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四、如何從民主行政與績效管理理論重新設計考績制度？

依照結構安排，本文首先在理論階段論證考績制度與行政民主化的關係，接 著檢討現有考績制度團體參與機制的功能，再將焦點轉向試探個人參與的可行性，

歸納研究對象接受考績制度民主化的程度。最後一個研究問題，將彙整上述研究 成果，從學術理論的指引及實務人員的誘因偏好出發，重新設計民主參與的考績 制度，包括修正考績委員會的職權及個人參與考績的方式，以符民主行政的研究 初衷。

第五節 小結

考績制度「玩假的」（馬凱，2011）已是不爭的事實，高比例的考列甲、乙 等及「人人有獎」的考績獎金，使考績制度變成「吃大鍋飯的假平等」，對此，

考試院長關中曾語重心長地言道：「考績是管理績效的工具，不是公務員的權利」

6。然而，我國經歷二十年的政府改造及考績法的多次修正，暫不論政府績效是 否真的有所改善，人民依然將官僚體系視為貽誤效率的龐然大物，考試院砸破「鐵 飯碗」的大動作改革，自然獲得民間的熱烈支持。儘管經過兩年多的擾攘後，就 將丙等比例下修為 1 至 3%的浮動下限，但改革儼然成為親痛仇快的壯烈場景。

傳統公共行政攀附著正式程序及防弊機制，固然有著管理上的便利，卻忽視 實際的績效成果，也為官僚築起隔絕民意的防火牆。這種抱殘守缺的保守心態，

使心繫政績的政務人員深感不耐，乃強迫文官接受更多的政治領導。於是，新公 共管理巧妙地與監控民主（overhead democracy）結合，用以控制官僚可能的道 德危機（moral hazard）。尤其，在我國臣屬型的行政文化裡，監控民主的政治控 制本質，以及新公共管理的代理人問題被過分突顯，於是在師法企業的腳步上將 績效管理限縮為素樸的績效評估。是故在台灣行政改革的進程中，監控民主、新 公共管理、績效管理三個概念的駁雜混和，最後的「結晶」仍只析出命令與控制，

如圖 1-1 所示。

6 引號內之詞句來自考試院長關中於考試院舉辦之「全國人事行政暨主管會議」（2009 年 12 月 23 日）致詞的內容（李光儀，2009）。

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圖 1-11我國績效管理的改革困境

資料來源：本研究自行整理。

綜合上述三節，吾人可以發現，即便管理理論已然揚棄傳統的垂直控制，對 於人性假定亦從 X 理論、Y 理論（McGregor, 1960）進展至 Z 理論（Ouchi, 1979），

但政務人員對於政績的迫切渴求，仍會壓過對個人主體性的重視（Donnellon and Scully, 1994; Sinclair, 1994），並且由於考績制度的權力集中化，官僚唯有聽從指 揮才能得到正面激勵。職是之故，只要行政文化鑲嵌著威權遺緒，軟硬管理兼施 的結果，領導者仍會沿用最便利的命令與控制系統。因此有關組織管理的詞彙無 論怎麼置換，例如使用「承諾」、「團隊工作」、「自我管理」等，或如考試院網頁 上的「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」，以及行政院人事行政局的「營造廉能 公正的行政團隊、提供全民第一流的公共服務」，甚至成立有形的「任務編組」、 合議制的「委員會」等，只要管理者的管理手段不曾獲得員工同意，都將淪為「控 制的絲絨手套」（velvet glove of control; Jermier, 1998），用以製造員工「參與的錯 誤意識」（false consciousness about participation; Raelin, 2008）或「授能的幻想」

（illusion of empowerment; Mueller, 1994; Knights and Willmott, 1987）。第二章擬 從圖 1-1 的三個概念出發，自源頭釐清其理論脈絡基礎，並觀察其在台灣的發展 及轉變，作為考績制度朝績效管理改革的理論依據。

三丙改革

命令與控制

績效管理

師法企業

監控民主

政治控制

新公共管理

代理人理論

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