民間自行規劃參與公共建設之研究

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一、緒論

1.1 研究動機與目的

促進民間參與公共建設法經民國 89 年公佈施行以來，歷任閣揆皆大力推廣促參案件，行政院游前院長並於 91 年 11 月（以下簡稱促參法）裁示成立「行政院促進民間參與公共建設推動委員會」，由林前副院長信義擔任主任委員，行政院公共工程委員會為幕僚單位，指示各部、會、署由各自業務項下評估促參案件可行性，依據促參法規定專案推動各類型促參案件。依促進民間參與公共建設法規定，民間參與公共建設，因規劃主體之不同概分為民間自行規劃申請參與公共建設案件及政府規劃民間參與公共建設案件二大類，近二年來，民間自行規劃案件陸續提出，包含「淡海新市鎮海濱遊憩事業、捷運淡海線、填海造地及其周邊土地開發辦理民間參與公共建設案-833 億」、「中龍公司臺中港一貫作業鋼廠第二期建廠工程案-600 億」、「民間自提四重溪溫泉公園民間投資開發案-12 億」、「民間自行規劃信義區輕軌捷運系統興建與營運專案-151 億」、「高雄智慧城市 BOT 案-172 億」、「高雄市污水下水道系統擴建及建設計畫 BOT 案」、「和桐化工設廠案-38 億」等案， 93 年度民間自行規劃案件之民間已簽約共計五案，投資金額約達 620 億元，但案件投資金額集中於「中龍公司臺中港一貫作業鋼廠第二期建廠工程案-600 億」。由政府規劃的案件優點為主辦機關負責備標作業，民間機關省去先期規劃成本，但若專案規劃流於形式或未妥適考量技術、財務及法律等面向，往往造成投資人卻步的主因，由民間規劃的案件係為投資人主動積極參與公共事務，並尋求較高的投資報酬及商機，所以較政府規劃的案件更為積極，但由前述簽約案件態樣可知，投資人雖對民間自行規劃案件感興趣，但投資額度仍以小額資本且觀望性質居多，主辦機關及民間企業之間仍存在若干落差，故本文主要係探討現今民間自行規劃運作體系，做為未來主辦機關修改相關法條事項等參考為目的。

1.2 研究範圍

促參法及其相關子法之規定，以往多偏重於政府規劃案件之處理，至於就民間自行規劃申請參興公共建設案件之處理則較少著墨，僅於母法第四十六條及促進民間參與公共建設法施行細則（以下簡稱施行細則）第四十四條至第四十六條有所規範，行政院公共工程委員會於九十一年三月一日訂定「主辦機關審核民間

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政府規劃案件之推動，以現行政策做法而言，將行政院高層執行力推至前線，成效顯著，但以自行規劃案件而言，似乎較趨近於民間自願經營公共建設之前瞻性思考，為使自行規劃案件能於政府、民間之角色中，將公益及利益作最佳化的衡量，並落實於法制面，故本研究以探討修正現行促參法第 46 條、施行細則第 44、45、46 條及注意事項等條文為研究範圍。

1.3 研究方法

本研究的進行主要分為五個步驟，研究流程如圖 1-1 所示，各步驟執行方式及方法簡述如下列： 1.文獻回顧藉由相關文獻及史料回顧，對於我國在推行民間參與參與公共建設案件之概況，進行整理與分析，並找出對自行規劃案件於現行促參推動環境中，所扮演的角色與重要性，最後為利落實於法制面，蒐集相關行政法原理，作為了解各項問題之基礎。 2.觀察紀錄經觀察「行政院促進民間參與公共建設推動委員會」所列管之指標案件、歷次關於自行規劃案件之座談會及促參金擘獎，找出辦理中所遭遇到的困難及問題，並紀錄後續處理的過程。 3.比較分析法參考英國 PPP、PFI、南韓、南非等先進國家辦理自行規劃案件之經驗及聯合國所訂定的相關指導原則，比較國內現行推動做法，找出修正促參相關條文的原則。 4.專家訪談列舉辦理自行規劃案之相關人士，如學者專家、工程會、主辦機關、廠商等單位，進行深入訪談，了解各角色之實務運作情況，並試圖找出推動過程

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5.綜合檢討分析彙整學者專家意見並審視比較分析結果，對自行規劃案相關條文提出具體建議。

1.4 研究流程

研究動機研究目的文獻回顧國外民間自行規劃參與公共建設運作模式案例分析國內民間自行規劃參與公共建設制度之探討專家訪談結論與建議圖 1-1 研究流程圖

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二、文獻回顧

2.1 BOT 模式概述

2.1.1 概述

過去國內開放民間參與公共建設之相關規定分散於各主管法令，如「商港法」、「都市計畫法」，惟該等法規對於民間參與之程序或獎勵措施仍有不足，直至 83 年 12 月 5 日「獎勵民間參與交通建設條例」公布後，民間參與公共建設始有較完備之法令體系。近年來，藉由民間投資興建公共建設來紓解政府財政負擔，並引進民間經營理念以改善公共服務品質，已成為國際趨勢，為擴大民間參與公共建設適用範疇，「促進民間參與公共建設法（以下簡稱促參法）」於 89 年 2 月 9 日公布並經 90 年 10 月 31 日修正公布第三條條文，依照促參法之規定，公共建設類別有 13 項 20 類，其中包含：1、交通建設及共同管道。 2、環境污染防治設施。3、污水下水道、自來水及水利設施。4、衛生醫療設施。5、社會及勞工福利設施。6、文教設施。7、觀光遊憩重大設施。8、電業設施及公用氣體燃料設施。9、運動設施。10、公園綠地設施。11、重大工業、商業及科技設施。12、新市鎮開發。13、農業設施。從公益性到商業性、自償能力高至低者均有，參與方式則包含了：BOT（興建-營運-移轉）、有償及無償 BTO（興建-移轉-營運）、ROT（擴建整建-營運-移轉）、OT（營運-移轉）、 BOO（興建-擁有-營運）以及經主管機關核定等多樣方式；促參法亦合理規範政府與民間機構間投資契約之權利義務，放寬目前土地、籌資等法令之限制，提供融資、減免稅捐等誘因，並明確規範甄審及監督程序。民間參與公共建設模式係在民間商業利基下興建營運公共設施。這種商業利益與公共服務結合方式，對於大部分公務機關尚屬創新事務，執行過程常需進行內部整合、外部協調及財務、法律等專業判斷，且為確保公共服務品質，從政策制定、計畫執行至後續之履約監督管理皆應有完整規劃，對於政府公務人員實為一大挑戰。

2.1.2 行政院促進民間參與公共建設推動委員會

民國 91 年 10 月 02 日行政院游前院長為推動民間參與公共建設業務裁示成立「促進民間參與公共建設推動委員會」（以下簡稱促參推動會），其主要任務為促進民間參與公共建設政策之審議、推動、協調及相關事項。組織及層級為，行政院副院長兼任主任委員；公共工程委員會主委兼政務委員擔任副主任

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目前促參推動會推動促參案件之政策原則如下列： 1. 完善促參法令規章。 2. 深化推動組織，並強化縱向橫向之協調機制。 3. 從源頭把關：建立新興公共建設計畫須先行評估促參可行性之機制。 4. 篩選優先推動之促參公共建設類別，採由上而下的政策指導方式，先辦理示範案例，再據以推廣。 5. 落實列管案件的追蹤、管考及協調。 6. 建立主辦機關及工作團隊鼓勵措施，激發成員企圖心及榮譽感。 7. 加強教育訓練及經驗交流，消除機關對新興業務的抗拒。 8. 整體促銷列管案件，吸引民間廠商投資公共建設。目前現階段推動機制在中央以促參推動會為骨幹，在各部會署及各直轄市及縣市政府設立促參推動小組，每年設定以簽約案件民間投資金額達 1,000 億為目標，92 年達到 625 億，93 年達到 1300 億，94 年達到 627 億，故民間自提促參案件的規模與可行性皆佔相當的權重，

2.1.3 BOT 理念、核心價值、願景及吸引力

BOT 亦即 Build-Operate-Transfer 興建、營運、移轉的意思，亦即民間參與公共建設中，由民間機構投資興建並為營運，營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府的這一種模式。BOT 為最廣為熟知的民間參與公共建設模式。事實上，依促參法第八條的規定，民間參與公共建設的模式尚包括 BTO、 ROT、OT、BOO 及其他經主管機關核准之方式。所以應以「促參」來簡稱民間參與公共建設的諸種模式較為恰當。以下就促參推動會推動促參政策的理念1、核心價值與願景說明之： 1.理念近年來，藉由民間投資興建公共建設，引進企業經營理念以改善公共服務品質，已成為國際趨勢。而國內為減緩政府財政負擔，擴大公共建設投資以提振景氣，政府已將引進民間參與公共建設列為重要施政方向。依陳總統指示：「民間可以做的，政府就不做」，因此，無論是現階段進行中之公共建設，抑或是「挑戰 2008-國家重點發展計劃」規劃

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2.核心價值推動促參是充分展現政府再造的創新精神，摒除傳統政府興辦公共建設可能遭致「與民爭利」的質疑，從「為民興利」的角度，開放民間共同參與開發國家資源。 3.願景當代經營策略大師麥可‧波特(Michael E. Porter) 認為企業的競爭力來自：提高價值與降低成本。有特色的產品或服務能提昇價值，而政府提供優渥的資源與投資條件則在幫助企業降低成本，雙管齊下達成國家資源的有效運用與企業競爭優勢的創造和維持。台灣擁有優越的地理區位與富足的消費市場，位居國際供應鏈的重要環節，豐沛的人才與資金，更強化了台灣的競爭優勢。為配合經濟發展，提昇國民生活品質，政府秉持積極創新之精神，從興利的角度建立政府、民間之夥伴關係，亦期盼民間企業藉由對運輸、能源、觀光休閒、離島開發、全民運動、衛生醫療、社區總體營造、文化藝術交流、公害防治與環保基礎設施等公共建設之參與，從中發掘商機，政府亦可推動建設，共創政府、民間及企業之三贏。 4.吸引力 (1) 可創造企業核心競爭力促參多屬新興產業，相較於傳統承攬政府公共工程，獲利空間較大，工作機會較多。 (2) 投資優惠大促參案件不受土地法及國有財產法有關公有土地與財產不得處分、設定或租用超過 10 年等限制﹔給予公有土地出租及設定地上權租金優惠﹔政府協助取得私有土地，並調整都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制，且政府得就計畫非自償部分補貼貸款利息，或參與投資；洽請金融機構或特種基金提供民間機構中長期貸款﹔發行新股、指定用途公司債不受公司法之限制。 (3) 稅捐減免促參案件如符合促進民間參與公共建設之重大公共建設範圍，則有 5 年免徵營利事業所得稅、進口國內未生產製造之營運機具設備免關

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2.1.4 民間參與公共建設商機及實質效益

民間參與公共建設是希望透過民間廠商的創意及經營效率，達到民眾、廠商和政府「三贏」。為達到三贏的局面，政府應該秉持「公共利益」及「公平合理」的原則，執行 BOT 案件，而「公共利益」及「公平合理」的原則，於案件執行各階段可透過下列配套作法達到：可行性評估及先期規劃階段：主辦機關就公共建設之特性與目的、民眾的立場，評估及規劃民間機構執行公共建設興建及營運管理之責任，並明定監督管理查核之重點項目及內容。公告招商階段：主辦機關將監督管理之規劃內容，併納入招商文件，以讓投資人明瞭履約權責並計入成本考量。於甄審階段，主辦機關與甄審委員會應審慎審核投資人之投資企劃書之可行性。主辦機關與民間機構簽訂之投資契約，應依促參法第 11 條規定，將工程控管及稽核等要項，納入契約中。若有人力不足或專業不足之處，亦得考量委託專業廠商辦理。契約簽訂後，主辦機關應依契約履行監督之責。執行過程，機關與民間機構如有爭議，得由雙方組成的協調委員會協商處理。或必要時（確有執行困難時），依「公共利益」及「公平合理」的原則，進行修約。政府規劃之民間參與公共計劃，主辦機關辦理可行性評估及先期規劃奉核定後，即擬定招商文件、契約草案，並辦理招商說明會，聽取潛在投資者意見。工程會建置之「促進民間參與公共建設投資資訊網」，提供最新之公告（開）訊息、案件介紹與聯絡人資料，民間投資者可隨時掌握政府案源，如對案件有興趣可自行或委託顧問機構協助進行市場調查、財務與風險評估、政府承諾事項與相關法令分析等可行性研究，確認計劃可行後，研擬興建、營運計劃書及公告規定資料，向主辦機關提出申請，經評定為最優申請人，即可與政府辦理議約與簽約，並進行籌組特許公司、申請開發許可、籌取資金等後續作業。如有政府尚未注意到，適合民間參與之公共建設計劃，業者亦可依「促進民間參與公共建設法」第 46 條規定，主動提案申請。擬具土地使用計畫、興建營運計畫、財務計畫等相關法令規定文件，向主辦機關提出申請。此項申請，經主辦機關核定通過後，即可按規定時間籌辦，並於取得土地所有權及使用權及與主辦機關簽訂投資契約後，辦理興建、營運。

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民間參與公共建設係引進民間資金與經營理念，來提升公共建設服務品質與管理效率。引進民間參與公共建設對台灣經濟發展的實質效益可分三個層面來看： 1.對民間企業之效益： (1) 民間企業提供多項投資機會，民間企業藉由參與公共建設計畫，可擴大企業經營規模、奠定企業多角化經營基礎。 (2) 利用政府提供之優渥資源與投資條件，降低企業經營成本。 (3) 善盡社會責任，提升民間企業形象。 2.對政府之效益： (1) 引進企業經營理念及效率，提升公共服務品質。 (2) 引進民間資金投入公共建設，減輕政府財政負擔。 (3) 增加權利金及稅賦收入，充實國庫以促進政府財源之靈活運用。 3.對社會大眾之效益： (1) 結合政府公權力、民間資金和經營效率，加速公共建設之興辦。 (2) 促進經濟成長，提升國民生活品質。 (3) 帶動地方繁榮，創造就業機會。民間參與在世界各國政府是提供公共服務的重要方式之一，以英國為例，有 1/3 的新建公共建設是用政府與民間夥伴關係方式辦理的，而亞洲除了臺灣外，日本、韓國、香港、新加坡、泰國、菲律賓、甚至是中國大陸，也早已陸續採用；因此對於目前政府財政困窘情況下，推動公共建設助益甚大，對提升國家競爭力有重大貢獻。近來，由於高鐵、高捷、ETC 案，引發爭議，讓促參的政策受到波及，甚至被污名化，或造成各界認為國內推動促參執行不易。現階段，促參執行不易的主因，主要是各界對促參政策或執行作法的看法不一，故以夥伴關係、監督管理、自償率等觀點分析目前促參爭點如下： 1.政府與民間機構是夥伴關係民間參與公共建設是借助民間的活力、專業及資金，共同合作完成滿足民眾需求的公共建設，因此，政府與民間機構是「站在同一條船上」，政府需依約提供民間機構必要的協助，並非政府圖利特定民間廠商。 2.政府仍有監督管理之責雖然政府與民間機構是夥伴關係，但是為提供滿足民眾需求的公共建設，政府並不是簽約以後，都完全交由民間處理，不管任何事，政府仍

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3.民間參與公共建設案件並不代表政府不出一毛錢對於財務無法完全自償的計畫，政府會採投資非自償部分的方式，編列部分預算，協助完成公共建設，但是對於投資非自償部分之額度，政府會秉持公平、公正原則，透過事前的評估、競標等配套措施決定。

2.2 民間自行規劃參與公共建設

民間自行規劃參與公共建設模式係由民間業者主動擬具公共建設之規劃構想或相關興建營運計畫、財務計畫等文件，向主辦機關提案申請。自八十九年至今，已成功簽約之促參案件大都為政府規劃案件，民間自行規劃案件僅件。為期民間充分發揮規劃創意，增加民間自行規劃案件，以下將說明民間自行提案參與公共建設之規劃原則、政策方向、民間自行提案之機會及作法，向政府提出興建經營公共建設之規劃構想，共同創造公共建設不同之經營風貌，可以廣納民間特有的活潑與創意，將其挹注於公共建設之中，不但創造了業者的商機，也提供廣大大眾更廣、更好的公共建設項目與品質。

2.2.1 民間自行規劃參與公共建設規劃原則

為推動民間參與公共建設業務，八十九年二月公佈實施『促進民間參與公共建設法』，按該法規定，民間參與公共建設案件類型包括政府規劃案件、民間自行規劃案件，而自八十九年至今，已成功簽約之案件大都為政府規劃案件。為期民間充分發揮規劃創意，增加民間自行規劃案件，提供民間充分瞭解自行規劃案件之作業模式與商機。民間自行規劃案件主要法源係為促參法四十六條「民間自行規劃申請參與公共建設者，應擬具相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他法令規定文件，向主辦機關提出申請。」，本法條設計意旨，亦即民間自行規劃參與公共建設，其目的在於如有政府尚未注意到，適合民間參與之公共建設計劃，業者可依該條之規定，主動提案申請。民間自行規劃參與公共建設，可區分為民間自行具備土地及政府提供土地二類，前者如統一集團投資興建的大型購物中心案，後者如富源森林遊樂區案；民間自行具備土地者僅需一階段的審查，業者經由擬具土地使用計畫、興建營運計畫、財務計畫等相關法令規定文件，向主辦機關提出申請。此項申請，經主辦機關核定通過後，即可按規定時間籌辦，並於取得土地所有權及使用權及

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2.2.2 政策方向

在陳總統 2000 年上任後即指示「民間可以做的，政府就不做」，游前院長並提示：「各部會在籌編建設預算的時候，一定要以促進民間參與為優先考量」，之後更進一步對民間以自行提案之方式參與公共建設提示：「對於民間自行規劃案件，應建立機制，讓民間提案有較大空間；….以鼓勵民間提案能蓬勃發展。」，因此，引進民間參與公共建設為政府推動公共建設首要評估之模式。民間企業對於消費者之需求及市場商機所在，一般而言都較政府相關部門敏銳，以自行規劃方式主動提案，搭配政府公共建設興建目的，不但可讓公共建設之供給更符合市場需求，也大為提升公共建設之興辦效率，因此，政府期待民間主動規劃提案參與公共建設，創造公共設施不同之經營風貌，提升公共設施服務品質。為落實民間自行提案參與公共建設之政策，政府從中央到地方積極朝排除民間投資障礙、創造民間參與誘因，及以最大的誠意鼓勵民間積極投入國內公共建設市場。對於有利民間參與之投資環境，經彙整工程會及各部會政策方向如下： 1.優惠措施 (1) 土地法規鬆綁過去民間投資公共建設的推動，在用地取得方面常受到土地法、國有財產法及地方政府公產管理法令等相關法規限制，影響計畫執行效率。因此，促參法排除土地法規限制，放寬公有土地不得處分、設定負擔或為超過十年期租賃，及公用財產不得為任何處分或擅為收益之限制，以利土地提供民間使用，並給予公有土地出租及設定地上權之租金優惠。此外，政府亦可協助調整都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制，供公共建設之附屬事業使用，以增加計畫財務收入。 (2) 籌金籌措管道

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為利民間取得充足之資金興辦公共建設，促參法提供資金取得管道包括放寬公開發行新股、發行公司債之限制及主辦機關得洽請金融機構或特種基金提供民間機構中長期貸款 (3) 稅捐減免優惠民間參與重大公共建設計畫可享有「五年免徵營利事業所得稅」、「投資支出之營利事業所得稅抵減」、「進口機具設備之關稅優惠」、「地價稅、房屋稅及契稅之減免」及「營利事業投資股票應納所得稅之抵減」等多項稅捐優惠。 (4) 強而有力的政策支持行政院於九十一年底成立「促進民間參與公共建設推動委員會」，並自九十三年六月起由游院長親自擔任主任委員，邀集相關部會首長，共同組成，以研訂民間參與公共建設政策及加速協調解決個案執行障礙。 (5) 積極有效的協調推動機制由於促參案件之執行，常涉及政府行政事務的配合與介面的協調（如土地取得及交付），民間企業或因擔心政府無法如期完成相關配合事項、或因協調遭遇困難，而裹足不前。為排除民間投資疑慮，除多數部會已成立促參推動小組，督導協調解決所管促參案件，行政院「促進民間參與公共建設推動委員會」成立至今，亦已有效帶動各部會推動促參業務，並加速協調解決涉及跨部會之投資障礙。

2.2.3 民間自行提案參與公共建設之投資機會

民間參與公共建設是一項新興的產業，近年來已吸引大型企業與財團陸續投入，例如統一集團投資興建高雄大型購物中心、遠雄集團參與開發桃園航空貨運園區、福華飯店集團經營公務人力發展中心等，而南仁湖集團更藉由參與政府委託經營案成功拓展事業版圖，並於九十二年六月順利掛牌上櫃；其中，統一集團投資興建之高雄大型購物中心案係屬民間自行規劃案。民間自行規劃案之發展尚在萌芽階段，民間業者可掌握先機，運用政府提供之優勢條件，跨入民間參與公共建設領域，其投資環境如下說明。 1.投資優勢民間自行規劃提案參與公共建設，對民間企業而言，具有下列幾點優勢： (1) 發揮規劃創意，實現經營理念：業者於規劃公共建設時，不用侷限

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於政府規劃之方向，得依公司經營理念，予以規劃，並有機會予以落實執行。 (2) 優先提案，作業時間充足：民間業者優先提案，及早展開規劃作業，掌握政府政策需求，規劃作業時間充足，有利於成為最優申請人。 (3) 優先提案人享有一定之保障：優先提案之民間業者，具備原提案人之身分，政府在相關法規中，提供原提案人享有優先承作權或優惠條件之保障。 2.投資機會近年來，已有許多完成簽約之民間自行規劃案件，包括：成功大學學生宿舍及校友會館案、台灣大學學生宿舍案、秀朗國小游泳池 BOT 案、民間興建暨營運日月潭至九族文化村纜車系統建設、金豐公司自行規劃申請參與台中港重工廠案、統一高雄大型購物中心案、民間興建暨營運阿里山賓館案、雲林縣東勢鄉有機資源回收廠案、民間興建及營運富源森林遊樂區案等諸多案件。上述案件係由民間業者主動向主辦機關提案申請，並依促參法及注意事項之規定辦理，其參與之公共建設範圍涵蓋了交通建設、文教設施、觀光遊憩重大設施、森林遊樂設施、衛生醫療設施、重大商業設施等。為提供業者更多民間自行規劃之商機，行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）九十三年十月十四日曾於台北喜來登飯店舉辦「2004 民間參與公共建設商機對談」系列活動，會中將針對民間自行提案參與觀光遊憩與森林遊樂設施主題，邀集內政部、交通部與農委會主管官員，以政策公告的方式，就該議題詳加說明政府在民間自行規劃公共建設上所釋出的龐大商機。 (1) 觀光遊憩設施：民間自行提案參與觀光遊憩設施之商機，除了迎合目前正熱門的休閒需求外，還在於享有專法保障，無論在租稅減免、土地租金優惠、財務機制及行政配合上，都有政府主管單位提供極為優惠的條件。工程會商機對談活動，在會中內政部表示將可提供十筆座落在七個縣市共六○○餘公頃的土地，都是可以配合當地環境特色發展成為生態及深度旅遊之據點。交通部觀光局也提出六十石山纜車案、觀音山纜車案、賽嘉航空遊憩區、澎湖白沙濱海遊憩區、向山園區旅館等開發商機，並將以日月潭－九族文化村纜車系統為例分享業者的成功經驗。

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(2) 在森林遊樂設施方面，農委會的政策為針對各國家森林遊樂區的資源條件與特色作更宏觀與整體性的規劃，因此林務局針對民間自行提案參與公共建設部分，將推介奧萬大森林遊樂區與池南登山纜車二案，另外由政府規劃提供民間投資經營者則包括合歡山森林遊樂區、阿里山森林鐵路及阿里山森林遊樂區二個區域，皆為遠近馳名的國際級觀光旅遊景點。 (3) 社會福利設施：近年來台灣地區由於人口結構改變以及醫療衛生進步，國人平均餘命不斷延長，老年人口比率隨之逐年攀升，根據統計，民國八十二年九月即達百分之七，已屆聯合國世界衛生組織所訂的高齡化社會指標，而且比較歐美先進國家，我國人口老化的速度還要來得更快，約與日本相當。目前台灣六十五歲老年人口共有二百一十餘萬人，推估民國一一六年時，每五個人當中就會有一個以上的老人，而目前歐美國家老年人口約有一○％的比例使用老人住宅及安養護設施，日本則在五％左右，反觀台灣市場則微乎其微。有鑑於先進國家發展經驗，未來老人住宅的需求將與日俱增，因此，政府在促進民間參與公共建設的政策規劃中，亦將老人住宅促參案納為優先與迫切的項目之一。內政部傳達政府推動老人住宅「設施設備標準化、生活機能便利化、服務功能人性化、經營管理產業化、促參輔導優惠化」的基本運作理念，而在推動促進民間參與的配套措施上，也是以民間的角度出發，以提升民間參與意願。此外，內政部也將提供包括協助民間取得用地、提高老人住宅容積率、享有租稅減免、低利貸款等諸多的優惠措施。倘依美國目前老人住宅市場規模約三十億，且往後二十年將成長至三百五十億美元的趨勢，對照台灣社會也愈來愈趨向老人自成一個生活圈，推估未來老人的個人與雙人套房、老人社區、老人住宅都可能是房地產市場中的明日之星，而老人住宅業者如又能建立一掌握食、衣、住、行、育、樂的專業經營團隊，再與相關法務、財務、金融、保險等產業策略聯盟，更可創造出龐大的商業附加價值。 (4) 港口設施：主管各國際商港整體發展計畫的交通部，除將港區土地佈置規劃為最適使用區分，由各港務局在資訊網路中主動公告，以利民間自行規劃申請參與投資港區公共建設。

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目前各港區設施興建既有的成功案例包括台北港五件、台中港一件、高雄港四件，其中台北港有一件與台中港案係依促參法辦理；正申請辦理中的個案則包括台北港一件、台中港三件、高雄港三件，預計投資總額達新台幣五百二十五億元。交通部為配合推動民間參與公共建設，各商港將再釋出十二件對外招商案，其中涵蓋基隆港外港區物流專區、台北港第二散雜貨儲運中心、台中港食品加工專業區等九件，以及高雄港第四貨櫃中心，可提供民間投資的土地資源總計五百九十三公頃，對於有意參與港區設施公共建設的民間產業界而言，無疑又是一個潛藏無限商機的大利多。

2.3 行政法理

民間自行規劃案件之法源主要係為促進民間參與公共建設法第四十六條及施行細則第四十四條至四十六條，其規定如表 2-1 表 2-1 民間自行規劃案件法規彙整表促參法第四十六條民間自行規劃申請參與公共建設者，應擬具相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他法令規定文件，向主辦機關提出申請。促參法施行細則第四十四條民間依本法第四十六條第一項規定申請自行規劃參與公共建設，其應備文件不合規定時，主辦機關得酌定相當期間通知補正；屆期未完成補正或不能補正者，不予受理。促參法施行細則第四十五條本法第四十六條第二項所稱一定期限，以六個月為限。但必要時得延長六個月，並以一次為限。促參法施行細則第四十六條民間自行規劃申請參與公共建設，未依本法第四十六條第三項規定，按主辦機關核定之土地使用計畫所載 4 期限自行取得所需土地所有權或使用權者，主辦機關應廢止其申請案件之核定。前項期限得於屆滿前，報經主辦機關准予延期，並以一年為限。

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另外工程會令頒「注意事項」及編撰之「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項問答」（以下簡稱「注意事項問答」）等。其中「促參法」第四十六條為法律，其餘之施行細則為法規命令，「注意事項」為行政規則，「注意事項問答」僅具有參考性質（有關法律位階圖如附圖所示）。依據中央法規標準法及行政程序法規定，關於人民之權利義務及其他重要事項應以法律規定之，對於細節性、技術性事項法律得授權以法規命令訂定，但應符合授權明確規則。行政規則僅具有規範機關內部之效力。經檢視現行關於民間自行規劃申請參與公共建設案件之規範，「促參法」第四十六條之規範不足，有檢討增修之必要，且應增訂授權主管機關得訂定相關作業辦法之規定。依據「促參法」之授權，主管機關得將現行注意事項所規範之事項，改以法規命令的方式為之，以提高其法位階。再依據修訂之「促參法」規定及主管機關訂定之辦法，編撰作業手冊，供各主辦機關辦理時之參考，各主辦機關辦理時仍應以「促參法」為母法及相關法令之規定為準。，依上開規定，僅就形式上應具備之文件、主辦機關辦理時間為綱要性規範。然民間自行規劃之案件，常有相當之創意，涉及之態樣十分廣泛，因此不論在行政裁量上或執行上，都具有相當大的空間與彈性。

(16)

三、國外民間自行規劃參與公共建設現行辦理方式

3.1 聯合國 BOT 指導原則 UNIDO BOT Guideline

3.1.1 聯合國工業發展組織 BOT 指導原則（UNIDO BOT Guidelines）

聯合國工業發展組織於 1996 年出版「BOT Guidelines」。該書中就民間自行規劃參與公共建設案件，有下列兩項建議： 1. 政府應建立審核民間自行規劃參與公共建設案件之程序，以確保其審核標準大致與審核政府規劃案件相同，均就是否符合政策、民間申請人是否有能力完成該計畫、融資可行性及環境影響等事項進行審核。 2. 民間自行規劃案件應藉公開徵求其他民間投資人之方式確保其競爭性及透明性，政府並得藉由給予原提案人優惠條件或補償其準備規劃申請書之費用等方式保障原提案人之權益，以鼓勵民間自行規劃參與公共建設 1 。

3.1.2 聯合國國際貿易法委員會就民間參與公共建設之立法指導

(UNCITRAL

Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure

Projects) 由於民間參與公共建設模式日趨普遍，各國間就計畫執行之實務實有調和之必要，故聯合國國際貿易法委員會特出版本立法指導供各國政府參考2 。UNCITRAL就民間自行規劃參與公共建設案件之審核有以下之建議： 1.政策考量： UNCITRAL認為應以是否具有新科技或新觀念區分民間自行規劃參與公共建設案件之審核程序，就具有新科技或新觀念之自行規劃案，政府應保持彈性，於徵求其他民間投資人時僅公布該規劃案之目的，允許其他民間投資人以不同之技術或方法規劃，以免限制競爭性，僅於該自行規劃案僅能藉原提案人具備智慧財產權之特殊方法或技術達成，且無其他合理可行之替代方案時，得不經公開徵求其他民間投資人之程序直接與原提案人協議簽訂投資契約；而就不具新科技或新觀念，僅係就政府尚未規劃公共建設提出之自行規劃案件，UNCITRAL認政府並無直接與民間申請人協議之正當性，須經公開徵求其他民間投資人之程序以確保透明 1

UNIDO BOT Guidelines, 1996, p.124-126.

2

UNCITRAL Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects, United Nation Commission on International Trade Law, United Nation, New York 2001。

(17)

2.案件類型：即便是要求政府提供協助之案件，UNCITRAL 認仍有以自行規劃方式審核之正當性，惟若政府已就該案件主動規劃公開招商或公告於年度計畫中，即應循一般政府規劃案件審核程序進行，蓋因民間自行規劃案件之審核程序之所以異於政府自行規劃案件，係為鼓勵民間就政府未慮及之公共建設提出規劃，若政府已就該建設提出規劃案，即使民間投資人提出之技術規劃與政府不同，亦僅能於依政府規劃案件審核程序，於評選最優申請人時考慮其創新，並無改以自行規劃案件審核之正當性。 3.規劃構想書應具備之內容： UNCITRAL 建議就民間申請人提出之自行規劃案內容，應區分二階段觀之，初步提出之規劃申請書應包含以下項目，俾提供足夠之資訊供政府審核： (1)民間申請人之實績經驗及財務狀況說明。 (2)規劃案說明（包括規劃案之類型、地點、區域影響、投資數額、營運費用、財務初步評估、需政府或笫三人提供之協助）。 (3)規劃案地點之場地具體情況說明（包括所有權及地上其他財產是否需要徵收）。 (4)所提供服務及工作的說明。政府機關應於合理之一定期間內通知民間投資人審核之結果，若經審核通過，民間投資人即應提出進一步之投資計畫，該正式投資計畫之內容應包含技術及財務之可行性研究、環境影響評估、（包括該計畫之特點、成本和利潤）民間申請人所提規劃構想所包含之技術及觀念，且應達足以供政府機關審核之程度。 4.原提案人之保障：為增加民間投資人自行提出規劃參與公共建設之動機UNCITRAL建議政府得於評選最優申請人時，提供其評分優惠，惟該評分優惠不可過高，以免影響其他民間投資人之意願而影響公平性及競爭性；UNCITRAL亦建議政府得與原提案人協議提案報酬，藉補償原提案人準備規劃案費用之方式提高民間自行規劃之意願，惟為確保透明性，該補償費用應記載於 3 前揭立法指導，頁 91 至頁 93。

(18)

5.公開徵求其他投資人之公告內容：若民間自行規劃規劃案件需藉原提案人具備智慧財產權之特殊方法或技術方能達成時，UNCITRAL建議政府仍應藉公開徵求其他民間投資人之程序確保競爭及公平性。此時政府於公開徵求其他民間投資人之公告中，應僅就該規劃案之規模、品質、服務費用等必要之點公告之，令其他民間投資人有以不同方法規劃競爭之機會，縱無其他民間投資人投標，亦得藉此程序證明該自行規劃案並無其他合理可行之替代方案，而為政府與原提案人直接協議之合理性基礎，惟值注意者，政府應注意其他民間投資人之備標期間是否足夠提出替代規劃方案，以免因備標期間過短而使競標程序流於形式5。 6.原提案人智慧財產權之保障：為保障原提案人之智慧財產權，UNCITRAL建議原提案人應保有就其規劃構想之權利，不因其提出而當然移轉於政府，即使於規劃構想未獲通過之情形，規劃構想書仍應返還予原提案人。UNCITRAL更指出政府機關於公開徵求其他投資人之招標公告中，應避免將例如原提案人就規劃案之設計、使用之技術或設備等相關資訊揭露，以保障原提案人之智慧財產權6 。

3.2 世界銀行

世界銀行於西元二○○三年二月出版之第二五五號備忘錄，就南非、智利、菲律賓及韓國等國就民間自行規劃參與公共建設案件採行之審核程序提出相關檢討，該文章認為民間自行規劃案件能將民間之創意及效率帶入公共建設中，應予以鼓勵，但為確保公眾之最佳利益，仍應經徵求其他民間投資人之競爭程序，以確保公平性及透明性，並明白反對未經競爭程序，以民間申請人及政府直接協議之方式進行民間自行規劃案件，且駁斥未經公開競爭而直接以協議方式進行之理由。其中就原提案人之智慧財產權，該文章不僅指出目前世界各國以提供原提案人優惠條件、優先承作權等方式保障原提案人之權益，更進一步有藉與原提案人協議對價，直接取得其規劃構想書之智慧財產權之方式，以使用其規劃構想公開招標。另針對原提案人就規劃案之 4 前揭立法指導，頁 95。 5 前揭立法指導，頁 96 至頁 97。 6 前揭立法指導，頁 95 至頁 96。

(19)

世界銀行復於就民間參與公共建設案件聘用顧問之指導手冊中，分別就智利及瑞士之民間自行規劃參與公共建設案件之審核程序有簡要之敘述如下： 1.瑞士：民間自行規劃案件之審核程序係於主辦機關決定採行該規劃構想後，即由民間及政府於事前約定之期限內，協議制訂投資計畫書概要及雙方同意之服務價格條件，並將之公開於徵求其他民間投資人之公告中，並藉由給予原提案人於一定期限內依最優申請人之價格條件優先承作之權保障其權益，菲律賓亦係採用此程序。 2.智利：審核程序區分為初步審核及再審核兩階段，民間申請人於其規劃構想經初步審核通過後，應提出更具體之投資計畫書供主辦機關再審核，再審核通過後，主辦機關即應公開徵求投資人，主辦機關除得藉給予原提案人百分之十之評選優惠或於原提案人未獲選為最優申請人時補償費用之方式保障原提案人之權益外，智利更進一步規定於再審核未獲通過之情形，原提案人就其規劃構想書保有三年之智慧財產權，主辦機關不得逕行以其規劃構想書之內容改為政府規劃案件，藉以保障原提案人之權益7 。

3.3 南韓

就民間自行規劃參與公共建設案件採行一階段之審核程序，並未區分初步審核及再審核兩階段，其審核程序之相關規定如下： 1.案件類型：南韓並未限制民間自行規劃之案件應具備新科技或新觀念，只要該案件屬得以民間參與方式進行之類型，且未經政府公布於年度公共建設計畫中，均得以民間自行規劃之方式提出，惟就具備新科技或新觀念之民間自行規劃案件，政府將優先審核8 。 2.規劃構想書應記載事項： 7

A Guide for Hiring and Managing Advisors for Private Participation in Infrastructure, Volume 1, p. 43-45, World Bank.

8

(20)

依施行細則第七條第一項規定，申請人所提之規劃構想書應包含下列內容： (1)可行性評估。 (2)民間申請案件之詳細規劃構想（包含基本設計） (3)投資所需經費及詳細融資計畫書 (4)預定營運及移轉期間 (5)營運計畫 (6)包含使用費率之收支計畫 (7)其他必要事項 3.審核流程：依據韓國法令，主辦機關審核民間自行規劃案件時並未區分初步審核及再審核程序，申請人提出規劃構想後，主辦機關即將該構想書提交相關主管機關（PICKO）就該計畫是否符合法令、政策等相關事項進行審核，相關主管機關核准該自行規劃案之進行後，主辦機關除通知民間申請人外，並應將該規劃構想書之內容公告徵求其他民間投資人(announce the details of the concerned proposal)。主辦機關應給予其他民間投資人六十日以上之期間準備投資計畫書，原提案人並得在其他投資人遞送投資計畫書前修改其規劃構想書內容，公告徵求期滿後，由主辦機關於原提案人及其他民間申請人中評選出最優申請人，進而簽訂投資契約9 。 4.原提案人之保障：為保障原提案人之權益，原提案人於評選時最多得被賦予百分之十之優惠分數10 ，惟若原提案人於其他民間申請人遞送投資計畫書後方修改其規劃構想書內容，則將喪失原提案人之優惠條件11 。而就原提案人權利之保障部分，依施行細則第七條第十一項規定，主辦機關於公告徵求其他民間投資人前，不得違反原提案人之意願，洩漏規劃申請書之詳細內容；於公告徵求其他民間投資人時，除係其他民間投資人提出投資計畫書所必要者外，不得違反原提案人之意願，於公告內容中揭露，以免侵害原提案人之權利12 。 5.審核程序南韓審核民間自行規劃參與公共建設案件之程序如圖 3-113 ： 9 _{同前施行細則, Article 7, Item 3-10.} 10 _{同前施行細則, Item 7.} 11

Private Participation in Infrastructure, Annul Plan of the Year of 2000, pp.40.

12 _{同前施行細則, Item 11.} 13

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合格不合格民間申請人提出規劃構想書主辦機關組成審核委員會審核規劃構想書主辦機關就規劃構想書提出審核意見通知不予採行該規劃構想公告規劃案之內容，並訂 60 日以上期間徵求其他民間投資人無其他民間投資人賦予原提案人最優申請人之資格其他民間投資人遞件簽訂投資契約簽訂投資契約主辦機關評選出最優申請人圖 3-1 南韓審核民間自行規劃參與公共建設案件程序圖

(22)

3.4 南非

南非就民間自行規劃案件採行一階段之審核程序，原申請人應於主辦機關公開徵求其他民間投資人時，依雙方協議之公告內容修改其申請書之內容，重新提送投資計畫書。有關審核規定如下： 1.案件類型南非政府並未限制民間自行規劃案件之類型，惟民間申請人應以創新之方法或其智慧財產權運用於規劃構想書之設計、營運方式、服務提供及建造方法，俾獲得主辦機關之核准，取得專案開發人之資格及優惠14 。 2.規劃構想書應記載事項15 依南非民間自行規劃參與公共建設案件作業手冊規定，申請人所提之規劃構想書應包含以下內容： (1)就規劃案之目的、規模、預期營收、是否符合政府政策及主要執行計畫等事項之描述。 (2)計畫架構（例如以營運、租賃、BOT 或特許方式為之）。 (3)計畫服務區域、服務人數及環境標準。 (4)預定時程、執行費用及政府應配合事項等與計畫融資有關事項。 (5)設計及營運標準。 (6)民間申請人之實績及相關資格條件。 (7)規劃構想之前提條件。 3.複數民間自行規劃案件之處理：若於賦予專案開發人資格前，有二個以上之民間投資人就相同地點提出實質內容相同之規劃案申請時，主辦機關應以申請在先者為民間申請人，退回其他申請案件；若二規劃案雖有相同要素但實質內容不同時，主辦機關得裁量採納何者，不受遞送先後之限制，或同時進行二規劃案16 。 4.審核流程： 14

Unsolicited Proposals- Guidelines, January 2001, p. 3; Procurement Practice Guide No. 4, March 2003, p. 10.

15

同註 34。

16

(23)

(1)主辦機關進行可行性評估為確保該可行性評估之獨立性及保障政府之利益，主辦機關應獨立進行可行性評估，不可借用民間申請人之可行性評估。若主辦機關無法獨力完成該可行性評估時，應聘請專案顧問協助其完成，惟因該可行性評估係為民間自行規劃案件審核通過之前提要件，聘請顧問之費用應由民間申請人自行承擔 17 。 (2)賦予民間申請人專案開發人資格在民間申請人接受主辦機關及相關主管機關就規劃申請書之調整後，主辦機關即賦予民間申請人專案開發人資格，並將之公告，政府與民間雙方再就專案開發契約中政府及民間雙方之權利義務、政府承擔專案開發人成本之時點及專案開發人未獲最優申請人資格時應補償之費用等事項進行協議，並簽訂專案開發契約18 。 (3)公開徵求其他民間投資人主辦機關於賦予與民間申請人專案開發人資格後，由專案顧問於主辦機關監督下準備招商文件，以避免利益衝突，惟此時專案顧問之費用改由政府承擔 19 。 (4)主辦機關評選最優申請人並與之簽訂投資契約招標文件公告後，即依一般政府規劃案件之程序，由專案開發人與其他民間投資人一同提出投資計畫書供主辦機關評選，以選出最優申請人。 4.原提案人之保障：南非係於主辦機關及相關主管機關審核通過後，協議專案開發契約時，確認使用專案開發人智慧財產權之報酬，以取得將其規劃構想書內容用於招商文件之權利。若專案開發人未能取得最優申請人資格時，該報酬係由最優申請人給付與專案開發人；若因主辦機關終止該專案開發計畫致未能簽訂投資契約時，主辦機關則將依專案開發合約之約定，給付專案開發人經協議確定之報酬。若政府與民間雙方就使用專案開發人智慧財產權之報酬協議不成或政府決定不與民間協議時，政府雖有權將該自行規劃案件改為政府規劃案件，但不得於政府 17 前揭作業規定，頁 5。 18 同註 37。. 19 前揭作業規定，頁 6。.

(24)

南非民間自行規劃參與公共建設案件之審核程序如圖 3-2 所示：

20

(25)

圖 3-2 南非民間自行規劃參與公共建設案件之審核程序圖予以補償若專案開發人未獲最優申請人資格，主辦機關將依專案開發合約協商之金額原提案人風險在民間申請人提出規劃構想書公告規劃內容並賦予民間申請人專案開發人之資格主辦機關與民間申請人簽訂專案開發合約準備投標文件公開徵求其他民間投資人專案開發人與其他民間投資人一同提出投資計畫書主辦機關選出最優申請人簽訂投資契約風險移轉主辦機關評選 9 個月主管機關進行可行性評估 1 個月 3 個月 2 個月 2 個月 1 個月 3 個月

(26)

3.5 英國

3.5.1 英國 PPP 及 PFI 制度 1.PPP 概述

PPP(Public Private Partnership)是一種概念，泛指政府與民間之夥伴關係，英國常見的 PPP 態樣包括(依據 PUK 之分類)：

(1) 政府購買服務契約(Contract for Services)：亦即民間融資提案制度（Private Finance Initiative，PFI），為英國最廣泛採用的類型，政府依契約內容向特許公司購買服務，特許公司不再向民眾收取費用。 (2) 特許開發權(Concession)：類似我國的促參特性，政府將某種公共建設的開發權給予特許公司，特許公司向使用者收取服務費用（例如收費橋樑、英法海底隧道等）。 (3) 公私合營(Joint Venture)：政府與民間共同參與，但由民間主導，政府以貸款、入股、移轉資產、提供輔助設施等方式參與（PUK 即為一例；另如軍方戰時的倉儲設施，在和平時期提供民間經營，提高使用率，如遇戰爭則予收回）。

(4) 投資計畫專案管理(Investment Program Management) 2.PFI 之定義與特性 PFI 係指案件啟動時所需的資金由民間來籌措的採購方式，其主要特性包括： (1)民間機構包辦設計、興建、融資及營運(DBFO)。 (2)特許期長(20-30 年)。 (3)政府在營運階段每年支付定額費用。 (4)具備一定經濟規模(2000 萬英鎊以上)。 (5)適用範圍包括教育、醫療、獄政、交通運輸、國防、政府辦公廳舍、環保設施、勞工福利、社會福利、住宅等。 (6)民間機構以高財務槓桿方式籌措資金，自籌部分約佔 10%，其餘 90%則向銀行等機構融資（詳圖 3-3）。

(27)

小部分之風險移轉資金提供者服務契約公部門

政府權責

機關或協

會

特許公司 25 年設備服務合約工程契約銀行 90% 10% 股票持有者下包商財務投資者

設備提

供者

工程及服務等規格要求事先界定之風險移轉保險公司圖 3-3 英國 PFI 案件運作架構圖(PUK 資料) 3.5.2 PFI 制度緣起、沿革及案例 1992 年歐盟簽訂馬斯垂克條約，各簽約國同意避免造成過度的財政赤字；這個外在環境加上 1980 年代對於公共財的低度投資，英國政府開始積極思考開闢非傳統租稅途徑來加速基礎設施的汰換，並引入民間經營管理能力以提高公共服務品質。在當時保守黨財相諾曼．拉蒙「只要民間參與專案具獲利性即應予以考量」、「鼓勵公私部門合作定合理分配風險」、「只要合約能移轉風險並符合物超所值原則，其合約衍生的政府支出即視為經常門而非資本門」等三點重要政策宣示下，推動民間融資方式參與公共工程成為一個正式的政策方案。 1993 年財相肯尼．克拉克宣佈成立民間融資小組(Private Finance Panel; PFP) 大力推動，重申「民間參與必須帶來實質的風險移轉效果」以及「民間自付投資損失，政府不應給予保證」兩項原則，並宣布所有公共投資專案必須評估民間參與方案的可行性，同時在 1995 預算書中，列舉總金額 94 億英鎊的優先推動專案，但是成效有限。

1997 工黨政府上台後，指派財政部主計長(paymaster general at the Treasury) 負責 PFI 政策之推動，並委託馬可．貝茲爵士針對前保守黨政府推動 PFI 之制度設計進行檢討，評估結果於 1997 年 6 月出爐，其最重要的影響

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由於 PFI 小組在原本規劃上的存續期僅兩年，因此英國政府繼續委託貝茲爵士追蹤，其報告於 1999 年 7 月公佈。報告發現經過一年餘之推動，執行成效應進一步強化，貝茲爵士建議以政策說明書（policy statement）的方式宣示政府的執行決心，並建議英國政府保留 PFI 小組的政策部門，而將負責專案輔導的部門轉型成立永久的獨立組織，彌補執行單位在策略規劃、專案管理、財務評估與長期的合約管理等方面的不足。英國財政部乃據以於 2000 年成立 PUK 公司，做為中央(包括英格蘭及蘇格蘭政府)的 PFI 輔導機構。為推動英國 PFI 制度，其相關推動組織亦歷經變革，1993 年財政部成立民間融資小組，以委員會的性質運作，1997 年則成立正式的單位—PFI 小組，負責政策及輔導等事宜，英國的地方政府也在 1996 年成立半官方組織 4Ps 公司(Public Private Partnerships Programme Limited)，協助地方政府推動 PFI 專案；財政部於 2000 年再度將 PFI 小組調整為政府商業署，專責 PFI 政策相關事宜，同時成立公私合營的 PUK 公司，由民間主導，承中央政府所託，辦理 PFI 政策及制度之研擬、專案輔導等事宜。案例介紹英國 PFI 污水下水道案例：英國第一個採用 PFI 方式推動之污水下水道計畫的是杏仁谷（Almond Valley）和海場（Seafield）污水下水道計畫。杏仁谷╱海場下水道計畫同時也是英國現有規模最大的 PFI 污水下水道計畫，總造價為十億零五百萬英鎊。承接此計畫的民間特許公司史特靈公司（最大股東為泰晤士水資源公司（Thames Water），為英國最大的水資源公司之一），於 1999 年 6 月和蘇格蘭政府簽約，特許期限為 30 年。以下詳細介紹一個 2001 年 12 月簽約的案例─莫瑞海岸污水下水道計畫：莫瑞海岸污水下水道計畫總金額達 7,500 萬英鎊。這也是北蘇格蘭水資源局，在和東蘇格蘭局水資源局與西蘇格蘭水資源局合併為公營的格蘭水資源公司（Scottish Water）前，所簽下的最後一個 PFI 計畫。莫瑞海岸污水下水道計畫之計畫內容，包括興建和維持 3 座污水處理廠，一座乾泥機，20 個抽水站，兩條新的海洋放流管和總長度達 47 公里的污下水道幹管。莫瑞海岸

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位在蘇格蘭的東北部，有美麗的自然景觀與海岸線，農、漁業盛行。除此之外，還要保護在這個地區生活為數眾多的海豚。經過當地主管環境保護的相關單位討論後，特別要求在設計莫瑞海案下水道計畫時，必需考慮以上所述的幾個因素。北蘇格蘭水資源局在 1998 年 12 月公告莫瑞海岸 PFI 污水下水道計畫。在資格審查後，有三組團隊進入決選。經過技術審查與談判、議價之過程後，北蘇格蘭水資源局於 2000 年 4 月決定捕抓聯盟（Catchment Consortium）這個團隊有優先議約權，並且在 2001 年 12 月正式簽約。捕抓聯盟的成員有 International Water Limited、Awg Project Investment 和 United Utilities 等三家公司，並且之前已經有承接了蘇格蘭 Highland 和 Tay 地區 PFI 污水下水道計畫之經驗。 3.6 結論綜合上述各國及組織對民間自規案之規定與建議可知，南韓政府審核民間自行規劃參與公共建設案件之程序與我國類似，亦係藉由公開徵求其他民間投資人之方式，確保民間自行規劃案件審核程序之透明化及競爭公平性，並以提供原提案人優惠條件之方式保障其權利，惟其並未區分初步審核及再審核程序，申請人自始所提出規劃構想書即應包含可行性評估、包含基本設計之詳細規劃構想、投資所需經費及詳細融資計畫書、預定營運及移轉期間、營運計畫、包含使用費率之收支計畫等內容，與我國二階段式之審核程序略有差異。南非亦係藉由公開徵求其他民間投資人之方式，確保民間自行規劃案件審核程序之透明化及競爭公平性，惟其就智慧財產權及原提案人之保障，係藉由與原提案人協議簽訂專案開發合約時，就其智慧財產權及準備規劃申請書之成本協議確定之報酬數額，由政府或最優申請人給付該費用予專案開發人，以取得使用其智慧財產權及規劃申請書內容於公開徵求其他民間投資人之公告中之權利。又南非給予其他民間投資人準備投資計畫書之期間為二個月，較我國注意事項規定之四十五日為長。以英國 PFI 制度而言，整體作業雖未像國內以促參法 BOT 模式政府公告為主，再賦予民間自行規劃之做法，但自政策公告再進入談判、議價過程等作業，其精神已似民間自行規劃之精神，與國內以政府規劃公告之方式，留給民間更多彈性。

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四、國內民間自行規劃參與公共建設制度之探討

4.1 相關法令

依促參法之規定，民間參與公共建設計畫可分為政府規劃及民間自行規劃兩種方式。政府規劃案件係依促參法第四十二條規定辦理，依同法施行細則第三十九條規定，主辦機關於決定辦理民間參與公共建設之前，應先辦理可行性評估及先期規劃，就公告建設之目的、市場、技術、財務、法律等方面，審慎評估民間投資之可行性；並研擬政府對該建設之承諾與配合及容許民間投資附屬事業之範圍，倘評估結果認為民間參與之方式可行，主辦機關即應進一步規劃民間參與之執行細節，並辦理公告徵求民間參與。審視促參法及其相關子法之規定，以往多偏重於前述政府規劃案件之處理，至於就民間自行規劃申請參興公共建設案件之處理則較少著墨，僅於母法第四十六條及其施行細則第四十四條至第四十六條有所規範，當時如何受理、審核各類民間自行提出案件，對於主辦機關或承辦人員均是莫大之挑戰，一則有圖利民間企業之顧慮，再者對於辦理程序亦所知有限，尤其是類案件行政裁量空間極大，適用態樣廣泛，更讓承辦人員多所怯步，而民間企業則因政府作業規範尚不明確而不敢貿然申請。為此公共工程委員會於行政院九十年十二月十九日第 2765 次行政院院會報告「促進民間參與公共建設案件推動情形」，游前院長指示，工程會應會商相關機關、單位，儘速於十二月底前研提「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項 ﹙草案﹚」報院。故工程會積極召開會議研商，並經行政院核定於民國 91 年 3 月 1 日公布「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項」（以下簡稱「注意事項」），就民間申請參與公共建設案件區分為民間自行備具土地案件及政府提供土地、設施案件二類，並詳為規範其審核作業，另配合該注意事項之規定，工程會擬具「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建案件注意事項問答」二十四則，提供主辦機關在引用注意事項審核民間自行參與公共建設案件時之參考，對於主辦機關處理類似案件當有直接之助益。

4.2 主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項

4.2.1 案件類型按注意事項第四點規定，民間自行規劃申請參與公共建設案件區分為民

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1. 民間自行備具土地案件：指民間自行規劃案件所需土地，民間申請人可自行取得公、私有土地之所有權或使用權，不需主辦機關依促參法之相關規定提供或協助取得者。如統一集團投資興建大型購物中心案，由業者備具私有土地，向經濟部提案申請投資興建大型購物中心。 2. 政府提供土地設施案件：指民間自行規劃案件所需土地、設施，需主辦機關依促參法之相關規定取得者。如民間興建及營運富源森林遊樂區案，由業者研提興建經營規劃構想，向農業委員會提案申請，其中涉及農業委員會林務局管有的富源森林遊樂區土地，由林務局依促參法規定提供民間業者使用。 4.2.2 民間自行規劃參與公共建設之作業流程 1.民間自行備具土地案件民間自行備具土地案件，民間申請人對於土地之取得及使用應先行處理，案件之提出主要目的為相關租稅獎勵之適用及其它政策之支持(土地使用管制之變更等)。其作業流程詳如附圖一，作業重點及原則如下： (1) －階段審查：依促參法 46 條規定應提送之文件予以審查。 (2) 政府承諾或協助事項之確定：釐清政府協助或承諾之範圍。 (3) 整體計畫之可行性：法律、技術、財務、公共建設之目的等具有可行性。 (4) 審查通過之條件：提出政府通過民間應配合之事項，如取得融資協議書，土地取得之規定、公司籌組，環評作業配合等。 (5) 籌辦：簽約前應完成之項目及期程。 (6) 簽訂投資契約：契約的內容由雙方議定。 2.政府提供土地設施案件此類型案件，由於民間申請人擬依促參法之規定使用公用土地及設施，涉及政府公用資源之提供，審核作業除考量民間之創意商機外，更應兼顧公平原則。其作業流程詳如附圖二，作業重點及原則如下： (1) 分階段審查：需由政府提供土地、設施之民間提案有關審核作業，基於政府土地及設施為公共財，民間理應同有使用之機會，故應維公開、公平辦理之機制，並為審核效率及降低民間備標之成本，原則上概分為初步審核及進一步再審核等二階段作業，各階段均有公開徵求

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之過程。民間申請人分別配合提出規劃構想書，及完整規劃報告書。 (2) 規劃構想書審查：政府從效益考量，政策是否支持。 (3) 民間提出完整規劃報告書：民間研擬規劃過程應和政府充分溝通，規劃內容應符合政府之需求，並且計畫內容應具可行性。 (4) 民間自行規劃提案者之保障：保障分成為對民間投資之規劃予以對價，並在案件評審時給予優先承作權或優惠條件。優惠條件包含權利金、收費價格、建設經費之優惠；至於優先承做之前提係指於其他投資人在符合該公共建設公告所需之功能及效益下，其條件及對價經評選為最優者，原提案人可以相同條件及對價優先承做。由於個案特性之不同，由主辦機關斟酌優惠之方式，提審核委員會決定，並將優惠方式於公開徵求其他民間投資人時一併公告，以為其他投資人申請競標之參考。 (5) 公開徵求其他投資者：政府應訂最低功能及效益需求，擬定公平之遊戲規則，公開徵求其他民間投資人，並組成再審核委員會進行審核。 3.其他重要規定 (1) 政府政策公告：主辦機關得依政策需求，對於可供民間自行規劃參與公共建設興建項目，協助事項，作業程序主動予以公告。 (2) 審核期間：審核期間最長以六個月為限。但必要時得延長六個月，並以一次為限。審核期間依促參法施行細則第四十五條規定辦理，惟作業過程如有補正、民間申請人研提進一步規劃、公告徵求其他投資人所費時間均可另計。主辦機關處理四十六條之民間自行規劃申請案件，所面臨有關商機及商業競爭之考量、公平性之維護、避免圖利他人之質疑等問題，較諸政府規劃案件更需經得起挑剔有關措施之研擬。另由於民間自行規劃案潛在的可能性不一而足，故態樣廣泛，不宜一一列舉比照，故注意事項非依個案考量，而仍以通案研擬。基於民間參與公共建設之目的係為引進民間之創意與效率，不宜匡限民間自行規劃案之方式，而仍以政府最大之審慎提供民間最大的參與空間。當民間提出符合整體公共利益之規劃案，卻需政府提供公地或公產之資源時，縱然國人「有土斯有財」之觀念根深蒂固，爭議較多，仍宜就促參法有關土地法第二十五條，國有財產法第二十八條之法規鬆綁為前提，儘可能成全，

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工程會就原訂定注意事項考量適用促參法第三條之各項公共建設，但因促參法第八條第一項第五款（ＯＴ）之參與方式，於政府興建該公共建設時，對於其使用目的已有明確規範，若擬以民間自行規劃方式辦理，需多費思量其妥適性外，故規劃除ＯＴ之外，其他參與方式皆得以民間自行規劃方式辦理。 4.2.3 注意事項條文內容共計 22 項，各項重點如表 4-1 表 4-1 主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項條文表第一項目的第二項政府與民間之角色第三項適用範圍第四項申請案件之種類第五項民間自行備具土地案件之審核作業第六項政府提供土地、設施案件之審核作業程序第七項政府提供土地、設施案件之初步審核作業第八項政府提供土地、設施案件之再審核作業第九項申請案之補正第十項協商之進行第十一項審核期間第十二項審核結果公開第十三項原提案人之保障

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第十四項原提案人智慧財產權之保障第十五項政府協助或配合事項之處理第十六項工作小組之成立第十七項申請人陳述意見之機會第十八項協助審核工作顧問之聘請第十九項投資契約草案之擬訂第二十項民間自行規劃案件改由政府規劃之要件及處理第二十一項政府政策公告第二十二項詳細作業程序審核作業為民間自行規劃案件的核心議題，亦是問題叢集之處，由於由民間自行規劃案件，在初步審核階段之前，申請人負擔了案件初步規劃費用，主辦機關對於審核案件作業時，除籌組審核委員會之外，因應民間所提案件之複雜度，以及各項公益及保護投資人等考量，困難度較高於由政府規劃之案件。 1.民間可參與公共建設之方式：民間自行提案參與公共建設之方式，按促參法第八條及主辦機關審核民間自行規劃參與公共建設案件注意事項（以下簡稱注意事項）第三點規定，民間投資方式有： (1) 由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府（ＢＯＴ）。 (2) 由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府（ＢＴＯ）。 (3) 由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府（ＢＴＯ）。 (4) 由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府（ＲＯ

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Ｔ）。 (5) 為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。（ＢＯＯ）。 2.例外：促參法第八條第一項第五款（ＯＴ）之參與方式，考量因政府興建該公共建設時，對於其使用目的已有明確規範，爰注意事項規定不宜以民間自行規劃方式辦理。 4.2.4 民間自行備具土地之案件民間自行備具土地之案件原屬促參法第四十六條最典型之形態，因不涉及政府提供土地或設施，較無公平性之問題，其風險大多由民間承擔，故民間申請人應依促參法四十六條第一項規定，擬具相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書（非必需）及其他法令規定文件，向主辦機關提出申請。其中之興建、營運計畫應載明該申請案所涉公共建設之系統、配置、期程、品質、功能及達成規劃目標之技術、方法。（作業流程如圖 4-1）主辦機關受理案件後，首要考量者為政府之政策需求，再依技術層面做實質審核，提出審核意見。故民間自行備具土地案件宜先洽商主辦機關意見，以免民間投入大筆資金完成提案後，卻因與政府之政策方向有所悖離，未獲審核通過，枉費心力及資源前功盡棄。審核政策需求之餘，尚應就有無法令禁止事項、所附文件是否符合相關規定、政府可得協助或配合事項、整體計畫之可行性等予以審核。至於是否需成立審核委員會協助審核或由主辦機關逕行審核，視該案件之規劃內容得否由主辦機關依權責自行決定，如申請案依權責非主辦機關所能自行決定者，主辦機關應組成審核委員會，其人員組成包括主辦機關內部相關單位、外部相關單位、與規劃案審查有關之專家學者，至於人選由主辦機關自行決定。主辦機關依權責能自行決定者，得逕行審核。在促參的機制上，為保留積極性及彈性，就公益性強而未促成的民間自行規劃案，則也可納為由政府規劃的程序繼續辦理。

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依注意事項彙整有關民間自行備具土地之案件審核作業之規定如表 4-2：表 4-2 民間自行備具土地之案件審核作業條文表第五條 _{民間自行備具土地案件之審核作業如下：} （1）民間得先洽商主辦機關意見後，擬具促參法第四十六條第一項規定之文件，向主辦機關提出申請。其中之興建、營運計畫應載明該申請案所涉公共建設之系統、配置、期程、品質、功能及達成規劃目標之技術、方法。（2）申請案依權責非主辦機關所能自行決定者，主辦機關應邀請相關機關或專家、學者組成審核委員會，共同審核；主辦機關依權責能自行決定者，得逕行審核。（3）主辦機關應先就民間申請人所提計畫是否符合主辦機關政策需求、有無法令禁止事項、所附文件是否符合相關規定、政府可得協助或配合事項、整體計畫之可行性，予以審核。民間自行規劃案經審核通過者，主辦機關應將審核通過之條件通知民間申請人；未獲通過者，主辦機關應備具理由，通知民間申請人。 4.2.5 使用政府土地、設施之案件政府提供土地、設施案件：指民間自行規劃案件所需土地、設施，需主辦機關依促參法之相關規定提供或協助取得者。由民間自行備具土地之案件，因較未涉及原主辦機關之公益，故申請人在提出案件及在審核時較無爭議，大多案件朝向 BOO 的方式提案，如目前工程會共計列管 3 案件農業設施，總金額約 6.8 億，包括「鳳山市農會拓展直銷通路營運計畫(第一期)」、「西螺果菜市場交易場興建工程」、「斗南鎮農會興建根莖類農產品規格化處理場案」等案，另一案件為「遠東通訊數位園區」金額達 100 億。另政府提供土地之案件，主辦機關面臨既要維護公共利益又要考量申請人之投資報酬的多層次面向，對申請人則較具挑戰性，不但可以對公有土地自

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行規劃合乎本身成本效益的案件，且可發揮創意將公共建設效能及營運提升與國際潮流接軌。需由政府提供土地、設施之民間提案有關審核作業，基於政府土地及設施為公共財，民間理應同有使用之機會，故應維公開、公平辦理之機制，並為審核效率及降低民間備標之成本，原則上概分為初步審核及進一步再審核等二階段作業，各階段均有公開徵求之過程。（作業流程如圖 4-2）。

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依法興建營運審核結果依規定時間籌辦六個月得再延長六個月主辦機關組成審核委員會或逕行審核 §五(二)相關機關（環評、都計）、專家、學者通過備具理由通知民間申請人不通過簽訂投資契約民間依促參法第 46 條規定提出申請審核要項：§五(三) 1. 是否符合政策需求 2. 有無法令禁止事項 3. 所附文件是否符合相關規定 4. 政府可得協助或配合事項 §五(四)審核結果通知 §十二審核結果公開圖 4-1：民間自行規劃申請參與公共建設民間自行備具土地案件主要作業流程