參與的理想或授能的幻想？從民主行政重構政府績效管理制度 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 治政參與的理想或授能的幻想？大立 ‧. ‧ 國. 學. 從民主行政重構政府績效管理制度. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：陳敦源博士研究生：黃重豪. 中華. 民. 國. 一ＯＯ. 年. 七. 月.

(2) 謝辭：刻下一道又一道的年輪. 一直以來都很喜歡看一本書的「序」，因為只有那短短幾頁才是真正的作者，沒有修飾、沒有妥協、沒有出版社編輯，是作者經歷很長一段時間寫作後，暫時擱下筆，回頭冷靜檢視自己。讀者也可以跳脫書中的人事物，感受作者在這個過程中的殷切、急迫、淬鍊與眷戀。此時，書籍是良是莠，交給讀者論辯，但無論如何，作者都已烙下一道又長又深的成長軌跡。自論文動筆以來，念茲在茲的就是謝辭，不是因為可以突破清規戒律而狂亂揮毫，這在緒論一章已經放膽嘗試；不是因為可以毫無理論根據而天馬行空，這在文獻. 治政大發現兩章已經灑盡狗血；不是因為可以無視審查委員而脫韁奔馳，這個野心已經橫跨第一章到第六章。立回顧一章已經作足了白日夢；不是因為可以燃燒澎湃熱血而大放厥詞，這在研究. ‧ 國. 學. 一篇耗盡心血的論文，會被老師退稿、被委員臧否、被同儕檢視、被後人嘲弄，只有謝辭可以承載一個人在寫作過程中直截了當的情感。這份情感寫在日記難與. ‧. 人分享，寫在網誌會被說矯揉造作、登在報上直如無法無天、出回憶錄得先撒泡. sit. y. Nat. 尿照照自己。. al. er. io. 只有謝辭，不被安排在任何一個章節、沒有理論基礎、沒有訪談資料、沒有統計. n. 方法，但是還是能被送入國家圖書館永恆供奉。最重要的是，它不計入論文頁數，免了濫竽充數之譏。. Ch. engchi. i n U. v. 寫謝辭，不只為了感謝誰，還在急著展示自己的長大。. 命運樹木會把經歷過的春秋寒暑、歲月風華刻在木質部上，成為年輪；人們也會通過考試、攻讀學位、取得證照來證明自己的傑出，以為成就。不過當一個社會發了瘋似地追逐各種制式認證時，就悍然抹滅了學習興趣及人本思考，一如為了確信一棵樹的年齡而將之攔腰斬斷。因此，首先要感謝兩次關鍵命運：一次的上榜與一次的落榜。因為上了政大公行 i.

(3) 所，讓我體會知識的真諦。因為落了高普考試，讓我知道世界的遼闊。莊子說：「筌者所以在魚，得魚而忘筌；蹄者所以在兔，得兔而忘蹄。」「筌」是捕魚的竹籠，「蹄」是捕兔的網子，一旦捉到獵物了，就別把工具牢牢抓著不放。同樣的，如果不卸下威逼讀書的枷鎖，也不拋棄為功名學習的動機，人性就永遠被鎖在工具理性的桎梏中。雖然研究所讀得很用力，但不必指望區區一本碩士論文會對文官體系或公共行政學門有多大的貢獻。把它看得輕一點的話，它只是畢業證書的墊腳石。但是把這顆石頭拿到手上惦一惦，又會覺得它何其沉重。除了少數志於學術工作的人，碩士學位是許多人的學歷最高峰，黃東益老師也曾. 治政大說，論文直教人「生死相許」，但更精確一點來說，應該是「生不如死」。因此很立多人從論文脫困之後，會在謝辭中深深一嘆，諸如「求學生涯終告段落」、「來到以「碩士論文可能是人生唯一的著作」期許學生珍視之。對修畢學分的研究生來. ‧ 國. 學. 求學的最後一站」等等。. 人們把學習看成難以承受之重，或許就是因為「學習」等於「應考試」，所以知. ‧. 識淪為教條；「求學」止於「求學歷」，所以學問成為負荷。. y. Nat. sit. 有一次道聽塗說一位還在讀研究所的同學，正刻苦同時準備幾個至關重要的考試。. al. er. io. 我幫他算了一算，如果他要達到心中理想的彼岸，就得從 12 歲開始準備考高中、. n. 考大學、考研究所、考高考、考律師、考司法官、考公費留學、考托福、考 GRE。. Ch. i n U. v. 把國內相關考試考過一輪後，還得考各種國外的「GGYY」。. engchi. 當然不是大部分的人都得這樣烈火焚身，這只是顯示台灣人如果要循著體制爭取到相當的社會地位，就必須通過一道道的考試。於是當歐美兒童追趕跑跳著探索自己的生活場域時，台灣兒童正坐在教室填答生活與倫理的試題；當歐美青年在江河細流櫛風沐雨時，台灣青年正在背誦濁水溪流域的年雨量；當歐美大學生周遊寰宇、以啟志趣時，台灣大學生正關在補習班裡，「山中無甲子，寒盡不知年」。日前看到一張政大某研究所招生說明會的海報，總共有六場，除了兩場在台大與政大外，其餘四場都在各大補習班舉辦。而後又在公車身上看到一幅廣告，裡面好幾個不同身分的人物，包括法官、調查員、外交官、警察、會計師、律師等各種獲得國家認可的官、員、師，他們同時說著一句話：「我來自某某補習班」。無可諱言，大四時期的我亦不免俗地踏上這條終南捷徑。每當政治學的第一堂課 ii.

(4) 下課後，我拎起背包便往外走，一遇到人就被這樣招呼：「你又要去補政治學啦！」沒錯，當時就是蹺政治學補政治學。補習班已經取代中學教育、吞噬高等教育，接著進一步凌駕公民教育。歲月無情，等到台灣人穿過考試環繞成的火圈時，人生風華已經燃燒泰半。更殘酷的是，從考試火海中存活下來的菁英，是否能力較為熾盛，而品德更為高雅？但也不容否認，補習班的教學確實比大學課堂還要精湛。大一準備轉學考時，曾將教科書上響噹噹的作者奉若神明，但好不容易爬上這座神殿，卻又馬上跌落下來，怎麼也尋不著梅貽琦所稱之「大師」。浸淫了三年，始終以為「所謂大學者，『國考前哨站』之謂也」。除了課本如同標有句讀的經文以外，期中期末考也像足了國家考試。想也沒想到，學術原來如此匠氣。. 治政大大四不明不白地投考研究所，也就延續了十幾年來填鴨的日子。但百無聊賴中，立偶然翻到一篇＜國家發展的倫理基礎：反貪腐與公職人員倫理準則＞的論文。這 ‧ 國. 學. 個標題堆疊了「國家發展」、「倫理」等政治學、行政學常見詞彙，想來又是一篇陳腔濫調。不過一讀之下，才見識到學者的叛逆，也倏地點燃對知識的渴望。. ‧. 該文狠狠地拆毀傳統認知裡的倫理觀念，對始終安分守己、溫文儒雅的我而言，. y. Nat. 簡直一文警醒夢中人。從古至今，「行政倫理」四個字就像皇帝頒下的聖旨，奉. sit. 天承運；又像刻在石碑上的陳跡，凜然不可侵犯。但歸結起來，行政倫理在實務. er. io. 上不過就是「服從上命」而已。這是源於「東方文明期待聖王，不懷疑在上位者. al. n. v i n Ch 至於勤政愛民』的形象是否真實存在問題，缺乏個人反思與公開討論的機會。」 engchi U 的操守……在儒家文明的強大主導力之下，國人對於『國家領導人自我修持，以. 這種「君君臣臣父父子子」的觀念，確實是古代維繫倫常的準繩，而現代制度已轉化為西式政治體制，但對照起來，人心仍是舊式的人治思想。於是「文官中立」概念到了台灣後，文官萎縮到只剩下不沾俗塵、謹守死法的工具性角色。而新公共行政跟黑堡宣言，又全被供上神桌祭拜，只有考試時才被請下來舞文弄墨一番。因此讀起行政學，好像回到國中背誦的公民與道德一般。這輩子受「灌水泥式」教育太深太深了，讀完文章，一股熱血湧到喉頭，至此方知公共行政除了溫良恭儉讓的行政諺語外，還有這麼反骨的一面！本來跟著流行時尚報考研究所的動機，全數歸零，卻又產生非考上不可的企圖。而早在那時，就私自決定跟定了該文作者陳敦源老師，後來果真成為師門第二十 iii.

(5) 七位弟子。更湊巧的，另一位作者蔡秀涓老師，也不經意地成為論文的口試委員。. 指導老師陳敦源老師大學雖在公行系浸淫三年之久，但真正啟蒙我對公共行政的志趣者，是從期刊裡開始的陳敦源老師。老師或許還稱不上望重士林的學界泰斗，也非著作等身的翰林大學士，而且所著書籍冷僻詭異，從來不是國家考試的必服良藥，甚至沒有「產學關係通四海、官場人脈達三江」。. 政治大社會的行為，也終於讓我體會社會科學不只是充滿道德規範的誡律而已。自此驚立. 但是老師的諸多見解均從人性之辨觀察公共行政，因此總能栩栩如生地勾勒人類覺以往對公共行政的態度，直如以管窺天、以蠡測海；而為了考試塞入腦中的偽. ‧ 國. 學. 知識，是多麼一廂情願。. ‧. 然而，自己畢竟才疏學淺，修業期間備感艱辛。老師固然滿腹經綸，終究與我無涉，但讓無志於學術的徒兒敬佩的是，老師幽默風趣的口吻以及執簡馭繁的說理，. Nat. sit. y. 每讓大師化作俗子、令理論遁下凡間。課堂的哄然大笑後，學理就直接鑽進聽眾的心裡。這些信手拈來的笑料、手舞足蹈的戲劇，以及懾住全場的丰采，讓我逐. io. n. al. er. 漸參悟，一位大師所以高明，不在於他束之高閣的經綸，而在於短短幾句話便讓聽眾牢牢記著一輩子。. Ch. engchi. i n U. v. 三年來已不知向老師進貢多少阿諛奉承之詞，但我保證所有頌讚均出自由衷，尤其是「信徒」一詞。而在論文寫作過程中，老師不斷提醒我的尖銳及主觀，盡力將我拽回為學該有的冷靜與中立，無奈仍壓不住這股慷慨激昂。因此，一方面感謝老師對學術態度的示範，另一方面也感謝老師的自由派作風，容忍我用社會運動的心態寫論文。記得論文計畫書口試的前幾天，國光石化案已到末期，我跑到環保署去敲鑼打鼓。現場已經有兩百餘人，而且我很努力掩飾自己，想不到還是被老師從電視上看到。因此他說了：「你來救我們的地球，我來救你的論文！」黃東益老師. iv.

(6) 黃東益老師親切的外表，令人忍不住想要脫口而出同儕之間沒有營養的話。只是老師永遠掛著微笑的臉龐，卻藏著嫉惡如仇的凜然正氣，那總能一刀劃破凝結的空氣，直接砍到我的心窩裡。但課堂上我不能拍案，亦不敢叫絕，只是內心著實澎湃。於是我也有所體會，指謫有所本、判斷有所依，這更是論文之後，行走江湖的必備之道。蔡秀涓老師論文激憤之處甚多，但是當我站在激情的浪頭上時，蔡秀涓老師一邊擲出嚴厲的建言，一邊也嘉許著：「這年頭還有學生會做這種抽象思考的論文，真的難能可貴。」三年來重新認識公共行政的喜悅，七拼八湊盡數展現在論文上，這也被陳敦源老師識破了手腳，在論文口試時說道：「重豪很可愛，他把他上過的課跟學. 政治大. 習歷程通通寫進去了。」. 立. 確實曾因費勁咀嚼理論而自滿，所以蔡秀涓老師提醒著我「適時從雲端走下來」。. ‧ 國. 學. 不過老師以「老憤青」自比，而且不實預測「你將來一定會走學術之路」，這溢美之詞仍然令人衝動。雖然自認從事學術力有未逮，但求知的慾火已被點燃。只. ‧. 是口試那天，還是來不及跟蔡老師講，就是因為她，才有後來熱血的我！. y. Nat. 三位老師對論文的批評，具體言詞早在完成論文後便忘得一乾二淨，但對個人細. sit. 瑣的嘉言美語，卻句句鑲進心坎裡。這不是為了自我膨脹，而是這種先行者對後. n. al. 越貢獻，但對個人態度有鋒刃般的砥礪。. Ch. engchi. er. io. 進者嘉勉的正向能量，會督促著我不斷前進。一如這本論文不會對學術有什麼卓. i n U. v. 諸多老師公行系一待六年，有些資深老師也看我看得膩了，每每催促著我盡速離去。因此在系辦打轉，只要遇到以下幾位老師，必然得到這樣的問候：蕭武桐老師帶著一絲詭譎的奸笑，以台語問道：「好了沒？」、「要不要隨我上指南山修煉？」我：「快要好了、快要好了。」蕭：「還要多久？」我：「要半年！」接著就是一陣言語上的毒打。 v.

(7) 不過在論文膠著之際，有一回在系辦大廳等候電梯，門一開，走出的是蕭武桐老師，我心裡大喊不妙，果然那句「好了沒」的老話再度出現，於是我哭喪著臉應道：「寫不出來了！」此時老師突然正面給我一個情人式擁抱，將我牢牢按在胸口，我慌了手腳，半晌說不出話來。在周圍狐疑眼光的照耀下，這個凍結的氣氛，維持了將近一分鐘之久。相較蕭武桐老師的疑問句，黃東益老師劈頭總是肯定句，「差不多了吧！」我：「差很多。」施能傑老師雖然喜歡嘻笑打鬧，但遇上人生重大之事，就立時變成嚴師，殷殷探問：「你到底有沒有在寫論文？」我則是震懾地啞口無言。但除卻論文這種嚴肅的事情，施老師則如頑童，研究所兩場班遊都由施老師發動，就算畢業旅行也不. 政治大. 例外。淡水夕照、草山雲霧及清水斷崖，都如海誓山盟般昭告老師當系主任太可惜了，應該當班代的。. 立. ‧ 國. 學. 儘管我論文遲滯，莊國榮老師仍然不斷加冕我莫須有的自信，他那對待兄弟般的義薄雲天，令人直想把手臂搭到他肩上再歃血為盟。莊老師曾經以誠懇的眼神說. ‧. 道：「重豪，我們認識這麼久了，我相信你的能力跟要求，你給自己太大壓力了。」因為當下太過感動，我忘了回應老師什麼，但終於了解為什麼小一屆的大學學弟. sit. y. Nat. 妹可以把老師當朋友一般，時常約來把酒話家常。. n. al. er. io. 蕭乃沂則是永遠保持對學生「輕佻」態度，每次見到我就大喊：「蝗蟲！」我還. v. 沒回過神來決定要回敬什麼戲謔言語，老師已經閃進研究室。顯然只是叫爽的。. Ch. engchi. i n U. 而碩一「管制論」的第一堂課，走進教室裡，只有三個人，一個是學姊呂羿潔，另一個是周韻采老師。老師下課前還說：「你們不可以 drop out 喔！」此後就開啟了咖啡館式的沙龍課堂，整個城市，就是我們的教室。全班只有三個人，有時候另一個人請假，就變成老師跟我一對一上課，簡直就是家教。於是我們談理論、談國家、談社會、談感情、談理想、談抱負，這才知道，原來教授也可以如朋友般東聊西扯。. 研究所同儕智凱學長 vi.

(8) 智凱學長真如第二個指導老師，論文卡住時，第一個求援的就是凱哥。永遠不會忘記，在訪談結果與預期方向完全背道而馳時，凱哥閃瞬一個念頭，就幫我解開死結，甚至轉向之後的論述反而更加精采！而凱哥爽朗的笑聲及奇快的幽默反應，跟陳老師根本旗鼓相當。在焚膏繼晷的那一夜，我們一起吃著過期的蛋捲及巧克力，他準備資格考，我趕著論文，就這麼度過難忘的最後關頭。靜玟學姊與靜玟學姊初次見面時，就為她談笑風生及飄逸眼神所折服，尤其是她那身為公務員而擁有的恢弘氣度。雖然她是目前研究室裡輩分最高的學長姊，但不知怎麼地，很多事情都習慣跟靜玟學姊聊，她精闢的分析、同理心的對待、溫情的關懷，讓我很「自以為」地不知不覺把她當成姊姊。或許是因為她身為公務員，卻出人. 政治大. 意料地理解我在幹什麼怪事的「長輩」，特別令人欣慰及信任。. 立. 佳螢學姊. ‧ 國. 學. 佳螢學姊素有「仙女學姊」之稱，但除了天仙般的容顏之外，令人錯愕的是她還有一顆叛逆反骨的心。自從學姊在研究室揭開她神秘的身世後，一方面為她心直. ‧. 口快的揭露而激賞，一方面也為她迂迴曲折的人生道路而喝采，當下就想盈盈拜. y. sit. n. al. er. io. 鈺珒學姊. Nat. 倒。原來在這條與主流價值抗衡的道路上，我一點都不孤單。那時真的萬分激動！. i n U. v. 鈺珒學姊犀利暢快，說話一語中的，許多報告及論文的概念均得自學姊的提點，. Ch. engchi. 而且又十分親切，沒有一副老學究的樣子。不禁深深疑惑，何以自陳老師以降的學長姊們，都如此一脈相承，機智與學養兼具，真是深深令人欽佩！意詮學長因為一些因緣，似乎我從來沒叫過他「學長」，因為敬稱太過生疏了，大多數都是稱他「一拳哥」。從來沒遇過年紀差了一小段距離，卻又這麼熱情、熱心又好聊的人，從碩一開始不知受過多少好處，令人好生感動。這種海派的性情，最令我拜服！張家維公行所「怪咖」雖多，但最怪的女性，當屬張家維。第一件怪事，不是會說黃色 vii.

(9) 笑話，也不是在補習班老纏著老師問問題，而是在考研究所前一天發燒住院，隔天再跳起來考試。一旦知道這段過往，對照她後來在學期間的乖張行徑，也就不足為奇了。但想也想不到，平時搞笑如吃飯的她，像川劇變臉一樣，忽地投身環境運動，而且變得一本正經，那些沒營養的行徑突然煙消雲散。這個神佛般的心腸跟純粹的個性，常常太替別人著想，身為損友的我委實有些不忍其無止盡地付出。不過天大地大，沒什麼好怕！謝欣諮光影搖曳中，壽星謝欣諮在司令台上說道：「我從來沒看過這麼多蠟燭！」幽幽的，竟看得出神了。她小小的影子，倒映出如風中殘燭的自信。辣妹在她謝辭裡提到「本班最佳旅遊時尚玩家－藝高膽大的小豪，讓我大開眼界」，想都想不到. 政治大什麼大事，不過就是把大學生的無聊遊戲搬來研究所玩，再加上一點點的厚臉皮。立說是「大開眼界」，真是太過抬舉，卻是好大的鼓舞。所以，辣妹別怕，就算世有人說我讓她大開眼界，真是讓我大開眼界！其實我一點都不時尚，而且也沒幹. ‧ 國. 學. 界末日還是有我們幾位「怪咖」取悅你。. ‧. 許乃云. y. Nat. 許乃云一雙纖纖巧手，屢屢成為生日燭火熄滅後的爆點！奇妙的卡片跟禮物登場，. sit. 總能引起眾聲驚呼，就算創意市集裡的小玩意兒也沒這般鬼斧神工，這也顯得奶. er. io. 油混戰庸俗至極。許乃云曾經講過一句話：「只要大家有需要，我很樂意繼續替. al. n. v i n Ch 母還要貼心。政大公行留不住你的人，也留不住你的心，但此恩此情，流傳百世。 engchi U 日後公務繁忙、日理萬機之際，千萬不要忘了身上的異稟天賦。這個社會已經擁大家做卡片。」她的有求必應，比福德正神還要靈驗；她的慈雲湧現，比天上聖. 有太舒適的硬體條件，我們更需要創意跟藝文的滋潤！謝文琪謝文琪才高八斗，更勝曹植，所以當時為了申請實習而寫的自傳跟推薦函，就是請她批閱。原本只是期待她給我一些修正建議，但是當我畢恭畢敬地打開回傳的檔案時，霎時看見處處血紅硃批，殘酷的追蹤修訂功能讓我回到小時候考卷「滿江紅」的場景。雖然她為人處世體貼親心，但總是換得沒有天良的奚落。幸好她都能承受，也都強打起精神，繼續送給大家溫馨的朵朵小語。雖然文琪曾說：「我從小到大都沒遇過你們這樣的同學。」但同樣的，這樣的同學我也是頭一次遭遇。這位才女詭譎多變，不過給同學的關懷卻從沒中斷過。 viii.

(10) 孟憲均孟憲均這位大學時代一點都不熟的同學，到了研究所才讓我深深一嘆：「哇！原來孟憲均人這麼好！」真有相見恨晚的感覺。不是因為她曾經幫我報過一段不短時間的薪水，而是因為有著相似的家鄉、相似的背景、相似的家庭、相似的困惑以及相似的身高，所以也有了相似的話題。而且什麼事情，總能得到她的大力襄助以及無私建言。因此，我大學算是白讀了，不識好人心。鄧惟仁不得不承認她文質彬彬、氣質出眾，但是從她能與人一來一往對上幾句垃圾話，就知道她裡外委實有些落差。她看起來安靜害羞、內斂沉穩，但有時候言語卻帶. 治政大某次「創意思考」的課堂又到了無聊的同學報告時間，本來昏沉沉的，但突然聽立到這麼一段話，我猛地抬起頭來：. 有幾分邪氣，一出口就是無厘頭。這又證明了，幽默的人總流著一些詭怪的血液。. ‧ 國. 學. 「《讓天賦自由》這本書……首先『天資』是你所擅長的事，而『熱情』是你喜歡的事，當這兩者能相互結合，那就是你的天命所在……他就踏上另外尋找天命. ‧. 的路，而我在他身上看到的改變就是他的態度，開始以更積極認真的態度在課業. y. Nat. 上學習（說不定將來會變成教授），另外就是在我們的聚會或活動中，計劃許多. sit. 有趣的節目（也可能以後我們看的棒棒糖黑澀會就是他製作的），雖然可能還沒. n. al. er. io. 有找到真正的天命所在，可是我相信他這樣積極樂觀的態度可以為自己帶來好運，『機會』也就隨之而來。」. Ch. engchi. i n U. v. 我把她的講稿要來照稿謄下，這些話對我很重要，也是在逆流洪潮中罕有的鼓勵，真的很感動！曾健銓曾健銓就像如來佛一般，大概我怎麼玩也玩不出他的算計，但天才也有墜落凡間的時候。碩一時，施班代領著全班上山去，我隨便問了一旁的陳靜誼說：「喂，你們幾個故意走慢一點，假裝腳傷，我叫甲醛下去接你們，看是要攙扶你慢慢上來還是怎樣都可以，然後我們在上面埋伏。」當時跟她們幾位也不熟，還以為她們會很為難，想不到陳靜誼一口答應，還問：「只能攙扶嗎？」於是，為人正直的甲醛，就這麼背著一個不算削瘦的女生上來，階梯至少有一百級以上。以下是那天的畫面，文字紀錄出自曾健銓： ix.

(11) 「老師叫我下山去找，發現靜誼姐竟然腳扭到了，而且臉上竟然有眼淚，靠包一定很痛。我：『要不要把鞋子脫掉？這樣子才知道腫得多大包。』搖頭…… 我：『那要不要試著慢慢走，上面一下就到了。』無回應…… 靜誼姐：『為什麼你有麵包？』我：『妳要嗎？給妳吃。』遞上我吃一半的麵包。瑤瑤或佳倫接話：『你都吃過了。』盧了很久，不知道誰說：『那你可以背她嗎？』我猶豫了一下，『打電話叫 X 強或是東旭下來好了，當過兵的比較能背。』. 政治大『他們不見了！』然後我就莫名奇妙的背了靜誼姐……後來背到一半沒力氣了，立. 可是陽明山上打不通電話，叫拉麵上去聯絡主要隊伍找救兵，得到的回應竟然是：. ‧ 國. 學. 就下來用走的，發現靜誼姐其實走得滿好的，只是還是走得很慢。上來，看到全部的人好幾顆頭露在草叢上，還想躲，然後走出來伴隨著那首歌，. ‧. 老實說我還滿驚訝的。我記得我聽到中文唱完改唱英文版時，我對右邊的靜誼姐說：『該不會連妳的腳傷都是假的吧？』後來想想，怎麼可能是真的，有夠笨的. io. sit. y. Nat. 啦。」. n. al. er. 我問健銓有沒有心慌意亂、心猿意馬，他一臉懇摯的說「沒有」，因為「重到快. i n U. v. 死掉了」。健銓聰明一世，今生我勝過他的時候，也只會有這麼一次。魏瑞辰. Ch. engchi. 魏瑞辰無比神勇，當碩一的大家還沉浸在玩樂氣氛時，就迅即考上高考。但人總有弱點，而且他是弱在令人難以理解的地方。一群研究生在某個沒有月亮的晚上，沒頭沒腦地把系辦佈置成鬼屋。夜間十點，學佛的蕭武桐老師經過，陰森森地丟下一句：「有時候人比鬼還要可怕啊！」隨即飄然離去。隨著張家維上演大號演得笑場、李東旭即興嚇人徹底失敗、躲著的觀眾出來亂跑，原本怯生生的魏瑞辰已經放下所有心防。最後，擁有多次扮鬼經驗的我，徒有聲勢卻無懾人之實，枉我塗了滿臉麵粉。魏瑞辰宅心仁厚，還誠懇說道：「對不起，害你們忙這麼久，我應該要被嚇到的。」儘管如此，我仍然可以拍著魏瑞辰的肩膀，告訴他自信的力量。即便演了一場爛戲，我還是不會終止胡搞瞎搞的人生。 x.

(12) 瞿漢強公行系一待就從未成年、成年到中年，比系上許多大教授還資深，「喊水會結凍」。瞿漢強仗著太上皇般的高人氣，竟然動員了將近二十位臨時演員陪他演一場鬧劇。悲情女主角許乃云在烏來夕陽的見證下，嬌羞地拿出高偉唐起草、她自己謄錄的假情書，交給漢強。那字裡行間流瀉出來的甜情蜜意，瀰漫著少女少男間的曖昧情懷，「真是減一分則太瘦、增一分則太肥那樣地穠纖合度」。強哥故作鎮定地收下卡片後，與假告白的女孩兒單獨走著走著，推說尿意濃，便急急忙忙地走入廁所拿出卡片仔細端詳。一大一小，兩顆精密手工製成的愛心，緊緊依偎著，被錯綜複雜的紅線縫合在卡片上，糾結著再也分不開。. 治政大一群漫無目的的行屍走肉終於結束沒有行程的一天。但是當蛋糕被推出來的時候，立強哥一點驚喜都沒有。在太上皇的眼裡，我們只是一群潑猴啊！小鹿在血液裡亂竄，漢強仍漠然地走出，強作鎮靜。陽光被吞沒，山區墜入漆黑，. ‧ 國. 學. 何敬欽與劉家宏. ‧. 溫馨感人向來不是我們班的風格，當何敬欽沉醉在生日歌聲時，主事者悄悄發出暗號，但所有手持奶油的人都不動如山，誰都不想當第一個發難的人。隔了一秒，. y. Nat. sit. 啪一聲，一坨奶油吻上何敬欽的臉。順勢一看，竟然是第一天來的「新同學」家. n. al. er. io. 宏哥。大家又愣了一秒，就如螻蟻般四散逃命。. i n U. v. 為了復仇，何敬欽端著滿滿一盤蛋糕，直追頭號殺手，其他人則置身事外，觀看. Ch. engchi. 這場喜劇。昏暗中，被當成獵物的家宏哥，突然瞬間消失在眾人眼前，如流星殞落，又如鬼魅閃爍，眾人駭然，紛趨前一探究竟。原來家宏哥追著追著，竟自跌入水溝，卻始終一聲不吭，真的是鐵錚錚的好漢子！新學期、新氣象，新同學一來就遭到這樣的對待，難怪不久旋即休學。感謝，在艱苦的研究所期間，還可以一起出遊、慶生、煮湯圓、煮火鍋及烤肉，還差點把恆光橋炸了！在送舊跳牛仔很忙、在迎新舞龍舞獅、在小畢旅飲酒作樂，在小畢典喧賓奪主。很感謝大家配合我的任性胡搞，我們把大學四年的瘋狂元素都濃縮到短短兩年了！很多政大公行的學生，或許不見得喜歡公共行政學門，但大概都會喜歡公共行政這個系所。欠下的那次大畢旅，一定要補回來！. xi.

(13) 眾生記得幼時常獨處家中，百無聊賴中，拿起螺絲起子便一個勁的拆解機器或玩具，一窺螺絲釘組成的大千世界，父親倒也無所阻攔，或許暗自期許孩兒將來成為大富大貴的工程師。成長之後，卻發現人類社會的複雜萬端，較之機械更引人入勝，便頭也不回地走向人文社會之路。到了研究所，荒野青年團引我低頭謙卑，進入柔性的環境教育。荒野培力坊拉我捲起袖子，投入剛性的社會運動。政大登山隊帶我淨空身心，登上披覆白棉襖的雪山圈谷。鸞山布農孩子示我渴望眼神，提點了我們沒有不同。青藏高原賜我稀薄空氣，警醒世人的慾望多得太多。. 治政大彰化大城的老婆婆，在環評會議場外巍巍顫顫地淚流不止時，那應考試服公職的立浪漫想像、淑世報國的天真理想，還有公共行政學門掛在嘴邊的「公共利益」，履及山巔水湄、農鄉漁村、山地部落、世界屋脊，接著回到首都街頭，看到來自. ‧ 國. 學. 全都成了幻影。. 後來，法律系廖元豪老師的一番作為，就令我時時隔著 Facebook 仰望。他的一. ‧. 篇＜留學學什麼？＞重重敲擊了我思考「讀聖賢書，所為何事？」老師以留學為. sit. y. Nat. 例，指出：. al. er. io. 「美國有兩個面向：一個是光鮮亮麗，文明富裕，動輒對其他國家頤指氣使的美. n. 國……另一個美國，則是一個不斷反抗壓制、奮鬥不懈的美國……可是無以計數. Ch. i n U. v. 赴美留學的人，甚少接觸後面這個……沒有接觸到這個反抗掙扎的面向，就沒有. engchi. 辦法了解這個國家漂亮外表下的血淚，也不能真正看到這個國家進步的活力！」老師繼續說：「我們的法律（學術與實務），基本上還是只能為政府、工商界或零碎的個人服務，卻難以擔任強化社會運動、挑戰宰制結構，促進社會真正進步的功能。」這豈不是跟公共行政無異？「依法行政」已經淪為官員唸唸有詞的符咒，用以制服殭屍般不聽使喚的「暴民」。是故，廖元豪、廖本全、徐世榮、杜文苓幾位老師令我深深尊敬，他們本來可以待在冷氣房喝喝咖啡、做做研究的，卻寧願站在烈日下與移工、移民、農民、小民站在一起，聲嘶力竭、張開雙臂阻擋國家進犯，並耗盡氣力扭轉社會習焉不察的偏狹價值。這些都是從肺腑發出來的敬佩！. xii.

(14) 家人從小，人生的舵就一直握在父母手裡，自己曾經作的重大決定多數都遭到否決。這就像把牛綁在一根木樁上，限定牠只能吃半徑三公尺內的草，牧而不放。但很多時候最鮮美的草都長在遠一點的、人徑稀少的土地上。我一直很努力，只是努力的方向不合期待。而會故意偏離正軌，不是因為叛逆、不是因為天真、不是因為瞧不起體制，而是既生在富庶的這一代，當上一代已經為你鋪好一片沃土，經濟發達了、社會開明了、政治民主了、環境多元了，又很幸運地擁有一個溫暖的家庭，那是不是更應該去開出一樹燦爛的蓓蕾，而不僅是終年常綠的萬年青。雖然自己很清楚，長輩是從清苦的日子走出來的、從「人二」的恐懼走出來的，對他們來說，孩子能夠常綠，就是希望的極致了。. 治政大，但如今我只能用儘管家人日日夜夜擔心著我會受傷，並力圖將我導回「正途」立這麼間接的方式訴說：過去及未來所做的一切，不過是試著用筆、用說故事的方 ‧ 國. 學. 式，溫柔地關懷這個賴以茁生的土地。這從來不是提頭革命，也不是自我犧牲，而是努力找尋生命的出口。因為生命不是單行道，也不只有一種方式而已。. ‧. 台灣的文學獎得獎作品，有很大一部分的題材都集中在親情，就有人粗俗的以「哭. y. Nat. 爸哭媽哭阿公哭阿嬤的台灣文學獎」形容這個現象，但這恰恰彰顯人類社會最雋. sit. 永不過的，當屬親情！但是相比起愛情，親情甚少被拍成戲劇及電影，這是因為. er. io. 親情就像自來水一般平淡。不過它轉開就有，而且那份情感又像氯氣一樣濃的化. al. n. v i n Ch 常常愛得難分難解，父母對子女的關係永遠是最純粹、最沒有利害考量的，甚至 engchi U 把利留給子女，把害留給自己。而這麼一切，都只是直覺反應。. 不開，不管怎麼熬煮、怎麼沸騰，永遠都殘留有香火之情。尤其東方社會的親情，. 所以，這輩子我自認做得最正確的兩件事，第二件是讀了政大公行，第一件就是生在我的家庭。我滿滿的感激，無處表明，只能在此化作滿紙荒唐言。. 尾聲我在論文口試的最後一張投影片，放了瑪利歐救到香菇人的圖片。寫論文就跟瑪利歐一樣，自以為突破了關卡，想不到過了一關還有一關，而且後面還有無數的火龍要決鬥，永遠不知道什麼時候才能救到心目中的公主。常常覺得自己寫得很好，結果長長四、五十頁，老師十分鐘就看完了，手一揮，下次再來。因此整個 xiii.

(15) 論文完成時，算一算，足足廢棄了超過一百頁。不過寫論文又像爬山，當初怎麼爬到山頂的，自己都忘了。其實，瑪利歐更像整個人生長河的寫照，正因為你不知道何時會救到公主，所以不夠堅強的，可能在前段遇到火龍噴出的火焰時，就退縮了。恰好有一句話說：「我們最先衰老的從來不是容貌，而是那份不顧一切的闖勁。」也因為如此，當跟如兄、如父、如友的智凱學長提及我千篇一律的憂慮時，他總是哈哈大笑，然後一句「不要急著長大」就化解了千思萬緒。不要長大，不是要你永遠保持幼稚無知，也不是作為拖延出社會的藉口。相反的，你太急著讓自己的想法與社會主流價值保持一致，就喪失了清醒的頭腦，與人性最真摯的情感。. 治政大時念頭如雷馳電掣：這是我收過最貴重的生日禮物！立. 終於，在 7 月 15 日這一天，口試委員的主席說了：「恭喜你通過論文口試！」霎. ‧ 國. 學. 隔日，就扛著腳踏車到花蓮、台東流浪。生日那天我在玉里，清雨灑淨空氣，夕陽染紅天際，遠方的山脈將雲彩繫在腰間，簇擁著戴上鳳冠霞披的玉山。是的，玉山就在我眼前。我許了三個願望：. ‧. 第一個，希望一葉島嶼上的所有農人，都可以在塵埃滌淨後收割、在餘暉散盡前. y. Nat. io. sit. 拾穗。希望當天在凱道上嘶吼的農民，能再有縱谷裡的浪漫。. n. al. er. 第二個，希望一顆地球上的所有人，都可以有所成就，而且在成就之後，不會忘了回過頭來成就別人。. Ch. engchi. i n U. v. 第三個，希望一個蠢笨如我的人，可以持續擁有超量的親情、奢侈的友情、豐沛的愛情以及「夠用」的財富。不然再「憨膽」的人，沒有情感與物質的支持，也是會燈枯油盡的。幾年前大學的小畢典時，蕭武桐老師在八十多個畢業生中特別指名我回答「易經最後一卦是什麼？」當時我不知道答案，但就算知道，也不可能了解其中涵意。但經過上榜與落榜後，我完全理解了。易經第六十四卦為「未濟」卦，註解是「小狐汔濟，濡其尾，無攸利」。未濟，就是未完成的意思；後面的註解是小狐狸渡河，在快要渡過時卻打濕了尾巴，但還是不能就此判斷吉凶。言下之意，虧而盈，滿而損，完成是未完成的終結，完成也是另一次未完成的開始。 xiv.

(16) 碩一時候最重的兩堂課－量化研究法與基礎統計，被我謔稱為「蕭陳令人消沉」。但艱苦之後，才發覺人生永遠處在未完成的階段。因此論文只是思辨的過程、暫時的成果，未來還有很多事情值得體驗。只是不管在什麼處境，都要保持赤子之心，這不是幼稚，而是用更幽默的心態來面對每一件事，人生才能更加開闊！這個謝辭夸夸其談，但有恩於我的人實在太多太多，常常有透過我交互認識的朋友跟我說：「為什麼你的朋友人都這麼好？」而且也不知是我看起來太窮困還是太骨瘦如柴，關進北棟 12 樓的秘密研究室寫論文之後，時常盯著旁邊桌上成堆的食物發楞，同一間的經濟所學長還問我：「怎麼會有這麼多人送你東西吃？」我太過幸運，但如果要像廟宇裡的柱子把所有貢獻的人都鏤刻上去，那磨穿鐵硯、耗盡筆墨也無法盡數羅列。而且只要提到一個人，一定至少送他一個段落，因此. 政治大文沒有幫助，但是對我人生觀的啟發卻勝過論文太多！立. 在此僅向研究所最常接觸的師長及同儕列名致謝。儘管這世上大部分的人對我論. ‧ 國. 學. 曾有同系友人以傑出系友勉勵我將來也可以打出一片天，不過我想這些系友所以成功，不見得是因為出自特定系所，而是源自不放棄的勇勁、不怯戰的膽識，以. ‧. 及不信邪的傻氣。更重要的是，他們一定有很多「相信」他能夠堅持，而且也會不斷「催眠」他這條路值得走下去的朋友。. y. Nat. sit. 成功不是一個人拚鬥出來的，而是一群有傻福的人拼湊出來的。由衷感謝自我出. n. al. er. io. 生以來認識的所有人，真心謝謝你們始終洋溢的溫潤與友善！. Ch. engchi. xv. i n U. v.

(17) The Ideal of Participation or the Illusion of Empowerment? Reframing Government Performance Management from Democratic Administration. 摘要研究目的管理理論從素樸的績效評估過渡到發展性的績效管理，反映了從集權控制轉向分權參與的趨勢，一方面更加著重於人力資源發展，對政府部門而言，目的尚在鞏. 政治大. 固文官的中立能力。惟我國以績效管理為名進行考績制度的改革時，似乎仍執著於命令與控制手段的討論。準此，本研究首先檢討現行考績參與機制的良窳，再. 立. 探詢公務人員對於考績制度民主化的認知，以此剖析制度轉變可能遭遇的困境，. ‧ 國. 學. 最後依據實務可行性重構參與式考績制度。. 研究問題與研究方法. ‧. 本研究採質化方法逐一針對研究問題分析之，分別為考績制度是否有體現民主價. y. Nat. 值的必要？考績委員會是否有助組織管理的民主化？公務人員是否認同考績制. sit. 度體現民主價值？如何從民主行政角度設計參與式考績制度？本研究以次級資. er. io. 料及文獻分析法論證考績制度體現民主價值的必要性及考績委員會的制度起源；. al. v i n Ch 的認知及接受度；最後綜合所有質性資料提出參與式考績制度的改革建議。 engchi U n. 再從深度訪談法分析考績委員會是否發揮功能，以及公務人員對考績制度民主化. 研究發現. 本研究從理論與訪談論證考績制度的權力集中化將扼殺文官的專業能力，而考績委員會雖企求藉民主參與確保程序正義，卻仍將上下從屬的權力結構複製進獨立委員會，失卻水平制衡的功能。而以部分機關試行績效管理的經驗及深度訪談的假設性詢問發現，行政人員普遍無法接受考績制度開放民主參與，僅期盼獲悉考核原委，故仍將制度正義寄託在考核者身上。推其原因在於集體行動的邏輯、橫向組織力量的匱乏，以及家長式領導的文化，使組織民主遭到實用性價值的貶低。最後本研究在不侵犯管理權威的前提下，從資訊公開角度主張考核資訊透明化及考績委員會「實質參與」，作為考績制度改革的建議。關鍵字：民主行政、分權參與、績效管理、考績制度 xvi.

(18) 目錄謝辭…………………………………………………………………………………….i 摘要………………………………………………………………………………….xvi 表次………………………………………………………………………………….xix 圖次……………………………………………………………………...…………...xx 附錄目次………………………………………………………………………..…...xxi 第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節. 研究背景 .................................................................................................... 1. 第二節. 研究動機 .................................................................................................... 2. 第三節. 研究目的 .................................................................................................... 3. 第四節. 研究問題 .................................................................................................... 4. 第五節. 小結 ............................................................................................................ 6. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第二章文獻回顧........................................................................................................ 9. ‧. 民主治理與新公共管理 ............................................................................ 9. 第二節. 科層權威與組織民主 .............................................................................. 20. 第三節. 績效管理與考績制度 .............................................................................. 30. 第四節. 考績制度與員工參與議題的相關研究 .................................................. 40. 第五節. 小結 .......................................................................................................... 44. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 第三章研究設計...................................................................................................... 47 第一節. 研究架構 .................................................................................................. 47. 第二節. 研究對象 .................................................................................................. 57. 第三節. 研究方法 .................................................................................................. 63. 第四節. 訪談題綱 .................................................................................................. 67. 第五節. 小結 .......................................................................................................... 68. 第四章考績制度與考績委員會.............................................................................. 71 第一節. 公務人員績效考核的流程 ...................................................................... 71 xvii.

(19) 第二節. 考績制度與民主行政的關係 .................................................................. 77. 第三節. 考績委員會的制度起源與初衷 .............................................................. 86. 第四節. 考績委員會功能發揮的障礙 .................................................................. 97. 第五節. 小結 ........................................................................................................ 107. 第五章考績制度能不能參與？............................................................................ 109 第一節. 考績制度開放個人參與的實務可行性 ................................................ 109. 第二節. 窒礙難行的組織民主 ............................................................................ 120. 第三節. 從民主行政與績效管理重新建構參與式考績制度 ............................ 137. 第四節. 小結 ........................................................................................................ 146. 政治大. 第六章結論與建議................................................................................................ 149. 立. 研究結論 ................................................................................................ 149. 第二節. 延伸研究建議 ........................................................................................ 153. 第三節. 結語 ........................................................................................................ 155. ‧. ‧ 國. 學. 第一節. 參考文獻……………………………………………………………………………157. n. al. er. io. sit. y. Nat. 附錄…………………………………………………………………………………171. Ch. engchi. xviii. i n U. v.

(20) 表次表 2-11 公務人員考績表 ............................................................................................ 34 表 3-12 參與式考績制度暫定架構 ............................................................................ 56 表 3-23 訪談對象一覽表 ............................................................................................ 60 表 3-34「公務人員考績制度改進之研究」質化次級資料引用對象一覽表 ......... 65 表 3-45「我國考績制度之檢視：從循證理論、正義觀點及參與角度檢視」質化次級資料引用對象一覽表 ............................................................................... 65 表 4-16 公務人員平時成績考核紀錄表 .................................................................... 73. 政治大表 5-28 本研究重新設計之年終考核表 .................................................................. 143 立表 5-17 本研究重新設計之平時考核表 .................................................................. 141. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xix. i n U. v.

(21) 圖次圖 1-11. 我國績效管理的改革困境 ........................................................................... 7. 圖 2-12. 民主治理的架構 ......................................................................................... 16. 圖 2-23. 新治理時代的激勵架構 ............................................................................. 37. 圖 2-34. 績效管理的發展路徑 ................................................................................. 40. 圖 3-15. 績效管理金字塔 ......................................................................................... 52. 圖 3-26. 研究架構圖 ................................................................................................. 57. 圖 3-37. 研究標的身分架構圖 ................................................................................. 58. 圖 3-48. 研究對象架構圖 ......................................................................................... 59. 圖 3-59. 政治大研究方法與研究問題對應圖 ..................................................................... 67 立. ‧ 國. 學. 圖 4-110 年終考績執行流程圖 ................................................................................. 72 圖 5-111 績效考核流程的四大構面 ....................................................................... 138. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xx. i n U. v.

(22) 附錄目次附錄一：論文審查委員建議回應表……………………………………………….167 附錄二：深度訪談題綱………………………………………………………….....170 附錄三：公務人員考績法………………………………………………………….178 附錄四：考績委員會組織規程…………………………………………………….184. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xxi. i n U. v.

(23) 第一章. 緒論. 第一節研究背景 2010 年 3 月，考試院公佈《公務人員考績法修正草案》，草案中規定各機關每年考列丙等之人數不得低於 3%；個人累積三次丙等，將予資遣或強制退休1。為數二十餘萬的公務人員，群情激昂、憤恨不平，網路上流傳的「給馬總統的一封信」2，陳詞懇切的發出陣陣悲鳴：請不要視公務員為寇仇，我們是政府金字塔底層的磐石……基層公務. 政治大腳……若銓敘部公務人員考績法修正草案過，您將會失去公務員的信立員只是政策執行者，罪也不在我們，誅殺公務員等於在挖自己的牆任。. ‧ 國. 學. 然而政府部門內外卻呈現截然不同的兩樣情，中國時報（2010）公佈的民調. ‧. 顯示，有 79%的受訪民眾肯定三次考丙即強制淘汰的規定，甚至在持否定意見的. Nat. sit. 氛，似乎是來自對政府績效期待的落空。. y. 14%中，有 15%認為標準太過寬鬆，不足以為警惕3。這股「反官僚」的社會氣. al. er. io. 從威權過渡到民主，政治首長的產生方式突然劇烈翻轉，人民得到依其喜好. n. v i n Ch 流失，人們亦對獲得身分保障的官僚產生不滿，這種情緒更隨著政治與行政的對 engchi U 立而高漲。一般而言，民選政務體系不但不能自為落實政策，很多時候也無法正選擇統治團體的權力。然而，這股對民主政治的殷殷期盼卻屢因政績粗糙而逐漸. 確反映民意，有時甚而故意扭曲。如果官僚具備一定的專業能力，除了日常執行政務集團的意志外，亦應以其專業能力補足或修正政策方案的缺失，必要時甚至有向政務官「說不」的權力（陳敦源，2009），故若政策品質不孚眾望，其一原因可能就是文官專業受到排擠。觀目前政治與行政的互動環境，政務領導階層完. 1. 第 11 屆考試委員於 2009 年成立「文官制度興革規劃小組」，提出六大項改革方針，其中一項為「落實績效管理，提昇文官效能」，此次考績法修正案即係基於此方案。 2 資料來源：作者不詳（2010）。給馬總統的一封信，2010 年 10 月 7 日取自野武士周報：自由人的自由報業，網址：http://blog.udn.com/karl6406/3768429。 3 儘管草案規定累積三次丙等應資遣或退休，但由於既有考核機制無固定標準，加以「流行」於各機關的考績輪流分配潛規則，要「連中三元」名列劣等公務員，事實上並不容易，銓敘部長張哲琛亦不諱言：「要累積三次丙等，可能要花十年」。有論者將此次改革指為「為德不卒」（曾薏蘋，2010）。 1.

(24) 全壟斷定義政府績效的權力，也傾向以文官對政治的回應程度界定其績效表現，但從許多遭到民意貶抑的政策觀之，政務官的界定也會有所偏差，遺憾的是，在公共政策接受民意檢驗之前，基層官僚在決策過程罕有置喙的餘地。回溯威權時代，當時的行政體系只是執行黨意的工具，但民主轉型之後，唯恐官僚體系與民意隔絕，復將其置於民選政治人物轄下，致其始終難逃政治附庸的角色。在這種一脈相承的遺緒下，實務界長久以來都以命令與控制（command and control）手段遂行組織管理，尤其公務人員的給薪是固定的，首長勢必更需收攏人事權力以操控文官，因此考績制度很自然的被形塑為純粹由上而下的考核，個人的績效表現也就完全受制於管理者的主觀評價。因此即便外部政治環境的威權已然崩解，民選首長對官僚體系的觀念仍侷限在「為我所用」的工具價值，同樣的，官僚體系亦畫地自限，對政務命令唯唯諾諾。由是觀之，官僚從屬於民主政治，但本身卻奢談組織民主。. 立. 政治大. 影響個人行為趨向的動機，主要來自與其切身相關的利益，對文官而言即是. ‧ 國. 學. 升遷、俸給、褒獎、培訓等事宜，此又悉數以考績為依據。而首長享有極大的人事權，自得操縱資源依賴者的偏好，理性的文官當視順服上命為仕途順遂之道，. ‧. 於是在愈有價值爭議的政策中，愈能看到官僚專業能力的節節敗退，此即成為人民否定官僚值得（deserve）永業保障及優渥福利的緣由。是故，鞏固文官中立能. Nat. sit. n. al. er. io 第二節研究動機. y. 力的制度性需求，正好賦予公部門落實參與式考績制度的理論基礎。. Ch. engchi. i n U. v. 二次大戰期間，企業為了克服好逸惡勞的人類劣根性，勢需對員工行為進行嚴密監督，再依照實際產量給予獎懲，方能因應大規模生產之需。這種素樸的績效評估，實為績效管理的雛型。一直到二十世紀末葉前，大型公司與政府機關的管理型態並無太大差異。然而，進入後工業社會後，行政工作再也無法常規化（routinized），若仍將慣常法規及行政程序強加於不確定的環境，不免怠失事機4。而在全球化的知識經濟時代，管理者如果無法全知全能，就需仰賴大批的知識工. 4. 例如民國 100 年 3 月發生的葉小妹遭性侵殺害事件，加害人服刑間經七次安全評估皆認有再犯之虞，依法應在刑滿後三個月內列管及輔導，但出獄後即再犯。對此，獄方表示已於其出獄前通知雲林縣性侵防治中心。縣府社會處則表示收到公文時已近出獄時間，警局亦已通知其二個月後報到，但「監獄這麼多年都沒辦法矯正，突然丟給我們，我也沒辦法」。檢察官亦指出，電子腳鐐僅適用假釋者，不適用刑滿者，「我們也很氣啊！」。雲林縣長則認為法務部規定的三個月期限太過寬鬆。包括民間團體、當地居民、立法委員均稱「制度殺人」，認為法律及政府防制性侵不力，並發起反性侵「莿桐花運動」。 2.

(25) 作者，傳統的管理方式也就徹底失靈（Crozier, 1964; Merton, 1940; Scott, 1992）。因此管理理論早已進入「後官僚組織」（post-hierarchy; Heckscher, 1994; Zuboff, 1988）階段，許多替代正式控制的概念推陳出新，諸如「軟性控制」（soft control）、「非正式控制」（informal control）、「自我管理」（self-management）等，強調管理者對外的決策需取得員工同意，對內的管理亦應獲得部屬信任，希冀透過對話、溝通、文化等「無形規範」（norm）取代「硬性指揮」（hard direction）（Grey and Garsten, 2001）。是故，從科學管理、人群關係進展到後官僚組織時代，管理理論及實務早已揚棄機械化的獎優懲劣，有關員工的績效監督方式，亦從績效評估、目標管理過渡到績效管理，企圖從績效考核的過程中回饋績效資訊，持續修正個人、單位及組織整體的工作行為，以追求所有組織成員的共同成長。這種從集權控制逐漸轉. 政治大績制度的條文規範及修法歷程立，始終未能理解績效管理本身蘊含的分權參與內涵，向分權參與的趨勢，是實務界在應用績效管理時無法忽視的事實。惟觀諸我國考. ‧ 國. 學. 在打著績效管理的口號進行行政改革時，反而將績效管理進一步塑造為更極端的命令與控制系統，誠屬對管理理論的誤解。因此本研究意在探究，考績的參與管理有沒有適用的空間。. ‧. io. sit. y. Nat. 第三節研究目的. n. al. er. 新公共管理的興起，同樣起因於改革者對官僚的敵視，期望以「沒有政府的. i n U. v. 治理」（governance without government; Peters and Pierre, 1998）來提供公共服務，. Ch. engchi. 遂藉由「績效」與「民主」的雙重改革作為鬆動官僚體系，前者利用績效管理帶動文官對組織負起績效責任，後者則透過公民參與抵銷文官的影響力。其後，各種有關「治理」的詞彙結合了「民主行政」，最後統合泛稱為「新治理」，這種概念的發散再聚攏，在定義上益加治絲益棼5，甚至窄化了 Waldo 對民主行政的定義：「調和人們對民主的渴望與對權威的需求」（Waldo, 1952）。民主行政被限縮為「公民參與」的結果，便是忽略組織內部也有調和兩股價值的需求。另從顧客 5. 治理一詞率先由美國及英國學者提出，但其後發展卻在意義界定上漸次發散、無法聚攏，相關詞彙如雨後春筍般浮現，「治理」、「網絡」、「參與」、「民主」等變得模糊不清，甚至交互混和成新的詞彙，諸如「網絡治理」（network governance; Rhodes 1997; Stoker, 1998; Bishop and Davis, 2002；吳瓊恩，2002；蔡允棟，2006）、「參與治理」（participative governance; Vigoda, 2002; Schmitter, 2002；蔡允棟，2006；陳恆鈞，2009）、「民主行政」（democratic administration; Jun, 1986；林水波、莊文忠，1999；郭耀昌，2003；盧偉斯，2000）、「民主治理」（democratic governance; Bevir, 2006; Dunn and Legge Jr., 2001；孫同文，2003；孫煒，2008）等，愈加混淆其意義；繼之，學者再統合為「新治理」（New Governance; Rhodes, 1996; Peters, 2000; Pierre, 2000; Salamon, 2002；韓保中，2009；廖義銘，2006）。 3.

(26) 關係管理（customer relationship management; CRM）的理論來看，創造一個「內部顧客滿意的外部顧客服務環境」是追求績效的前提，領導者無法要求一群不滿意的內部顧客去滿足外部顧客的需求（陳敦源等，2006）。同樣的，如果職司政策執行的官僚組織內部都沒有參與可言，吾人可否期待官僚會善盡開放公民參與之責？抽離「組織民主」的民主行政，是否仍有助民主政治的實現，不無疑問。對公共行政而言，少了內部參與管理的外部參與治理，似乎成為組織治理的邏輯缺陷。組織內部的參與管理，牽涉權力的重新分配（Cortner, 1993），自有一定的難度，但企業為了因應環境變化已不斷調整組織結構及管理方式，學界甚至開始探詢「管理控制是否已經終結？」（the end of managerial control; Raelin, 2011），因此員工參與與組織績效關係的研究，多集中在管理學或組織行為學領域，台灣的. 政治大就不容迴避公部門實行參與管理的必要性。準此，本研究意在探究，行政組織內立公共行政學界罕有激烈的辯論。若承認官僚體系不應在政府績效的議題上缺席，. ‧ 國. 主。. 學. 部的集權控制與分權參與是否有平衡的可能，以及如何從考績制度調和權威與民. ‧. 本研究在經驗研究部分擬以考績委員會的制度起源及公務員的認知為起點，探詢組織民主在我國行政機關的容身空間，再以實務界的實際看法為依據，建構. Nat. sit. y. 參與及分權的考績制度，期將民主行政從較狹隘的公民參與範疇定義導回組織內. er. io. 部的參與管理。亦由於本研究將考績制度視為平衡政治與專業的課責機制，故擬研究之參與管理，並不打算著墨於公共政策制定層面，而是將視野鎖定在人事管. n. al. Ch. i n U. v. 理，如此方符本文從民主行政出發，藉由重塑考績制度來建構文官中立能力的最終目的。. engchi. 第四節研究問題前三節簡單地觀察我國考績法的改革現象，雖然刻正朝向績效管理的外型邁進，但似乎走在未經民主轉型的威權思路上，對外不但未符民眾對政府績效的期待，對內亦難說服公務人員認同。本研究將依照前三節的脈絡，從考績制度觀察民主行政在我國政府機關的落實情形，再由民主行政論證考績制度民主化的必要性；接著思考考績委員會作為現存較接近組織民主的機制（朱武獻，2003；蔡良文，2005），是否能夠發揮應有的功能；而後從績效管理理論探詢考績分權及員工參與在實務應用的可能；最後綜合民主參與的精神及行政實務的可行性重新設 4.

(27) 計具有民主行政及績效管理內涵的考績制度。以下沿著本文的論述脈絡提出研究問題：一、考績制度與民主行政的關係為何？為了確保官僚體制不致逸出民主政治的框架，長官命令部屬對外界積極回應，似乎是官僚控制理論認定不得不然的途徑，因此當政治理論與管理理論結合，很容易過分突顯代理人問題（agency problem）而忽視組織民主的議題，進一步使民主行政的討論空間受到排擠。觀諸既有文獻對行政民主化的討論，較少單獨針對考績制度深入探究之，然依據理性選擇理論對人性的假定，權威足以支配組織成員的程度，端視個人對服從代價的算計。考績影響公務人員的身分利益至鉅，在沒有其他誘因的引導下，權威可能為引導部屬行為的最大驅力，故考績制度是. 政治大壓縮文官中立能力的伸展空間，並以此種問題意識作為考績制度與民主行政的橋立樑。政治控制最重要的工具。本研究亟欲探究，權力愈加集中化的考績制度，是否將. ‧ 國. 學. 二、考績委員會的民主參與機制是否能夠發揮功能？. ‧. 考績委員會是以團體層次的事後審查方式介入考績制度的運作，也是現行考. y. Nat. 績制度中較接近參與的機制，惟法規規範不甚清晰，難從條文窺其實際運作，而. sit. 文獻則多指出功能不彰、徒具形式（洪國平，1997；施金山，2002；余致力，2003；. n. al. er. io. 。因此本研究將施能傑，2004；史炳堂，2006；朱月中，2006；陳敦源，2009b）. v. 回溯考績委員會的變遷沿革，再探究考績委員會的實際運作情形，觀察其是否有助考績制度的民主化。. Ch. engchi. i n U. 三、開放個人參與考績運作是否具有實務可行性？績效管理的運作方式係由組織總目標逐層向下具體化為單位目標及個人目標，並透過管理活動檢核及修正所有組織成員的績效表現，促使個人貢獻與組織目標一致。因此，績效管理活動的目的在於引導個人、單位及組織產生「目標趨同」，意在藉由主管與部屬的持續互動改善個人績效，故無法抽離個人層次的參與。而考績委員會僅位處考績運作流程的末端，若前端欠缺蒐集績效資訊的機會，即失卻事後審查的憑據，故此有賴個人參與彌補此一罅隙。本研究將從績效管理理論抽繹分權參與的理念，據以彙整考績制度開放個人參與的可能管道，作為考績制度重構的基礎原則，以之試探學理在實務應用的可行性，並分析實務人員對考績民主化的接受度及其背後的認知。 5.

(28) 四、如何從民主行政與績效管理理論重新設計考績制度？依照結構安排，本文首先在理論階段論證考績制度與行政民主化的關係，接著檢討現有考績制度團體參與機制的功能，再將焦點轉向試探個人參與的可行性，歸納研究對象接受考績制度民主化的程度。最後一個研究問題，將彙整上述研究成果，從學術理論的指引及實務人員的誘因偏好出發，重新設計民主參與的考績制度，包括修正考績委員會的職權及個人參與考績的方式，以符民主行政的研究初衷。. 第五節小結. 治政大等及「人人有獎」的考績獎金，使考績制度變成「吃大鍋飯的假平等」，對此，立：「考績是管理績效的工具，不是公務員的權利」考試院長關中曾語重心長地言道考績制度「玩假的」（馬凱，2011）已是不爭的事實，高比例的考列甲、乙. 。然而，我國經歷二十年的政府改造及考績法的多次修正，暫不論政府績效是. ‧ 國. 學. 6. 否真的有所改善，人民依然將官僚體系視為貽誤效率的龐然大物，考試院砸破「鐵. ‧. 飯碗」的大動作改革，自然獲得民間的熱烈支持。儘管經過兩年多的擾攘後，就將丙等比例下修為 1 至 3%的浮動下限，但改革儼然成為親痛仇快的壯烈場景。. y. Nat. sit. 傳統公共行政攀附著正式程序及防弊機制，固然有著管理上的便利，卻忽視. al. er. io. 實際的績效成果，也為官僚築起隔絕民意的防火牆。這種抱殘守缺的保守心態，. n. v i n C h democracy）結合，用以控制官僚可能的道共管理巧妙地與監控民主（overhead engchi U 德危機（moral hazard）。尤其，在我國臣屬型的行政文化裡，監控民主的政治控使心繫政績的政務人員深感不耐，乃強迫文官接受更多的政治領導。於是，新公. 制本質，以及新公共管理的代理人問題被過分突顯，於是在師法企業的腳步上將績效管理限縮為素樸的績效評估。是故在台灣行政改革的進程中，監控民主、新公共管理、績效管理三個概念的駁雜混和，最後的「結晶」仍只析出命令與控制，如圖 1-1 所示。. 6. 引號內之詞句來自考試院長關中於考試院舉辦之「全國人事行政暨主管會議」（2009 年 12 月 23 日）致詞的內容（李光儀，2009）。 6.

(29) 新公共管理監控民主. 代理人理論. 政治控制. 績效管理師法企業. 圖 1-11 我國績效管理的改革困境. 學. ‧ 國. 立. 治政三丙改革命令與控制大. 資料來源：本研究自行整理。. ‧. 綜合上述三節，吾人可以發現，即便管理理論已然揚棄傳統的垂直控制，對. y. Nat. 於人性假定亦從 X 理論、Y 理論（McGregor, 1960）進展至 Z 理論（Ouchi, 1979），. sit. 但政務人員對於政績的迫切渴求，仍會壓過對個人主體性的重視（Donnellon and. er. io. Scully, 1994; Sinclair, 1994），並且由於考績制度的權力集中化，官僚唯有聽從指. al. v i n Ch 的結果，領導者仍會沿用最便利的命令與控制系統。因此有關組織管理的詞彙無 U i e h n c g 論怎麼置換，例如使用「承諾」、「團隊工作」、「自我管理」等，或如考試院網頁 n. 揮才能得到正面激勵。職是之故，只要行政文化鑲嵌著威權遺緒，軟硬管理兼施. 上的「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」，以及行政院人事行政局的「營造廉能公正的行政團隊、提供全民第一流的公共服務」，甚至成立有形的「任務編組」、合議制的「委員會」等，只要管理者的管理手段不曾獲得員工同意，都將淪為「控制的絲絨手套」（velvet glove of control; Jermier, 1998），用以製造員工「參與的錯誤意識」（false consciousness about participation; Raelin, 2008）或「授能的幻想」（illusion of empowerment; Mueller, 1994; Knights and Willmott, 1987）。第二章擬從圖 1-1 的三個概念出發，自源頭釐清其理論脈絡基礎，並觀察其在台灣的發展及轉變，作為考績制度朝績效管理改革的理論依據。. 7.

(30) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(31) 第二章. 文獻回顧. 本研究在觀察考績法對主管與部屬的權力配置，以及此次大幅修正的草案內容後，從中抽繹我國考績制度改革背後的理念背景，分別為監控民主、新公共管理及績效管理，再重新審視我國考績制度對上述理論的誤用情形。第一章已指出分權及參與是我國考績制度改革的重要方向，本章將接續三個理論的檢討結果，作為後續經驗研究建構參與式考績制度的依據。. 第一節民主治理與新公共管理壹、官僚體系的政治控制. 立. 一、監控民主理論. 政治大. ‧ 國. 學. 監控民主源自傳統行政政治二分的概念，overhead 代表權力源頭，也就是人. ‧. 民主權，而後人民為了確保其意志不被曲解，必須監控獲得權力授予的民意代表、政務人員及官僚體系。Horn（1995）即藉由代理人理論來解釋這種權力授予關係：. y. Nat. 人民雖擁有主權，但不可能有效率地統治自己，因此必須透過選舉授予民意代表. sit. 決定公共政策的權力，但又因為同樣的效率缺陷，必須再授權官僚體系執行政策。. n. al. er. io. 所以在憲政民主的架構中，是以公民為起始點，依序至代議士、民選首長及政務. i n U. v. 官，最終及至官僚體系的授權鏈。由於存在這種複雜的逐層委託及代理，「授權. Ch. engchi. 者」需利用各種方法監督「受權者」不致濫權。. 傳統公共行政模型最大的特徵是政治與行政嚴格分立，政治的正當性由人民直接賦予，並且隨著民意來來去去輪替；行政則由常任、中立及匿名的文官組成，不隨民意趨向更動。Wilson（1887）曾指出「行政管理的問題並不是政治問題，雖然行政的任務是由政治所賦予，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構」，因此必須建構行政專業的獨立空間及實用科學，以處理政治無法解決的問題。類同這個理念，Goodnow（1990）認為因為心理需要及經濟便利，有必要區別「國家意志的表達」（expression of its will）以及「國家意志的執行」（execution of that will），其間的界線應清楚劃定，每一個權力分支限於行使屬於自己的權力，任何一方的權力不得凌駕另一方。儘管政治與行政兩權不得互相侵犯，但表達國家意志的立法機關僅能擬出原 9.

(32) 則性的政策架構，執行國家意志的行政機關因而獲得自由裁量空間，但又因為上述直接或間接正當性的區分，政治又保有領導與控制行政的權力。傳統模型的政治控制，以西敏寺制度（Westminster system）最為清晰，主要有三種面向（Hughes, 1998）： 1. 一個行政機關有兩種基本角色，分別為向政治領導者提供政策建議，以及對內妥善管理資源俾利政策執行。每一位公務員透過層級結構向內閣負責，再透過內閣向人民負責。 2. 政策事務與行政事務有嚴格分際，至少在形式上分屬於政治人物及公務人員的職責。 3. 行政是匿名而中立的，在政黨政治的運作下，公務人員不具黨派性地公平為任何政治領導者服務，但最後僅以部會首長的名義執行個人曾經參贊的政策。. 政治大此獲得規避輿論批判及政黨輪替的保護，例如穩定就業及退休金，這也是後立由於公務人員被假定以最佳的專業能力提供非為特定執政黨的客觀建言，因. ‧ 國. 學. 來英美中立能力（neutral competence）概念的起源。. 西敏寺模型後來發展為廣受當代政治理論接受的監控民主，也就是從人民出. ‧. 發的權力下授，穿過立法機關、行政機關的政務人員，直到最末梢的事務人員，這些獲得權力的組織及個人都必須在逐層監控下，負起政策責任。監控民主反應. Nat. sit. y. 的也是對行政權膨脹的憂心，當時對官僚的負面形容詞不斷推陳出新，諸如「披. er. io. 著羊皮的狼」（Karl, 1987）、「大海怪」（利維坦）（Leviathan; Hobbes, 1961）、「逃離政治」（escape from politics; Bagby and Franke, 2001）、「失去控制」（running away;. n. al. Ch. i n U. v. Weber, 1977; Wilson 1989）等。1980 年代的新公共管理改革，亦將官僚體系形容. engchi. 為利益極大化的「令人畏懼之物」或「某種奇異的勢力」（Goodsell, 1983）。一般而言，有關官僚體系政治控制的討論，最簡單可區分為外部控制與內部控制，前者包括立法、司法、媒體、公民的監督，後者則是憑藉倫理、道德等內生規範（Levine, Peters and Thompson, 1990）。當代大規模的行政改革運動，以新公共管理為代表，這一波風潮將官僚視為追求薪資、地位、個人便利的「利益集團」（Self, 1993），故從公共選擇理論、代理人理論、交易成本理論出發，戮力縮減公部門的規模（scale）、範圍（scope）及方法（method）。學者一般從代理人理論來看待這種政治運作，亦即委託人必須利用誘因及反誘因手段監控代理人所產出的績效是否符合契約所載，此種模式亦稱為「以契約為基礎的委託代理網絡關係」（networks of contract-based principal-agent relationships; White, 1985）。. 10.