第五章 考績制度能不能參與？
第三節 從民主行政與績效管理重新建構參與式考績制度
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第三節 從民主行政與績效管理重新建構參與式考績制度
壹、考績程序參與的制度架構
績效管理按其運作程序概可區分為四大構面29，如圖 5-1 所示，分別為考核 依據、考核程序、等級評定、考績運用。考核依據要求目標與指標明確，以精準 評估標的對象是否達成任務。考核程序意為評估方式，必須使績效資訊的來源公 允。等級評定係為識別受考人的表現優劣，作為人力資源管理的基礎。考績運用 則是區分等級後的實際管理作為，包括獎懲、升遷、培訓、調整、輔導、離退等。
從這四個構面對照本研究歸納的六個參與原則，考核依據可對應到參與設定 績效目標及評估標準；考核程序可對應到自我評估、面談、回饋、團體績效評估；
等級評定及考績運用，屬主管固有權力，但考績委員會得介入審查或救濟。而依 照本研究的深度訪談結果，僅有自我評估及面談的接受度較高，顯示公務人員認 同的參與式考績制度，僅侷限在被動的資訊告知，亦即大部分限縮在考核程序構 面。
29 此一分析概念由任職於考試院的受訪者 A11 提供，本研究雖採匿名，但仍於此表達謝意。
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圖 5-111績效考核流程的四大構面
資料來源：本研究自行整理
參與管理與傳統控制最大的不同就在於允許員工在管理過程表達信念及態 度，因此學理上對於績效考核所主張的員工參與，亦僅限於程序參與，藉由程序 透明化拉近主管與部屬的認知落差。因為人事管理是否有效，往往取決於員工對 制度的公平感受，而此即來自個人在考核過程被賦予的影響力，當個人愈無法在 管制過程獲得表意的機會，將愈不信任管制手段。弔詭的是，本研究的受訪者，
無論其官階高低或是否為主管職，一方面認為只要參與或救濟停留在程序審查，
就殊無作用，另一方面卻又反對受考人得介入主管實質考核的權力，顯然當前公 務人員對於個人在人事管理上的角色十分消極，似乎仍將對公平正義的期待寄託 在主管身上。
綜上所述，未來的制度改革若仍完全限縮在第二人或第三人的程序審查權，
恐將重蹈既有權力結構的覆轍；但另一方面，囿於管理高權受到侵犯的風險，亦
考核依據
(考核什麼)
•參與設定績效目標
•參與設定評估標準
考核程序
(如何考核)
•自我評估
•面談
•回饋
•團體績效評估
等級評定
(區分優劣)
•主管評分，考績委員會排序
考績運用
(區分效果)
•考績委員會救濟
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不可能將考核權大量釋放至個人或考績委員會。因此本研究擬在平衡考核者與受 考者的權力配置前提下，藉由資訊透明化的手段，同時課予主管及部屬的績效責 任。
貳、實務政策建議
從組織理論演進的歷程來看，績效管理必須藉由授權賦能來運作，而考績民 主化的目的係為平衡權威的控制。依照質化資料的分析結果，本研究擬提出之考 績制度改革建議，將在避免侵奪主管監督權的前提下著墨於資訊重新配置，藉由 考績委員會及員工個人兩種管道的資訊透明化，作為考績運作的監控機制，以推 動權力結構位移。實際作法為具體記載各個考核程序的運作內容，以數據或文字 製作為考績文件，除作為主管與部屬的互動紀錄外，尚在提供考績委員會審查的 依據。如此設計有兩個目的，第一個是強化雙方的溝通與回饋，讓部屬知考績結 果之所以然，而非由主管的自由心證定奪個人的績效表現；第二個是課予考核者 的考核及績效責任，就前者而言，考核紀錄應送考績委員會存查，考績委員得就 異常部分提出異議，以打破考核權長期的專擅獨斷，後者則是基於主管必須負起 團隊的績效責任，其管理能力也須接受檢視及考核，因此主管與部屬互動過程的 明確紀錄，足為課予管理責任的依據。以下分就考核程序的各個階段提出分權及 參與的政策建議。
一、建立組織績效與個人績效連結的績效鏈
績效管理的運作，必須具備從組織策略願景向下貫串到個人的績效鍊，以行 政機關而言，就是將機關施政計畫垂直及橫向具體化拆解，交付至各任務分組及 各層級人員辦理，因此所有單位成員的工作內容必須對組織績效產生具因果關係 的貢獻。建立績效鍊之後，就必須將內部單位視為一個績效單位，團體績效評估 即為重要的考績運作程序，故團體績效仍作為單位考績甲等比例的分配依據。為 求權責相符，主管的個人考績應與團體績效同步，不再享有優先考列甲等的權 利。
二、受考人參與個人績效目標及績效標準的設定
單位主管及直屬主管必須掌握上位的績效目標，以此分派單位成員的業務，
但分派過程需與部屬商議協調，力求雙方接受此先期設定的目標及標準。績效目 標及標準不只侷限在業務「量」，尚包含業務項目，過去部屬必須全盤接受上級 交代的業務，而未來若將單位績效與個人績效掛鉤，因部屬亦為團體的一份子，
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理當有權力表達單位以至個人的績效目標及標準允當與否。惟最終單位成員的績 效目標及標準，主管仍有權力定奪，而基於資訊透明的理由，雙方商議過程及結 果必須明確記載，包括設定目標及標準的理由，若有分歧，亦須併陳雙方認知。
二、平時考核
建立績效鍊之後，其後所有的考核依據均須倚賴最上位的組織目標及先期設 定的個人目標。平時考核應由受考人先行自評，亦須依照年初設定的目標及標準 評估之，接下來由直屬主管與受考人面談，共同討論受考人的績效表現，雙方取 得共識後以書面詳載評擬理由及依據，若意見不一亦應並陳。考核紀錄應載明具 體事蹟，而非空泛的形容詞，除利受考人檢討工作表現外，尚供後續考績委員會 審議之用。本研究依據原供年終考績用之「公務人員考績表」重新設計為平時考 核表，如表 5-1 所示，並將原本之平時考核表修正為年終考績表，如表 5-2 所示。
本研究所以主張交換使用，係因原平時考核表之考核項目較為粗略，而年終之考 績表較為細瑣，因此在實務執行上，年度中間難以累積詳細及全面的績效資訊，
導致年終的績效考核無所憑據，若年終又以較為廣博的項目考核之，將使考核者 無所適從。因此本研究將二者倒置，在年度中的平時考核以較為細瑣的績效標準 及考核項目追蹤員工的任務執行情形，蒐集每一個環節的績效表現資訊，而後年 終依據各季平時考核情形，僅以綜合性及全觀方式評量年終考績，不再計較瑣碎 的細節。以下依照表 5-1 說明本文重新設計之平時考核表之填寫方式。
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在表 5-1 中，粗體字表修正後的欄位名稱，斜體字表部屬與主管商議並取得 共識後填寫的內容，例如「甲」、「乙」、「丙」為年初設定完竣的「績效目標」， 其後的平時考核及年終考績即據此考核；「績效標準」欄位內的「甲-1」、「甲-2」、
「甲-3」、「甲-4」，即為目標甲經操作化的四個績效標準；「標準檢核（目標達成 情形）」欄填列具體事蹟，並以數據或質化內容詳述該事蹟與標準的距離，包括 落後或超越，此欄位先由受考人自評，再與主管面談，雙方取得共識後據此詳載 之，若主管與受考人意見不一，即兩者並陳；而「個人重大具體優劣事蹟」欄係 指在既定績效目標以外，填列個人對單位或組織有具體貢獻或貽誤之事蹟，此欄 位先由受考人自填，再與主管面談，雙方取得共識後詳載之，若主管與受考人意 見不一，即兩者併陳；「受考人綜合自評及其他意見」欄由受考人就自己整體表 現自行填寫額外之意見，若無可不填寫；「直屬主管綜合考評及其他意見」欄由 直屬主管綜合受考人整體表現填寫額外之意見，若無可不填寫；「單位主管綜合 考評及其他意見」欄由單位主管綜合受考人與直屬主管面談後之紀錄，就自己之 觀察填寫意見。
三、年終考績
年終考績與平時考核程序雷同，均以先前設定的目標為基準，由受考人依據 目標達成度先自我評估，再由直屬主管與受考人面談，求取雙方的共識後以書面 記載，若有認知差異，均應詳實呈現，不容考核者掩蓋。完成平時考核及年終考 績的書面紀錄後，送考績委員會存查，作為考績委員會後續排序或處理救濟案的 依據。由於本研究從資訊透明化的角度出發，製作書面紀錄的目的即在公開考核 過程的績效資訊，因此考績文件應以具體事蹟評估目標的達成程度，利用數據及 個案盡量詳述，而非僅止於描述受考人一年來所承擔的任務，否則此與職位說明 書無異，難窺其實際績效的良窳，或是淪為形式化的文稿競賽。本研究依據原供 平時考核用之「公務人員平時成績考核紀錄表」重新設計為年終考核表，如表 5-2 所示。
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表 5-2 之填寫方式與表 5-1 雷同，粗體字表修正後的欄位名稱，斜體字表部 屬與主管商議並取得共識後填寫的內容，例如「甲」、「乙」、「丙」為年初設定完 竣的「績效目標」；「甲-1」、「甲-2」、「甲-3」、「甲-4」即為目標甲經操作化的四 個「績效標準」；「標準檢核（目標達成情形）」欄填列具體事蹟，並以數據或質 化內容詳述該事蹟與標準的距離，包括落後或超越，此欄位先由受考人自評，再 與主管面談，雙方取得共識後據此詳載之，若主管與受考人意見不一，即兩者並
表 5-2 之填寫方式與表 5-1 雷同，粗體字表修正後的欄位名稱，斜體字表部 屬與主管商議並取得共識後填寫的內容，例如「甲」、「乙」、「丙」為年初設定完 竣的「績效目標」；「甲-1」、「甲-2」、「甲-3」、「甲-4」即為目標甲經操作化的四 個「績效標準」；「標準檢核（目標達成情形）」欄填列具體事蹟，並以數據或質 化內容詳述該事蹟與標準的距離，包括落後或超越，此欄位先由受考人自評，再 與主管面談，雙方取得共識後據此詳載之，若主管與受考人意見不一，即兩者並