Chung-Hua University Repository:Item 987654321/6464

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(1) . 中華大學碩士論文地方政府服務創新之研究-以新竹市警察局數位影音科技整合為例 The Study of Service Innovation in Local Government - The Case of CCTV Digital Video Technology in Hsichun City Police Departments. 系所別：行政管理學系碩士班學號姓名：M10017018 吳信發指導教授：葉嘉楠教授. 中. . 華. 民. 國. i. 101 年 7 月.

(2) . 中文摘要由於近年來新竹市政府的財政日趨困難，市政府在有限資源的限制下能發揮的功能實在有限，且市政府身處與民眾接觸環境的第一線，在地方財政面臨赤字窘境下，如何在公私部門協力關係中以成功創新服務將 CCTV 數位影音科技整合成功，為本研究探討之研究動機。本研究以參與新竹市警察局「CCTV 數位影音科技整合服務創新」計畫的公私部門為研究對象，研究成果摘錄如下。一、公部門與私部門整合 CCTV 數位影音科技服務創新成功之原因 CCTV 數位影音科技是符合全面品質管理的內涵，即具有：1.良好的高階管理者； 2.訂定品質管理原則；3.品質來自於管理責任；4.建立獎賞制度；5.重視員工教育訓練 6.品質改進永無休止二、公部門與私部門整合 CCTV 數位影音科技服務創新之過程與策略是李前局長符合政策企業家的角色，讓 CCTV 得以順利推動，即具有：1.確認時機；2.發展概念；3.評量所需要的資源；4.取得必要的資源；5.管理與風險管控三、政府公部門（警察局）、私部門（協力廠商）及其他相關網絡參與者（學術研究機構）等之間所形成協力合作關係及互動情形。公私協力關係追求目標為：1.警察局：利用 CCTV 維護社會治安及交通順暢，並提高轄區民眾之安全感；2.民間企業委辦公司：以追求利潤為目的，並作為提高本身知名度的促銷手段之一；3.學術研究機構：工研院屬於基礎技術的研發，交通大學部份則是在實務領域上的推廣，將研究成果得到驗證理論及實務修正的機會，並達到「風城警政科技化，透過網路化、科技化、人性化使市民有更好的生活環境」之共同目標。其重要程度為警察局>民間企業委辦公司>學術研究機構。關鍵字：服務創新、新竹市警察局、全面品質管理、政策企業家、公私協力關係. . i.

(3) . Abstract Hsinchu City Government is facing an increasingly difficult financial function of the municipal government can play in the constraints of limited resources in recent years, and the municipal government are in the first line of contact with the environment and the people facing local fiscal deficit dilemma, how to the success of innovative services in the public and private sector third-party relations CCTV digital video technology integration is successful, this study investigate the study motives. In this study, the public and private sectors to participate in Hsinchu City Police CCTV digital audio and video technology integration services innovation "program for study, results are summarized as follows. 1. Why public sector and private sector integration of CCTV digital video technology service innovation success CCTV digital video technology in line with the connotation of total quality management, including: (1)The good top manager,(2)Set up quality management principles, (3) The quality is from the management responsibility,(4)Create a reward system, (5) Emphasis on staff education and training,(6)Never-ending quality improvement 2. CCTV digital video technology service innovation process and strategy of the public sector and private sector integration Li, former director of policy entrepreneurs role with CCTV smooth promote including: (1) Confirm the timing , (2) Concept development, (3) Measurement for required resource, (4) Acquired necessary resource, (5) Management and risk control. 3. The government agencies (the police), the third-party partnerships and the interaction between the private sector (third-party) and other network participants (academic and research institutions). Public and private third-party relationship between the pursuit of objectives: Police station: the use of CCTV to maintain social order and smooth flow of traffic, and increase the area the people of a sense of security; two private companies commissioned the company: the quest for profit, and enhance their awareness promotion one of the means; academic and research institutions: the institute belong to the R & D of basic technology, part of Jiao tong University in the substantive areas on the promotion of research results to get the opportunity to verify the theory and practice of correction, and achieve the "Windy City Police political science and technology, through networking, science and technology, user-friendly so that people have a better living environment for the common goal. Their importance for the Police Department> private companies commissioned Company academic and research institutions. Keywords: service innovation, Hsichun City Police Departments, total quality management, policy entrepreneurs, public and private third-party relations . i.

(4) . 目錄中文摘要 ................................................................................................................................ i 目錄 ....................................................................................................................................... ii 表目錄 .................................................................................................................................. iv 圖目錄 ................................................................................................................................... v 第一章. 緒論 ....................................................................................................................... 1. 第一節研究背景 ............................................................................................................. 1 第二節研究動機與目的 ................................................................................................. 3 第三節研究範圍與限制 ................................................................................................. 4 第四節研究方法 ............................................................................................................. 5 第五節名詞界定 ............................................................................................................. 8 第六節研究流程與章節架構 ......................................................................................... 8 第二章文獻回顧 ............................................................................................................... 11 第一節公私協力相關理論 ........................................................................................... 11 第二節政策企業家相關理論 ....................................................................................... 24 第三節全面品質管理 ................................................................................................... 29 第四節國內相關研究回顧 ........................................................................................... 33 第三章. 個案說明 ............................................................................................................. 51. 第一節計畫緣起 ........................................................................................................... 51 第二節 CCTV 監視錄影系統架構 ............................................................................... 53 第三節 CCTV 監視錄影系統附加價值 ....................................................................... 54 第四節 CCTV 監視錄影系統與國外系統之比較 ....................................................... 61 第五節 CCTV 監視錄影系統整合提升效益 ............................................................... 60 第四章. 研究設計 ............................................................................................................. 63. 第一節研究架構 ........................................................................................................... 63 第二節研究對象 ........................................................................................................... 63. . ii.

(5) . 第三節訪談大綱 ........................................................................................................... 64 第四節資料處理 ........................................................................................................... 66 第五章. 個案分析 ............................................................................................................. 67. 第一節受訪者背景 ....................................................................................................... 67 第二節公私協力關係類型之探討 ............................................................................... 68 第三節政策企業家的角色之探討 ............................................................................... 86 第四節全面品質管理內涵之探討 ............................................................................... 96 第五節執行困難及願景之探討 ................................................................................. 111 第六節本章總結 ......................................................................................................... 111 第六章. 結論與建議 ....................................................................................................... 117. 第一節研究結論 ......................................................................................................... 117 第二節管理意涵 ......................................................................................................... 119 第三節建議事項 ......................................................................................................... 120 參考文獻 ........................................................................................................................... 123 壹、中文部分 ............................................................................................................... 123 貳、英文部分 ............................................................................................................... 129 附錄 ................................................................................................................................... 133. . iii.

(6) . 表目錄表 2‐1 協力關係之內涵 ..................................................................................................... 19 表 2‐2 協力形式及治理規則 ............................................................................................. 20 表 2‐3 協力關係之型態 ..................................................................................................... 21 表 2‐4 公部門政策企業家角色扮演對照表 ..................................................................... 28 表 2‐5 專家學者對於全面品質管理定義之彙整表 .......................................................... 31 表 2‐6 全面品質管理之關鍵因素 ..................................................................................... 32 表 2‐7 公私協力夥伴關係之相關研究回顧摘要表 .......................................................... 37 表 2‐8 政策網絡之相關研究回顧摘要表 .......................................................................... 40 表 2‐9 跨域治理之相關研究回顧摘要表 .......................................................................... 43 表 2‐10 公私協力與政策網絡之相關研究回顧摘要表 .................................................... 47 表 2‐11 公私協力與跨域治理之相關研究回顧摘要表 .................................................... 49 表 2‐12 政策網絡與跨域治理之相關研究回顧摘要表 .................................................... 50 表 3‐1 新竹市利用監錄系統破獲刑案分類統計表 .......................................................... 62 表 4‐1 參與公私部門之研究對象表 .................................................................................. 64 表 5‐1 受訪者基本資料表 .................................................................................................. 67 表 5‐1 受訪者基本資料表（續） ...................................................................................... 68 表 5‐2 公私協力關係類型之彙整表 ................................................................................ 114 表 5‐3 政策企業家的角色之彙整表 ................................................................................ 115 表 5‐4 全面品質管理內涵之彙整表 ................................................................................ 116 . . iv.

(7) . 圖目錄圖 1‐1 研究流程 ................................................................................................................. 10 圖 2‐1 公私部門垂直分隔互動模式 ................................................................................. 14 圖 2‐2 公私部門水平互補互動模式 ................................................................................. 15 圖 2‐3 公私部門水平融合互動模式 ................................................................................. 15 圖 3‐1 計畫推動流程圖 ..................................................................................................... 52 圖 3‐2 CCTV 監視錄影系統架構圖 .................................................................................... 53 圖 4‐1 研究架構圖 ............................................................................................................. 63 . . v.

(8) . 第一章緒論新竹市警察局在民國 98 年首創將全市監視器予以數位影音科技整合（簡稱 CCTV），由勤務指揮中心統一調度，並獨創平安燈、智慧型影像分析系統等，將監視器的運用發揮到極致。而新竹市警察局建構完善的監視錄影系統 CCTV 並將 E 化勤務指管系統整合，科技化創新突破，讓新竹市警察局獲得民國 100 年行政院第三屆政府服務品質獎，是全國獲獎機關中唯一獲獎之警察單位。而在這系統導入的過程中，新竹市警察局善用既有資源與民間業者有效整合，彌補警力不足的問題，將系統效益發揮到最大。此乃公私資源整合防範治安的具體呈現，本研究即以此為研究個案進行探討。第一章緒論部份，主要在說明本研究的背景資料、研究動機與目的、研究範圍及限制、研究方法、研究流程。. 第一節研究背景全面品質管理（Total Quality Management, TQM ）是透過企業全員的參與，以經濟的方式來達成客戶要的滿意品質，進而謀求企業安定成長的一種重視品質的經營方法。我國政府近年來推動全面品質管理的作法，從行政院自民國 85 年頒行「全面提升服務品質方案」以來，透過「行政院服務品質獎」相互競賽、標竿學習之機制，已樹立大量政府機關服務典範。方案推動迄今，目前已有 10 屆得獎單位，各行政機關整體服務品質已見大幅改善，民眾對於公務人員的服務滿意度逐年提升並維持在 70 ％以上。而行政院研究發展考核委員會（以下簡稱研考會）有鑒於政府服務必須與時俱進，才可以貼近民眾的想法，滿足民眾需求，故不斷思考政府服務創新改造的關鍵因素與發動契機，自民國 97 年 1 月開始實施「政府服務創新精進方案」，主要強調全方位服務的「創新」與「精進」，除期許各機關單位在前一階段（指「行政院服務品質獎」）品質提升之堅實基礎上，導入更友善資訊流通運用，深化創新整合服務之積極作為，再次體現政府公共服務品質的全面躍升。並依據上開方案創設「政府服務. . 1.

(9) . 品質獎」，作為推動為民服務品質的最高榮譽，並在同年辦理首屆評獎，截至目前為止（民國 100 年）已辦理三屆。第三屆「政府服務品質獎」業經各主管機關於民國 100 年 2 月 14 日完成推薦作業，計有 156 個機關參獎，「第一線服務機關」117 個、「服務規劃機關」39 個。而民國 100 年 6 月 3 日則公佈 29 個得獎機關名單（第一線服務機關 21 個、服務規劃機關 8 個）。在 21 個得獎第一線服務機關中，新竹市警察局無疑的是相當獨特的，除是全國獲獎機關唯一獲獎之警察單位外，其導入 CCTV 數位影音科技的創新服務以公私協力方式順利整合為民眾提供更好的服務更是值得吾人借鏡。公私協力(Public Private Partnership，PPP ) 泛指公部門與私部門為實現彼此之需求所進行長期的合作與資源分享之情形(詹鎮榮，2003：10 ) 。以往研究較少談及非正式的協力網絡，故以政策網絡的角度來切入公私協力的研究則有其必要性。另公私協力的概念，除單純的協力外，又多了跨部門的概念(李宗勳，2007：47)。故可知政府機構建立公私協力合作的對象為跨部門的組織團體，可能包含有民間企業、非營利組織、社群等跨部門組織，此乃跨域管理的概念。魯炳炎（2009）將政策企業家（policy entrepreneurs）定義為行政部門的政策企業家，包括行政首長、政務官及事務官，即「擁有特殊人格特質，具備企業家精神，並且能夠促成創新思維與作為」的定義。而葉嘉楠（2011）認為所謂的政策企業家是指能在稀有資源下向外界爭取資源、向政治人物推銷政策，並有解決問題的能力與執行力，來達到服務的創新。如本研究探討個案的主事者－新竹市警察局即為前局長李金田。李前局長的主要貢獻在於警政 e 化，向竹科、市府與警政署爭取經費建構 CCTV。積極推動全市道路監控系統，耗資近億完成，充分達到犯罪偵防的目的。並首創科技犯罪偵查隊，重新賦予博士級鑑識專家肩負治安的任務，讓竹市警局在近 2 年內，連續破獲多起製毒工廠與詐欺犯罪組織的案件，在創新服務成就是值得肯定。本研究由新竹市警察局榮獲「第三屆政府服務品質獎」之服務創新為探討個案，就公私協力、政策網絡及跨域管理理論探討其 CCTV 數位影音科技過程互動情形。. . 2.

(10) . 第二節研究動機與目的新竹市警察局將轄區內所有 CCTV 數位影音科技系統，透露公部門、私部門協力方式成功整合並運用於治安工作的維護，此種公私協力關係是一個多方互動的動態過程，警察局於公私協力過程中，係在整合政府與民間資源，扮演著推動新竹市區整合 CCTV 數位影音科技服務創新之關鍵角色。. 壹、研究動機由於近年來新竹市政府的財政日趨困難，市政府在有限資源的限制下能發揮的功能實在有限，且市政府身處與民眾接觸環境的第一線，在地方財政面臨赤字窘境下，如何在公私部門協力關係中以成功創新服務將 CCTV 數位影音科技整合成功，此為本研究探討之研究動機之一。國內公私協力相關研究，多偏向都市開發計畫、社區總體營造、城鎮觀光開法及社會服務公辦民營等進行探究。因此本研究將試圖以公私協力等理論來探悉新竹市警察局利用服務創新 CCTV 數位音科技整合之應用議題上的協力網絡關係，以期能藉此進一步瞭解新竹市於推行治安科技城之際，政府公部門、民間私部門、以及社群等彼此間的協力合作關係。此為本研究探討之研究動機之二。政策網絡是指一項公共政策領域中各式各樣的行動者所構成的交互依賴、密切行動的複雜關係(丘昌泰，2004：223)，政策的推動過程亦相當程度地受到政策網絡參與者之影響，故本研究亦欲以政策網絡之概念來探討政府與政策利害關係人在 CCTV 數位音科技整合政策推動過程中的互動情形。此為本研究探討之研究動機之三。. 貳、研究目的基於上述研究背景及動機，本研究之目的列舉如下：一、探討新竹市警察局（公部門）與民間企業（私部門）其整合 CCTV 數位影音科技服務創新成功之原因。. . 3.

(11) . 二、檢視新竹市警察局（公部門）與民間企業（私部門）整合 CCTV 數位影音科技服務創新之過程與策略。三、藉由新竹市警察局「CCTV 數位影音科技整合服務創新」個案分析，探討其政策推動過程，政府公部門（警察局）、私部門（工研院、大眾電腦公司等協力廠商）及其他相關網絡參與者等之間所形成協力合作關係及互動情形。四、研究結果可提供地方政府機關欲推動公私部門協力政策參考資訊。. 第三節研究範圍與限制一、研究範圍公私協力領域相當廣泛，以往多探討正式契約下公私部門的互動情況及成效，但公私部門的協力合作也是種非正式的網絡關係，並基於資源互賴原則所建立的合作關係，因此研究範圍在對象上主要是以非正式的協力網絡的參與者為焦點。個案選擇，以推動 CCTV 數位影音科技整合服務創新政策的新竹市警察局為研究探討之對象。推動 CCTV 數位影音科技涉及領域相當廣泛，包括法律、工程與制度等活動內涵，而其中推動這些活動內涵的過程中亦涉及到諸多的利害關係人，可能包含有民間企業、非營利組織、政府部門、一般民眾、專家學者等相關利害關係人，由於本研究探討面向為 CCTV 數位影音科技推動過程中公部門與民間組織團體的協力情形，民間組織團體參與政府執行 CCTV 數位影音科技政策的配合事宜，故主要是針對政府部門、民間私部門為主要研究對象，然而對於其他政策利害關係人（如非營利組織、一般民眾、專家學者等）亦涵蓋在探討對象中。. 二、研究限制在本研究探討過程中受限於許多因素的影響，因此本研究有以下限制： (一)研究對象之限制 CCTV 數位影音科技整合政策牽涉範圍相當之廣，包括民意代表、地區居民、地方公部門、營利組織、非營利組織等相關關係人，但本研究研究重點在公部門與私部. . 4.

(12) . 門之間的分析，因此對其他利害關係人，實非本研究所能一一涵蓋與兼顧。本研究以公私協力關係對 CCTV 數位影音科技整合政策推動時的影響為研究重心，無法深入對民意代表等其他利害關係人與地方之間互動關係，唯本研究仍會較主要影響部份探討分析之，亦可一窺概貌。 (二)文獻資料之限制本研究是以「公私協力」及「政策網路」等理論為建構基礎，再依據個案相關資訊探究公部門、私部門雙方在 CCTV 數位影音科技整合政策推動過程實際互動情形。在個案相關文獻、背景的蒐集上，雖力求周延但仍恐有其疏漏及不足之處，唯本研究仍會以具系統化的方法進行整理分析。 (三)深度訪談之限制深度訪談之對象僅能就主要目標的代表進行訪談，無法就相關對象進行逐一進行訪談，因而在推論資訊的周延性上可能會有所侷限；另又因深度訪談容易受到受訪者本身主觀的認知可能不夠，或者涉及敏感問題時，受訪者可能不會完整地回答，因此在分析過程可能產生限制，唯本研究在進行深度訪談分析時除撰寫逐字稿外，如遇有不明瞭或模糊之處會再與接受訪談者再確認內容或採取其他資訊管道求證之。. 第四節研究方法本研究採用文獻分析法、個案研究法以及深度訪談法進行分析，茲分別說明如下： (一)文獻分析法文獻分析法亦稱為文獻探討法，其是針對與研究主題相關的資料作蒐集、呈現、分析、解釋的工作，經由「文獻資料」所進行的研究方式，需將文獻資料之內涵及分類加以說明，再對文獻資料分析的意義及特點進行分析。文獻分析雖為一種間接之研究方法，然其在某些限度之內，可以藉此瞭解過去、重建過去、解釋現在、以及推測將來，因此乃成為社會研究中廣泛被運用的研究方法(葉至誠、葉立誠，2001)。文獻資料之範圍或來源大致有三種，(1)相關的科學研究報告、定期刊物及學術文章；(2) 類似的科學學說與理論；(3)一般論著、通俗典故、報紙法令等(楊國樞，1996 )。. . 5.

(13) . 因此，本研究首先將檢視公部門與私部門建立協力合作夥伴關係之重要理論及研究文獻，並蒐集 CCTV 數位影音科技整合服務創新政策個案之相關資料，加以有系統的整理與分析。而這些相關學術理論之探索，即是本研究案欲有效結合實務層面的重要步驟。下列則為本研究文獻的主要資料來源： 1.書籍、期刊與論文：蒐集、整理與分析公私協力及政策網絡的中西文書籍、期刊論文、研討會論文、論文集、專題研究報告、及學位論文等相關資訊。 2.政府資訊：參考新竹市警察局推動 CCTV 數位影音科技整合服務創新政策因而獲得第三屆政府服務品質獎之相關政府出版品資訊。 3.報章雜誌、網站資料：參考與 CCTV 數位影音科技整合服務創新政策相關的報紙、雜誌月刊以及網站資料等相關資訊。透過文獻資料之彙整，了解公私協力與政策網絡之意涵，以作為論述之依據；並藉由研究個案概況之說明，以瞭解個案的發展背景與現況，進而將理論與實務作結合。 (二)個案研究法個案研究法係為蒐集特定個案調查的各種資料，對於特定個別調查者進行全面情況之詳盡調查，使其能夠對個案調查的資料有初步之了解，進而分析內在特徵及關聯，以達到對個案本質的認識(葉至誠、葉立誠，2001)。因此，個案研究法乃是在自然實際的環境下，探討重要的研究議題，而其多半是用在探索較新、還未有許多人研究過但卻重要的問題上，並期能從探索中歸納出理論，以提供相關議題運用的領域上。因此，個案研究法有下列之研究特點(吳增基等，1998：117-118)： 1. 對特定議題之調查研究較為具體、深入與細微，即對調查範圍作歷史研究，進行詳細之過程分析，弄清事件的背景，進而具體且深入地把握個案之全貌。 2. 其目的主要不是用來說明所能代表之同類事務，而是為了瞭解及認識個案本身之問題，因此其所得出之結論不能用來做總體推論，唯有通過各個個案之綜合研究，才能從中推論出總體性結論。. . 6.

(14) . 3. 個案研究之特點亦表現在時間的調查與活動的安排上具有一定彈性，使致研究者可採取方法也較多樣化，如觀察、訪問或文獻等形式，以便於研究者能靈活掌握。故本研究採取個案研究法，針對研究之主題進行探索、描述及解析，將分析結果加以彙整建立解釋及程序邏輯，並對個案內容探討其發展之概念、以及公部門與民間私部門之協力關係等。 (三)深度訪談法「訪談」係基於特定目的去拜訪他人，藉由對談方式而獲知受訪者對特定事項的意見，因此訪談為一種研究性的交談，研究者透過口頭談話方式，從被研究者那裡搜集第一手資料之研究方法。由於訪談可以親身接近受訪者，使受訪者得以用自身的語言與觀點來表達其對問題之看法，因此透過提問與交談等語言間的交流，能比問卷調查等其他質化研究方法更貼近資訊之真實性，此外，更因訪談法具有雙向溝通、提問與回答內容靈活、可臨場隨機應變、受訪者適應性高、及外界條件具有可控制性等特性，使致在訪問的過程中能獲得更大的靈活性與進行解釋的空間(阮綠茵，2007；陳向明，2004)。基此，質性研究方法中的訪談法有下列之功能(陳向明，2004)： 1.了解受訪者的所思所想，包括其價值觀、情感及行為規範等。 2.了解受訪者過去之生活經歷，及其耳聞目賭的有關事件，並進而了解受訪者對於這些事件的意義解釋。 3.對研究對象獲得較為廣闊及整體性之看法，因而得以從多重角度來對事件進行較深入之描述。 4.幫助研究者與被研究者建立起人際關係，使致雙方關係由彼此陌生變成相互熟悉及信任。 5.為研究提供指導，事先了解哪些問題可以進一步追問，哪些則為敏感問題。 6.使受訪者因被傾聽而感到更有力量，進而影響到自身文化之解釋與建構。. . 7.

(15) . 綜前所述，深度訪談方法雖不及問卷調查方法具有廣泛之代表性，但唯有透過深度訪談才能得到較為深入之見解及討論。再者，透過面對面訪談，不僅有利於延伸相關之研究問題，對於研究個案的實際發現也將較問卷調查法更為真實。. 第五節名詞界定一、公私協力指公部門與私部門為實現彼此需求進行長期合作與資源分享之情形。本研究指新竹市警察局（公部門）與民間企業（私部門）整合 CCTV 數位影音科技的協力情形。二、政策網絡指政策運作過程涉多元行動者、社會團體及諸多利害關係人，透過網絡、結盟或聯盟等方式與政府及其他關係人間進行互動。本研究認為係由新竹市警察局（政府）與民間企業（利害關係人）在執行 CCTV 數位影音科技政策時所形成的網絡。三、跨域管理針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，透過協力、社區參與、公私合夥或契約等聯合方式，解決棘手難以處理的問題。即本研究所探討的公私協力即為跨域管理的一種類型。四、政策企業家指能在稀有資源下向外界爭取資源、向政治人物推銷政策，並有解決問題的能力與執行力，來達到服務的創新。本研究則指新竹市警察局前局長李金田在推動 CCTV 數位影音科技政策，所具有政策企業家的能力與執行力。五、全面品質管理一般指透過企業全員參與，以經濟方式達成客戶滿意品質，進而尋求企業安定成長的經營方法。在本研究中，則指在公家機關中所辦理的服務品質獎，讓公部門可以達到全面品質管理精神的政策作法。. 第六節研究流程與章節架構 . 8.

(16) . 本研究期望能透過 CCTV 數位影音科技整合的政策網絡以瞭解公部門與私部門在推動 CCTV 數位影音科技整合政策過程中的互動情形，並且透過資源依賴之面向來探究彼此之間的互動關係，因而，基於上述的問題形塑出本文的研究流程如圖 1-1 分為六章概述如下，第一章緒論，主要探討本研究之研究背景、動機與目的、研究範圍與限制、研究方法、研究流程、名詞界定與章節架構。第二章文獻回顧，針對「公私協力」、「政策網絡」、「政策企業家」、「跨域管理」及「與研究主題相關研究」等進行探討。第三章個案說明，則說明新竹市推動 CCTV 數位影音科技整合政策的現況回顧。第四章研究設計，則說明研究架構、研究對象及資料處理等部份。第五章個案分析，依深度訪談結果及個案蒐集資訊進行分析。第六章結論與建議，本研究將所獲得之研究結果進行整理並給予做為參考，並針對研究所不及之處提出建議。內容包括：研究結論、管理意涵、建議事項等部份。. . 9.

(17) . 研究背景與動機. 建立研究方法. 文獻蒐集與探討. 個案說明介紹. 建立研究架構. 訪談問項設計. 進行深度訪談. 資料蒐集與分析. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程. . 10.

(18) . 第二章文獻回顧基此，本研究的文獻回顧分為四個部份，包括公私協力相關理論、政策企業家相關理論、全面品質管理及整理國內關於公私協力、政策網絡、跨域管理的相關研究，以作為本研究的論述依據。. 第一節公私協力相關理論內容包括：公私協力之定義，公私部門的互動模式與協力類型。. 一、公私協力之定義雖然公私部門協力合作概念早自 1980 年代以來即受到英美各國實務上廣泛運用，但學者對於公私部門協力關係之意涵卻是相當分歧莫衷一是，且因切入角度不同而有相異見解。OECD 即在 1960 年時公約中就協力作了定義為「一種正式化協調系統，依合法程序或非正式間的互諒所成立，基於合作關係，成員共同採取計畫。在一定的時間內成員共同參與政策與方案目標的決定，責任、資源、風險、利益的分擔」(引自李長晏，2007)。Langton(1983:256)認為公私協力為政府、企業、非營利組織團體及個別市民在追求實現社群需求上，共同合作與分享彼此的資源。 Bradford(1983:326)亦認為公部門與私部門協力提供新經濟發展的可能性，分享與整合社區、政府與私部門的資源。Waddock(1989:78)指出公私協力係為公民或第三部門參與公共服務的重要方式，其目的不僅試圖將民間「創業精神」及「成本效益分析」帶入政府服務功能中，更重要的是邀請民間組織，基於「公民參與」及共同承擔公共責任的自覺，與政府共同從事公共事務執行與公共建設工作(引自李長晏，2007)。另 Bennett 和 Krebs(1991)指出公私協力係行為者之間的合作，彼此協議共同完成特定經濟發展目標或為特定地區、地方經濟、特定網絡等其所需要達成的個別計畫，並提出各式各樣的願景。而 Costonis 則認為公私部門的協力合夥是建基在一個三邊關係上(Trilateral elationship)，市民團體、政府及開發者共同建構此種關係主. . 11.

(19) . 體，相互發揮其影響力(引自陳佩君，1999：8-9)，簡言之，公私協力即為政府與私部門間一種動態的互動關係(Stephenson, 1991:110)。故公私協力具有下列三項優點： 1.協力能為每個參與組織增加其可用的資源，包括財政、技能、資訊、及權力資源；2.協力可以增加組織的效率與效能，且能提高生產率；3.協力可以增加利害關係人在政策發展中的參與機會，因而使政策執行之決策更具合法性(McQuaid,2000)。 Leitch & Motion (2003)認為在公私協力的關係中，私部門所扮演的角色是和以往的並不太一樣。因為傳統上私部門若想要影響決策者或是涉入政治領域，只能以一個政治遊說(political lobbyist)左右政府決策，但其在決策過程中卻只是個局外人身份(outsiders)，而公私協力概念則是把局外人在決策過程中轉變成局內人(insiders)，並且在政府部門中能夠扮演重要角色與位置。國內學者對公私協力之意涵則有以下見解：吳英明（1994）認為公私協力係指特定事務之參與者形成一種既不屬於政府亦不屬於私部門，而是屬於公私部門結合而成的關係，它不必然是一種層級式機構組織，但必是一種具有組織性之關係或網絡。吳濟華（1994）認為公私協力指公私部門結合雙方的資源，於平等互惠、共同參與及責任分擔原則下產生的合作型態。協力雙方在決策過程中基於平等地位，有著相同決策權，而形成一種相互依存共生共榮的關係。陳恆鈞（1996）則將公私協力意指為公私部門共尋目標、策略及資源整合，共同分擔經營社會責任，共創可分享之成果。孫本初、郭昇勳（2000）認為公私協力係指公部門為求降低財政負擔，而提供民間私部門參與公共建設之管道，藉由公私部門資源整合與資訊交流以達創增經濟利益，是為追求公私「雙贏」之策略。李宗勳（2002）將公私協力定義為：公部門與私部門兩者間尋求最合適的治理網絡關係，以「合作與參與」替代「競爭與控制」，以信任為基礎替代簽訂契約相互規範之模式，而增加公民附加價值為其主要導向，且利害關係人互動模式轉為由公民、使用者及專家與管理者共同參與設計之服務需求回饋機制的雙向互動模式。. . 12.

(20) . 基於上述國內外學者對公私協力意涵之界定，可歸納出公私協力所強調重點包括資源分享、目標間的相容性、責任分擔、相互合作過程、以及公共利益的達成等。由此可知，公私協力乃為公部門與私部門亦或第三部門所進行的一種合作方式，經由協商建立彼此之共識，於相同目標設定下進行專案計劃之安排，且形成一個聯合網絡，經由不同程度之參與，各自發揮專長並共同承擔社會責任與風險，共同擬定達成目標之策略，以達到各自追求利益的一種模式。. 二、公私部門互動模式及協力類型（一）公私部門互動模式公私協力係為公部門與私部門共同合作之互動網絡，合作網絡中公私部門之互動程度、互動緊密度將呈現出不同形式之協力關係，因而在探討協力類型之前有必要先對公私部門之互動關係作一瞭解。公私部門之互動關係，可依互動之層級結構、公私部門不同之干預程度、及權力資源之分享情形來加以分類。 1.以互動之層級結構分類吳英明（1996：18-21）將公私部門之互動關係區分為垂直分隔互動模式、水平互補互動模式、及水平融合互動模式三種互動模式，以下將詳述之：（1）垂直分隔互動模式公私部門垂直分隔互動模式（如圖 2-1），闡明公共事務之處理方式是以公部門為領導中心，私部門及一般民眾則依存於此架構之下，亦即公私部門互動模式是以公部門作為上層主導指揮，並以維持秩序與達成目標最為重要；私部門則處於下層配合及服從地位，其活動係在公部門組織下做有限度的發展，同時也必須高度支持公部門的政策作為。由此可知，公私部門是建立起一種互相對立，亦或階段性互利之互動關係，在這樣的互動模式中是由公部門控制私部門與民眾參與的過程，由公部門界定議題亦或改變行政程序，再來決定或允許私部門與民眾參與的範圍。因而，在公私部門垂直分隔互動模式中，公私部門的互動較屬互相對立或相互利用而. . 13.

(21) . 無法與民眾之公共利益建立休戚與共的關係（吳英明，1996：18；李建村，2001： 22-23）。. 公部門. 私部門一般民眾. 圖 2-1 公私部門垂直分隔互動模式資料來源：吳英明，1996：19 （2）水平互補互動模式公私部門水平互補互動模式（如圖 2-2），係指公部門認知到自己行為的有限性，而需要尋求私部門互補性的支援，公私雙方在勢力消長之下，兩者的結構地位逐漸轉向平行功能之互補，也就是說，公部門與私部門互相依存配合之程度增加，私部門脫離單純是公部門下附合體之地位。私部門透過社會責任意識之反省，開始學習與公部門合作或合夥，做互補性的協助，因而逐漸與公部門形成水平分工、合作，甚至協力之關係。在此種模式下，公部門雖仍然屬於主導之地位，卻已脫離完全指揮或控制之階段；私部門雖較處於配合地位，但並不是處於完全服從或無異議之地位，公共利益與服務之經營已不再由公部門完全主導，私部門亦嘗試發揮力量與公部門共同服務大眾，兩者之合作性質較屬功能性、任務性及限於行政範疇，其較常見的合作方式為合產、外包、特許…等(吳英明，1996：19；李建村，2001：23)。. . 14.

(22) . 公部門. 私部門. 一般民眾. 圖 2-2 公私部門水平互補互動模式資料來源：吳英明，1996：20 （3）水平融合互動模式公私部門水平融合互動模式（如圖 2-3），代表公部門與私部門之互動更為頻繁，亦即私部門不再只是依存或偏存於公部門之下，亦不再只是單純配合公部門，而是與公部門形成共生共榮的生命共同體關係。互動從「指揮─服從」、「配合—互補」轉化成「協議、合作、合夥」之平等關係。水平融合互動模式與水平互補互動模式之差異在於：私部門對於公部門不同層次的公共事務，有較深入影響且與公部門有較密切之制式化互動。在這個互動模式中，公私部門雙方都充分瞭解對方重要性及不可或缺性，並且透過平等、互重及互相學習之實質行為，以共同尋求解決公共事務的最佳方案及落實公共福祉的方法（吳英明，1996：20-21；李建村，2001：24）。. 公部門. 私部門. 一般民眾. 圖 2-3 公私部門水平融合互動模式資料來源；吳英明，1996：21 綜合上述，垂直分隔互動模式意指公部門與私部門及一般民眾之互動係為「指揮 ─服從」之關係，而水平互補互動模式即表示公部門與私部門及一般民眾之互動是為「配合─互補」之關係，此二者仍舊可視為是傳統「由上而下」之互動模式。另外，. . 15.

(23) . 水平融合互動模式則是指公部門與私部門及一般民眾之互動係處於一種「協議、合作、合夥」之關係，其不同於前述兩種模式，較屬於是「由下而上」之互動模式。因而，從垂直分隔互動、水平互補互動，直至水平融合互動，亦能闡明公部門與私部門及一般民眾彼此間之關係愈趨平等，且三方之互動關係更加趨於緊密。 2.以政策作為的主導性程度分類公私部門互動模式除了以互動之層級結構區分外，公私互動之形式亦可依公部門干預程度加以區分(Wolman & Leadbur, 1980)：（1）自由放任式(laissez-faire)：公部門允許私部門追求其活動，且儘可能減少政府的法規、管制等干預。（2）民營化形式(privatization)：公部門不採取放任態度，而是將某種公共服務的功能、角色、經營權或所有權，部份或全部委託給民間私部門經營供給。（3）積極倡導式(promotion)：公部門藉由提供公共設施及勞工教育與訓練等配合措施，積極鼓勵民間私部門參與提供公共服務。（4）公私協力式(partnership)：公部門以協力型態合作達成彼此之互利，彼此同意相互簽定權利與義務規範，並為共同目標而努力。（5）誘因誘導式(inducement)：公部門提供私部門誘因，誘導私部門在追求利益的同時配合公共目標之達成。（6）法令管制式(regulation or control)：公部門採取嚴格規範與管制作為，俾使私部門行為與公共目標相一致。（7）政府所有式(public ownership)：公部門負擔並執行原本應由民間私部門執行的所有業務，民間私部門只有馴服與順從的地位。此七種公私部門之互動形式中，政府所有式顯示出公共事務是由政府公部門全權負責，民間私部門鮮少有機會參與於其中；自由放任式則是強調減少政府之干預，交由民間私部門自行發展，此兩種形式正好為公私互動關係的兩個極端，致使無法搭建起公部門與私部門合作關係之橋樑。此外，另五種形式則表明公部門為達. . 16.

(24) . 成公共目標之實現，透過各種不同方式尋求私部門的合作與配合，使致產生不同型態之公私互動關係。由公部門干預程度來看，公私協力關係只是公私部門各種互動過程形式的其中一種而已。 3.以權力資源之分享情形分類 Kernaghan(1993:58-62)從權力與資源分享角度將公私部門互動行為進行區分：（1）合作型(Collaborative)：為權力分享型的協力關係，於合作過程中公私部門各自擁有決定自主權，任何政策決定是以雙方的共識為基礎，以積極性的溝通協調、相互承諾、共同管理之方式進行合作，彼此間不存有指揮命令關係。（2）操作型(Operational)：公私雙方只有工作分攤，而不具有權力分享，權力仍掌握於擁有優勢資源的政府部門。（3）奉獻型(Contributory)：公私部門間，雖有一方願意提供資源卻不想介入公共服務之決策及運作過程，完全任由另一方自主決定公共服務的活動作為。（4）諮商型(Consultative)：擁有權力與資源的政府部門因為公共服務之需要，而請求民間部門提供專業諮詢或特定技術知識之協助。把公部門與私部門之互動關係區分為合作型、操作型、奉獻型及諮商型，可清楚知道私部門在公私互動過程中所扮演之角色地位，僅是為資訊提供諮詢者，亦或是不可或缺的合作夥伴。但即使為公部門之合作對象，私部門也會因分享權力資源的對等與否，而享有自主地位或處於配合地位之差別。從公私部門互動關係程度來看，合作型的公私互動關係較為緊密，而諮商型則是屬於鬆散的互動關係。從前述三種類別區分公私部部門的互動情形觀之，政府公部門與民間私部門的互動光譜可以由政府全權主導控制之情形至完全放任民間自主的現象發生。理想型的公私協力應是公私部門秉持個別專業自主、高度溝通互動、水平融合、互信互惠的協力合作關係，因此欲求公私協力的理想互動公私雙方仍有待積極學習（廖俊松， 2004）。（二）協力類型. . 17.

(25) . 公部門與私部門之互動關係過程將會影響公私部門建立協力合作之可能性，即使雙方建立起協力合作之互動關係，但因互動緊密程度之差異或者是尋求協力合作之理由不同等因素影響，皆會產生不同形式之協力類型，以下說明協力關係之類型。 Tony Bovaird(2004)對從五個面向分析協力之類型： 1.部門準則(sectoral basis)：由公部門與第三部門組織及社會公民所建構；或是由公部門與私人企業所建立；抑或由公部門與私人企業及第三部門所建置的合作關係。 2.關係準則(relationship basis)：鬆散網絡關係、合作關係、權力分享關係及契約關係。 3.經濟準則(economic basis)：供給面、需求面、混合需求供給面等協力關係。 4.政策領域(policy area)：從政策目標進行分類，如生產力提高、照顧弱勢團體等。 5.範圍(scope)區分：協力關係可分為垂直、水平及混合。而 McQuaid(2000:13-18)依上述構面區分協力關係類型（如表 2-1），說明如下： 1.協力關係追求的目標(what the partnership is seeking) 協力關係形成是為某個地區、計畫，或者是組織為爭取額外資源，而透過結盟連結各種資源，藉由放鬆管制轉而採用企業的行為方法。其焦點可能從外生到由內產生，外生型態是指從外界吸收資源，內生型態則為只運用現有資源擴大效率。協力關係可能是策略性廣闊組織目標，處理長程政策問題，可能只是單純特定計畫讀驅力。 2.參與成員(who is involved) 主要參與者可能包括中央政府、地方政府、政府贊助的基金會、志願性團體、地方社群及私部門等，不同的參與者形成不同類型之協力關係。其結構尚包括較不正式的組織網絡及依法訂定契約的正式協力關係，非正式的組織網絡僅有定期的會議，但其在某些專業行政機構及主要決策者中卻存有政治性或社會性的連結，使致非正式協力關係具有相當影響力，而正式的協力關係通常具有特定目標及機制，透過機制提供訓練學習的途徑。創造協力關係過程有不同模式，由上而下的動員是由. . 18.

(26) . 較高層次的權威所推動，由下而上的動員則是由地方社群運用地方資源發展策略所推動。 3.協力的階段或時間(when) 過程中主要參與者可能會改變其觀點，致組織優先順位產生變遷，角色也隨之變化。政策從規劃以至執行之階段過程，政策運行涉及到整體目標及特定目標之訂定與執行、資源的輸入、執行機制之建置、組織結構之安排及監督、評估等階段，於每一個階段中皆有可能形成協力關係。有時，協力關係亦尚會在政策問題界定時產生。 4.參與空間的度向(where) 協力關係之焦點置於不同規模的地區中，可以是一個區域內或跨區域之服務對象，可以是國家層次之政策，亦可以是地方或地區性的政策問題。 5.執行機制(how) 執行機制又稱為團體面向，也就是參與者該作些什麼，由誰來提供資源，由誰來控制資源。且協力關係亦可能因協調同意而改變現有服務之優先順序，或者以另一個獨立單位的極端方式來運作。表 2-1 協力關係之內涵組成分子. 全距. 焦點. 外在的資源. 內在的資源. 目標. 就業的創造. 工作的重分配. 活動類別. 單一的計畫. 長程的計畫. 層次. 策略. 計畫的合作或協力. 參與者範圍. 公部門. 私部門、志願團體、第三部門. 結構. 正式的契約. 非正式的網絡. 動員過程. 由上而下. 由下而上. 權力關係. 不相等的權力關係. 公平的權力關係. 過程/階段. 發展前/發展間. 營運. 決策點. 結束的協力關係. 持續的協力關係. 地點. 地區/團體. 地理區域(如都市). 服務對象(如區域的失業青年). 如何作. 執行機制. 獨立的協力組織. 協議的達成影響現有的服務. 目的. 參與者. 時間. 資料來源：McQuaid R. W., 2000:13 . 19.

(27) . Sullivan 和 Skelcher(2002:41-49)認為協力合作形式會因組織間彼此合作關係之正式化程度而有所不同，從組織觀點加以區分協力合作的不同形式，形成光譜的排列，包括網絡、協力關係、聯盟及整併四種類型（如表 2-2）。可知最左側的合作形式是屬於非正式、特殊關係的鬆散網絡，其治理規則可藉由相互的規範與義務、價值的共享以及相互信任的方式達成；而最右側的合作形式則是具有高度結構化及正式化的互動關係，其合作形式最後往往可能合併為一個單一組織，其治理規則較適合規律的科層體制；從非正式鬆散的網絡關係趨向正式嚴謹的合作關係光譜中，亦因合作程度之不同而分為有限協議、共同行動協議及行政契約協議等三類，此種不完全非正式又沒達到完全整合的組織皆被稱為是一種協力關係的型態。表 2-2 協力形式及治理規則. 合作形式. 非正式且龐大的特殊. 高度結構化與正式互. 關係. 動. 非正式、特. 有限協議. 殊關係的鬆. 共同行動協. 行政. 參與行動者同. 參與行動. 議. 契約. 意讓渡部分自. 者合併為. 協議. 主性以建立聯. 單一組織. 散網絡. 盟結構治理規則. 組織與政. 透過相互規. 經由體制. 範、義務、. 外的參與. 共同價值和. 行動者建. 信任加以自. 立起結盟. 我管制. 的規範. 網絡. 協力關係. 聯盟. 科層體制. 整併. 策術語. 資料來源：Sullivan & Skelcher, 2002:43. Bryson 和 Crosby(1992)認為協力關係嵌入「多元組織連續體」(multi-organizational continuum)中，依其利害關係人或組織間對權力共享程度的要求不同及相互連結關係，將此多元組織連續體劃分為三個層次：1.配合(cooperation)：位於連續體的最低點，所要求的權力共享程度最低，參與者互動過程所涉及的是一種較為非正式關係、非正式的組織結構，以致力於共同計畫的達成；2.協調(coordination)：位於連續. . 20.

(28) . 體的中間，係採正式化關係以推動共同計畫，惟權力仍集中於單一中心；3.協力 (collaboration)：位於連續體的最高處，對權力的共享程度要求最高，具有正式關係、新的組織結構、任務與權威等特點。Light(2000)在配合、協調及協力三個層次中加入資源涉入的程度，將協力關係劃分為九種形式，如表 2-3 所示。並說明如下。 1.貢獻資源：即某一組織為另一機構的計畫或活動貢獻資源，此種貢獻是明確的且同常以物質形式出現。 2.相互促進：即組織間願意共享工作或提供服務方面的訊息。 3.資訊共享：即以成文或不成文的方式推動資訊的共享。 4.協調行動：即指組織調整或整合現有的計畫以便更有效地提供服務，通常是在合夥人之間建立一種不間斷的關係。 5.資源共享：即組織間一致提供相同的財貨與服務，並協議為此共同承擔相對應的成本，通常以契約的形式予以界定。 6.打造聯合計劃：即組織間互信互賴以實現一種依靠某一組織所無法單獨完成的目標，通常以成立委員會方式來運作。 7.合作經營：即組織聯合成為一個新的實體，透過合作共事以便管理資源或提供服務。 8.創新機制：即組織努力建立並利用一個新機制或模式來提供服務或解決公共問題。 9.共同規劃：即組織間為管理某一資源或緩解某一社會問題而建立一個共同性的遠景，以促進合作行為的發展。表 2-3 協力關係之型態配合(cooperation). 協調(coordination). 協力(collaboration. 涉入資源的程. 高. 貢獻資源. 協調行動. 合作經營. 度. 中. 相互促進. 資源共享. 創新機制. 低. 資訊共享. 打造聯合計畫. 共同規劃. 依據上述可知，協力合作中夥伴的流動性與模糊性將使得協力關係實難做分類 (Bailey, 1994)，協力類型呈現多元變化之情形，從合法契約規範下允許的範圍至非正式的互諒下均可從事廣泛的合作，依此，非正式的網絡至正式的契約關係皆為公私協力的範疇，公私部門的協力表現透過組織性網絡維繫，亦利用組織性的機構來展現。 . 21.

(29) . 三、影響公私協力型式成功的因素林惠華(2002)於「公私協力機制運用於都市更新政策之研究：士林夜市之個案模擬」。其研究中發現，國外成功以公私合作之方式推動都市更新政策，皆是有『首長支持』、『共識凝聚』、『中介協調』、『互信』、『地方居民參與』、『明確化與透明化』這些條件之配合。王瑞哲（2006）則整理相關文獻，認為公私部門協力之運作應具備下列成功要素：（一）非政府部門參與公私部門的協力關係代表著經營社會體制的新結構體，而此結構體為建立在「參與式民主」之基礎，經由參與公共服務之治理網絡的合夥者、使用者、管理者身分，重拾對政府的實質監督。使被服務的對象覺得自己可以「擁有」政府或是「掌握」、「參與」政府（李建村，2001：79）。故此種關係應建立在政府與非政府部門間的網絡關係上，是公私部門協力進行的首要成功的基本要素。（二）高層首長的支持公私部門協力關係應該有高階的管理者的認同或意願。因高階管理者擁有資源配置權及獎懲權，透過權力的行使，會影響資源的投注與形塑基層人員的價值觀，故對協力關係能否順利進行實具有關鍵性的地位。依實際狀況而言，組織成員的作為大多需經過上級長官之認可，才能有所依循，故公私部門協力關係應該有高階管理者的認同或意願（Cherrett,1994: 8；Erickson, 1994: 25；轉引自李建村，2001：76）。（三）明確且具體的共同目標在公私部門互動過程中，有著相同的目標與願景，能使參與者產生朝向目標與願景邁進的動力。公私部門為了推動社會資源整合、創造新效益，並且建構新的管理方式，所以公私部門協力應該發展共同而明確的目標。明確的目標、目的或願景，使每一位參與者了解共同期望，同心協力解決問題（Hailey, 2000:319-320）。（四）信任. . 22.

(30) . 公私部門協力運作過程中，公私部門要彼此信任，信任為溝通、談判，乃至形成共識之基礎。而信任源自於公開的情境，透過資訊的相互流通，公私部門相互瞭解彼此的情形、目標與立場來建立彼此的信任（Cherrett,1994: 8；Erickson, 1994: 27，轉引自李建村，2001：76）。因為公私協力是一種跨組織的合作關係，因各種組織具有不同的專業、技術與知識，而形成一種互利共生的生命共同體的型態，以有助於彼此的相互了解。可以使協力關係運作得更加有效。（五）分工公私部門協力的運作過程中，雙方必須有一套明確的義務規範或分階段執行計畫。若沒有明確責任分工，將會影響執行上的順利進行，則協力成果勢必會受到影響，在分工上，非政府部門與政府之間透過組織結構的配當賦予成員職能權責，依照自己的專門技術、知識，可以互補有無、相輔相成，達到公私增效（李建村，2001：80）。（六）持續評估協力關係的持續評估是確保協力資源合理運用的憑據，公私部門協力若要能夠維持長久的協力關係，其生命力必須來自於成功的協力過程，如此才能創造社會資源的永續發展（Erickson, 1994；轉引自吳英明，1996：87）。. 四、小結就以互動之層級結構分類，本研究其公私部門之互動關係屬於「水平融合互動模式」，因為私部門（交通大學、工研院、良福保全、大眾電腦等）對於公部門（新竹市警察局）的公共事務，有較深入影響且與公部門有較密切互動。且充分瞭解對方重要性及不可或缺性，透過平等、互重及互相學習之實質行為。在以政策作為的主導性程度分類中，則屬於「公私協力式」，即公私部門以協力型態合作達成彼此之互利，彼此同意並為共同目標而努力。就 Tony Bovaird(2004)五個面向分析協力之類型中，本研究的協力之類型為：1.部門準則：由公部門與私人企業及第三部門所建置的合作關係；2.關係準則：合作關係；3.經濟準則：混合需求供給面；4.政策領域：政策目標為改善治安；5.範圍：協力關係則為混合。在影響公私協力型式成功的因素中，可. . 23.

(31) . 以發現許多因素是屬於全面品質管理的要素（詳細內容如第三節探討），包括：高層首長的支持、明確且具體的共同目標、持續評估等，故本研究則擬引用全面品質管理的要素來探討新竹市警察局在推行數位影音科技整合過程中公私協力的成功要素。就本研究而言，新竹市警察局在推行數位影音科技整合過程中，因本身組織內所擁有的資源有限，並無此類資訊科技人才及相關建置經費有限（警察教育中並未有此類課程），有賴推動過程中台北市政府警察局督察長李金田（時任新竹市警察局局長）及少年隊隊長陳豪傑（時任保安民防課課長）為主要負責人員，因此透過私部門（交通大學、工研院、良福保全、大眾電腦等）提供欠缺之資源、經費，利用整合雙方優勢資源，來使使整個創新服務使用效率達到最大化。同時公私部門在互動過程中，以平等、互助、共同參與及責任分擔原則進行合作，以達成雙贏之目的。在互動模式中公部門與私部門係基於協議、合作、合夥之關係，共同完成目標。. 第二節政策企業家相關理論由於目前公部門並未具備完整落實政策行銷所需體制及組織文化（蘇偉業，2009: 254-256）。故為健全政策行銷於公部門內的發展根基，需要具有創新思維、願意承擔風險及問題解決能力的政策企業家(policy entrepreneur)來針對政策行銷進行參與。. 一、政策企業家的界定蕭全政(1998)認為：在美國，以企業家精神改造政府的意義，絕不只是為了聯邦政府的改革，而是所有組織基本而全面性的變革。根據美國政府的經驗，由於他們非常重視民間和社區的參與，是以，企業家精神的體現多表現在州政府及其以下單位中（蕭全政，1998: 374）。基此，這部分或可值得我國政府之參酌，亦即，台灣如欲增強企業家精神的擴散，民間的角色不僅不應輕忽，甚至還必須積極拉攏之，以建立其與政策行銷間的直接關係。當然，為了促成企業家精神於我國的實踐，則政策企業家的培養和塑造，絕對是過程中的必要環節之一。基本上，基本上，政策企業家就如同市場中的企業家一般，即便所面臨的系絡環境是大不相同的，但兩者. . 24.

(32) . 卻具有頗為相近的特質。故無論是商業或政治領域之企業家皆具有以下三種功能 (Mintrom & Vergari, 1996: 422)： 1.他能發現未獲滿足之需求，並以創新的方法來滿足之。 2.他能忍受投入不確定效果之行動的獎酬風險，包括財務或情緒上的。 3.他能聚集、協調擁有進行改變所需之才能、資源的個人及組織，以解決集體行動的難題。根據魯炳炎(2009)的說法：政策企業家乃「擁有特殊人格特質，具備企業家精神，並且能夠促成創新思維與作為」，這種人擁有兩種特色：第一，他是一個積極且主動為民服務的人，擁有專業的管理知識、領導力、創新思考等才能，以創造社會集體的福祉為目標；第二，他通曉如何適當的分配社會資源，利用最有效的資源配置手段，達到個人理想與關鍵政治、社會目標的互配。所以，政策企業家通常擁有高度的直覺與分析性思考的能力，同時也具有激發建設性的社會活動之領導、管理、創造潛能(Robert &King, 1996: 144-145)，能夠透過組織、動員不同類別民眾的方式嘗試將社會資源作出最妥善的配置。甚且，政策企業家和政策行銷之間也存在著某種理論的契合性。因為政策行銷作為一種政策管理模式，它所追求的創新及冒險精神，其實也意味著它需要企業家精神來推動之（蘇偉業，2009: 249）。當然，在政策企業家參與政策行銷的過程中，他也傾向於使用最少的權威來運作行銷工具組合（魯炳炎，2009: 148）。亦即，除了利用創新的思維或技術解決問題、適當的分配社會資源外，政策企業家也並不偏好權威手段的使用，而希望在最低程度之權威的前提下來配置行銷要素組合。由此可見，政策企業家是否存在於政策行銷的過程中，受到個人創新思維的有無、能否聚集必要的社會資源及權威手段的使用程度等三項要素的影響。此外，公部門政策企業家在決策過程中所的角色扮演，視其階段性任務性質的差異而有所不同。首先，第一階段中，政策企業家在變動不居的政策環境中，要能因勢利導、主導政府議程之設定；第二階段則涉及方案的催化、塑造與產出，並投入資源以獲取. . 25.

(33) . 有利政策的參與者之認同。第三階段，政策企業家必須化解公私部門企業家的不同需求，建立以問題為核心的溝通網絡，促成共識的產生。第四階段，由於難以藉由法律來明定公私部門的協力關係與夥伴關係的建立，因此，該部份有賴於政策企業家運用專業的政策行銷策略和政治技巧來達成。最後一個階段，為了確保不同部門的企業家願意貢獻心力來達成政策目標，他必須要建立一個明確的課責管理制度(魯炳炎，2009: 141-144)。但以上的論述雖是針對公部門的政策企業家，但其實政策企業家並不一定都僅源自公部門（Kingdon, 1984; Roberts & King, 1991；魯炳炎，2009: 147；蘇偉業， 2009），也可以來自私部門、非營利組織或傳播媒體等不同的社會階層。Roberts & King(1991)認為：政策企業家乃「於正式的政府體系外運作，並會將創新的理念引介、移植且落實於公部門實務」。故政策企業家指的是願意積極投入解決政策問題、提供創新觀念的人，而非侷限於特定組織或團體的參與者。其次，過去的政策企業家研究多重視議程設定、政策創新(innovation)、政策變遷(change)等面向(Kingdon, 1984; Roberts & King, 1991; Mintrom & Vergari,1996; Mintrom, 1997)。故企業家精神的提倡不僅是為推廣重要的政策議題，也是為了積極體現民間參與的精神，尤其，政策企業家追求的不只是政策環境的小幅調整，也可以是急遽的改變現狀(Mintrom & Vergari, 1996: 423)。傳統學者認為：政策企業家於政策過程中，所可能採取的行動，主要乃提倡新觀念、界定問題、詳述政策替選方案、觀念宣揚(broker)、動員民意、設定決策規劃的議程(Roberts & King, 1991:148)等。但這些行動僅表示政策企業家有提出問題的意識，但卻缺乏徹底執行及管理的能力，包括推動社會的變遷或解決集體的困境等等。故彰顯政策企業家在政策執行層面上的功能與角色，蘇偉業(2009)提出更為完整的洞見。他認為，政策企業家除提出問題、主持調查研究和組織溝通之外，還是：「促成政策方案之形成及維護政策之推動及執行之人物。」故我們可以瞭解：政. . 26.

(34) . 策企業家除了具有影響決策的能力之外，他還能左右方案執行的良窳。葉嘉楠（2011）認為所謂的政策企業家是指能在稀有資源下向外界爭取資源、向政治人物推銷政策，並有解決問題的能力與執行力，來達到服務的創新。本研究整理上述定義觀點後，並認為政策企業家為：在公務體系中內外部存在且具備企業家特質，且有意願及能力透過各種方式來影響、協助重要政策目標落實的參與者。. 二、政策企業家的角色扮演公共部門的政策企業家，必須透過分配資源的能力和實際的政策作為，才能扮演好公共部門創新者角色，促成具有創新意涵的政策思維和作為，因受到公共組織及環境的制約，及複雜公共決策過程的影響，要成為成功的政策企業家更加不易。政策企業家在決策過程當中所扮演的角色，Stevenson（1997）和 Zerbinati 和 Souitaris （2005）及 Morris 與 Jones（1999）曾提出雖然不同，但可相容的五個階段過程步驟，如表 2-4 所示。以 Stevenson（1997）及 Zerbinati 和 Souitaris（2005）的觀點而言，政策企業家在不同階段所應扮演角色為：策略取向、對時機的承諾、對資源的承諾、對資源的控制、以及回報制度與管理結構；Morris 與 Jones（1999）所強調的則是：確認時機、發展概念、評量所需要的資源、取得必要的資源、管理與風險管控。. . 27.

(35) . 表 2-4 公部門政策企業家角色扮演對照表 Stevenson (1997). Morris & Jones (1999). 政策企業家的角色扮演. Zerbinati & Souitaris (2005) 1.策略取向. 1.確認時機. 面對變動不居的政策環境/掌. (strategic orientation). (identify an opportunity). 握時機/因勢利導/設定議程. 2..對時機的承諾. 2.發展概念. 發展方案措施/型塑產出/催. (commitment to opportunity). (develop the concept). 化政策方案/爭取各方認同. 3.對資源的承諾. 3.評量所需要的資源. 評量公私部門企業家需求/化. (commitment to resources). (assess the required. 解潛在衝突/協調共識產生. resources) 4.對資源的控制. 4.取得必要的資源. 跨組織合作/運用行銷專業和. (control of resources). (acquire the necessary. 政治技巧/建立夥伴合作關係. resources) 5.回報制度與管理結構. 5.管理與風險管控. 群策群力竟事功/建立課責管. (management structure and. (manage and harvest the. 理制度/對所說所做承諾、對. reward philosophy). venture). 特定對象回報、解釋、負責. 資料來源：魯炳炎，2009：142 在第一個階段中，因公共部門政策企業家所面對是變動不居的政策環境與不斷改變的政策優先順序，甚至是持續演變的政策問題本質，故必須要能夠掌握時機，因勢利導，並進而嘗試主導設定政府議程。在議題擴張後，發揮動員能量以支持所偏好的政策方案措施，爭取更多民眾與輿論的關切注目，才可能取得更多資源，議題進入政府議程之前，還要能夠得到群眾的普遍重視，特別是關切大眾與廣泛大眾等不同層次群眾之支持（魯炳炎，2009：143）。第二個階段裡，透過更具體的產出型塑和方案發展，公共部門內不同的政策企業家要能夠嘗試催化政策行動方案，爭取願意投入資源以意圖獲取未來有利政策的. . 28.

(36) . 公私部門參與者之認同。在爭取各方認同，以催化出政策方案措施的同時，政策的模糊性與不確定性、以及公私部門政策企業家鬆散的媒合，都是公共部門的政策企業家必須要以政治技巧和專業能力克服的重要課題（魯炳炎，2009：143）。第三個階段裡，政策企業家在此階段可能面對來自公私不同部門、或是公共部門內部的部際和府際等不同的需求，要如何發揮公共企業家精神，整合各自現有的有限資源，以建立能夠發揮最大能量的政治支持網絡。但由於資訊未必對稱、不同政策企業家在議題發展過程內重視程度的不同（Jones & Baumgartner, 2005: 18-19）、乃至於所可能的風險承擔也不一致，公共部門的政策企業家有必要透過內部行銷和外部行銷，完成此階段的任務（魯炳炎，2009：143-144）。第四個階段裡，相關政策行動者彼此跨越公私部門協力合作和夥伴關係建立，此種協力關係過程因很難明文規定，仍有賴政策企業家運用專業的政策行銷策略和成熟政治技能。隨著公共決策過程的發展，政策結果有可能因為行動者持續的策略互動而有所不同，而這也增加政策企業家處理能力和取得資源的難度（魯炳炎， 2009：144）。在第五個階段裡，為要群策群力，以竟事功，為了要使得不同部門政策企業家願意貢獻智能力量以達成共同設定的政策目標，就必須要建立課責管理的制度，對於所說過的、所做過的承諾，要能針對特定的對象，提供明確的回報和解釋，以示負責。特別是對公共部門的政策企業家而言，尤其要建立從「負責」到「課責」的企業家精神，不僅僅只是責任內容，還要包括對象問題（許士軍，2008：14-15），故基於回應性與課責性，政策企業家在此階段對回報制度和風險管控，有助於資源的合理分配和課責管理機制的建立（魯炳炎，2009：144）。. 三、小結新竹市警察局前局長李金田在推動 CCTV 數位影音科技政策即具有政策企業家的特質，本研究則以上述的「公部門政策企業家角色扮演」進行探討。. 第三節全面品質管理 . 29.

(37) . 一、全面品質管理的定義上個世紀八十年代，美國產品在國際市場競爭力日益衰落。美國品質管理學界與企業界紛紛研究學習日本企業品質管理的理念及作法，致力於自我反省改革。美國海軍行為科學家提出全面品質管理(Total Quality Management, TQM)一詞，用以說明美國軍方研究中心與維修工廠如何運用日本式管理方法，達成降低維修成本及提高品質的成效(黃振育，2005；楊淵智，2007)。經由學者研究發現 TQM 能夠提供有效之技術及方法來幫助企業解決這樣的問題（ Wadsworth, Stephens and Godfrey,2002）。全面品質管理是一種管理的策略，主要特徵是聚焦在顧客的需求，持續不斷之改善和團隊合作（Fok, Fok and Hartman, 2001）。也可以說它是為了達到甚至超越顧客期待的一種整合性管理哲學，主要針對產品、流程以及服務做持續不間斷的績效改善（Ozden andBirsen, 2007）。實施當要發展規劃策略、養成品質會議和聚焦顧客需求時，必須透過跨功能部門的規劃來執行（Allen and Kilmann, 2001）。 Geraedts et al.(2001)指出全面品質管理是種哲學，而非模型或方法，TQM 乃是指供給者的品質管理，掌握顧客的需求，積極開發提供滿足顧客需求的產品，並由獲得市場，進而發展企業的規模，TQM 活動不單只是在生產者的檢查上合格即可，而是要不斷的積極改進。TQM 乃是基於三個基本原則：1.顧客焦點：了解顧客所做出的每個決定；2.持續改進：不斷努力改進產品和服務；3.完整方法： TQM 關注組織的每個層面。戴久永(2003)亦將全面品質管理視為以品質為中心的組織管理方法，以全員參與及著眼於長期成功為基礎，藉由顧客滿意，使組織成員與社會大眾同盟其利。林公孚(2007)認為全面品質管理的內涵已隨著時間發展而更為充實，提出以美國國防部之定義為基礎並納入新觀念的 TQM，成為「全面品質管理是策略性與系統性的管理方式，運用品質管理原則，作為持續改進組織產品與服務品質的基礎。利用人力資源與各種方法、技術及工具，採用組織績效卓越模式，不斷地改進組織內的所有作業過程，使其成果能滿足且超越顧客現在與潛在的需要」。. . 30.