第二章 文獻回顧
第一節 民主治理與新公共管理
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第二章 文獻回顧
本研究在觀察考績法對主管與部屬的權力配置，以及此次大幅修正的草案內 容後，從中抽繹我國考績制度改革背後的理念背景，分別為監控民主、新公共管 理及績效管理，再重新審視我國考績制度對上述理論的誤用情形。第一章已指出 分權及參與是我國考績制度改革的重要方向，本章將接續三個理論的檢討結果，
作為後續經驗研究建構參與式考績制度的依據。
第一節 民主治理與新公共管理
壹、官僚體系的政治控制 一、監控民主理論
監控民主源自傳統行政政治二分的概念，overhead 代表權力源頭，也就是人 民主權，而後人民為了確保其意志不被曲解，必須監控獲得權力授予的民意代表、
政務人員及官僚體系。Horn（1995）即藉由代理人理論來解釋這種權力授予關係：
人民雖擁有主權，但不可能有效率地統治自己，因此必須透過選舉授予民意代表 決定公共政策的權力，但又因為同樣的效率缺陷，必須再授權官僚體系執行政策。
所以在憲政民主的架構中，是以公民為起始點，依序至代議士、民選首長及政務 官，最終及至官僚體系的授權鏈。由於存在這種複雜的逐層委託及代理，「授權 者」需利用各種方法監督「受權者」不致濫權。
傳統公共行政模型最大的特徵是政治與行政嚴格分立，政治的正當性由人民 直接賦予，並且隨著民意來來去去輪替；行政則由常任、中立及匿名的文官組成，
不隨民意趨向更動。Wilson（1887）曾指出「行政管理的問題並不是政治問題，
雖然行政的任務是由政治所賦予，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機 構」，因此必須建構行政專業的獨立空間及實用科學，以處理政治無法解決的問 題。類同這個理念，Goodnow（1990）認為因為心理需要及經濟便利，有必要區 別「國家意志的表達」（expression of its will）以及「國家意志的執行」（execution of that will），其間的界線應清楚劃定，每一個權力分支限於行使屬於自己的權力，
任何一方的權力不得凌駕另一方。
儘管政治與行政兩權不得互相侵犯，但表達國家意志的立法機關僅能擬出原
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則性的政策架構，執行國家意志的行政機關因而獲得自由裁量空間，但又因為上 述直接或間接正當性的區分，政治又保有領導與控制行政的權力。傳統模型的政 治控制，以西敏寺制度（Westminster system）最為清晰，主要有三種面向（Hughes, 1998）：
1. 一個行政機關有兩種基本角色，分別為向政治領導者提供政策建議，以及對 內妥善管理資源俾利政策執行。每一位公務員透過層級結構向內閣負責，再 透過內閣向人民負責。
2. 政策事務與行政事務有嚴格分際，至少在形式上分屬於政治人物及公務人員 的職責。
3. 行政是匿名而中立的，在政黨政治的運作下，公務人員不具黨派性地公平為 任何政治領導者服務，但最後僅以部會首長的名義執行個人曾經參贊的政策。
由於公務人員被假定以最佳的專業能力提供非為特定執政黨的客觀建言，因 此獲得規避輿論批判及政黨輪替的保護，例如穩定就業及退休金，這也是後 來英美中立能力（neutral competence）概念的起源。
西敏寺模型後來發展為廣受當代政治理論接受的監控民主，也就是從人民出 發的權力下授，穿過立法機關、行政機關的政務人員，直到最末梢的事務人員，
這些獲得權力的組織及個人都必須在逐層監控下，負起政策責任。監控民主反應 的也是對行政權膨脹的憂心，當時對官僚的負面形容詞不斷推陳出新，諸如「披 著羊皮的狼」（Karl, 1987）、「大海怪」（利維坦）（Leviathan; Hobbes, 1961）、「逃 離政治」（escape from politics; Bagby and Franke, 2001）、「失去控制」（running away;
Weber, 1977; Wilson 1989）等。1980 年代的新公共管理改革，亦將官僚體系形容 為利益極大化的「令人畏懼之物」或「某種奇異的勢力」（Goodsell, 1983）。
一般而言，有關官僚體系政治控制的討論，最簡單可區分為外部控制與內部 控制，前者包括立法、司法、媒體、公民的監督，後者則是憑藉倫理、道德等內 生規範（Levine, Peters and Thompson, 1990）。當代大規模的行政改革運動，以新 公共管理為代表，這一波風潮將官僚視為追求薪資、地位、個人便利的「利益集 團」（Self, 1993），故從公共選擇理論、代理人理論、交易成本理論出發，戮力 縮減公部門的規模（scale）、範圍（scope）及方法（method）。學者一般從代理 人理論來看待這種政治運作，亦即委託人必須利用誘因及反誘因手段監控代理人 所產出的績效是否符合契約所載，此種模式亦稱為「以契約為基礎的委託代理網 絡關係」（networks of contract-based principal-agent relationships; White, 1985）。
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二、新公共管理理論
從監控民主出發的政治學門，認為執政黨需「向上」回應立法機關及廣大人 民，但無須「向下」對文官負責，這是因為公共行政只是「秉承上意，忠實執行」
的工具，若過度膨脹還會變成民主的反動力量。這種觀念結合了新古典經濟學的 思想，成為後來新右派改革的理論基礎。新公共管理從代理人理論出發，透過各 種制度安排監督官僚的卸責（shirking）及道德危機問題，強調以目標設定與績 效評估確立各個任務分組的績效責任，甚至更強硬地利用誘因及反誘因獎優懲劣，
故又稱為「新泰勒主義」（New Taylorism; Pollitt, 1990）。然而，新公共管理並不 認為有唯一最佳方法可供遵循，管理者固需對政策結果負責，但授予員工相當大 的彈性自行管理工作行為，所要求者僅是最後的績效成果（Hughes, 1998）。
凱因斯學派在經濟大蕭條之後長期獨佔經濟體制的鰲頭，政府的觸角亦伸向 社會各個角落，但 1970 年代新古典經濟學家如 Hayek、Friedman 認為政府是個 垂垂老矣的獨裁者，本身就是妨礙經濟成長與社會自由的問題根源。1980 年代 開始，英美均由抗拒國家主義（statism）的政黨執政，開啟了一連串削弱政府角 色的改革行動。然而在人民的主觀情感上，官僚體系的正當性相較於以選票為基 礎的政務體系，顯然甚為薄弱，自然成為國家機器的代罪羔羊，故任何縮減官僚 員額或權力的改革，幾乎很少碰上來自公務員以外的反彈力量。而我國考績制度 的改革行動，亦是著眼於類似觀點而不斷加強控制力道，自也獲得民眾的大加讚 揚。
新公共管理對官僚組織的抨擊及修正，奠基在公共選擇理論、交易成本理論 以及代理人理論，三者均從理性自利的觀點出發，成為控制官僚的最佳論述基點。
公共選擇理論假設理性的個人會經由誘因體系的引導而產生行動，如果某種行為 受到獎勵，會吸引其從事該行為；若受到懲罰，則會降低該行為產生的機會。
Stigler（1975）認為，「蘿蔔與棍棒除了引導驢子的行為，也同樣引導科學家和 政治人物的行為」，官僚同於其他任何人，也是根據個人私利動機而非公共利益 的驅使而採取行動，如果未加以控制，就會迷失負責的對象（Buchanan, 1978;
Dunleavy, 1991）。所以利用考績制度來操縱文官行為，當屬合於效率的管理方 式。
若從交易成本理論（Williamson, 1986）來觀察，公務人員亙古不變的人事 保障，包括終身僱用、按年資升遷、僵固的績效獎勵等，均提高監督的交易成本，
造成誘因系統失靈。因此考績制度的改革，很容易傾向交付政務官更為極端的人
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事控制權，而忽略對管理工具的檢討。
代理人理論則特別關心「責任」的問題，因為代理人的任何決定都有可能影 響委託人的利益，因此委託人期望透過有效的誘因機制左右代理人的行為。然而，
建立誘因機制有兩個困難，第一是委託人和代理人的目標分歧，第二則是兩者的 資訊不對稱（Vickers and Yarrow, 1988）。管理效率由監督代理人與抑制交易成本 的能力所決定，一般是雙方簽訂載明權利與義務的契約，並隨時監控契約執行的 情形。
新公共管理的改革思潮，一直是以上述委託代理的關係來思考官僚的課責問 題。文官的產生並非源自選票，加上行政程序層疊的隔離，社會通常充滿一種恐 懼，也就是官僚若脫離「僕人」的角色，將成為頤指氣使的特權階級。因此當國 家經歷一段經濟衰退或內部躁動之後，高舉反官僚的旗幟特別容易獲得人民支持。
從新公共管理運動對照我國的行政改革，可以發現亦是遵循相同的思考脈絡，政 務階層因而獲得充分理由加強對官僚的控制力道。
誘因機制是改革最常使用的手段，也就是依照一定的標準來篩選人才，因而 一旦掌握標準的界定權，就能控制受其規制的團體。其中最明顯的控制工具當屬 績效管理，其運作方式為事先釐清組織內部每個成員的責任，再據以設定明確的 績效目標及評估標準，最後依照評估結果獎優汰劣。政府部門從企業引進績效管 理的目的除了維繫人力品質與財務健全之外，尚在迫使官僚回應民主系絡下的政 策績效責任。因此論者指出政府績效管理至少需滿足以下四類行動者的需求（孫 本初，2007）：第一，對民意代表而言，確立民主政體的課責機制；第二，對民 選行政首長而言，強化對文官系統的政治控制；第三，對官僚體系內的管理階層 而言，控制行政效率及效能；第四，對執行政策的基層文官而言，俾其了解組織 目標及個人任務。績效管理促使官僚對這四類人士負起回應責任，與此相應的考 績制度自然顯現濃厚的政治控制色彩，因此考績制度的權力集中化現象，恰為此
誘因機制是改革最常使用的手段，也就是依照一定的標準來篩選人才，因而 一旦掌握標準的界定權，就能控制受其規制的團體。其中最明顯的控制工具當屬 績效管理，其運作方式為事先釐清組織內部每個成員的責任，再據以設定明確的 績效目標及評估標準，最後依照評估結果獎優汰劣。政府部門從企業引進績效管 理的目的除了維繫人力品質與財務健全之外，尚在迫使官僚回應民主系絡下的政 策績效責任。因此論者指出政府績效管理至少需滿足以下四類行動者的需求（孫 本初，2007）：第一，對民意代表而言，確立民主政體的課責機制；第二，對民 選行政首長而言，強化對文官系統的政治控制；第三，對官僚體系內的管理階層 而言，控制行政效率及效能；第四，對執行政策的基層文官而言，俾其了解組織 目標及個人任務。績效管理促使官僚對這四類人士負起回應責任，與此相應的考 績制度自然顯現濃厚的政治控制色彩，因此考績制度的權力集中化現象，恰為此