論保護責任的倡議與實踐 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院外交學系碩士論文. 論文題目：政治大立論保護責任的倡議與實踐 ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 指導教授：陳純一博士 Ch. engchi. i n U. v. 研究生：林士先學號：99253008 組別：國際安全與戰略組中華民國一百零二年九月.

(2) 摘要本文主要的目的在於探討保護責任(簡稱 R2P)這個概念發展的背景與實踐。自從有人類歷史以來戰爭與武裝衝突在人類的歷史之上便未曾消失過，而隨著時代的演進與國際法對於人權的保護與武力使用的規範也更加完備，但是在冷戰結束後接踵而來的各種武裝衝突，使得國際法學界必須重新思考如何處理這些新的挑戰。這個概念首先是由加拿大的「干涉與國家主權國際委員會」(International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS)為了回應當時聯合國秘書長安南的提議所設立的。其主要的概念核心在於國家有責任保護人民免於遭受種絕滅絕、戰爭罪、種族清洗與違反人道罪等國際罪行的侵害。而當國家無此能力或無意願擔負這個保護人民的責任之時，則這個責任便應該由國際社會來承. 治政大「不干涉內政」、「主權平等」擔。但是保護責任倡議的這個主張與傳統國際法中的立和「禁止使用武力」等原則相互衝突，因此保護責任這個概念從 2001 年提出至 ‧ 國. 學. 今在國際法學界依然有很多的爭論。. ‧. 面對這個問題，本文的主要目的在於整理與回顧保護責任概念的發展與演變，同時希望透過過去的幾個案例，檢視保護責任概念的具體實踐。本文希望透過這些討論使得人權與主權的關係、保護責任概念的法理基礎與法律定位等問題，有一個比較清晰的答案。. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C 關鍵詞：國際安全、人類安全、保護責任倡議、國際人道法、人道干涉 hengchi U.

(3) Abstract The main purpose of this essay is to review the background of the development and practice of the concept "responsibility to protect" (R2P). In the history of mankind, wars and armed conflicts have never disappeared. And with the evolution of the times, the laws of the protection of human rights norms and the use of force are also more complete. But after the end of Cold War, the international community was suffered from various armed conflicts, making the international community must rethink how to deal with these new challenges.. 治政 Sovereignty International Committee"(ICISS), which大 was established in response to 立 the proposal of the then UN Secretary General Kofi Annan.. The concept of "R2P "was first introduced by Canada's "Intervention and State. ‧ 國. 學. ‧. The core concept of responsibility to protect is the sovereign state has the responsibility to protect its people from being suffered of genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. And when the state is lacking such capability or unwilling to take the responsibility of protection of its people, Then this responsibility should be shifted to the international community. However the initiative "responsibility to protect" is contradicted to the traditional international law principles such as: “non-interference in a linternal affairs", "sovereigni vequality" and "prohibit the Ch use of force". Un. n. er. io. sit. y. Nat. engchi. Faced with this problem, the main purpose of this paper is to review the development and evolution of the concept of "responsibility to protect", and hope that through the process of case study to view the practice of the concept of "responsibility to protect". And in the conclusion of this essay, the author will discussed the controversy of between human rights and state sovereignty, the legal basis and the current legal status of the concept of "responsibility to protect". Keywords: international security, human security, responsibility to protect, international humanitarian law, humanitarian intervention.

(4) 謝辭 The healthy human mind doesn't wake up in the morning and thinking this is my last day on earth. But I think that's a luxury, than a curse. Knowing you're close to the end is a kind of freedom. It's a good time to take an inventory, to make you realize what's really important, and what is not. - Cap. Price British Army 22 Regiment (SAS) 一篇論文的完成，總是需要感謝很多人，首先我要感謝我的父母他們努力的工作，使得我能夠無後顧之憂的，盡情同時盡興與從容的走在我所選擇的道路上，讓我有充分的自由來實現我自己心目中的理想人生，同時在我迷惘之中給予我無數的建議，並且一路上都支持我的選擇。. 治政大再來我還要感謝我的指導老師陳純一教授，陳老師無論在專業知識與做人處立事上給我的指導，都是我一生非常寶貴的經驗。再來我也要感謝我的口試委員蕭 ‧. ‧ 國. 學. 琇老師和孫國祥老師，從論文大綱到學位考試的過程之中，兩位老師指出我思考的盲點，使得我這篇論文能夠順利的完成，因為兩位老師的意見使得我的論文在最後的階段能夠劃下一個完美的句點。. y. sit. io. n. er. Nat. 在此同時，我還要感謝在我就讀研究所的過程之中一路指導我學習的老師們，其中還要特別感謝政大政治系的何思因老師、台北大學的鄭又平老師與實踐大學的賴岳謙老師，這幾位老師的經驗、學養與身教都使得我在政大就讀研究所的這個過程之中學到許多東西，並且使我提升到了完全不同的境界。 a v. i l C n hengchi U 最後也要感謝外交所的助教與各位同學和學長姐以及學弟妹們，其中要特別. 感謝季剛、礎白、祿淵、慕璇與欣隆等人，無論在課堂上或在聚餐之時能夠與我相互切磋分享政治、軍事、經濟、法律、哲學、藝術、歌劇、烹飪都是我人生一大樂事，在你們精彩的言詞與論述之中，我看到了更精采與廣大的世界，你們與我分享的知識與經歷都使我的功力大增。而外交系辦公室的湘縈助教在行政事務上也幫助我非常多，使我能夠不用花太多時間與精力處理這些行政事務與手續。我還記得鄭又平老師曾經跟我說過的：交朋友要交英雄豪傑啊。有劍有筆有肝膽；亦狂亦俠亦溫文。是我的好友與研究夥伴洪祿淵對我的評價，我認為這個評論非常的中肯。今天我這個人生已經走了超過四分之一的人可以自豪的說：我認識很多的英雄豪傑，上帝給了我這麼多的幸運與福分，將來必將大大的使用我，讓我能夠和其他的英雄豪傑們在這個渾沌的世界創造更多的美好。.

(5) 人生在世的前三十年，這個世界就是你的教科書；人生最後的三十年則是你為這個世界所留下的註腳。依據古羅馬的傳統，每次羅馬軍團在戰勝之後，都會舉行大規模的遊行來慶功和展示戰利品，但是在遊行結束之後凱薩大帝總是靜靜的提醒他的將領們「我們都只是個凡夫俗子而已」(Hominem te memento) 經過兩千多年歷史的淬煉，面對時代的與命運浩瀚的洪流，當年凱薩所想要傳達的信息依然不變：其實命運與歷史不過是偶然地積習了無數人的個人意識所產生的結果，並非一種超越的存在，對人類而言，沒有完全或絕對的事，我們都只是個凡夫俗子載浮載沉在時代的洪流之中。最後筆者想要引用馬克斯的話：「哲學家只是透過不同的方法來詮釋世界，但是問題在於改變世界」在社會科學的殿堂之中任何理論所解釋的現象都有其侷限性，因為我們面對的是一個如此複雜的世界，所有的辯證或許無法找到絕對的真理。但是筆者至今都相信勇於求知與思考依然是破除迷思的最好方式，只有透過此一方式，才能夠有比較全面的面對現在的難題。. 立. 政治大. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 在我們前面或許沒有一條寬敞的道路，但是即使如此也不用害怕，因為路是靠人的智慧、勇氣與決心所走出來的。或許這也如同薄富爾其名著《戰略緒論》的結論之中所強調的：「因為我深信在戰略的領域之中，也像其他所有其他的人生問題中一樣，理想應該居於指導和支配的地位，這樣便把我們引入了哲學的境界。」. n. sit. er. io. 雖然無論你有再強大的力量，也阻止不了時代的洪流。但是我們還是要行所當行，為所當為，為所有我愛的人和愛我的人，肩負起我們未來的使命與命定。感謝上帝、感謝我的父母、感謝我的老師與同學們、感謝教會的牧師、傳道與長 al iv n C 老們的支持。我相信我的這一生都能夠繼續瀟灑從容、問心無愧的走下去，在這 hengchi U 個渾沌的世界創造更多的美好，並且留下美好的註腳。.

(6) ＜目錄＞第壹章緒論一、研究動機與目的------------------------------------------------------------01-08 二、文獻探討---------------------------------------------------------------------08-12 三、研究方法與架構------------------------------------------------------------12-15 四、研究範圍與限制------------------------------------------------------------16-17. 政治大. 第貳章提出保護責任倡議的背景立. ‧ 國. 學. 一、國際人道法與國際人權規範的演進---------------------------------19-23. ‧. 二、國際社會在後冷戰時期面對的人道危機與挑戰-----------------24-29. Nat. io. sit. y. 三、人道干涉的相關爭議----------------------------------------------------30-34. n. al. er. 四、小結----------------------------------------------------------------------------34-36. Ch. 第參章保護責任的倡議. engchi. i n U. v. 一、2001 年「干涉與國家主權國際委員會」《保護責任》報告 -------38-45 二、 2005 年《世界高峰會議成果文件》------------------------------------45-50 三、保護責任倡議的最新發展-----------------------------------------------50-55 四、小結----------------------------------------------------------------------------55-58.

(7) 第肆章保護責任的國際實踐一、行使保護責任的相關案例(一)蘇丹-----------------------------------60-68 二、行使保護責任的相關案例(二)利比亞 -------------------------------68-75 三、行使保護責任的相關案例(三)緬甸----------------------------------75-78 四、小結--------------------------------------------------------------------------78-81. 第伍章實踐保護責任的倡議所面對的問題與挑戰. 政治大一、保護責任在國際法上的定位--------------------------------------------83-88 立. ‧ 國. 學. 二、保護責任與現行國際法體系的異同----------------------------------88-96. ‧. 三、國家與國際社會行使保護責任的成效分析-----------------------96-100. Nat. er. io. sit. y. 四、小結-------------------------------------------------------------------------100-102. a. n. v l C 第六章結論----------------------------------------------------------------103-105 ni hengchi U. 參考文獻---------------------------------------------------------------------106-114.

(8) 第壹章緒論 Only the dead have seen the end of war ~ Plato (c.427 BC- c.347 BC). 第一節、研究動機與目的一、研究動機保護責任(Resopnsibility to Protect,簡稱 R2P)這個概念最初是由加拿大政府協助設立的「干涉與國家主權國際委員會」 (International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS)在 2001 年所提出，其主要的概念核心在於國家有責任保護人民免於遭受種絕滅絕、戰爭罪、種族清洗與違反人道罪等國. 治政大際罪行的侵害。而當國家無此能力或無意願擔負這個保護人民的責任之時，則這立個責任便應該由國際社會來承擔。但是保護責任倡議的這個主張卻與傳統國際法 ‧. ‧ 國. 學. 中的「不干涉內政」、「主權平等」和「禁止使用武力」等原則相互衝突，因此保護責任這個概念從 2001 年提出至今在國際法學界依然有很多的爭論。. y. sit. io. n. er. Nat. 自從有人類歷史以來戰爭與武裝衝突在人類的歷史之上便未曾消失過，在人類戰爭的歷史之中，有文字記載的戰爭最早可以追朔到西元前十四世紀西臺帝國 (Hittite)與古埃及之間由於爭奪敘利亞的控制權而進行的戰爭，根據克勞賽維茲古老的名言：「戰爭是由政策所宣布，政策為主體，而戰爭只是他的工具，因此不可本末倒置。」1將戰爭定義為實現政治與戰略目標的工具，而隨著時代的演進 al iv n C 與國際法的蓬勃發展，國際法也開始關心國家使用武力來推動其外交政策與國家 hengchi U 利益時所涉及的法律面向。傳統的國際法將此問題分為兩個不同的面向來處理。首先是討論武力使用的合法性問題(jus and bellum)，所關注的焦點為在何種情況之下國家可以合法的使用武力；另外一個部分則為在戰爭或是武裝衝突之中，交戰雙方在進行戰鬥時所需要遵行的規範，其中包含了作戰方式與武器的限制，對於平民與戰俘的保護，軍事目標與非軍事目標的區別等原則的「戰爭法」(jus in bello)2 關於第一個問題有關於武力使用的合法性問題，由於在二十世紀前半葉所發生過的兩次世界大戰，對於人類文明和生命、財產造成極大的傷害，在二次世界. 1. 鈕先鍾譯，Carl Von Clausewitz 著，戰爭論精華（台北：麥田出版，2010），頁 257。關於這一部份可參閱：丘宏達著、陳純一修訂，現代國際法修訂第三版（台北；三民出版， 2012），頁 1102。 2. 1.

(9) 大戰之後設立的聯合國(United Nations, UN)憲章第二條第四款明文規定：「各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。」3因此在現今的國際法之中已將使用國家使用武力來推行外交政策和追求國家利益的行為視為非法的行動。在現今的國際法體系之中國家能夠合法使用武力的兩個例外則規範於《聯合國憲章》第七章之中。首先是第四十二條，聯合國安理會在集體安全制度下為了維護國際安全與和平而授權國家採取的軍事行動的強制和平措施。第二個例外則是憲章第五十一條的自衛權(right of self-defense)，其中規定：當會員國遭受外來武力攻擊之時可以採取武力自衛的方式來維護國家自身的安全和生存4。而現代國際法體系之中對於「戰爭法」的規範目前主要是建立在四個《日內瓦公約》以及 1977 年的兩個附加議定書之上，其內容主要規範了在國際性與非. 治政大國際性武裝衝突之中，關於作戰方式與武器使用的限制，對於平民、傷者與戰俘立的保護等在武裝衝突中，交戰各方都須遵守的規則。 ‧ 國. 學. ‧. 雖然《聯合國憲章》第二條第四款已經將武力使用(Use of Force)在國際法上非法化，但是在從 1945 年至今在國際社會的實踐之中卻一直有不同型態的武裝衝突出現，並且除了符合傳統定義的國家間戰爭之外，許多的武裝衝突則以內戰或是族群衝突的形式發生，再者美國與前蘇聯之間的冷戰更使得聯合國原本的集體安全機制無法有效的發揮功能。然而在美蘇冷戰時期，聯合國為了維護國際秩序的和平與穩定，聯合國的機制逐漸發展出了「聯合國維和行動」(United Nations Peacekeeping Operations, UNPKO)並且逐漸成為聯合國處理國際或區域衝突的主 al iv 5 n C 要機制與手段，而維持和平行動的內涵與功能也隨著時代的發展更趨完備。 U. n. er. io. sit. y. Nat. hengchi. 聯合國維持和平行動成立的目的在於緩和衝突的緊張情勢，因此基於交戰各方的同意之下，聯合國會派遣由軍職與文職人員組成的維持和平部隊到達戰區以便停止或限制衝突的擴大，或是監督交戰各方所簽屬的停火協議或和平協議6，因此早期的維持和平行動主要是希望能夠控制已經發生的武裝衝突，不要繼續擴大或蔓延到其他國家。然而隨著時代的演進，特別是在冷戰結束之後，許多國家由於族群衝突或是內部的權力矛盾而發生內戰，因此在前任聯合國秘書長蓋里 (Boutrous Boutrous-Ghali)所提出的《和平議程》之中，提到聯合國维和行動所肩負起的任 3 4 5 6. 請參閱，《聯合國憲章》第一章。關於憲章四十二條和五十一條的全文可參閱：《聯合國憲章》第七章楊永明，國際安全與國際法（台北：元照出版，2008），頁 217。同前註，頁 219。 2.

(10) 務與內涵，除了防止原本衝突擴大的「維持和平」(Peacekeeping)之外，還逐漸延伸到「製造和平」(Peacemaking)與「重建和平」(Peace-building)7等概念。因為唯有透過「製造和平」針對交戰雙方的菁英進行斡旋、談判、仲裁與調停等程序化解雙方的敵意，如此一來才能從根本化解再次發生武裝衝突的可能性，而「重建和平」則包含了可以協助並且強化和平的架構8(例如：武器的收繳與銷毀，戰鬥人員的復員以及經濟重建等層面)。而在冷戰結束之後許多族群與種族和宗教的衝突給了國際社會與聯合國一個全新的挑戰，而如何處理像是索馬利亞這種失敗國家(failed state)之中的混亂與人道危機，或是像盧安達與前南斯拉夫這種由於內戰而導致大規模暴行與種族屠殺等問題成為國際社會一個新的難題。因為傳統上的國際法實踐與聯合國憲章都是以主權國家(sovereign state)作為一個國際法的主體，並且享有主權的平等與獨立，而這一個原則也被聯合國憲章第二條第一款明文規定：「本組織係基於各會員國主權平等之原則」並且在國家享有獨立的主權和主權平等這兩個國際法原則. 治政大之下，屬於主權國家內部管轄的事務也不容許其他國家干涉，而聯合國憲章也確立認了此原則因此在此原則之下，傳統的聯合國维和行動納入了三個原則，以確 9. ‧. ‧ 國. 學. 保安理會或區域組織在派遣維和部隊執行任務之時，能夠不違反聯合國憲章關於各國主權平等且獨立和不干涉內政等法律原則。. Nat. y. 根據過去的實踐所歸納出來聯合國维和行動的三個原則分別是10：. n. sit. er. io. 一、同意原則：任何維和部隊的派遣都需要獲得交戰各方明確的同意，在此情況之下才能夠派遣維和部隊前往執行任務。二、中立原則：維持和平部隊不須嚴守中立，不能夠偏袒任何的交戰方，因 al iv n C 為如果有任何不中立的情況產生則另外一方則可能撤回其對於部屬維 hengchi U 和部隊的同意，甚至導致衝突再起或擴大。三、不使用武力原則：維和部隊的權限主要是維持現有的和平，包含分離交戰雙方，監督停火協議等任務，因此只有在受到攻擊之時，才能夠使用最小程度的武力進行自衛還擊。這三個原則成為在冷戰期間進行維持和平行動最重要的限制，因為如果違反 7. 關於聯合國維和行動的定義可參閱：“What is Peacekeeping?,” United Nations ,< http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/peacekeeping.shtml> 8 Boutrous Boutrous-Ghali, “An Agenda for Peace ： Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping,” U.N,< http://www.unrol.org/files/A_47_277.pdf >(June 17, 1992), Para.20-21. 9 請參閱聯合國官方網站，《聯合國憲章》第一章，第二條第一款，關於國際法主體與國家權利義務這一部份可參閱：丘宏達著、陳純一修訂，現代國際法修訂第三版（台北；三民出版，2012），第五章。 10. 楊永明，「聯合國維持和平行動之發展：冷戰後國際安全的轉變」，問題與研究，第 36 卷第. 11 期(1997 年 11 月)，頁 23-40。 3.

(11) 了這三個原則，則原本派遣維和部隊的用意不但無法達成，還可能使得當地的情勢更為複雜。而雖然在聯合國憲章之中並沒有維和部隊的相關規定，但是在實踐上從 1948 年 5 月聯合國開始設立聯合國停戰監督組織(United Nations Truce Supervision Organization, UNTSO)監督實施以色列和阿拉伯國家之間的停火協議以來，聯合國至今(2012 年 10 月)已經執行了 68 次的任務，其中現在還在進行的任務依然有 16 個11，時至今日在許多的衝突地區依然可以看到戴著藍色頭盔的維和人員在執行任務，而為了表揚維和部隊為世界和平做出的貢獻，1988 年諾貝爾和平獎頒給了聯合國維持和平部隊。然而面對在冷戰結束後接踵而來的國際與國內衝突，這些在冷戰時期建構出來的原則與限制對聯合國憲章與維和部隊在國際法上的實踐提出了新的挑戰。面對不同的情勢，過去的原則是否依然適用則成為了一個全新的挑戰。首先在 1992 年面對索馬利亞由於連年內戰所產生的人道危機，聯合國安理會首先通過了 733 號決議，認定索馬利亞內部的軍事衝突已經構成了「國際安全與穩定的威脅」，. 治政大安理會並於同年通過了 794 號決議，並且依據聯合國憲章第七章授權會員國採立 means)，為索馬利亞境內的人道救援行動盡快建取一切必要的辦法(all necessary 12. ‧. ‧ 國. 學. 立安全之環境。這個決議建立了一個新的里程碑，當一個國家內部因為內戰而造成大規模的違反人道的情況之時，則此種情勢可能由於武裝衝突與難民的溢出 (spill over)進而影響鄰近國家或是區域的安全與穩定，進而使得這個問題在聯合國安理會可以介入的權限之內。但是隨後聯合國在索馬利亞的維和行動卻遭遇到了索馬利亞武裝民兵的激烈攻擊，進而使得維和部隊與索馬利亞民兵雙方都承受了大量的傷亡，而迫使美國在 1994 年撤出其部署在索馬利亞的部隊，進而導致了整個行動的瓦解與失敗。. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C 除了上述索馬利亞的情勢之外，90 年代初期國際社會面臨的另外一個挑戰 hengchi U 則是盧安達的內戰與種族衝突。盧安達國內胡圖族(Hutu)與圖西族(Tutsi)之間的種族衝突與內戰使得其一樣造成大規模的人道危機，而這一問題也使得聯合國介入處理，促使盧安達內部的各交戰派系於 1993 年 8 月 4 日簽署停戰協議，而安理會也於 1993 年 10 月通過 872 號決議13，派遣維和部隊進行監督停火協議與進駐安全區等任務。然而當胡圖族的總統哈比亞利馬那(Juvénal Habyarimana)所乘坐的專機於 1994 年 4 月在盧安達首都被擊落之後，使得原本兩個種族之間脆弱的和平被打破，而造成了胡圖族激進份子開始對圖西族進行大規模的種族屠殺，而造成約百萬名圖西族人民遭到殺害，而同年 7 月在由圖西族組成的盧安達愛國 11. 1948 年至今所有任務的清單可參閱：「1948 年至今的全部維持和平行動清單」，聯合國維和行動官方網站，<http://www.un.org/zh/peacekeeping/resources/operationslist.shtml>。 12 「聯合國安理會 794 號決議」，聯合國安理會， < http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/794(1992)> (1992 年 12 月 3 日)。 13 「聯合國安理會 872 號決議」，聯合國安理會， <http://www.un.org/zh/sc/documents/resolutions/93/s872.htm > (1993 年 10 月 5 日)。 4.

(12) 陣線(Rwandan Patriotic Front, RPF)與鄰國烏干達的部隊開始進行反攻，進而造成兩百多萬胡圖族害怕遭受到圖西族的報復而成為難民逃往國外14。而聯合國安理會和維和部隊在此次事件之中的作為也備受爭議，首先由於先前聯合國部隊在索馬利亞的實踐顯示了维和部隊沒有足夠的能力來完成其任務，同時如果面臨到一定程度的傷亡之時，原派遣國便有可能撤回他們的部隊，因此在盧安達的案例之中，胡圖族極端分子在一開始便殺害了十名比利時维和部隊的人員(比利時是聯合國维和部隊在盧安達的主力)迫使比利時與聯合國撤回他們大多數的维和部隊15。在索馬利亞與盧安達的案例之中，顯示出來了聯合國安理會和聯合國维和部隊處理內戰和由內戰所導致的大規模的暴行、種族滅絕、或是人道危機時的無能為力。首先如前所述最初聯合國維持和平部隊的原始任務是維持和平(Keeping the Peace)區隔交戰各方與監督停火協議，除此之外維和部隊的部屬與授權也要符合同意、中立、不使用武力這三個原則，才會由大會和安理會決定維和部隊的部署。再者同時由於聯合國並沒有自己的所屬的武裝部隊，因. 治政大此所需要的人員、武器與後勤和經費等都需要各會員國提供與支援。立 ‧. ‧ 國. 學. 然而在冷戰結束後的索馬利亞的案例之中，索馬利亞由於長年的武裝衝突使得其中央政府早已經瓦解，在此情況之下，维和部隊的派遣如何行使同意原則？除此之外當某些武裝派系針對維和部隊進行蓄意攻擊之時，維和部隊又該如何維持中立與不使用武力原則？面對此一情勢，安理會於 794 號決議援引憲章第七章授權會員國可以採取一切必要之辦法來建立進行能夠人道援助的安全環境，然而此舉卻導致了维和部隊與武裝民兵的正面衝突，而使得在雙方都受到傷亡後，最後由各國與聯合國撤回其維和部隊結束了此次任務。. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C 而盧安達則呈現了另外不同的一個案例，維和部隊的派遣一樣是建立在三個 hengchi U 原則和維持和平、監督停火協議之上，但是當局勢變惡劣，武裝衝突再起之時，維和部隊並沒有辦法防止局勢的惡化、維持停火協議，其中不但無法保護被屠殺的平民，甚至有時連自保都有問題，因此國際社會要如何有效面對冷戰後層出不窮的內戰、大規模的暴行與種族屠殺等問題，變成為了一個新的挑戰。而在盧安達事件幾年之後，發生在歐洲科索沃與塞爾維亞的武裝衝突，又使得國際社會必須再次面對這個問題，當時南斯拉夫聯邦共和國16(以下簡稱南聯邦) 與追求獨立的科索沃解放軍(Kosovo Liberation Army, KLA 主要以阿爾巴尼亞裔 14. 關於盧安達大屠殺的相關訊息可以參閱 BBC 在盧安達大屠殺 10 年之後所做的專題報導： “Rwanda Genocide Ten Years on,”BBC, <http://news.bbc.co.uk/2/hi/in_depth/africa/2004/rwanda/default.stm>(December 18, 2008). 15 Jon. Western and Joshua. S Goldstein, “Humanitarian Intervention Comes of Age: Lessons from Somalia to Libya,” Foreign Affairs, Vol.90 No.6 (November/December 2011), pp.48-59. 16 南斯拉夫聯邦共和國是塞爾維亞與蒙地內格羅共和國所組成的國家，並且於 2003 年更名為塞爾維亞與蒙地內格羅，最後蒙地內格羅於 2006 年正式獨立成為現今的蒙地內格羅共和國。 5.

(13) 為主)之間所發生的軍事衝突有逐步升溫的情勢，而南聯盟在其所控制的區域有進行種族清洗，蓄意攻擊平民等戰爭罪行17。由於害怕如同盧安達大屠殺這樣的悲劇再度上演，除了無辜平民的生命受到威脅之外，即將形成的難民潮也會對歐洲各國和區域的和平與穩定造成影響。而在此情況之下北約(North Atlantic Treaty Organization, NATO)在要求南聯邦撤軍的談判破裂之後，北約在沒有安理會授權的情況下對南聯邦進行了大規模的空襲，最後在北約的軍事壓力與國際的外交斡旋之下，南聯邦總統米洛塞維奇(Slobodan Milošević)同意停止與撤回在科索沃的武裝部隊與軍事行動。然而雖然北約的空襲防止了可能發生的種族屠殺與人道災難，但是此種單方面的「人道干涉」 (Humanitarian Intervention)作為依然有極大的爭議。首先北約的單方面軍事行動違反了聯合國憲章禁止使用武力原則，同時也不屬於憲章第七章所授權的行動，再者北約的軍事干涉也違反了，國際法上的不干涉原則。如同當時國際法院法官辛瑪(Bruno Simma)所提到的：「從國際實踐來看，基於人道考. 治政大量而進行的干涉，雖然難以合法化，但是在這種緊急情況以及其他適時有效的救立援無法期待之下，國際社會仍然傾向對該項行為與以相當程度的容忍」但是即 18. ‧. ‧ 國. 學. 使如此，在面對此種挑戰之下，國際社會如何在符合現行的國際法規範之下採取行動，以防止在內戰情況中交戰各方採取大規模的暴行、犯下許多戰爭罪與種族屠殺等問題，便成為了國際社會亟須處理的一個問題。. y. sit. io. n. er. Nat. 前任聯合國秘書長安南(Kofi Atta Annan)曾經指出：「如果人道主義的干涉真的是對主權的一種無法接受的侵犯，那我們應該怎麼對盧安達和斯雷布雷尼查 (Srebrenica)19做出反應呢？…..面對有系統的人權侵犯，我們應該怎麼做出反應？」20 a v. i l C n hengchi U 面對這個問題，加拿大政府回應安南的提議成立「干涉與國家主權國際委員. 會」(International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS)作為解決相關問題的國際協調研究機構。2000 年 9 月，在聯合國的千禧年高峰會議上，加拿大總理宣佈該委員會成立。「干涉與國家主權國際委員會」給自己的定位是專門為促進「保護人權」與「尊重主權」兩種概念之間的溝通而成立的一個獨立 17. Patrick Ball, Wendy Betts, Fritz Scheuren,Jana Dudukovich, and Jana Asher. “Killings and Refugee Flow in Kosovo March - June 1999 A Report to the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia,” ICTY <http://shr.aaas.org/kosovo/icty_report.pdf>( January 3, 2002). 18. Bruno Simma, “NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects,” European Journal of International Law, Vol.10 No.1 1999, pp.1-22. 19 斯雷布雷尼察大屠殺是於 1995 年 7 月發生在波士尼亞赫塞哥維納的斯雷布雷尼察的一場大屠殺，造成大約 8000 名當地男子死亡。屠殺由拉特科·姆拉迪奇帶領下的塞爾維亞共和國軍隊在波士尼亞戰爭期間執行。 20 Thomas Weiss, “The Sunset of Humanitarian Intervention: The Responsibility to Protect in a Unipolar Era,” Security Dialogue, Vol.35 No.2 (June 2004), pp.135-153. 6.

(14) 的國際機構，旨在促進世界各國就干涉與國家主權之間的關係展開全面辯論，幫助聯合國消除內部在軍事干涉與維護國家主權問題上的分歧。而「干涉與國家主權國際委員會」在 2001 年 12 月，該委員會向聯合國秘書長安南提交了一份題為《保護責任》(The Responsibility to Protect)的報告21正式提出了「保護責任」(The Responsibility to Protect, R2P)這個概念。而這個概念從 2001 年提出至今已有十餘年的時間，因此在這段時間之中國際社會是如何面對與實踐保護責任的倡議便成為筆者這篇文章所想要探討的問題。. 二、研究目的保護責任的概念從 2001 年由「干涉與國家主權國際委員會」提出之後，關於該概念的討論日益增多，2004 年 12 月，「威脅、挑戰和改革問題高級別小組」向聯合國祕書長提交了名為《一個更安全的世界：我們的共同責任》(A more secure world:Our shared Responsibility)的報告(Report of the Secretary-General’s. 治政大 High-level panel on Threat, Challenges and Change)。它明確闡述了新時代主權和立責任的關係，在此基礎上表達了國家和國際社會都應該承擔保護責任。報告指. sit. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 出：「主權概念顯然含有一國保護本國人民福祉的義務，以及向更為廣泛的國際社會履行義務之義務。但是，歷史極為清楚地告訴我們，不能假設每一個國家總是能夠或者願意履行其保護本國人民和避免傷害自己鄰國的責任。而當出現這種情況的時候，集體安全原則意味著上述責任的某些部分應當由國際社會予以承擔」。. n. er. io. 此報告在回顧了上世紀 90 年代發生的多次人道主義災難後指出：「問題並不在於一個國家是否有權干預，而是每個國家都有責任保護那些身陷本來可以 al iv n C 避免的災難的人，那些面臨大規模屠殺和強姦、採用強行驅逐和恐嚇方式進行 hengchi U 的族裔清洗、蓄意製造的饑饉和故意傳播的疾病的人。越來越多的人承認，雖然主權政府負有使自己的人民免受這些災難的主要責任，但是，如果它們沒有能力或不願意這樣做，廣大國際社會就應承擔起這一責任。」22「威脅、挑戰和改革問題高級別小組」的報告及時地呼應了之前「干涉與國家主權國際委員會」提出的新概念，使保護的責任被納入到聯合國秘書長的考慮範圍。 2005 年 3 月 21 日，在第 59 屆聯合國大會上，安南秘書長對大會發表《更大的自由：全人類的發展、安全和人權》(In larger freedom：Towards Development, 21. 關於保護責任的相關核心文件可以參考 The International Coalition for the Responsibility to Protect (ICRtoP)官方網站： “ICISS: The Responsibility to Protect,” ICRtoP, <http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report.pdf>(December, 2001). 22 “A more secure world: Our shared Responsibility,” Report of the Secretary-General’s High-level panel on Threats, Challenges and Change, <http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/gaA.59.565_En.pdf > (December 2004), Para.201 pp.65-66. 7.

(15) Security and Human Rights for All)專題報告，對上述兩份報告進行了肯定，並認為需要行動起來。其中寫道：「我們必須承擔起保護的責任，並且在必要時採取行動。這一責任首先在於每個國家，因為國家存在的首要理由及職責就是保護本國人民。但如果一國當局不能或不願保護本國公民，那麼這一責任就落到國際社會肩上。」23這是聯合國秘書長首次正式將保護的責任的基本含義傳達給各國，並請各國給予認真的考慮。而 2005 年 10 月 24 日第 60 屆聯合國大會通過了《2005 年世界高峰會議成果文件》。該決議第四部分：民主與法治特別強調了「保護人民免遭種族滅絕、戰爭罪、種族清洗和危害人類罪之害的責任」，這是國際社會首次以宣言的形式表明，世界上大多數國家大體上接受國際社會整體對陷入特定情勢的人民負有保護的責任24。2006 年 4 月聯合國安理會討論武裝衝突中保護平民的問題時通過的 1674 號決議確認了《2005 年世界高峰會議成果文件》中提到的保護責任25。. 治政大隨著保護責任概念逐漸受到重視，本文的研究目的主要有以下幾點：立 ‧. ‧ 國. 學. 一、保護責任的倡議被提出的背景為何？二、保護責任倡議內容為何？保護責任的倡議從 2001 年提出之後概念的轉變為何？三、保護責任的概念從 2001 年提出至今，國際社會如何實踐保護責任的倡議？四、保護責任的倡議在國際實踐上面對了哪些問題與挑戰？. er. io. sit. y. Nat. a. n. iv 第二節、文獻探討 l C n hengchi U 一、後冷戰時期的挑戰. 如前所述，由於美蘇冷戰的因素使得聯合國原本的集體安全制度無法完全按照原先的設計來運作，而採取的變通辦法。而在冷戰結束之後面對各個不同地區同時發生許多的族群與種族和宗教的衝突。前任聯合國秘書長蓋里在其所 23. Kofi Atta Annan, “In larger freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All ,” UN/A/59/2005,<http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/gaA.59.2005_En.pdf>(March 21, 2005), Para.135 pp.35. 24 “2005 World Summit Outcome,” United Nations, < http://responsibilitytoprotect.org/world%20summit%20outcome%20doc%202005(1).pdf> (September 15, 2005), Para.138-140 pp.31-32. 25 「聯合國安理會 1674 號決議」，聯合國安理會， < http://www.un.org/zh/sc/documents/resolutions/06/s1674.htm> (2006 年 4 月 8 日)。重申 2005 年《世界高峰會議成果文件》第 138 和 139 段關於保護平民免遭種族滅絕、戰争罪、種族清洗和危害人類罪之害的責任的規定。 8.

(16) 提出的《和平議程》之中提議建立一支不同於傳統維和部隊的強制和平部隊 (Peace Enforcement Unit)26，以各會員國志願提供武力的方式來建立聯合國憲章第四十三條之中所希望建立的聯合國常設武力，然而這些倡議與理想由於缺乏多數會員國的支持而無疾而終。傑特(Dennis Jett)在他的著作《為何維和會失敗》 (Why Peacekeeping Fails)中寫到：「後冷戰時期是種族與宗教團體彼此衝突的時代」27傑特的觀點可以從之後杭亭頓(Samuel P. Huntington)的名著《文明衝突與世界秩序的重建》(The clash of civilizations and the remaking of world order)得到印證28。面對這個趨勢聯合國維和行動的內涵也有所轉變，國內學者楊永明教授認為冷戰後聯合國維和行動在內容與方法上的轉變代表了三個主要趨勢：「首先維和行動已經由預防外交的功能擴張到許多國內行動，使得傳統國家主權原則受到挑戰，再者維和行動由冷戰時的監督停火發展到終止內戰的功能令國際和平與安全解釋空間更為寬廣。第三，維和行動由緩衝區角色擴充到全面重建任務，代表聯合國在維護國際安全的功能與角色不同往昔」。. 治政大而李大中教授在其專書《聯合國維和行動：類型與挑戰》更是詳細分析了立聯合國维和行動的誕生、架構和轉變等等，其中更特別提到了幾個維和行動的. sit. io. n. er. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 個案分析，以及不同國家面對參與聯合國维和行動之時所採取的態度29。透過以上文獻我們可以發現聯合國维和行動在冷戰結束之後，所扮演的角色和任務與冷戰時期已經有許多的不同。介入國家內部的衝突、內戰的協調以及和平的重建等任務已經成為了大多數維持和平行動的主要目標30。但是聯合國在冷戰後執行維持和平行動的結果，在許多時候並不如我們的預期，特別是在索馬利亞和盧安達的失敗，更使得聯合國的威信大受打擊，再者 1999 年在前述科索沃的案例之中，北約便在沒有聯合國安理會的授權之下逕行出兵，其實在某些程度上也破壞了聯合國安理會的權威。而在「干涉與國家主權國際委員會」於 2001 年 al v i n Ch 提交了《保護責任》報告之後，國際社會如何看待此一倡議便成為了本研究的 U i e ngch 焦點之一。. 二、人道干涉與保護責任不干涉原則是國際法之中極為重要與根本的原則之一，而國際法院在尼加拉瓜案 (Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua)中提到：「不干涉原則禁止所有國家介入其他國家的內部或外部事. 26. 楊永明，「聯合國維持和平行動之發展：冷戰後國際安全的轉變」，前引文，頁 23-40。. 27. Dennis C. Jett, Why Peacekeeping Fails (New York: St Martin’s Press, 1999) p.27. 相關論述可參考：黃裕美譯，Samuel P. Huntington 著，文明衝突與世界秩序的重建（台北：聯經出版，1997）。 29 李大中，聯合國維和行動：類型與挑戰（台北：秀威出版，2011），第五章至第八章。 30 Ruth. Wesgwood, “The Evolution of United Nations Peacekeeping,”Cornell International Law Journal, Vol. 28 No. 3 (Fall 1995), pp.631-643. 28. 9.

(17) 務，無論這種介入是直接或是間接的方式。不干涉是基於主權國家有權決定其自身的事務，其中包含政治、經濟、社會與文化體系，以及外交政策的制定。其他國家使用強制性方法干涉這些選擇是不當的，特別是使用武力做為強制性干涉的方式更是被禁止的干涉行為」31其中國際法院也列出了多項的聯合國大會決議和《赫爾辛基最後議定書》等(1975 Helsinki Final Act of the Conference on Security and Cooperation in Europe)32等決議與宣言，作為支持不干涉原則的法律依據。然而即使如此，我們可以發現從國家實踐的角度而言，軍事干涉在國家行為中依然層出不窮，在冷戰期間直接或間接的軍事干涉包含：美國在越戰中的干涉行動，以及越南於 1978 年干涉柬埔寨與坦尚尼亞干涉烏干達(1979 年)等以及上述提到的尼加拉瓜案等事件。國內學者楊永明教授在其專書《國際安全與國際法》之中將軍事干涉分為四個種類型33分別討論這四種不同干涉行動的合法性、內容以及國家與國際社會的實踐。其中人道干涉(Humanitarian Intervention)部分採用了阿倫德(Anthony C.. 治政大 Arend)與貝克(Robert J. Beck)的定義，認為人道干涉的定義為：「國家(一國或數立國)以軍事部隊進入其他國家，保護目標國的人民免受重大人權侵害。」並且 34. sit. io. n. er. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 列舉了許多人道干涉的案例，楊永明老師認為：「時至今日透過聯合國安理會授權的人道干涉行為已經被視為解決大規模違反人權的主要作為，但是如果單一國家或少數國家採取的單方面，其合法性依然存在高度的爭議」而菲尼莫爾 (Martha Finnemore)在其著作《干涉的目的：武力使用信念的變化》(The Purpose of Intervention: Changing Beliefs About The Use of Force)也提出了他對於人道干涉的觀點，其中他認為：「聯合國憲章第二條規定了國家主權是國際體系的組織原則，從此觀點來看其必然結論是接近絕對的不干涉原則。然而另一方面聯合國憲章第一條強調人權與公正正是聯合國的基本任務，而此後的世界人權宣言 al iv 35 n C 更增強此種主張」因此人道干涉的爭議也使得這兩個國際法上的核心原則帶入 hengchi U 了衝突之中。筆者認為人道干涉作為一個國家實踐(state practice)確實有其爭議，其爭議的範圍如前述文獻所的提到包含了使用武力的合法性(jus and bellum)部分之外，菲尼莫爾更著重在武力使用的規範性原則是如何改變的。而這正是這篇論文所想要回答的問題，上述的文獻探討的面向一方面從國際法原則來切入，另 31. 詳細可參閱“Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua ,” ICJ Reports 1986 , <http://www.ilsa.org/jessup/jessup08/basicmats/icjnicaragua.pdf>(June 27, 1986), Para.202-207 pp.106 -108. 32 Ibid, Para.204 p.107. 33 楊永明，國際安全與國際法，前引書，第四章。其中楊永明教授將軍事干涉分為：介入內戰之軍事干涉、對於民族自決之軍事干涉、保護僑民之軍事干涉以及人道干涉行動等四個種類。 34 Anthony C. Arend＆Robert J. Beck, International Law and the Use of Force (London: Routledge., 1999) p.113. 35 袁正清、李欣譯，Martha Finnemore 著，干涉的目的：武力使用信念的變化（上海：人民出版社，2009），頁 75。 10.

(18) 外一方面則從規範面(Norm)討論人道干涉的內涵是如何變化的，而筆者所試圖做的就是將這兩個不同的面向相互結合起來。在《保護的責任》報告提出之前，面對大規模的暴行與違反人權的行為，聯合國與安理會都以目標國對於「國際和平與秩序構成了威脅」以此採取行動聯合國憲章第七章內的行動，但是保護責任這個概念的提出卻試圖建立一個新的規範，認為：「保護人民的責任是國家的職責」而這個概念與規範在國際法上逐漸的演變與成形，在未來是否有可能成為在國家實踐與國際社會之中被接受成為進行人道干涉的法理依據，便成為我們研究的另外一個焦點。關於保護責任的倡議，筆者除了參考了最基本的「干涉與國家主權國際委員會」的《保護責任》報告之外，也參考了由委員會聯席主席(Co-Chairman)、前澳洲外交部長埃文斯(Gareth Evans)所撰寫的專書《保護責任》36早在 2002 年埃文斯就與阿爾及利亞籍的資深外交官薩赫農(Mohamed Sahnoun)共同撰寫文章刊登在外交事務(Foreign Affairs)上面闡述何謂「保護責任」37。從埃文斯與參. 治政大加共同撰寫《保護責任》報告的學者專家看來，真正的爭論點並不是國家是否立有干預權(Right to Intervene)而是國家的主權同時也代表了責任(Sovereign as. sit. io. n. er. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. Responsibility)38，而當國家無能力(unable)或不願意(unwilling)承擔起這個責任的時候，此責任便應該由全體國際社會來共同承擔，保護責任的倡議主要強調當一個國家國內發生大規模的暴行、強暴與飢餓等嚴重侵害人權的狀況之時，國際社會應該兼負起原本屬於該國家的責任，採取集體行動來預防、防止這些狀況的發生，並且在介入之後肩負起重建的責任，而在某些極端的情況之中，當上述條件已經發生，並且在其他手段都無法解決這個問題之時，在有正當理由 (just cause)與正確授權(right authority)的情況下進行軍事干涉。埃文斯在前述 2008 年的專書《保護責任》則更詳細的解釋保護責任的倡議核心內涵。在此書 al iv n C 之中埃文斯除了介紹保護責任的概念之外，還將預防、反應與重建的責任和在 hengchi U 軍事干涉分為四章，並且詳述從政治、經濟以及法律制度面和安全部門等四個方面如何支持保護責任的實踐39。綜合整理以上的文獻之後，筆者認為，保護責任的倡議提出時主要的問題意識是：希望能夠促使個別國家與國際組織負起原本屬於該國但是該國無能力，或無意願肩負起的保護人民的責任，透過這個責任使得各方積極參與人道危機的預防、解決與重建。同時由於個別國家與國際組織現在所肩負起了原本屬於該國的保護責任，因此使得國際社會的介入行動也能夠符合國際法之中不干涉原則的規範。. 36. Gareth Evans, The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All (Washington D.C: Brookings Institution 2008). 37 Gareth Evans and Mohamed Sahnoun, “The Responsibility to Protect,”Foreign Affairs, Vol.81 No. 6 (November/December 2002), pp.99-110. 38 Ibid pp.101. 39 Gareth Evans, The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All, op.cit., ch.4-ch.7. 11.

(19) 而反面的意見則有學者瓦倫丁(Benjamin A Valentin)。瓦倫丁認為保護責任與軍事干涉需要耗費龐大的人力、物力，同時又必須面對國際法上的對於主權和使用武力的爭議，如果光就其人道考量來計算，只要軍事干涉幾分之一的預算來投入乾淨飲水、疾病預防與購買高營養補充品等物資就能夠幫助更多需要幫助的人 40 。筆者認為以上這些文獻都未提出幾點重要問題：保護責任的倡議為何被世界上各個國家有不同程度的接受或解讀？實際上保護責任倡議的實踐效益為何？最後保護責任的倡議在未來可能的發展方向為何？變成為筆者這篇論文所要補充的方向。. 第三節、研究方法與研究架構一、研究方法 (一)文獻分析法. 立. 政治大. sit. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 文獻分析法是指藉由相關的文章、期刊、書籍、研究報告、政府出版品或官方及民間網站等資源之蒐集，以進而從文獻中了解事件之背景並做有系統及客觀的解釋。本文將以聯合國大會、聯合國安理會、所公佈之官方報告、意見和決議等資料為主，再以學術研究專書與期刊論文等資料為輔，期望藉由分析自 2001 年至今之官方出版報告及學術上對於保護責任的意見與看法，以對於保護責任在國際法上面如何進行實踐有更客觀及深入的分析與研究。. n. er. io. 因本文是以保護責任的倡議與實踐為主題，故筆者將首先針對「干涉與國家主權國際委員會」提交給聯合國秘書長的《保護責任》報告之內容作初步了解， al iv n C 接著再對於聯合國大會與安理會自 2001 年以來所有相關「保護責任」之文件(例 hengchi U 如：威脅、挑戰和改革問題高級別小組的專家報告和聯合國大會、安理會的決議等)所規範之內容及其演進作進一步分析。並藉由聯合國安理會對於內戰、大規模的屠殺、戰爭罪、種族清洗和危害人類罪之害等情況所作出之決議及相關制裁案(例如：聯合國安理會第 794(1992)、 872 (1993)、1970 (2011) 及第 1973 (2011) 號等)，來分析國際社會與聯合國對於如何處理這些危機與事件的態度與方式有和轉變，由此做為切入點觀察保護責任倡議如何在國際社會中實踐。 (二)比較分析法比較分析法係指利用在同一個研究架構下，比較不同的政策計畫、情況或個案等，然後進行比較分析歸納與整合。本文將針對聯合國安理會與國際社會針對 40. Benjamin A Valentin,“The True Costs of Humanitarian Intervention: The Hard Truth About a Noble Notion,”Foreign Affairs, Vol. 90 No. 6 (November/December 2011), pp.60-73. 12.

(20) 當時所面對的大規模人道危機(例如：發生在蘇丹的達富爾問題、利比亞政府軍與反抗軍的衝突等問題)之報告及決議之內容做同異質性之分析，以期自這方面了解，面對這些不同的個案，聯合國安理會，區域組織和個別國家是如何看待保護責任的倡議與實踐。. 二、研究架構 (一) 章節分佈本文之章節分佈規劃如下：第壹章緒論第一節研究動機與目的第二節文獻探討與回顧第三節研究方法與架構第四節. 研究範圍與限制. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第貳章提出保護責任倡議的背景第一節國際人道法與國際人權規範的演進第二節國際社會在後冷戰時期面對的人道危機與挑戰第三節人道干涉的相關爭議第四節小結. sit. y. Nat. n. er. io. 第參章保護責任的倡議第一節 2001 年「干涉與國家主權國際委員會」《保護責任》報告 al iv n C 第二節 2005 年《世界高峰會議成果文件》 U he i 第三節保護責任倡議的最新發展n g c h 第四節小結第肆章保護責任的國際實踐第一節行使保護責任的相關案例(一)蘇丹第二節行使保護責任的相關案例(二)利比亞第三節行使保護責任的相關案例(三)緬甸第四節小結第伍章實踐保護責任的倡議所面對的問題與挑戰第一節保護責任在國際法上的定位第二節保護責任與現行國際法體系的異同第三節國家與國際社會行使保護責任的成效分析. 13.

(21) 第四節小結第陸章發現與結語 (二) 章節架構本文共計六個章節，其章節架構分布如下：第壹章為前言，藉由前言初步對於論文主題「論保護責任的倡議與實踐」之背景、研究動機、目的及研究範圍等規劃進行初步概況解析。第貳章部分，則希望透過此章節來理解保護責任的倡議於 2001 年被提出時的背景。首先筆者將先討論自二次世界大戰結束以來，國際社會如何透過國際法的實踐來提倡保護人權與限制國家之間武力的使用，再者筆者希望探討國際社會如何應對後冷戰時期新的危機與挑戰，在這個過程之中國際社會學到了哪些教. 政治大訓？最後筆者將討論面對大規模人道危機時關於人道干涉的爭議，如何促成 2001 立保護責任倡議的提出。. ‧ 國. 學. sit. io. er. Nat. y. ‧. 第參章研究的主題為保護責任核心概念。首先，筆者將先討論「干涉與國家主權國際委員會」(ICISS) 提交給聯合國秘書長的《保護責任》報告之內容，以較宏觀的視野了解保護責任的概念內涵；其次，再進而研究保護責任的倡議被提出之後，國際社會的反應與接受的程度為何？最後則討論保護責任倡議的最新發展。. n. 第肆章的部份，繼討論保護責任的核心概念之後，將接續探討保護責任的倡 al iv 議如何被聯合國、區域組織與個別國家有效實踐出來，筆者試圖分析當國際社會 n Ch engchi U 在處理蘇丹、利比亞與緬甸這三個由於各自不同原因所造成的人道危機之時，保護責任的倡議如何影響聯合國、區域組織與個別國家的作為？筆者將首先分析這三個不同案例發生的背景與事實，再者在進而研究國際社會所做出的反應，以及國際社會在三個案例之中的實踐對於保護責任的意義為何。第伍章則探討保護責任的倡議在實踐時所面對問題和挑戰，繼討論保護責任的倡議在國際法上實踐的案例之後，筆者將接續探討保護責任在國際法上的定位問題，特別是保護責任這個概念被提出來之後，保護責任倡議如何與第二章中所討論的傳統國際法中干涉做區別，在保護責任這個概念於 2001 年被提出以前聯合國安理會已經依照聯合國憲章第七章的規定授權執行了數次的干涉行動，但是單一或少數國家採取的單方面干涉，其合法性依然存在高度的爭議性，因此本章試圖分析保護責任原則提出之後國際社會面對保護責任倡議的討論、決議與實踐是否使得保護責任在現在或是未來可能成為國際法或國際習慣法的一個重要部分。再者本章希望能夠分析現有的國際法規範，無論是在聯合國憲章、或是其他 14.

(22) 保護人權與規範武裝衝突的國際條約和保護責任之間的關聯為何？例如保護責任如何與國際刑事法院(International Criminal Court ,ICC)的管轄權與規約相互運作，以及相互補充。最後筆者還想探究如果保護責任與行現有國際法體系存在法律衝突的情況之下則該如何處置，個別國家又是如何看待此一衝突的。最後則討論在實踐之中如果要成功的達成保護責任之中所希望達成的目的，需要有哪些行動策略，以及在實踐保護責任之時會面對哪些爭議與挑戰等。第陸章為發現與結語。筆者希望藉由此研究能夠達到前文題及之研究目的，包括筆者希望透過研究保護責任從 2001 年提出至今其概念化的過程與內涵來確定：保護責任是否已經成為國際法規範的一部分？再者也希望透過案例來發現保護責任如何在國際法上面進行實踐，最終期望能夠釐清保護責任這個法律概念對國際法、國際社會以及國家實踐的影響，以及目前所不足的部分或是爭議，並且更大程度的維護全體人類的安全與福祉。. 緒論. 第一章. ‧. n. er. io. al. sit. y. Nat. 提出保護責任倡議的背景. 第二章. 第三章. 學. ‧ 國. 治政大本文欲研究之標的之間的連結關係如下：立. Ch. engchi. 保護責任倡議的概念與內涵. i n U. v. 保護責任倡議的國際實踐. 第四章. 保護責任倡議的在實踐上的問題與挑戰第五章. 第六章. 發. 現. 圖表一：本文研究架構圖. 與. 結. 論. 資料來源：筆者自行繪製. 15.

(23) 第四節、研究範圍與限制一、研究範圍本文將以「干涉與國家主權國際委員會」(ICISS) 提交給聯合國秘書長的《保護責任》報告為出發點，思考保護責任這個倡議，是在何種背景之下被提出來，而這個新倡議的概念為何？國際社會如何看待與實踐這個新的倡議？接者筆者將研究範圍分為議題範圍與時間範圍兩個部分。 (一)議題範圍：本文研究的法理依據為聯合國憲章、安理會決議與其他相關的國際人道法相關條約(例如：四個日內瓦公約和兩個附加議定書等)。而參考國內學者的相關研. 治政大究總結了保護責任的概念範圍包含了以下幾個概念(圖二) 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖表二 R2P 核心內容圖資料來源：(蔡育岱,2010：根據 IC ISS R 2P 報告歸納而成)41 筆者參考此架構與「干涉與國家主權國際委員會」《保護責任》報告後，將本研究的議題範圍就設定在圖二的四個核心內容。因此基於國家利益或是缺乏正確授權的單方面軍事/人道干涉(Military/Humanitarian Intervention)，或是由聯合國秘書處政治事務部(Department of Political Affairs, DPA)所進行的預防外交、衝突解決與實地調查等廣義上的和平行動(Peace Operations)或是透過安理會授權 41. 蔡育岱，「人權與主權的對立、共存與規避：論述國家保護責任在人道干涉上的意涵與重要」，. 東吳政治學報，第 28 卷第 4 期（2010 年 12 月），頁 1-36。 16.

(24) 由維和行動部(Department of Peacekeeping Operations, DPKO)主導的維和行動等在本文中都屬於輔助與補充的地位，因為這都是在保護責任的倡議出現之前就已經存在的行為與行動。本文所試圖聚焦研究與強調和分析的是：「保護責任」的倡議作為一個新的概念，目前與將來可能的國際法地位為何？「保護責任」倡議是否已經被國際社會所接受，成為一個新的「行動理由」(A reason to act)，而這個理由如何與現有的行動與法律體系相互配合以及協調以達成它最初的目標。 (二)時間範圍：由「干涉與國家主權國際委員會」在 2001 年 12 月，該委員會向聯合國秘書長安南提交《保護責任》報告至今無論在聯合國大會、安理會或其他區域組織都有報告、決議或實踐，逐漸將保護責任的倡議納入國際法體系之中，但是我們還是必須回顧，在保護責任這個概念提出以前，國際社會與聯合國如何面對與處理後冷戰時期類似的問題，故本文將時間範圍設定為 1991 年蘇聯解體冷戰結束之後至 2012 年止。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 二、研究限制. ‧. y. sit. io. n. er. Nat. 有關本文之官方資料需求對象主要為聯合國、國際刑事法院、其他區域組織以及個別國家等四大主體，在前三部分之資料蒐集部分大多屬於公開文件，除非是列為機密的文件，基本上在蒐集上不會遇到困難。然而，關於個別國家在處理某些案例時的如何影響其外交政策決定的背景資料，因屬於該國的外交與軍事機密而仍未公開，筆者將多參考各界資料(含該國公開資料、外交政策長 al iv n C 期走向，安全與地緣政治、地緣戰略等相關研究)以期能更客觀了解與呈現各國 hengchi U 如何對於保護責任所持的態度，同時更客觀的呈現本研究的成果。. 17.

(25) 第貳章提出保護責任倡議的背景保護責任倡議被提出的背景可以回溯到第二次世界大戰結束之後，有鑑於發生在二十世紀的兩次世界大戰給人類帶來極大傷害。所以當二戰結束之後，國際社會吸取了國際聯盟(League of Nations)失敗的經驗，試圖建立以聯合國(United Nations)為核心的集體安全機制來規範與禁止武力的使用，以確保國際秩序的穩定與和平，除此之外聯合國也處理和提倡與全體人類福祉相關的經濟、文化與人權議題42。而聯合國的功能也隨著時代的演進與實踐，逐步發展出《國際人權公約》(International Conventions on Human Rights)與聯合國維和部隊等保護人權與維持國際安全與和平的條約與做法。但是這套發展於冷戰時期的體制，在面對冷戰結束之後許多武裝衝突之時，卻面臨到了許多問題。其中最主要的挑戰便是主權與人權的爭議，這也是為何「干涉與國家主權國際委員會」在 2001 年正式提出保護責任這個概念，試圖解決主權與人權之間的衝突。. 立. 政治大. sit. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 本章主要分為四個部分：第一節是國際人道法與國際人權規範的建立，討論自第二次世界大戰結束之後，國際社會如何透過國際組織與國際條約的簽署來建立集體安全(collective security)制度，以限制國家使用武力。在此同時國際社會也相繼簽署了：保護武裝衝突中戰鬥員與平民的權利《日內瓦公約》(Geneva Conventions)43，與保障世界人民基本權利的《國際人權公約》這是人類歷史上將人權議題納入國際法的領域之中。. n. er. io. 第二節分析國際社會在後冷戰時期面對的人道危機與挑戰，集體安全機制的設計立意雖好但在冷戰時期卻由於美蘇兩強在安理會相互對抗而陷入了癱瘓的 al iv n C 窘境，因此聯合國為了因應當時所面對的挑戰而提出了成立聯合國维和部隊的構 hengchi U 想，試圖在集體安全機制與安理會無法有效運作的時候依然能夠防止衝突的擴大與擴散。然而隨著冷戰結束之後面對世界各個地區接踵而來的內戰、種族屠殺與大規模的暴行，本節試圖分析聯合國安理會與維和部隊是如何應對這些新興的危機與挑戰，而在這個過程之中聯合國維和部隊的任務性質是如何由傳統的維持和平 (Peace Keeping) 逐漸改變成為重建和平(Peace Building) 與強制和平 (Peace 42. 《聯合國憲章》第一條：聯合國之宗旨。《日內瓦公約》體系主要包含了 1949 年所簽署的：第一公約《改善戰地武裝部隊傷者病者境遇之日內瓦公約》第二公約《改善海上武裝部隊傷者病者及遇船難者境遇之日內瓦公約》第三公約《關於戰俘待遇之日內瓦公約》第四公約《關於戰時保護平民之日內瓦公約》等四個公約外，還包含了 1977 年至今的三個附加議定書：第一附加議定書《1949 年 8 月 12 日日內瓦四公約關於保護國際性武裝衝突受難者的附加議定書》（1977 年 6 月 8 日訂立）。第二附加議定書《1949 年 8 月 12 日日內瓦四公約關於保護非國際性武裝衝突受難者的附加議定書》（1977 年 6 月 8 日訂立）。第三附加議定書《1949 年 8 月 12 日日內瓦四公約關於採用新增標誌性徽章的附加議定書》（2005 年 12 月 8 日訂立）。 43. 18.

(26) Enforcement) 第三節介紹人道干涉的相關爭議，從國家實踐的角度而言，軍事干涉是實現國家意志與利益的有效手段，但是此行為違反了禁止使用武力、主權平等與不干涉內政等重要的現代國際法原則，但是隨著國際社會的趨勢越來越重視人權的保護，因此當面臨大規模人道危機之時，國際社會或單一國家是否可以進行人道干涉的問題便成為國際法學界所必須面對的問題。第四節小結則為以上三個部分做總結，分析過去國際社會處理大規模人道危機之時成功與失敗的經驗為何？而這些經驗是如何影響到保護責任倡議的誕生。. 第一節、國際人道法與國際人權規範的建立. 政治大. 一、禁止武力使用與國際人道法. 立. sit. io. n. er. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 在二次世界大戰結束之後，新成立的聯合國，希望透過修正之前國際聯盟制度性的失敗來創造一個符合二戰後世界情勢的集體安全(collective security)之制度。在第一次世界大戰之前國際法的實踐認為國家為了追求國家利益與實現外交政策擁有使用武力與發動戰爭的權力，因此戰爭被視為發生在交戰國家彼此之間的「決鬥」(duel)44，而其他的非交戰國則只需要盡到維持中立的義務即可。然而隨著十九世紀第二次工業革命的浪潮使得武器的殺傷力與戰爭的影響面向日益擴大，世界上各主要國家於 1899 年與 1907 年分別在荷蘭海牙召開了兩次和平會議，兩次海牙和會總共通過了十三個公約與三個宣言(合稱海牙公約)45，成為國際社會第一次透過國際會議與條約來限制國家使用武力的權利，除此之外《海牙 al iv n C 公約》也對戰爭中的作戰方式與武器進行限制，例如： h e n g c h i U 《關於商船改裝為軍艦公約》《禁止從氣球上或用其他新的類似方法投擲投射物和爆炸物宣言》。可惜的是雖然各主要國家都致力於化解可能的衝突，但是第一次世界大戰還是在 1914 年由於奧地利王儲在塞拉耶弗被刺殺而爆發。在第一次世界大戰結束以後國際聯盟成立，使得集體安全這個概念首次進入了國際法與國際關係的討論之中，也使得國家之間的戰爭行為不再只是交戰各方之間的「決鬥」。國際聯盟建立時各會員國所簽訂的《國際聯盟盟約》(Covenant of the League of Nations)正式將集體安全機制納入國際聯盟的架構之中，其中盟約第十一條規定：「戰爭或威脅採取戰爭，無論是否對各會員國產生立即性的影 44. Kenneth W. Thompson, “Collective Security Reexamined,” The American Political Science Review, Vol.47 No.3 (August 1953), pp.753-772. 45 各公約的列表與內容可參閱國際紅十字會網站關於武裝衝突法的條約列表 “International Humanitarian Law - Treaties & Documents,”ICRC, <http://www.icrc.org/IHL.NSF/INTRO?OpenView> 19.

(27) 響，聯盟都應該採取行動維護國際的和平…」46使得戰爭不再只是交戰各方的衝突，而是國際社會必須共同面對與處理的問題。再者盟約第十二條第一款也規定當會員國之間存在爭端之時，必須透過仲裁 (arbitration)或司法判決 (judicial settlement)的方式和平解決爭端。而關於集體安全制度的概念則在盟約第十六條完全表達出來：「任何會員國如果不遵守盟約第 12、13 與第 15 條的規範逕行發動戰爭，則該國的戰爭行為會被視為對全體會員國發動戰爭(..have committed an act of war against all other Members of the League..)各國應該與該國斷絕各式各樣的關係，同時理事會(Council)也應該建議各國採取軍事行動維護盟約…」47而這個概念之後在聯合國建立之時也被寫入《聯合國憲章》之中。而在聯合國成立之前，除了《國際聯盟盟約》之中有關於集體安全的制度之外，在 1928 年由美國國務卿 Frank B. Kellogg 與法國外交部長 Aristide Briand 在巴黎共同發起《凱洛白理安公約》(The Kellogg–Briand Pact 或譯為《巴黎非戰公約》)。其中第一條譴責國家以戰爭手段推行國家的政策，第二條則提到國家應. 治政大該放棄使用武力來解決國際爭端與衝突。但是由於無論是《國際聯盟盟約》與立《凱洛白理安公約》由於國際聯盟議事規則的問題(國際聯盟的決議需要所有會 48. sit. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 員國一致同意，想當然而被指控進行侵略的會員國並不會同意自己是侵略者)與缺乏制裁的機制使得國際聯盟面對 1931 年日本侵略中國滿州地區、1935 年義大利對衣索比亞的入侵，以及 1939 年蘇聯入侵芬蘭、蘇聯與德國共同瓜分波蘭等挑戰，都無法做出有效的反應與制裁，使得各國對國際聯盟的信心與威望都受到嚴重的打擊。. n. er. io. 因此在 1944 年當頓巴登橡園會議(Dumbarton Oaks Conference)召開之時，當時世界上的主要國家討論要創造一個新的國際組織來維持國際社會的和平與安 al iv n C 全之時，便決定把禁止威脅與使用武力原則放入未來的《聯合國憲章》中。如 hengchi U 第一章所述《聯合國憲章》第二條第四款明文規定：「各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。」因此在現今的國際法之中已將使用國家使用武力來推行外交政策和追求國家利益的行為視為非法的行動。而禁止使用武力原則在國際組織與國家的實踐之中也不斷被確認，首先在 1969 年《維也納外交關係公約》(The Vienna Convention on the Law of Treaties)中第五十二條「以威脅或使用武力對一國施行強迫」強調：「條約係違反聯合國憲章所含國際法原則以威脅或使用武力而獲締結者無效。」同時公約第五十三條與第六十四條有關於「一般 46. 《國際聯盟盟約》全文共 26 條，詳細全文可參考“The Covenant of the League of Nations,”Yale Law School Lillian Goldman Law Library,<http://avalon.law.yale.edu/20th_century/leagcov.asp> 47 更詳細的內容可以參考丘宏達著、陳純一修訂，現代國際法修訂第三版（台北；三民出版， 2012），第十八章，頁 1104-1105。 48 《凱洛白理安公約》總共到 1934 年總共有 64 國簽署，此條約時至今日都還有效，條約全文可參考“Kellogg-Briand Pact 1928,”Yale Law School , <http://www.yale.edu/lawweb/avalon/imt/kbpact.htm#art2> 20.

(28) 國際法強制規律(絕對法)」(Jus Conge)的相關規定中提到：「條約在締結時與一般國際法強制規律牴觸者無效。就適用本公約而言，一般國際法強制規律指國家之國際社會全體接受並公認為不許損抑且僅有以後具有同等性質之一般國際法規律始得更改之規律。」(第五十三條)透過上述條文我們可以發現：《聯合國憲章》中規範的禁止使用武力原則，隨著國際社會的實踐至今，已成為了構成現代國際法基本原則的強制規範之一，而在 1986 年的尼加拉瓜案之中，國際法院也確認了《聯合國憲章》第二條第四款不僅是一項習慣國際法，更是構成國際法的基本核心原則49，同時聯合國國際法委員會(The International Law Commission)更確認了禁止使用武力原則已經具有國際法上的絕對法地位。因此在現今的國際法體系之中國家能夠合法使用武力的兩個例外則規範於《聯合國憲章》第七章之中。首先是第四十二條，聯合國安理會在集體安全制度下為了維護國際安全與和平而授權國家採取的軍事行動的強制和平措施。第二個例外則是憲章第五十一條的自衛權(Right of Self-Defense)，其中規定：「聯合國任. 治政大何會員國受武力攻擊時，在安全理事會採取必要辦法，以維持國際和平及安全以立前，本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利...」除了這兩個例外 ‧ 國. 學. 之外，其餘的武力使用從國際法的角度來看都屬於非法。. sit. io. n. er. Nat. y. ‧. 而現代國際法體系之中除了規範使用武力的目的外，也透過前述《日內瓦公約》體系規範在國際性與非國際性武裝衝突之中，關於作戰方式與武器使用的限制，對於平民、傷者與戰俘的保護等在武裝衝突中，交戰各方都須遵守的規則。其中最核心的原則便是區分原則(the principle of distinction )與比例原則(the principle of proportionality)這兩個原則的核心概念所強調的分別是在武裝衝突的進行之中，衝突各方必須區分軍事目標與非軍事目標；同時對攻擊軍事目標的效 al iv n C 益也必須同時考量到對平民或非軍事目標所造成的傷害。除此之外也詳列了在武 hengchi U 裝衝突之中，應受保護的人員與待遇。. 二、國際人權規範的建立雖然歷史上對於人類基本生存權力與人性尊嚴的尊重時常被提起，如世界第一部成文憲法：美國憲法的序言所題到的：「我們合眾國人民，為建立更完善的聯邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，並使我們自己和後代得享自由的幸福，特為美利堅合眾國制定本憲法。」50即使明文的人權保 49. “Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua,” ICJ Reports 1986 , < http://www.ilsa.org/jessup/jessup08/basicmats/icjnicaragua.pdf>(June 27, 1986), Para.190 p.81. 50 原文如下：We the people of the United States, in order to form a more perfect union, establish justice, insure domestic tranquility, provide for the common defense, promote the general welfare, and secure the blessings of liberty to ourselves and our posterity, do ordain and establish this Constitution for the United States of America. 21.