第六章 結論與建議
第一節 研究結論
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第六章 結論與建議
第一節 研究結論
公共行政在學理上早已突破工具價值，甚至二分論述的始祖亦認同行政有代 表國家意志的權力。相對於官僚體系，民選首長及政務官員雖被視為委託人，但 亦僅為人民的代理人，故依舊存在「代理委託人的道德危機」的可能。甚至新公 共管理在價值上雖刻意貶低官僚的角色，但並未將權力收攏至政務集團，反而主 張藉由授權賦能活化僵硬的文官體系。另外，新公共管理思潮下的績效管理，講 求由上而下貫串的績效鍊，個人績效應反應至組織績效，因此在界定績效的過程 中，個人無法缺席，單位主管亦需負起單位績效以及正確考核的責任。故考績制 度一旦脫去民主參與的意涵，就無法稱為績效管理。
從理論立下論述基礎後，第四、五章以考績制度的參與及分權為想像，檢討 既有的考績參與機制、探究其他參與管道的可能性、重新設計符合民主精神的考 績制度，最終則以追求民主行政的理論價值為目的取向。故在最後一章，將沿著 四個研究問題的分析思路，逐一扼要解答研究問題，並呼應本研究的理論根基與 實務關懷。
壹、考績制度與民主行政的關係為何？
關於考績制度與民主行政之間的關係，本研究以「集權的考績制度是否將對 文官專業有負面影響」為關懷的起點探究之，惟目前並無明顯的實證研究驗證，
故採初探性的深度訪談法。研究發現行政人員對於長官的命令通常盡力配合，即 便主觀認為不當，亦少有誘因違逆。推其原因在於攸關切身利益的考績受制於長 官，服從命令乃為最符合個人誘因的選擇，是故權力集中化的考績制度可能扼殺 文官的專業能力。
官僚長期浸淫在政策形成的場域中，理當汲取相當多的經驗及知識，因此有 盡力提供政策建言的義務，包括正面跟反面。然而，在部屬與長官意見不一致的 情境，經實際訪問發現公務人員多半消極回應，絕少與長官產生衝突。文官的消 極性有其養成原因，其一是文官根本不具備所需的政策知識，對上級指示均照單 全收，以掩飾自己的專業不足。但反過來說，若本來具有充分知識與滿腔熱情，
卻在政策形成過程中未受重視，甚至因為提出異見使其考績受到威脅，將逐漸收
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斂專業能力。
研究發現，如果個人追求自主性的偏好較為強烈，就必須承擔受到制裁的風 險；如果自主性的偏好較低，則勞動報償將受權威保障。若企求官僚能在重要時 刻發揮中立能力，就必須賦予抗衡政治上司的武器。文官的身分權雖受永業保障，
但此僅為壓力容忍的最低限度，獎金及升遷尤其攸關個人利益，而此悉數以考績 為依據。現行考績制度將績效考核的權柄大部分交付長官，代表個人的誘因結構 受制於政務領導階層，資源壟斷者自得操縱資源依賴者的偏好。從這個事實來看 文官制度，儘管永業制為中立能力的最大保障，但獎酬及升遷仍牽動著文官的偏 好系統及行為趨向，因此若欲藉由制度鞏固文官專業，除了最低限度的身分保障 外，尚需藉由考績制度的分權參與，賦予其對個人利益的著力空間，至少足以影 響長官對自己的績效認知，才有可能與權威保持動態平衡。是故，從考績制度開 放行政組織的民主參與，方能在永業制的基礎上強化文官的獨立性，此亦為重建 文官中立能力的重要管道。
貳、考績委員會的民主參與機制是否能夠發揮功能？
考績制度目前唯一的參與機制，當屬考績委員會的制度設計。從考績法及考 績委員會組織規程的流變觀之，法規條文逐步平衡考績委員會與主管的考績決策 權，尤其是大法官第 491 號解釋更賦予其肩負民主參與與程序正義的使命。若結 合深度訪談資料觀之，公務人員對於考績委員會的制度初衷，有頗為一致的看法，
考績委員會設立的目的大致為參與性、代表性、公平性、透明化及程序正義。整 體而言，即是透過民主參與的方法，落實考核程序上的正義。
然而，受限於制度結構，上述五個功能均無法發揮，顯示處於考績流程末端 的考績委員會無力改變制度前端的窠臼，原因包括：
一、角色衝突
上下從屬關係的權力結構不會因獨立委員會的設立而抹除，票選委員在複製 垂直結構的考績委員會中，自難挑戰當然委員的權威。
二、結構設計
由政務副首長擔任的會議主席有相當的權力操控委員意向，或是透過議程設 定主導議案方向。此外，議案有涉及票選委員個人的事項時，當事人依法應迴避，
形同提議、監督及投票權遭受剝奪，在員額較少的機關，更明顯削弱票選委員的
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影響力。
三、組織力量
考績委員會在水平的組織連結上，缺乏協力動員的力量，使票選委員無力抗 衡當然委員的決策安排。原因包括票選委員屬絕對少數、保密規定阻斷外應力量，
故僅能以個人身分「仗義執言」，削弱了來自選舉的正當性。
四、資訊問題
無論當然委員或票選委員均來自單一單位，自然無法了解其他單位的運作情 形，這種資訊取得的缺陷，使考績委員不願干涉既定的考評結果。
五、利害關係
相對於獎懲、甄補、模範公務人員選拔等人事案，考績委員會在年終考績案 的參與空間明顯縮減，蓋年終考績牽涉獎金及升遷，組織成員的資源依賴性最大，
管理階層的操縱動機自也最甚。
參、開放個人參與考績運作是否具有實務可行性？
本研究依據文獻歸納參與式考績制度的六個構面，分別為「參與設定績效目 標及評估標準」、「自我評估」、「面談」、「回饋」、「團體績效評估」、「考績委員會 的重新定位」，並以此實際探詢實務界的認知。研究發現受訪者對參與式考績制 度普遍持悲觀態度，大抵僅接受自我評估及面談，但非企求在此二階段盡力影響 考核者的判斷，而是侷限於被動的資訊告知，並且認定個人無法也不宜干涉主管 的考核權，對於考績委員會亦持可有可無的態度。為推其原因，研究者從訪談內 容中抽繹其心理認知，可能為以下數端：
一、集體行動的邏輯
無論是代議民主或直接民主，都有參與成本的問題，績效管理理論所揭示的 各個參與原則，要求勞資雙方必須撥出額外的時間結合績效評估與人力發展，但 在業務量日增的行政人員認知裡，民主參與不能在減低行政效率的前提下進行，
太多的行政作業將不利績效的產出。受訪者固然認同若干參與方式，但最終目的 多侷限在爭取甲等，工作改善與職能發展非其關切重點，此尤可從考績委員會觀 得這種現象，初核權本屬對主管考核理由的事後審查，但考績委員多半置而不論，
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僅將焦點集中在各單位甲乙等分配是否公平。因此即便目前受考人僅能被動接受 考核結果，但亦因此免除績效評估的行政成本，乃寧願保持現狀，將公平正義的 責任託付給主管。
二、橫向組織力量的匱乏
考績委員會雖被賦予獨立地位，但因資源不對等，無法以水平連結抗衡垂直 結構，使獨立委員會淪為權力正當化的工具，而公務人員協會亦無權涉入或影響 人事決策過程。此外，人事單位淪為權威的附庸，是協助首長領導管理的工具，
在原初的制度設計就不存在人力資源發展及保障的目的。顯然文官缺乏橫向組織 動員的能量，不利凝聚為專業集團。
三、家長式領導的文化
「先崇敬主管，再貶低自我」是行政人員的普遍心態。研究發現，主管對於 參與式考績制度期期以為不可，認為僅有權威才足以確保組織成員的工作態度，
也才有利組織績效的產出，若開放員工參與恐侵奪領導統御的權力。接受考評的 部屬亦同意維持考核過程的消極角色，顯示組織成員仍然期待「明君」作出合理 的「判決」。因此長官的管理手段及人事決策，即便有所不當，人員多半選擇隱 忍，甚至期待日後成為主管再以相同方式獲取補償。在這種心態下，民主參與顯 得微不足道，連帶導致組織公民行為相當薄弱。
肆、如何從民主行政與績效管理理論重新設計考績制度？
第一，建立組織績效與個人績效連結的績效鏈，使所有組織成員的工作內容 對組織績效產生具因果關係的貢獻。第二，開放受考人參與個人績效目標及績效 標準的設定，力求雙方取得共識，若有分歧，亦須併陳雙方認知。第三，受考人 參與平時考核及年終考核，主管與部屬共同檢視部屬績效目標達成的程度，雙方 取得共識後載明於考核表，若有意見不一，則併陳之。第四，考核者就受考人各 績效目標達成的程度評擬等級，考績委員會再依據受考人各標準的得分加總或平 均，並進行單位內人員的排序，送回主管參考核定等次。第五，賦予考績委員會 就復審案的準實質審查權，考績委員得調集平時考核及年終考核表，並召見當事 人陳述意見，最後加註個人意見，送交保訓會審議，其中考績委員的見解應對委 員會外的機關成員隱匿。第六，建構考績委員的匿名發言機制，例如以資訊與通 信科技設備設計委員匿名發言的平台，使其在會議前及會議中得在受到保護的狀
第一，建立組織績效與個人績效連結的績效鏈，使所有組織成員的工作內容 對組織績效產生具因果關係的貢獻。第二，開放受考人參與個人績效目標及績效 標準的設定，力求雙方取得共識，若有分歧，亦須併陳雙方認知。第三，受考人 參與平時考核及年終考核，主管與部屬共同檢視部屬績效目標達成的程度，雙方 取得共識後載明於考核表，若有意見不一，則併陳之。第四，考核者就受考人各 績效目標達成的程度評擬等級，考績委員會再依據受考人各標準的得分加總或平 均，並進行單位內人員的排序，送回主管參考核定等次。第五，賦予考績委員會 就復審案的準實質審查權，考績委員得調集平時考核及年終考核表，並召見當事 人陳述意見，最後加註個人意見，送交保訓會審議，其中考績委員的見解應對委 員會外的機關成員隱匿。第六，建構考績委員的匿名發言機制，例如以資訊與通 信科技設備設計委員匿名發言的平台，使其在會議前及會議中得在受到保護的狀