窒礙難行的組織民主

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可陳。因此，團體績效評比顯然不受實務界的肯定。

陸、考績委員會的救濟

根據多數實證研究顯示，保訓會的救濟機制因屬程序審查，故形同虛設，而 公務人員亦不對保訓會存在任何期待，因此除非過於誇張的情形，不會輕提復審 案件。然經假設性詢問，若將審理救濟的權力交予考績委員會，受訪者亦不認為 情況會獲得改善，其指出只要救濟機制僅止於程序審查，第三人即無太大機會扭 轉原案。儘管如此，受訪者也不認為救濟程序應修正為實質審查，亦不認同賦予 考績委員會救濟權力。歸納受訪者的認知，主管對屬員的領導統御及監督管理係 高度屬人性的人事權，不宜率爾侵犯。是故，受訪者對考績救濟實無任何期待，

態度相當消極。

此外，所有單位成員的考績均經考績委員會初核，才上呈至首長及銓敘部定 案，假若救濟案在送至保訓會之前先交予組織內部的考績委員會進行審查，未免 陷入前後不一致的矛盾，實屬不合理。而考績會在初核侷限於程序審，若在救濟 案即轉變為實質審，亦難自圓其說。因此本研究認為，考績委員會的角色定位，

僅能選擇其中一個階段介入，無論是前端的把關或後端的救濟。

綜合以上六點所述，受訪者對參與式考績制度的認知普遍悲觀，大抵僅認同 自我評估及面談，但亦維持消極的認知，即受考人只能採被動姿態，單方接受主 管告知資訊，個人無法也不宜干涉主管的考核活動，因此連帶對考績委員會的存 在亦偏向「可有可無」的態度。在實務界的這種認知之下，若欲改革考績制度及 考績委員會，即無法進行太劇烈的角色轉換，考績委員會頂多保持程序審查的定 位，也不可能賦予部屬太多侵佔管理權的空間。本研究為提出考績制度開放參與 的改革芻議，將從上述認知分析其對民主參與的概念及想像，方能依據實際狀況 設計符合公務人員誘因結構的新制度。

第二節 窒礙難行的組織民主

依據本研究實際訪談的經驗，研究者若以「民主參與」此種大範圍的抽象概 念詢問受訪者的接受度，除了若干具主管職的受訪者表達否定意見外，其餘非主 管身分者均大力贊同，其大抵認為考績運作過程過於隱晦，平時工作表現與年終 獲得的考績甚難產生連結，尤其某一受訪者甚至連平時考核及年終考績的時程均 無所知悉，全年度唯一感受得到的績效評估作業，僅有查閱金融帳戶中的考績獎

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金以提前確認考列等次。因此，不具回饋效果的績效評估，將使組織成員對於工 作顯得消極，亦無從向未來改善績效表現，如此則漸消磨其專業能力。

我知道要打啊，但到底什麼時候開始打，幾月送出去，我都不知道 耶……可能也覺得隨便，要打就打啊，我不會去關心說什麼時候開始 打，要好好表現。（A06）

然而，若從本研究歸納的六項參與式考績制度基本原則切入受訪者的看法，

可以發現多數均遭否定，至多僅接受自我評估及面談，而且未能勾勒對考績民主 化的其他想像。經仔細推敲受訪者所以對民主參與需求低落，可能源自「期待明 君」的心理仍然根深蒂固，亦即僅冀望主管「擦亮眼睛」看待自己的工作表現，

但不認為個人的積極作為能夠改善主管的認知。但此種互動方式仍屬被動的單向 資訊傳送，與深層的組織民主尚有一段落差。例如某位非正式訪談的受訪者謂其 期待參與的原因僅在於：

每年打完考績後隔一兩個月會拿到一張單子，上面就只有跟你說甲等 還是乙等，可是從來都不知道他打的理由是什麼。

並且，受訪者對於考績制度的關心焦點，並非個人工作表現對組織績效的影 響力，或是文官體系在決策過程的角色地位，而是甲乙等次的資源競逐，此種理 性意識殊不利中立能力的重建。而若欲從誘因角度重構制度，則需重新檢視固有 組織文化及人員思緒中不利考績民主化的深層原因。本研究從不同年資、官階或 機關的受訪者之中，歸納目前公務人員仍無法接受本研究定義的參與式考績制度 之原因包括權威操縱、主管心態、儀式化、行政成本、時間不足、難與年終考績 連結、人員自我膨脹等，不一而足。以下，將從這些疑慮中更深一層抽繹行政人 員對組織民主與考績參與的認知，作為革新考績制度架構的基礎。

壹、集體行動的邏輯

組織內部設立的獨立委員會，其中的代表性功能頗為類同民主政治中的代議 民主，由各單位選出的委員代表其單位利益，這是一種以代理關係實踐組織民主 的機制，也是較符經濟效益的參與設計。然而，從考績委員會的沿革觀之，其制 度設計的目的並不在參與成本的考量，而僅係政治權威的附屬品。由於威權時代 的歷史因素，直接參與在行政組織之中殊無容身之處，但為營造政治與行政分立 的獨立空間意象，即便在威權時代歷經多次考績法修正，亦從未刪除考績委員會 的規範。因此，在政治民主獲得鞏固後，行政內部唯一的民主機制即考績委員會，

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仍然受限於前一節所述的制度泥沼，組織的代議民主形同虛設，因此有必要重新 思索直接民主的可能性，以補足代議民主的缺憾。然而，直接民主又受限於以下 的問題：

一、行政效率的尊崇

無論是代議民主或直接民主，都有參與成本的問題，績效管理理論所揭示的 各個參與原則，要求勞資雙方必須撥出額外的時間結合績效評估與人力發展，這 對業務量日增的政府組織而言，是一項重大的挑戰。考核與任免向來為行政組織 中的權力來源，在人民對政府績效要求日漸高漲的時刻，政務階層為了貫徹施政 計畫及領導意志，自然傾向緊縮手中的人事權；而目前單向的績效評估使公務人 員無須經手太多的考核行政作業，若驟然加入民主參與的機制，勢必要付出額外 的心力，接受意願自然低落。權力集中化的考績制度所以維持一個世紀之久，從 無任何動搖，正是因為此為雙方相互認同的「技術效率」。

以若干中央機關試辦各種參與方式的經驗，所有受訪者均不諱言，由於管理 權威不可能放鬆，再多的參與也屬枉然，尤其若以法規強制規定，不免淪為繁雜 的紙上作業。

我覺得公務機關很愛做一些，這種行政的，像研考啊，管考的事都很 表面，浪費人力、浪費資源，然後他們就覺得說這樣才能夠交出一個 成績單。那個成績單都是假的啊，這時候在比什麼你知道嗎？比誰的 文筆比較好！所以我覺得做這件事就是增加這些無謂的事啦。（A06）

由是觀之，無論在主管或是部屬的眼裡，民主參與不能在減低行政效率的前 提下進行，太多的行政作業反而不利績效的產出。

二、稀少資源的競逐

受訪者固然認同若干參與方式，但依其話語推敲，亦僅在意個人獲得甲等與 否，似未特別重視參與過程。考績委員會的最大職權在於初核，儘管委員有權力 審視主管打考績的實質理由，但多半置而不論，僅將焦點關注在各單位的甲乙等 分配比例是否公平。而一受訪者指出，考績委員在考績案最大的影響力在於增列 甲等的時刻，此時亦形同瓜分權利、爭逐甲等的戰場。因此，考績委員會的重點 從來不在審視考核理由的公允與否。

就算是當然委員之間也會互相拉票，他們也會事先講好說，我今年雖

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然是抓某個人乙等，但是我其實是希望拉他上來，那之前我幫過你，

那這次可不可以幫我一下？（A10）

為什麼想當委員？理由是他將來可以在考績委員會上知道考績的運作 情形，委員他本身在那裡，對他比較有利嘛，所謂有利是考績比較會 甲等，因為你主管打他乙等，考績委員會一看就看到啦，首長都會給 他甲等啦。（A01）

在考績委員會因為有比例的問題，所以大家都會爭取，說實在因為涉 及到錢的問題，所以造就了大家都往死胡同裡面鑽，為考績而考績，

都忘了我們真正的考績制度是幹什麼。（B03）

那個時候幾個主管身分的考績委員，就是拼拳頭，現場就開始這種勢 力、權力，誰跟主管的距離比較近，那主管當然會表達得非常公正。

那個過程其實就是一場廝殺，會議結束把門打開後，打敗仗的主管回 去大概幾天幾夜都睡不著，因為他已經分配到乙等。（C10）

若以個人參與而言，參與的目的也僅在試圖影響主管的想法，盡量將自己打 為甲等，至於程序如何設計則不太關心。因此即便受訪者期望透過民主參與理解 主管打考績的理由，但只要獲得甲等，是否參與便微不足道，其所認定的參與，

也僅屬被動式的參與，此與績效管理的人力發展目的自然相違。

甲等的人應該比較少會想知道為什麼，因為甲等就表示長官都認同我 的工作態度跟工作方式……如果你都知道自己是甲等了，很 happy 啊，

我還要參與什麼呢？而且人都是為自己的嘛，如果我今天都甲等了，

那我覺得很 ok 啊，我沒有必要去搞這些，不需要再去知道我到底哪裡 要改進。（A07）

你參與過程，最後打考績的還是主管，我做了這麼多行政作業，然後 並不會影響結果，所以我覺得不一定要參與，但是他們的作業過程應

你參與過程，最後打考績的還是主管，我做了這麼多行政作業，然後 並不會影響結果，所以我覺得不一定要參與，但是他們的作業過程應