科層權威與組織民主

（Miller, 1992; Fama and Jensen, 1983）。經濟行為原本依附在沒有強制力的交易 市場，人們藉由價格機制行使各種權利，隨著公共事務日漸複雜，資訊不對稱、

10 資料源自「知識工作者的考績與績效管理政策－考試院長關中的改革方向」一文，作者係關 中，收錄於吳瓊恩（2010）的《行政學》（增訂四版）。另天下雜誌於第 12 期以「探鑽文官體系 黑洞」（楊瑪利，1994a）及「公僕難為」（楊瑪利，1994b）兩篇專輯探討文官體制的弊病，其中 考績即被指為深重的沉痾。第 403 期亦提到「很多公共行政系的老師，眼看許多學生從在學校滿

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獨佔及外部性三個因素導致市場失靈，人們才發現系統性的集合眾人之力，是最 有效率的資源運用方式。而後韋伯進一步將科層模型定於一尊，遂成為現代組織 的最早定義。然而，上述三個因素同樣造成科層權威失靈，又必須以分權方式矯 正之，此在下一小節將有詳細的論述。

詳言之，「資訊」是一種優勢，通常交易雙方並不會主動揭露，尤其在「壟 斷與獨佔」的情形，更不可能期待理性的個體會自願放棄這種權力。「外部性」

的問題亦同，由於利益及成本的分配極為不均，雙方甚難透過談判達成協議。如 果這種僵局持續下去，最後所有人的利益都會下降，形成全輸的局面。賽局理論 中的囚犯困境（prisoner’s dilemma）顯示個體理性將造成群體互動的矛盾，正是 團體不效率的鮮明例證。但賽局中若有人能夠迫使博弈雙方放棄利益最大化的選 擇，則所有人都能進入較佳的處境，因此解決市場失靈的唯一方法，就是另尋第 三人打破操縱市場的力量，並監督談判結果的執行。

同樣的，人類的天性理當偏好契約自由，但又無法迴避理性自利造成的資訊 不對稱、壟斷與外部性，尤其在共同生產的行為上，甚難相互檢視彼此是否遵守 事前簽訂的契約，因此寧願放棄部分自由，將非對稱及獨佔的權威交給少數人，

由其監督契約執行及指揮全員行動。準此，水平分工便逐漸轉化為垂直監督，這 種現象也成為現代組織不得不然的運作型態（Alchian and Demsetz, 1972）。

由於憑藉權威是成本較低的仲裁方式，因此追求群體效率的代價就是犧牲個 人自由，這也成為命令與控制體系存在的立論基礎，即便是蘊含分權參與概念的 績效管理，亦不可能完全去除命令與控制。控制意謂「由上級來告訴下級該做什 麼事」（Raelin, 2011），績效管理的活動即是由高層管理者界定組織最上位的使命

（mission）、核心價值（core value）及願景（vision），再依此指引工作團隊及個 人建立績效目標，最後衡量個人、單位及組織是否產出預期的績效（Kaplan and Norton, 2001）；而建構績效指標並以之進行績效評估，係為控制品質、檢核偏誤 及降低資源消耗。這種由上而下引導，再由下而上負起責任的層級式績效管理體 系，是沿著原因與結果（cause-and-effect）的邏輯運作，也是成本相對低廉的管 理方式。因此對於績效管理而言，控制的意義在於連結組織與個人的目標（Perrow, 1970; Thompson, 1967），而非全面操縱組織成員的工作行為。

二、科層權威的垂直困境

（一）管理控制面臨終結

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自從科層組織成為現代社會運作的必需後，管理者就再也無法擺脫對控制系 統的依賴，蓋此為組織管理活動相對便利的手段。然而，這種指揮鍊即便在主觀 認知上具有高度的便利性，但無法改變監督、考核及制裁都存在高昂交易成本的 客觀事實，此亦為學者認為管理控制面臨終結的主要原因（Raelin, 2011）：

1. 資訊困境

市場失靈肇因於不均衡的資訊分配，而在科層組織內部同樣會發生資訊不對 稱的問題，這在績效管理的運作上尤其明顯。假設管理者是全知全能並且能夠徹 底觀察所有員工的生產活動，就能依據實際的工作行為進行獎懲；若行為面難以 確實觀察，但生產成果能夠測量，管理者則傾向從生產活動的末端進行控制；然 許多績效成果並不易量化，尤其政府提供的公共財貨及服務更是如此，因此從前 端的員工投入狀況來考核，亦成為評估績效的依據。遺憾的是，從投入、過程、

結果三個截然不同的面向觀察，可能會得到不同的評估結果，而且無論依據哪一 個角度，評估者都深受資訊不足的困擾。

2. 人類與生俱來的社會性

經濟學對理性自利的假定，有時低估了人類與生俱來的社會性（inherently social），例如有時為了爭取榮耀而付出超乎預期的努力，或者不因豐厚的獎勵改 變工作行為，這些複雜的動機深受系絡及人情因素影響，理性的人性假定可能過 分簡化行為趨力，或是涵蓋過廣而失去解釋力。

3. 產出無法預測

以經濟學為基礎的管理模型依賴行為的可預測性以及績效成果，但許多特定 市場的產品幾乎不可能預先設定標準，例如律師事務所無法保證勝訴或敗訴、軟 體工程師無法保證開發更先進的程式原始碼、研究機構難以預料研究成果能否市 場化、成功研發的科技產品究竟該歸功於哪一位設計者等，私部門如此，況乎公 部門。只是，這些疑慮並沒有終結科層組織的存在，管理者為了使個人的智識獲 得發揮的空間，不得不放棄傳統的管理控制模型，並朝向後官僚組織轉化。

4. 科層組織的裂解

面對全球化的浪潮、客製化的要求以及更緊密的競爭壓力，大型組織對於外 部環境的瞬息萬變並不是緊縮資源的控制權，反而轉以扁平及虛擬結構因應之，

例如任務編組或網路連結。如此，每個組織成員都被視為具備特定知識的專家，

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在跨部門或自我管理團隊中工作，並接受間接及相對弱化的監督。因為責任及專 業的分散，緊迫監督的傳統管理方式已然褪色。

（二）績效考核的垂直困境

上述亦鮮明的反映在考績制度的運作，資訊不對稱、外部性與獨佔三者，除 了造成水平的市場失靈之外，亦在科層組織內部形成垂直困境（vertical dilemma；

陳敦源，2009a；Miller, 1992）。深入言之，水平的互動關係經過契約簽訂而為垂 直的科層組織後，如果法令條文能對組織成員產生完全的規制作用，則任何人的 行動都具有高度的可預測性，機會主義也就沒有存在的可能，於是管理者得以遂 行考績法第一條謂之「綜覈名實、信賞必罰」。然而，在科層形成之前就存在的 監督成本問題，並不會因為創造了權威而消弭，即便是命令與控制系統相當嚴明 的層級節制體系，同樣也有相當大的監督困境，如以下所述。

公共財貨或服務的提供屬於典型的團隊生產（team-production），尤其公部 門的集體行動係由從上而下的權威及由外而內的法令所構築，個人通常不會主動 釋出努力程度的資訊（Wagner et al., 1997），甚至刻意突顯貢獻或隱藏怠惰，例 如部屬選擇長官看得到的時候加班，或是在年底打考績之前特別勤奮認真，並且 避免請假等。管理者必須憑藉明確的績效資訊來區辨員工的工作表現，但資訊取 得建立在人的有限判斷下，一個管理者永遠無法掌握多個員工的努力程度，民眾 對政府績效的觀感亦非著眼於特定公務員的表現，而是對機關整體作推定，因此 外部性在科層組織中仍然無法避免。

績效評估理論提及的各種考評謬誤，其實即源自資訊的過度負荷。當考評者 無法時時刻刻進行監測，又無法迴避這份責任時，理當不會要求自己如上帝般作 出正確判斷，乃另覓正式制度外的「旁門左道」完成這份嚴苛任務，潛規則的使 用即是，例如甲等優先分配予主管及高職等者，乙等首先落在新進、進修、請假 較多的人員，其餘輪流分配。這種考評方式對管理者來說，除了可能承擔「擺不 平」的心理壓力外，幾乎無須付出太多心力觀察部屬的表現，部屬亦依循這種默 契，毋庸過於在乎努力的程度。因此，對於承擔全部考評責任的主管而言，監測 績效所需的成本無法向外分攤，亦未能反應到自己的工作績效，管理者當然可能 推卸正確監督之責，此不啻為委託人的道德危機。

考績評定是一種高度的權力運作，過去對命令與控制系統的過分期待，而賦 予主管太多的考評權力及部屬太少的回應空間，但資訊不對稱削弱監督的可能性，

亦淡化雙邊行動者的責任，因此唯有建立雙向的監督及課責機制，才有可能打破

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資訊不透明所致的權力失衡，這不可避免的需要分散組織內部的權力配置。

貳、科層組織的分權與參與

科學管理學派在 1930 年代後開始遭致質疑，霍桑實驗驗證了員工的社會關 係、動機與滿足感對組織生產力的影響，1960 年代開展的人群關係學派，即猛 烈抨擊科學管理學派將人員工具化，並將管理簡化為純粹的測量。後人群關係學 派進一步超脫狹隘的功能論觀點，認為人性尊嚴高於對效率及生產力的考量，管 理者在運用權力前需獲得員工認同，故又稱為「組織民主理論」（Theory of Organizational Democracy）。繼之衍生的參與管理（participative management;

Likert and Likert, 1976），強調賦予員工實質參與決策的權利，以及開放就其權 益表達意見的機會。

在 Rensis Likert 等人提倡參與的概念前，組織通常採取封閉式的決策程序，

並且為了管理之便，一直將監督、控制視為管理者的絕對權威，科層式的政府部 門尤然。人群關係學派對人性的關懷，雖被批評為「母牛社會學」，但其對人性

並且為了管理之便，一直將監督、控制視為管理者的絕對權威，科層式的政府部 門尤然。人群關係學派對人性的關懷，雖被批評為「母牛社會學」，但其對人性