有發揮其影響力,使制度朝對其有利的方向改變?或當時有其特殊的原

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因或情境,本研究將於第四章第二節予以分析。

(二)制度變遷與路徑依賴

路徑依賴(path dependence 或路徑相依)是制度變遷理論中一個重要 概念,係由技術變遷過程中的「軌跡依賴」引申而來,18 North認為,制度 變遷與技術變遷的過程中,同樣地都存在有自我強化和報酬遞增的機制。

這樣的機制將使制度變遷在朝向某一條路徑移動後,該路徑就會在以後的 發展過程中得到自我強化。亦即「人們過去做出的選擇決定了他們現在可 能的選擇。」路徑依賴意在指出歷史的重要。「我們若不追溯制度逐步累積 的演變,就無法理解今天的決策(並且釐清它們在解釋經濟成就的模型中 有何意義)」(North,1994:120)

然而,制度變遷的結果究竟對未來的發展是否為正面的影響?可能在 人們做出選擇的當下都不易評估。對於制度沿著特定的路徑持序發展過程 中,制度變遷可能進入良性循環的軌跡,藉由自我強化和報酬遞增的機制,

而使整個制度產生向上提升的結果;也可能是沿著不良的路徑移動,而使 整個制度產生向下沉淪的結果。

路徑依賴的機制可能使制度產生被「鎖定」(lock-in)的狀態,當制度 被「鎖定」時,要脫離此種狀態將相當困難。當制度變遷係往不良的路徑 移動,且又被「鎖定」時,往往只能依靠外部力量予以改變,但是要予以 改變是相當困難的。路徑依賴的另一層意涵在於當時制度之下獲得利益者 和其所形成的既得利益團體,他們滿足於現有制度,並希望未來制度係朝 目前制度的路徑發展,當需求足夠強烈,甚至願意支付對價讓所希望的制

18 技術演進過成中的自我增強和軌跡依賴現象係由布萊恩.阿瑟(W. Brian Arthur)於 1988 年所提出,參照(North,劉瑞華譯,1994:112-113)

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度變遷發生。因此,對於偏離原有制度的變遷,將會有強大的阻力,政府 在面對於這樣的壓力下,倘缺乏足夠的誘因從事重大的變革,往往屈從壓

度變遷發生。因此,對於偏離原有制度的變遷,將會有強大的阻力,政府 在面對於這樣的壓力下,倘缺乏足夠的誘因從事重大的變革,往往屈從壓