整合式公文處理系統對文書處理流程影響初探─以臺北市政府為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. ‧. ‧ 國. 學. 治政大整合式公文處理系統對文書處理流立程影響初探─以臺北市政府為例. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch engchi U 指導教授：蕭乃沂博士研究生：高瑾螢撰. 中華民國 106 年 1 月.

(2) National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. n. al. y. er. io. sit. Nat. City Government. ‧. ‧ 國. 學. 政治大 The Effect 立 of Integrated Official Document System on Document Process：A Case Study of The Taipei. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Nai yi Hsiao, Ph. D. Graduate Student: Chin Ying Kao. January 2017.

(3) 謝誌大學畢業之際，沒思考過繼續攻讀研究所的我，卻在進入公務領域多年後，因為一個激勵與轉念，重新拾起書本進入校園，並一路在公務、學業兩頭燒下，順利完成了修習碩士學位的各種歷練，現在坐在書桌前、閉上眼睛回想這一路跌跌撞撞不斷與死線奮鬥的歷程，更能深刻體會許多人在碩士論文撰寫謝誌時所說，要感謝的人實在太多了的意境呀！能夠順利完成論文，頭號感謝的非蕭乃沂老師莫屬了。從碩一上了行政組織的課就非常喜歡老師上課風格，並欽佩老師清楚的邏輯思維，讓我在「扎實」課程中，領會到許多思考事務角度與方法，在面對「論文」這個研究生心中大魔王過程，一度因為公務的繁忙而暫停，也是老師的鼓勵讓我又再有動力繼續前進，這有口碑的「授後服務」真不是蓋的！同時，我也要誠摯地感謝論文口試過程中朱斌妤老師及楊東謀老師點出學生論文不足之處，並提供許多具體且寶貴的建議，讓本論文內容得以更充實。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 此外，本論文的完成也要謝謝公務界同儕與長官的協助，特別是我稱為學姊的毓尹，私下時常「關懷」我的論文進度，用自身經驗鼓勵、警告與威脅我快快完成論文，在我寫作卡關或進度怠惰不前時，總能適時推我一把，讓我跳出漩渦，持續前進。同時，也要感謝服務機關長官對我利用公餘進修的支持，以及各公務界先進願意額外撥冗時間接受我的訪談，並在訪談過程中與我分享了許多外界較難知曉或難以想像的業務處理經驗，提供了許多對於公文系統的不同看法，讓本論文資料更臻豐富。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 感謝我在「搶救失憶兔聯盟」的摯友們，在我忙於論文與公務之際，仍然適時邀約我，沒有遺忘我，讓我不致成為困在論文海的孤獨小兔；另外，「過完年要畢業」群組的好友，感謝你們用群組名稱時時提醒我要加緊努力，快快畢業；還有，謝謝研究所期間認識的好友們成立認真小高粉絲團，謝謝各位在學期間對我的幫助，讓我在公務之外，接觸了不一樣世代的你們；還有還有，要謝謝那一群總說我把碩士學位當成博士學位在念的體育界朋友，雖然每次見面總是輪番以碩士畢業生身分「指導」我一輪，但也因為你們的激將法，終於我走到寫謝誌這一天了。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，感謝伶俐一路上的鼓勵，沒有你一路幫忙，我想很難支撐我走到這一天，也希望你可以快快畢業喔！最後的最後，當然要謝謝家人對我的支持與包容，修習碩士這幾年，常因工作與學業兩頭忙碌，減少了與家人互動時間，我終於完成論文啦，接下來可以有更多時間陪伴各位囉！感謝一路上曾幫助過我的人，有大家的協助，才能順利完成本論文，要謝的人太多了，那就謝天吧！ 2017 年 2 月瑾螢謹誌.

(4) 摘要藉由資通訊科技改善資訊與服務傳遞品質，打造良善治理環境，是各國政府持續努力之目標。公文是政府機關對內進行公務溝通及記錄施政沿革、對外做成決定及意思表示的展現，其處理效率及品質影響民眾觀感甚鉅，因此我國自 1987 年起即著手規劃公文電子化作業，採分階段推動公文電子化，終於 2012 年完成公文處理全程電子化最後一哩路。而在分階段建置公文處理子系統以成就全程電子化下，各子系統介接整合對於文書處理流程影響成了值得關注議題。檢視過往研究多僅關注特定公文處理子系統對於組織、使用者影響，聚焦系統成功模式、關鍵成功因素等研究，未有從整體公文處理流程面檢視公文系統整合對於文書處理流程效益之研究，因此本研究透過個案訪談方式，從公文處理流程面探討介接式公文處理系統問題作為未來整合式公文處理系統規劃改進之道，並進一步探討完善規劃下之整合式公文處理系統在文書處理、業務應用面之效益。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 經由訪談發現，現行介接式公文處理系統在規劃面計有三大問題：第一，未從文書處理流程角度檢視公文處理系統整合需求，導致不同文書流程點人員重複做白工；第二，未將文書規範納入系統設計，使得公文格式常不符文書規範，降低公文品質；第三，公文處理系統以文書流程點人員操作邏輯設計，不符文稿處理人員線上簽核操作需求，在此類人員上線操作系統後，凸顯出公文處理系統介接整合重要性。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 因此本研究建議未來規劃整合式公文處理系統時，應注意從公文處理流程面檢視公文處理系統間垂直與水平整合需求，可透過成立公文專案小組方式，盤點各業務與公文處理關係，並擴增使用者需求之蒐集，藉由專案小組機制增加機關間橫向聯繫與溝通，以避免文書作業規範與公文處理系統功能不符之窘境。. Ch. engchi. i n U. v. 此外，本研究亦發現，奠基前述整合式系統規劃下，除了簡化文書處理各角色人員實質工作內涵之外，透過公文處理系統與其他業務資訊系統整合，可進一步達到訓練資源集中化、降低系統開發成本、提升人力運用效率及提升公文承辦品質等效益。最後，整合後公文處理系統附加文書作業面以外效益則有改善行政流程、簡化列管程序、輔助高層決策判斷及基層掌握業務等效益。. 關鍵字：公文電子化、整合式公文處理系統、文書處理流程、公文系統規劃、資料治理.

(5) Abstract Improving the quality of information and services by means of information technology and building a good governance environment is the goal of sustained efforts by governments. Official documents not only record the history of governance but also express the decisions made by the government whose efficiency and quality impact on public opinion deeply. So, since 1987, the government started planning electronic official document (EOD) system in gradual stages, and finally completed the last mile of the EOD system in 2012. After all EOD subsystems have full digitization, the impact of the integration of EOD system on the document processing has become worthy of attention. The past EOD research focuses on the impact of the specific EOD subsystems on organizations or users, and information systems success model or key success factors, etc. The relevance studies seldom discuss the benefits of the integration of EOD subsystems with the document processing from the holistic viewpoints. This study explores the problem of the integration of EOD subsystems from the document processing, in order to improve the integration of EOD system planning and. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. furthermore to realize the benefits of document processing or business application through a case study of Taipei City Government. According to the interviews with the domain experts, three major problems are found. First, the integration of data fields between EOD subsystems remains poor, resulting in work repetition of the staff. Second, the planning of the EOD system. sit. y. Nat. n. al. er. io. appears less attentive to the document specification, resulting in the inconsistency among the document formats and quality reduction. Third, the design of the EOD system is not user-friendly for the manuscript staff, resulting in operating inconvenience and highlighting the importance of the EOD subsystems. Accordingly, this study suggests that the government should pay more attention to the vertical and horizontal integration from the overall document processing. The government can establish the documentary team composed of all business units to promote communication and collect users’ requirements. In addition, this study also finds that the integration of EOD system can centralize the training resources, thus reducing the development cost and improving the efficiency of human resources and. Ch. engchi. i n U. v. the quality of official documents. In summary, the additional benefits of EOD integration improve the administrative processing and procedures and meanwhile assist high-level decision-making and grass-roots management. Key words: electronic official document, document processing, system planning, data governance.

(6) 目次目次 .................................................... I 表次 .................................................. III 圖次 ................................................... IV 第一章. 緒論 .......................................... 1. 第一節. 研究背景 ..................................... 1. 第二節. 研究動機 ..................................... 6. 第三節. 研究目的與問題 ............................... 8. 第四節. 名詞定義 ..................................... 9. 臺北市政府公文電子化發展歷程 ................ 11. ‧. 第二節. ‧ 國. 第一節. 個案介紹與文獻檢閱 ........................... 11. 學. 第二章. 立. 政治大. 臺北市政府公文處理子系統運作情形 ............ 17 資訊系統規劃 ................................ 34. 第四節. 資料治理 .................................... 38. y. sit. er. io. 研究方法 a..................................... 41 iv. n. 第三章. Nat. 第三節. 第一節. l C n U h i e n g c h ...................... 研究流程與資料蒐集方法 41. 第二節. 訪談對象與流程 .............................. 44. 第三節. 研究倫理及研究限制 .......................... 47. 第四章. 研究結果分析 ................................. 49. 第一節. 未來規劃整合式公文處理系統之道 .............. 49. 第二節. 整合式公文處理系統效益 ...................... 65. 第三節. 整合式公文處理系統在業務應用與支援決策效益 .. 72. 第四節. 綜合分析討論 ................................ 78. 第五章. 結論與建議 ................................... 90. I.

(7) 第一節. 研究發現 .................................... 90. 第二節. 精進公文處理系統效益之實務建議 .............. 93. 第三節. 後續研究建議 ................................ 97. 參考文獻 .............................................. 100 附錄：各類訪談對象訪談大綱 ............................. 108. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(8) 表次表 1：我國公文電子化推動過程對應之公文處理子系統......... 12 表 2：臺北市政府公文處理作業各子系統開發 VS 維護廠商對照表 18 表 3：研究流程 .......................................... 42 表 4：重新建構後之研究問題 .............................. 43 表 5：訪談對象基本資訊一覽表 ............................ 45. 政治大. 表 6：知識管理系統 VS 新公文處理系統 ...................... 73. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(9) 圖次圖 1：文書處理流程 ....................................... 2 圖 2：文書檔案管理系統模組 ............................... 5 圖 3：各公文處理角色主要使用之系統 ...................... 10 圖 4：臺北市政府公文處理現代化規劃及推行小組核心機關工作內容 .................................................... 14. 政治大. 圖 5：公文處理整合系統目標示意圖 ........................ 16. 立. 圖 6：臺北市政府現行公文處理系統架構 .................... 17. ‧ 國. 學. 圖 7：電子公文收發作業示意圖 ............................ 20. ‧. 圖 8：公文製作系統運作說明 .............................. 23. Nat. io. sit. y. 圖 9：臺北市政府各公文處理子系統維運情形 ................ 26. er. 圖 10：公文製作系統輸入畫面 ............................. 28. al. n. v i n C h ............................. 圖 11：公文製作系統預覽畫面 28 engchi U 圖 12：公文製作系統匯出畫面 ............................. 29 圖 13：公文管理系統接收公文製作資料對應欄位.............. 29 圖 14：流程處理作業畫面 ................................. 30 圖 15：公文線上簽核系統完成核稿畫面 ..................... 31 圖 16：公文製作系統畫面 ................................. 31 圖 17：訪談流程圖 ....................................... 46. IV.

(10) 圖 18：公文製作系統受文者輸入畫面 ....................... 51 圖 19：線上簽核系統受文者資訊修正及顯示畫面.............. 52 圖 20：發文人員於公文製作系統校對受文者資訊.............. 52 圖 21：公文製作聯絡電話輸入欄位 ......................... 53 圖 22：線上簽核系統畫面 ................................. 54 圖 23：線上簽核文稿修正畫面 ............................. 57. 政治大. 圖 24：線上簽核禁止在刪除文字前面新增文字畫面............ 58. 立. 圖 25：線上簽核文稿修正畫面 ............................. 59. ‧ 國. 學. 圖 26：線上簽核按「清稿」後畫面 ......................... 59. ‧. 圖 27：線上簽核修正附件操作方式示意圖 ................... 60. Nat. n. al. er. io. sit. y. 圖 28：公文製作系統可任意輸入核決者資料畫面.............. 62. Ch. engchi. V. i n U. v.

(11) 第一章. 緒論. 公文1是政府對內記錄施政沿革、對外意思表示的呈現，其處理效率、內容品質、准駁決定等，攸關民眾權益及對政府信任與觀感。公文處理系統在資訊與通信科技（Information and Communication Technologies, ICTs，以下簡稱資通訊科技）掛帥下，可否有新的應用與發展，成了公文電子化下一波值得關注焦點。本章首先說明實務上政府機關公文電子化推動情形，及學術上與公文處理作業相關之研究趨勢與成果，以了解目前公文處理作業在理論與實務上可再精進方向，進而界定出本研究問題與定位。. 第一節. 研究背景. 政治大自 1993 年美國柯林頓總統於「透過資訊科技再造政府」(Reengineering 立 through Information Technology)報告中喊出利用資訊科技再造政府起，20 多 ‧. ‧ 國. 學. 年間各國政府紛紛順應資通訊科技迅速發展、網際網路普及應用與儲存設備發展潮流，陸續推動各項電子化政府發展計畫，將資通訊科技轉化成主流之治理途徑。換言之，政府開始透過資訊與通信技術來達到改善資訊與服務傳遞品質、鼓勵民眾參與決策制定過程，並讓政府更具課責性、更有效率、更透明目的(United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organizations, UNESCO,2007)。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 公文是政府對內記載施政沿革、對外與民眾溝通的工具或媒介，其製作方式、處理流程及歸檔管理等程序(詳圖 1)，不僅影響政府辦事效率，更涉及政府課責性與透明度，牽動人民對政府滿意度與信任度，因此持續利用資通訊科技精進公文製作品質與處理效能，成了政府機關無法忽視之課題。. 1. Ch. engchi. i n U. v. 依公文程式條例第 1 條規定：「稱公文者，謂處理公務之文書；其程式，除法律別有規定外，依本條例之規定辦理。」因此，凡機關與機關或機關與人民往來之公文書，機關內部通行之文書，以及公文以外之文書而與公務有關，不論其形式或性質如何，均為本研究指稱之公文範圍。 1.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1：文書處理流程資料來源：參考行政院文書處理手冊(104 年 4 月版)，作者修改自繪. 2.

(13) 為改善過往以人工處理公文之無效率情形，我國從 1987 年即開始規劃公文處理電子化事宜，配合資通訊科技發展，逐步將傳統人工手寫、紙本傳遞作業改以電子化方式處理，歷經 20 餘年努力，終於在 2012 年完成各機關公文處理全程電子化推動作業，亦即公文從收文處理開始，交由承辦人進行文件簽辦，再上陳核稿者執行文稿擬判，最後送交發文處理或歸檔處理等全部流程，均採電子化方式作業。檢視公文處理全程電子化作業過程，並非僅使用單一資訊系統，其配合不同作業流程點所需之資訊系統功能不同，而發展出以下相關公文處理子系統(詳圖 2)，茲簡要說明如下：一、公文製作系統(即圖 2 中的 A) ，將公文書公文電子化先驅，自 1994 年即實施「公文處理現代化推動方案」由人工抄寫改採電腦繕打製作，藉由電子資料可重複利用特性，加快公文製作速度，開啟公文處理革新時代。現行公文製作系統主要提供公文繕打功能之外，針對繕打完成之公文，另可選擇列印以紙本型式對外發送，或可轉出電子發文用文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 書本文檔(Document Instance，簡稱 DI 檔2)，提供公文電子交換系統進行線上傳遞交換及公文管理系統對應公文基本資料欄位使用。. ‧. 二、公文線上簽核系統(即圖 2 中的 B1). sit. y. Nat. 指公文簽辦及核判作業由傳統僅能採紙本簽核模式，新增可透過線上簽核方式處理。依「文書及檔案管理電腦化作業規範」(104 年 7 月版)第 4 點第 1 款定. n. al. er. io. 義，線上簽核：「指將文書之處理以電子方式在安全之網路作業環境下，採用電子認證安全管制措施確保內容之可認證性，進行線上傳遞及簽核工作。」此為行政院研究發展考核委員會(現已更名為國家發展委員會，以下簡稱前行政院研考會)於第四階段電子化政府計畫(2012-2016 年)所極力推動，不僅突破遠距辦公需透過人工傳遞公文的無效率，亦讓檔案管理邁入實質電子化作業，在實務界開創新的文書處理模式，學術界則有新一波公文線上簽核研究熱潮(許慧鳳，2012；陳怡蓉，2013；林家鈺，2013；陳宜珊，2014；周世宏，2014；陳怡華，2014；王英全，2014；蘇宜靖，2014；邱創麟，2014；林孟慧，2014；張珮玟，2015；謝智萍，2015；陳貞如，2015；杜葉俊，2015；黃永信，2015)。. Ch. engchi. i n U. v. 三、公文電子交換系統(即圖 2 中的 C) 指前行政院研考會於第一階段「電子化/網路化政府中程計畫」（1998-2000 年）中，重點推動的公文對外採電子方式發送，而接收機關亦採電子方式接收公. 2. DI(Document Instance)檔又稱文書本文檔，依文書及檔案管理電腦化作業規範定義指：文書本文之電子化文件，內容以 XML(eXtensible Markup Language)語法所組成。 3.

(14) 文之傳遞交換系統。在實務上，公文以電子方式藉由網路執行傳遞、完成收發，在收文處理部分省去過往紙本收文必須一一登錄資料登錄程序，在發文處理部分則免除紙本發文用印、郵遞作業，對內簡化收文、分辦程序，對外則提升公文傳遞效率、撙節郵寄成本；而在學術界亦掀起一系列公文電子交換系統相關研究 (林克偉，2002；黃懿美，2002；黃銘材，2004；劉舒綺，2004；柯清德，2004；戴慧明，2004；周琮智，2005；吳彩鳳，2006)。四、公文管理系統(即圖 2 中的 D) 指政府機關內部負責公文基本資料管理、流程稽催管制之系統。公文完成製作後，在政府機關內部進行陳核、會辦、核定或判發等過程，必須經過總收文、單位收發、簽稿收發、總發文等流程點人員登錄文公文處理作業過程資料，藉由公文處理系統記錄各作業流程點資料，作為研考人員管制及後端檔案管理資料來源依據。. 立. 政治大. 五、檔案管理系統(即圖 2 中的 E，含檔案掃描系統). ‧. ‧ 國. 學. 公文完成前端處理後，即進入歸檔管理程序，檔案管理系統除例行檔案點收、立案編目、檢調應用、移轉移交、清查銷毀外，另包含掃描作業，亦即將原始紙本型式陳核歸檔之檔案，掃描成可閱讀的圖檔(例：PDF、TIF 等)格式，藉此提升檔案檢調效能並保護原始檔案避免遺失毀損。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(15) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2：文書檔案管理系統模組資料來源：參考文書及檔案管理電腦化作業規範(104 年 7 月版)，作者修改自繪. 5.

(16) 綜上可知，我國採漸進式、分階段推動公文電子化，以 1994 年公文製作電腦化為開端，繼而有公文在機關內部管制之公文流程管理系統、公文對外收發之公文電子交換系統及公文辦理完畢後之檔案管理系統，最後於 2012 年完成公文線上簽辦、核擬之公文線上簽核系統。政策上採分階段推動下，反映在實務上即是分階段開發建置公文處理子系統，學術上研究風潮則出現配合公文電子化推動，聚焦公文電子交換及公文線上簽核系統二大子系統，在資訊系統滿意度、成功因素或推動成果評估等面向之研究。雖從過往研究發現，公文處理電子化於一定程度上改善過往紙本作業、人工傳遞之無效率，但值得注意的是，在分階段開發建置各公文處理子系統下，公文處理全程電子化必須透過各公文處理子系統之間互相介接資料方式完成；再進一步檢視公文電子化歷程可知，各公文處理子系統並非依循公文處理流程循序完成各個公文子系統開發建置作業，而是先完成政府機關內部公文製作電腦化，接著完成外部傳遞網路化、稽催管制電腦化及檔案管理數位化，最後完成公文內部簽核線上化，且整個推動時程拉長至 20 餘年，導致各公文處理子系統在開發年代不同下，其所運用資通訊技術勢必有差異，因此，介接不同年代、不同技術之公文全程電子化系統，潛藏阻礙公文處理效率、影響公文處理品質之基因，那麼如何完善介接、開發、建置一套符合現代化公文處理作業需求之整合式公文處理系. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 統，成了公文電子治理值得關注核心焦點。. ‧. 第二節. 研究動機. sit. y. Nat. n. al. er. io. 政府機關運作，必需透過「人」、「制度」及「工具」來處理各項事務。其中，「人」泛指推動政府政策或維持機關運作人員，「制度」則指政府執行政策所依循各項規範，此兩者是各政府運作基本要素。至於「工具」在不同時期雖有不同解讀，但就現今電子化政府當道之電子治理時代，資通訊科技成了良善治理主要「工具」。換言之，如何有效運用資通訊科技加值應用政府機關既有素材成為電子化政府成敗之關鍵。檢視電子化政府內涵，其除服務外部顧客外，亦關注提升內部運作效率及跨機關間協調聯繫(Moon,2002)。外部顧客最直接感受政府機關行政效能方式，除接受第一線臨櫃服務外，便是公文處理效率與品質，因此公文電子化成了改善內部運作效率及提升公文品質之首選方案。在電子治理時代，推動電子化成為公私部門改善事務處理效率必選工具之一。. Ch. engchi. i n U. v. 電子化代表資訊系統的導入，林柏州(2005)認為資通訊科技之採行將會促使政府組織產生變革，陳彩虹(2008)認為組織變革可能為組織作業流程調整、組織架構調整、組織文化重塑等；此外，資通訊科技引進亦會對組織績效、員工實質工作內容與品質造成影響(彭雪峰，1999；張緯良，1990)。公文處理效率與品質影響民眾對政府觀感甚鉅之下，每一個公文電子化階段所推動之公文處理子系統導入政府機關，對於機關內人員行為、工作效能、組織. 6.

(17) 績效帶來之影響，成了過往公文處理系統研究重點(曾淑娟，2002；陳富益，2003；吳有人，2010；劉峻銘，2012；鄭勝元，2015)。然而，過往研究僅著重單一公文處理子系統導入政府機關後對於組織或人員影響，在公文處理已可全程電子化處理之際，將衍生出各個公文處理子系統間整合之議題。換言之，公文處理在分階段開發子系統下，所謂的公文處理全程電子化，勢必透過子系統間整合來完成，那麼整合各個公文處理子系統過程應該注意哪些事項，始能讓各公文處理子系統發揮過往單獨建置公文處理子系統無法彰顯之效益，將「資訊治理」概念融入公文處理系統，延展公文電子化效率面以外成果成了本研究動機之一。公文電子化歷經四個階段電子化政府計畫下，不僅在實務上完成公文處理全程電子化目標，在學術界亦相對應各階段推動而有不同面向研究成果，例如：一、系統規劃與建置：針對公文系統規劃程序、安全機制、加密方式等探討，以提出更安全公文處理系統之研究，如：王瑞堂，2000；王柏盛，2001；林俊孝，2002；劉文龍，2006；黃顯舒，2009。二、公文電子化實施成效：針對公文採電子交換或採線上簽核後，對組織績效或人員作業影響之研究，如：林克偉，2002；曾淑娟，2002；陳富益，2003；. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 周琮智，2005；黃銘材，2004；戚靜文，2009；劉哲榮，2010；謝宜臻，2010。三、關鍵成功因素探討：以公文電子交換系統或公文線上簽核系統等單一公文處理子系統作為個案，探討想要成功推動公文電子化，關鍵影響因素之研究，如：戴慧明，2004；簡素娟，2009。四、公文系統對使用者影響：以科技接受模式為基礎，探討政府機關人員對於公文電子交換系統或公文管理系統之滿意度，如：江燕美，2003；陳碧玉，2004；. sit. y. Nat. n. al. er. io. 吳金璋，2010；陳君佩，2011；方雀米，2011。綜上，檢視現行既有研究成果發現，其多係順應各階段電子化推動所作之單一系統不同面向研究(例：推動公文電子交換系統時期聚焦探討公文電子交換作業成效、系統滿意度、關鍵成功因素或對人員影響；推動公文線上簽核系統時期則針對公文線上簽核實施成效、系統滿意度、關鍵成功因素等探討)，著重系統對人的影響，未曾有從公文處理流程角度，探討各公文處理子系統間整合或公文處理系統與其他資訊系統跨系統間整合後可能潛在效益或影響，亦忽略了作業規範、作業流程對於資訊系統之影響。因此，本研究希冀從資訊系統整合角度，探討公文處理各子系統整合或公文處理系統與其他業務資訊系統整合可能帶來之文書處理作業面影響，甚至整合後潛在可能發揮之業務應用面效益，成了本研究. Ch. engchi. i n U. v. 動機之二。最後，作者身處政府機關服務，對於精進公文製作品質及提升公文處理效率甚是有感，透過公文處理系統進行公文製作與核批、執行流程管制與稽催、及對外線上收發，相較傳統人工作業確實展現效率提升效果，然而作者認為電子化不應僅是將實體紙本核閱轉換成電腦螢幕顯示、不應僅侷限在人工交換改採線上傳遞，所謂整合更不應僅做到多套公文處理子系統整併重新開發一套公文處理系統. 7.

(18) 而已，在資通訊科技相較 20 年前突發猛進之下，完善規劃之整合，應有更多附加價值潛在可能性，因此注入創新思維與作法之整合式公文處理系統，是否能更進一步簡化既有公文處理流程，透過跨資訊系統資料溝通，累積大量資料下，促成業務面創新應用效益，成了本研究動機之三。. 第三節. 研究目的與問題. 經由前面介紹可知，我國採分階段推動完成公文處理全程電子化，其推動過程並非依照公文產製程序，而係先完成內部公文製作電腦化，接著推動公文對外傳遞網路化，並搭配內部公文管理、檔案管理系統，最後完成公文簽核線上化，因此在落實公文處理全程電子化時，勢必採各公文處理子系統間介接方式完成。長達近 20 年分階段推動過程，雖讓各個公文處理子系統有足夠開發、建置時間，但相對的衍生而來便是各個公文處理子系統均在單一資訊系統思考邏輯下，所規劃、開發、建置，缺乏從整體公文處理流程觀點思考子系統間整合重要性，忽略資訊系統間資料流通效益，使得各個公文處理子系統雖均具備該作業流程點完善功能，但卻成了資訊孤島，系統間欄位難以溝通，增加介接困難度，難以進一步. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 彰顯電子化在效率面以外之績效。因此，本研究主要目的即在於從公文處理流程角度，了解過往公文處理子系統介接缺失或不足之處，作為未來規劃整合式公文處理系統應注意改進之道。此外，過往公文處理系統研究多聚焦單一公文處理子系統對於人員、工作內容、組織績效影響；本研究將進一步從整合觀點探討公文處理子系統間或公文處. sit. y. Nat. n. al. er. io. 理系統與其他業務資訊系統整合後，其資料流通可能潛在之文書處理作業面甚至業務應用面效益，以補足現行學術上僅著重單一公文處理子系統研究之不足。綜上，本研究希冀從整合式系統規劃及資料流通觀點探討未來公文處理系統對於文書處理及業務應用面潛在效益，讓公文處理系統效益不再侷限於簡化操作程序、加速作業效率此等電子化基本要求，更可深一層藉由公文處理資料創新應用，拓展公文電子化至行政改革、知識管理效益。基於前述研究動機與目的，本研究提出之研究問題如下：一、現行介接式公文處理系統下，影響公文電子化處理效率原因為何？二、未來整合式公文處理系統如何精進、改善介接式公文處理系統之缺點？三、未來整合式公文處理系統對於文書處理作業或其他業務應用潛在效益為. Ch. engchi. 何？. 8. i n U. v.

(19) 第四節. 名詞定義. 本研究所指公文處理流程意義等同文書處理流程，係依行政院文書處理手冊 (104 年 7 月版)第 4 點所指公文自收文或交辦起至發文、歸檔止之全部流程，可分為以下 5 個步驟(詳本研究第 2 頁，圖 1)：一、收文處理：指針對來文執行簽收、拆驗、提陳、分文、編號、登錄、傳遞等處理程序。二、文件簽辦：指依來文內容或交辦事項執行擬辦、送會、陳核、核定(批示)等處理程序。三、文稿擬判：指依來文內容或交辦事項執行擬稿、會稿、核稿、判行等處理程序。四、發文處理：指依判行文件執行繕印、校對、蓋印及簽署、編號、登錄、封發、送達等處理程序。五、歸檔處理：指依檔案法及其相關規定辦理檔案管理事宜。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 另依各類人員在公文處理流程中，所實質負責公文處理內容之不同，區分以下角色：一、文書流程點作業人員：不涉及實質公文內容簽辦處理，如： (一)收文人員：負責機關對外公文收文處理作業人員，主要使用系統為公文電子交換系統及公文管理系統。 (二)單位收發：負責機關內各業務單位公文收發文處理及公文流程登錄作業人員，主要使用系統為公文管理系統。. io. sit. y. Nat. n. al. er. (三)簽稿收發：負責機關一級首長辦公室公文收發文處理及公文流程登錄作業人員，主要使用系統為公文管理系統。 (四)研考人員：負責機關公文稽催管制作業人員，主要使用系統為公文管理系統。 (五)發文人員：負責機關對外公文發文處理作業人員，主要使用系統為公文電子交換系統及公文管理系統。 (六)檔案人員：負責機關檔案管理作業人員，主要使用系統為公文線上簽核系統、公文管理系統及檔案管理系統。二、文稿處理作業人員：實質簽辦、核定公文內容，如： (一)承辦人員：負責公文製作、擬辦、擬稿人員，主要使用系統為公文製作. Ch. engchi. i n U. v. 系統、公文線上簽核系統及公文管理系統。 (二)核稿人員：負責核閱承辦人員所陳核公文內容人員，主要使用系統為公文線上簽核系統。 (三)核判人員：負責核定、判行公文人員，主要使用系統為公文線上簽核系統。. 9.

(20) 為進一步了解各角色人員使用各公文處理子系統整體概況，綜整各公文子系統及其主要使用者如圖 3：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 3：各公文處理角色主要使用之系統資料來源：參考文書及檔案管理電腦化作業規範(104 年 7 月版)，作者修改自繪. 10.

(21) 第二章. 個案介紹與文獻檢閱. 我國公文電子化採由上而下推動，整體而言，文書作業規範訂定、資訊系統規格研擬等，係統籌由前行政院研考會負責；而臺北市政府身為地方政府領頭羊，公文電子化推動腳步相對超前其他地方政府，幾乎與中央政府併進，故具有指標性研究意義。據此，本研究將以臺北市政府公文處理系統使用情形為個案，探討分階段推動公文電子化下，其介接式公文處理系統造成之不便或問題，而該等不便或問題如何從資訊系統規劃起步，重新進行作業流程整合，並進而探討作業流程或資訊系統整合後其在資料應用可能發揮之潛在效益。本研究係奠基於個案既有問題或現象，作為後續公文處理系統規劃及資料應用面精進探討基礎，因此引導讀者先了解公文電子化概念、進入臺北市政府公文處理系統個案情境，將使後續文獻檢閱內容更貼近個案下，本章第一節將先介紹臺北市政府公文電子化發展歷程，第二節則繼續探討在前述分階段推動電子化下形成之介接式公文處理系統對公文處理作業影響；了解本研究個案現象後，緊接在第三節藉由資訊系統規劃相關文獻探討改善、精進公文處理系統之道，最後第四節則透過資料治理文獻，探詢未來公文處理系統資料整合後其可能發揮電子治理之潛在可能性與效益。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 臺北市政府公文電子化發展歷程. io. al. sit. y. Nat 壹、我國公文電子化及公文系統發展. er. 第一節. n. v i n Ch 為改善人工處理公文效率不彰、品質不佳問題，行政院從 1987 年即開始著 U i e h n gc 手規劃公文處理現代化推動方案，經立法院配合於 1993 年修正通過「公文程式. 條例」，賦予公文處理電子化法源基礎後，行政院陸續函頒訂定「機關公文傳真作業辦法」、「文書及檔案管理電腦化作業規範」、「公文處理現代化推動方案」、「機關公文電子交換作業辦法」，奠定公文電子化推動基礎(劉兆明、邱皓政，2000；陳秀涓，2015)。完成機關內部公文製作電腦化後，前行政院研考會藉由第一階段「電子化/ 網路化政府中程推動計畫」(1998-2000 年)，致力推動機關間公文改採網路送達，於 1998 年建置「機關公文電子交換服務中心」，2000 年 7 月實施公文電子交換推廣計畫，推動以網路取代馬路，並要求全國各機關最遲於 2001 年底上線執行公文電子交換作業(陳富益，2003)，以加速公文傳遞效率。. 11.

(22) 除公文收發處理程序改採電子化外，為改善公文處理完畢後缺乏制度化歸檔管理機制，致常有查找不到檔案情形，立法院再度配合於 1999 年 12 月通過檔案法訂定，賦予檔案法律基礎後，中央主管機關檔案管理局3要求全國各機關依檔案法施行細則規定，於一定期限內4將檔案法施行前未屆保存年限所有檔案完成回溯編目建檔作業，而為避免各機關缺乏符合規範之檔案管理系統，延誤建檔期程，該局特建置提供全國共用之檔案管理系統，建立檔案管理電子化里程碑。最後，為完成公文處理全程電子化最後一哩路，前行政院研考會於 2008 年 10 月起邀請檔案管理局、中央印製廠、行政院國家科學委員會及所屬科學園區管理局，先行試辦公文線上簽核作業，並於 2010 年、2013 年陸續函頒「電子公文節能減紙推動方案」、「電子公文節能減紙續階方案」，強力推動各機關學校公文線上簽核作業，並將公文線上簽核推動作業納入第四階段電子化政府計畫 (2012-2016 年)一環，終於在 2015 年 8 月完成「電子公文節能減紙續階方案總結報告」後，正式宣告提前完成各機關學校公文處理全程電子化推動作業。整體公文處理電子化推動過程對應之公文處理子系統綜整如表 1：. 政治大. 立. 表 1：我國公文電子化推動過程對應之公文處理子系統. 1993 年前. 配合 2005 年起推動公文橫式書寫，訂頒「政府文書格式參考規範」，律定橫式公文格式. n. al. sit. er. io. 4. 公文電子化尚未具備法源基礎，此時期雖有將人工繕寫公文改以電腦製作，惟未牽涉電子公文效力問題透過「公文處理現代化推動方案」，開始逐步建立公文製作電腦化制度透過「公文電子交換推廣計畫」，要求機關間公文以網路傳輸送達，落實公文電子交換. 文書規範配套. y. Nat. 1994 年後. 3. 作業內容. ‧. ‧ 國. 公文製作電腦化. 年度. 學. 公文系統模組. Ch. 公文電子交換系統. 2000 年後. 檔案管理系統. 2002 年後. engchi. i n U. v. 1. 檔案法施行前：未屆保存年限檔案，各機關得使用由檔案管理局建置之回溯檔案編目系統辦理檔案. 修正文書處理檔案管理手冊，賦予公文新的標準化作業格式訂定「檔案法」、「檔案法施行細則」，賦予檔案法律基礎. 檔案管理局於 2001 年 11 月 23 日成立，原隸屬行政院研究發展考核委員會，配合行政院組織改造，於 2014 年 1 月 22 日改隸屬國家發展委員會，更名為國家發展委員會檔案管理局。檔案屬永久保存者，應於檔案法施行後 5 年內(即 2007 年)完成回溯編目建檔；檔案屬定期保存者，應於檔案法施行後 7 年內(即 2009 年)完成回溯編目建檔。 12.

(23) 公文系統模組. 年度. 公文線上簽核系統. 作業內容. 文書規範配套. 建檔作業，並被要求於一定期限內完成建檔作業 2. 檔案法施行後：符合歸檔原則之所有檔案，各機關優先以自行開發建置之檔案管理系統辦理編目建檔作業，無經費建置者，亦得使用檔案管理局提供之全國共用小型檔案管理系統辦理編目建檔作業 1. 2010 年：函頒「電子公文節能減紙推動方案」，要求全國各機關於 2012 年底前完成公文線上簽核推動作業 2.2013 年：函頒「電子公文節能減紙續階方案」，擴大公文線上簽核範疇至各級學校，並於 2015 年 8 月完成「電子公文節能減紙續階方案總結報告」後，宣告提前完成公文處理全程電子化推動作業. 政治大. 2010 年後. 立. ‧. ‧ 國. 學. 修正「文書處理手冊」、「文書及檔案管理電腦化作業規範」及檔案管理相關作業規範，使文書處理規範及檔案歸檔作業符合公文線上簽核作業模式. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：劉兆明、邱皓政(2000：79-85)；黃銘材(2004：19-28)；鄭勝元(2015：12-16)；陳秀涓 (2015：27)；作者自行重新歸納整理. 貳、臺北市政府公文電子化系統發展一、臺北市政府公文電子化發展緣起及推動組織臺北市政府身為地方政府首善之都，各項文書電子化規劃與發展緊跟中央主管機關修正文書規範之腳步邁進。隨著中央主管機關於 1994 年 2、3、6 月頒訂「文書及檔案管理電腦化作業規範」、「公文處理現代化推動方案」、「機關公文電 13.

(24) 子交換作業辦法」等文書規範及公文處理系統標準化配套措施之下，臺北市政府亦在 1994 年同步著手規劃公文處理電腦化事宜。為彰顯對此事之重視，臺北市政府於 1994 年 7 月特訂定「臺北市政府公文處理現代化規劃及推行小組設置要點」，由副秘書長擔任召集人，研考會主任秘書擔任副召集人兼執行秘書，成立「公文處理現代化規劃及推行小組」(以下簡稱推行小組)，定期召開會議，負責從制度面、法規面等規劃改革公文處理作業，並發展電子化、簡單化、標準化及網路化的現代化公文處理系統(黃銘材，2004)。前揭推行小組會議除討論並訂頒「臺北市政府各機關推動公文處理現代化實施計劃」作為臺北市政府公文電子化發展列管依據外，並肩負文書處理、檔案管理規範修正、市府內部公文處理系統需求與開發任務。其核心工作成員與分工簡述如下(詳圖 4)： (一)秘書處：負責公文處理流程、檔案管理作業規範與整體公文處理系統需求研議。 (二)研考會：負責公文處理時效規範與整體公文處理系統時效稽催管制需求研議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. (三)電子處理資料中心5：負責整體公文處理系統規劃、開發、建置與維護作業。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 4：臺北市政府公文處理現代化規劃及推行小組核心機關工作內容資料來源：黃銘材(2004：29)，作者自行整理修正自繪. 5. 臺北市政府電子處理資料中心於 68 年成立，隸屬主計處，1996 年更名為臺北市政府資訊中心； 2007 年組織修編為臺北市政府資訊處；2012 年再改制為臺北市政府資訊局。 14.

(25) 該小組運作至 2002 年 7 月，併入臺北市政府資訊化推動委員會之工作小組，其間又歷經推動整合臺北市政府內各機關各自開發之公文製作系統、公文管理系統作業，小組於 2007 年完成推動全府所有機關上線共同使用一套公文處理系統後，雖在形式上幾乎呈現停滯運作狀態，惟實質上臺北市政府公文處理系統日常相關公文子系統功能修正需求、系統問題解決，迄今仍存在以秘書處、研考會及資訊局為核心之公文專案團隊。二、臺北市政府公文處理系統發展沿革透過前面相關介紹可知，公文處理電子化目標在於簡化文書處理流程、提升公文處理效率，其係以公文製作電腦化為開端，進而逐步擴展到負責公文收(交) 辦、處理流程、簽核作業及歸檔管理的公文管理系統、公文電子交換系統、公文線上簽核系統、檔案管理系統等。檢視臺北市政府公文處理系統發展歷程，亦可發現其不斷追求提升公文處理效率之企圖。順應電子公文於 1993 年取得法源基礎，並因應中央政府函頒之「公文處理現代化推動方案」，臺北市政府於 1994 年起成立推行小組負責規劃公文處理電腦化作業，惟在當時公文電腦化屬先期發展，各機關接受度不等，加以政策上開放各機關自行開發公文處理系統，並非開發建置一套共用公文處理系統給各機關使用下，各機關囿於資訊技術、預算等資源不一窘境，致臺北市政府內各個機關發. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 展公文電子化腳步不一致，於 1995 年至 2002 年間，單市府主力推動之公文管理系統即有主機版(1995 年至 2002 年 7 月，27 個機關使用)、視窗版(1998 年至 2002 年 11 月，30 個機關使用)、網頁版(2002 年 2 月至 2005 年 6 月，133 個機關使用)，尚不計入其他捷運版、大同版等公文管理系統，在公文處理系統版本過多，且缺. io. sit. y. Nat. n. al. er. 乏推動經驗，各機關自行開發之公文處理系統間未訂定共通介面，缺乏標準流程，致無法整合下，電腦化作業下之公文處理程序，反成阻礙效率之殺手。有了先前推動公文管理系統經驗後，臺北市政府在 1999 年起推動公文電子交換上線時，即有了較一致性作法。順應公文電子交換將公文改為無框、文別整併等規定，臺北市政府自行開發符合市府內部各機關需求的一致性公文製作系統與公文電子交換系統，並採漸進式推動，從 1999 年起推動，於 2000 年完成全府各機關學校公文製作系統與公文電子交換系統上線作業。完成第一代公文電子交換系統推動上線後，臺北市政府並未因此停下公文電子化腳步，開始思考新世紀公文處理系統願景。有鑑於市府各機關公文管理系統尚未整合，不僅機關間公文資料無法流通共用，且系統重複開發，人力及預算資. Ch. engchi. i n U. v. 源顯有浪費之嫌，臺北市政府遂著手思考開發一套整合所有機關共用公文製作、公文管理(含表單線上化)、公文電子交換、公文線上簽核及檔案管理系統之公文處理整合系統。公文處理整合系統於 2004 年 2 月完成初步開發工作，於當時為因應 2005 年 1 月起全國公文書格式統一由直式改採橫式製作，故在 2004 年 9 月決定先推動橫式公文製作系統與公文電子交換系統，並順利於 2005 年 1 月上線改採橫式公文製作與公文電子交換系統。 15.

(26) 完成公文製作、公文電子交換系統上線後，本應陸續推動公文管理、檔案管理系統上線，卻因系統規劃設計不當，廠商無力處理，遭逢開發廠商更迭，又重新於 2005 年 5 月簽約並緊急進行系統功能修正改版作業，導致整體上線時程延後至 2005 年 10 月始再啟動推動上線程序，歷經一年多努力，終於在 2006 年 10 月完成所有機關上線作業。最後，公文處理全程電子化最後一塊拼圖「公文線上簽核系統」，於 2008 年以前囿於公文線上簽核系統規範與資訊技術尚未成熟，且中央主管機關亦尚在測試研擬規範下，面臨不得不暫時擱置開發窘境；直至 2008 年 12 月臺北市政府召開公文線上簽核作業專案小組會議後，又重新啟動開發作業，並於 2010 年 1 月完成公文線上簽核系統建置，同年 7 月起由秘書處、研考會及資訊處6先行試辦，2011 年 6 月起正式推動上線，2012 年 5 月完成臺北市政府所有機關上線、 2014 年完成所有學校上線、2016 年完成市長上線簽核公文里程碑，真正落實所有角色人員上線使用公文處理系統目標。綜上可知，臺北市政府自 1994 年推動公文電子化迄今，18 年間除整合各機關使用一套公文製作系統外，更綜整公文對外採網路化送達之公文電子交換系統、. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 機關內公文陳核採線上作業之公文線上簽核系統、市府所屬機關間公文流程線上作業公文管理系統，及所有檔案管理資料可採線上作業之檔案掃描、線上調閱系統。過程中，臺北市政府為達當初開發各機關共用公文處理系統目標(詳圖 5)：節省人力資源經費、簡化流程提升效能、資料共用資源共享效益，一方面透過行政機制，禁止各機關編列公文處理系統維運預算，另一方面資訊系統主管機關則透過系統介接模式將公文處理過程各子系統串接起來，來達到全程電子化目標。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 5：公文處理整合系統目標示意圖資料來源：作者自行整理繪製. 6. 資訊處於 2012 年改制為資訊局。 16.

(27) 第二節. 臺北市政府公文處理子系統運作情形. 壹、臺北市政府各公文處理子系統介紹一、臺北市政府現行公文處理系統說明現行臺北市政府公文處理過程中，主要使用自行於 2005 年開發維運之「公文處理整合系統」及檔案管理局開發維運之「公文電子交換系統」二大系統介面 (詳圖 6)。其中，公文處理整合系統內含公文繕擬製作、公文資料管理(含流程處理)、公文線上簽核、檔案歸檔管理、檔案掃描作業等各角色人員會使用到的公文處理子系統功能，但因各子系統係不同時期、不同廠商開發，甚至當初開發與後續維運分屬不同廠商，其「整合」之過程與方式不盡如意，使得公文處理整合系統未讓所有角色使用者感受「整合」效益，而僅成為所有使用者處理公文之「單一登入」介面，也埋下使用者操作不便之導火線。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 6：臺北市政府現行公文處理系統架構資料來源：作者自行整理繪製. 17.

(28) 公文處理整合系統未能發揮「整合」立意，無法讓使用者滿意之因，可追溯至 2002 年系統開發之際，分由 3 個廠商分別負責公文檔案管理(含流程處理)、公文製作、檔案掃描子系統，又陸續遭遇主要開發廠商中華電信股份有限公司更替、檔案掃描廠商倒閉、公文製作版面改版等情事，造成不同時期、不同子系統之維護廠商更迭。而各接手維護廠商各有不同開發技術，且未能重新盤整、釐清先前開發廠商系統架構與欄位定義，致同一公文資料於不同維護廠商之公文子系統內，有不同定義與運作方式，造成使用者操作系統混淆。此外，2011 年起推動之公文線上簽核作業雖宣稱為公文處理作業方式代表性轉變，但於公文處理整合系統上卻囿於該系統整體架構無法改變，而未能重新檢討修正公文處理作業方式，僅是在既有公文處理整合系統架構下增加一個新的可提供線上簽核作業之子系統。換言之，公文處理整合系統在舊有紙本陳核承辦人不上線操作公文處理系統架構下，額外增加提供承辦人可線上簽核公文流程，增加一個維運廠商，更添增使用者操作挑戰度與公文資料在各廠商之子系統間轉換處理複雜度。綜整歸納現行整體公文處理系統中，各子系統當初建置開發廠商及現行實際執行維護系統廠商對照表如表 2：. 立. 政治大. 表 2：臺北市政府公文處理作業各子系統開發 vs 維護廠商對照表. ‧ 國. 系統名稱. 現行系統維護. 廠商名稱. 系統名稱. 學. 原始系統開發. 廠商名稱. 說明. ‧. 公文處理整合中華電信股份公文處理整合康大資訊股份包含公文流程處系統有限公司系統改版有限公司理、公文基本資料 (2002-2004 年) 士恒資訊股份 (2005-迄今) 管理及檔案歸檔管有限公司理、表單線上陳核. er. io. sit. y. Nat. al. 作業. n. 公文製作系統中華電信股份公文製作系統傑印資訊股份採行政院全國版公 (2002-2008 年) 有限公司改版有限公司文製作系統傑印資訊股份 (2008-迄今) 有限公司. Ch. engchi. i n U. v. 檔案掃描系統中華電信股份檔案掃描系統基嘉科技股份原開發廠商倒閉， 7 有限公司改版有限公司無法進行系統功能寰訊科技股份 (2014-迄今) 維護，故重新開發有限公司公文線上簽核英福達科技股公文線上簽核英福達科技股開發與維護為同一系統份有限公司 (2009-2011 年). 系統 (2011-迄今). 份有限公司. 廠商. 資料來源：臺北市政府資訊局公文自動化整合平臺委外服務採購案契約書(2016：37)，作者自行整理繪製. 7. 檔案掃描廠商倒閉，經洽資訊局無法獲得確實維護期間，故不標明時間起迄。 18.

(29) 二、公文電子交換系統公文電子交換系統作用在於接收電子公文與發送電子公文，因此使用者主要為機關收文及發文人員。現行臺北市政府各機關收發電子公文用之公文電子交換系統係由中央主管機關檔案管理局統一開發建置與維運，該系統架構區分為檔案管理局主管之管理層、臺北市政府自行建置硬體設備環境之交換層8及各機關實際進行公文電子交換作業之終端層(簡稱 eClient)。其中，管理層及交換層僅負責維持電子公文收發正常運作與系統訊息蒐集，各件電子公文檔案實際上是儲存在各機關安裝有 eClient 軟體之電腦上。因電子公文檔案儲存於個別電腦主機，而公文處理系統係採 web service 處理下，電子公文收文時必須藉由指定之公用磁區作介面，經由特定軟體將檔案上傳至公文處理系統；同理，公文處理系統處理完成之待發電子公文，也必須透過公用磁區傳遞給 eClient 進行發送。各機關現行收發電子公文程序如圖 7： (一)電子公文收文處理： 1、 eClient 收文：透過安裝有機關收文憑證、eClient 軟體之電腦，接收機關電子公文，並將其儲存於指定之公用磁區。此時，該電子. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 公文尚屬於全國共用之電子交換標準格式，故必須在 eClient 設定儲存時自行轉換成公文處理系統需求格式，後續步驟始能順遂執行。 2、電子公文上傳：於電腦上安裝上傳電子公文至公文處理系統之小程式9(即 TimerClient)，透過 TimerClient 定時將 eClient 收下之電子公文上傳至公文處理整合系統。 3、收文處理：由機關收文人員透過公文處理整合系統/流程處理介面. io. sit. y. Nat. n. al. er. 進行公文取號、分文等作業。惟遇有已完成分文之公文基本資料待修正時，則必須另至公文處理整合系統/公文管理介面修正公文基本資料。 (二) 電子公文發文處理： 1、發文校對作業：發文人員透過公文處理整合系統/流程處理介面檢視待發公文基本資料，並於該介面打開公文製作系統(採線上簽核者，則必須同步開啟公文線上簽核系統)進行待發公文校對。 2、轉出發文電子檔：校對無誤後，在公文製作系統將待發公文轉成 eClient 可接收的文書本文檔(DI 檔)格式，並放置指定路徑。 3、 eClient 發文：透過安裝有機關發文憑證、eClient 軟體之電腦，將. Ch. engchi. i n U. v. 指定路徑下待發電子公文發送出去，完成電子發文作業。. 8. 9. 交換層指由中央部會及直轄市政府、縣(市)政府等主管之公文統合交換中心，依開發維運型態，分為共用中心、自管中心、自建中心等 3 種型態。現行臺北市政府及其所屬各機關學校之電子公文，係透過公文處理系統廠商開發之 TimerClient 程式，將所有 eClient 收文完成之電子公文上傳到公文管理系統。 19.

(30) 綜上可知，公文電子收發文作業必須透過 eClient、公文管理系統間完整介接，始能有效簡化工作。. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 圖 7：電子公文收發作業示意圖. 資料來源：依現行臺北市政府電子公文收發實務作業情形，作者自行整理繪製. sit. y. Nat. io. al. er. 三、公文製作系統. n. 有別於現行多數機關採免安裝，開啟瀏覽器即可使用之 web 版公文製作系統，臺北市政府仍使用安裝於個別使用者電腦之離線版公文製作系統，雖具備不受網路斷線影響仍可使用優點，但缺點則為必須逐一至每個使用者電腦進行安裝，且安裝後必須逐一進行電腦環境、匯出轉出路徑設定，倘遇到電腦作業系統環境更新則又必須逐一重新進行電腦環境設定，遑論公文製作系統版次更新，更是一大工程。公文製作系統除提供承辦人繕打公文之外，亦可匯入匯出提供公文處理整合系統專用之 DI 檔及轉出公文電子交換系統用 DI 檔功能10，因此使用者主要為承辦人及發文人員。. Ch. engchi. i n U. v. 現行承辦人於公文製作系統繕打完成之公文，必須先選擇公文處理整合系統專用之 DI 檔格式，接著將其匯出至各機關(單位)指定路徑，再由承辦人或相關人員至公文處理整合系統相關介面下接收並上傳 DI 檔案，而因應公文有來文簽. 10. 公文製作系統功能說明詳本研究第一章、第一節。 20.

(31) 辦或主動交辦、紙本陳核或線上簽核等排列組合之不同，又可區分以下 4 種作業模式(詳圖 8)： (一)來文簽辦、紙本陳核： 1、繕打公文：承辦人於公文製作系統完成公文繕打後，即列印紙本公文，準備進行陳核。 2、流程處理：單位收發至公文處理整合系統/流程處理介面，依來文資訊執行公文陳核作業。 3、核定處理：公文經權責長官批示判行後，由單位收發或簽稿收發依批示內容於公文系統登錄資料；後續無對外發文必要者，由單位收發依紙本公文資訊輸入歸檔欄位資料；倘有對外發文必要者，則承辦人必須再打開公文製作系統，依長官批示修正公文內容後，匯出公文 DI 檔，交由單位收發、發文人員依序辦理發文作業。 (二) 來文簽辦、線上簽核： 1、繕打公文：承辦人於公文製作系統完成公文繕打後，將公文 DI 檔匯出至公文線上簽核系統指定路徑。 2、接收公文：承辦人至公文處理整合系統/流程處理介面，開啟線上. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 簽核系統後，再匯入公文 DI 檔，進行陳核作業。 3、流程處理：承辦人、核稿者至公文處理整合系統/流程處理介面執行公文陳核作業。 4、核定處理：公文經權責長官批示判行後，無對外發文必要者，由承辦人在線上簽核畫面開啟歸檔資料畫面，辦理公文歸檔作業；倘有對外發文必要者，則於公文線上簽核畫面清稿，此時若有發送紙本. sit. y. Nat. n. al. er. io. 公文時，則必須另外回到公文製作系統清稿，以列印出正確公文。完成清稿後，匯出公文 DI 檔，由發文人員辦理發文作業。 (三) 主動交辦、紙本陳核： 1、繕打公文：承辦人於公文製作系統完成公文繕打後，將公文 DI 檔匯出至指定路徑。 2、接收公文：單位收發至公文處理整合系統/公文管理介面下接收公文 DI 檔。 3、流程處理：單位收發至公文處理整合系統/流程處理介面執行公文陳核作業。 4、核定處理：公文經權責長官批示判行後，由單位收發或簽稿收發依. Ch. engchi. i n U. v. 批示內容於公文系統登錄資料；後續無對外發文必要者，由單位收發依紙本公文資訊輸入歸檔欄位資料；倘有對外發文必要者，則承辦人必須再打開公文製作系統，依長官批示修正公文內容後，匯出公文 DI 檔，交由單位收發、發文人員依序辦理發文作業。. 21.

(32) (四) 主動交辦、線上簽核： 1、繕打公文：承辦人於公文製作系統完成公文繕打後，將公文 DI 檔匯出至公文線上簽核系統指定路徑。 2、接收公文：承辦人至公文處理整合系統/公文管理介面下接收公文 DI 檔，並上傳至公文線上簽核系統。 3、流程處理：承辦人至公文處理整合系統/流程處理介面，開啟線上簽核系統，進行陳核作業。 4、核定處理：公文經權責長官批示判行後，無對外發文必要者，由承辦人在線上簽核畫面開啟歸檔資料畫面，辦理公文歸檔作業；倘有對外發文必要者，則於公文線上簽核畫面清稿，此時若有發送紙本公文時，則必須另外回到公文製作系統清稿，以列印正確公文。完成清稿後，匯出公文 DI 檔，由發文人員辦理發文作業。從上可知，公文完成繕擬後，因選擇之陳核方式及後續是否需要對外發送之不同，而必須與不同子系統介接，換言之，公文製作系統、公文線上簽核系統、公文管理系統、流程處理介面是否完善介接，影響公文品質與效率。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(33) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 8：公文製作系統運作說明資料來源：依現行公文製作系統實務作業情形，作者自行整理繪製. 23.

(34) 四、公文處理整合系統公文處理整合系統主要包含公文流程處理、公文資料管理、檔案歸檔管理及表單線上陳核等部分，以下分就各部分說明之： (一) 公文流程處理：負責各件公文流程控管作業，從公文取號、分辦、陳核、會辦、批示(判行)、送存查、送發文、歸檔點收等程序，均在此介面作業，過往紙本陳核時代，流程處理多統一由文書流程點作業人員11(例：收文人員、單位收發、簽稿收發、發文人員、檔案人員)操作系統，但在 2011 年公文增加線上簽核選項模式後，公文內容與公文流程必須合併處理，故文稿處理作業人員(例：承辦人員、核稿人員、核判人員)於承辦或核判公文內容同時，必須一併執行公文流程處理。此兩種作業模式差別為文書流程點作業人員係透過公文處理整合系統/流程處理介面操作公文流程，其僅係針對該件公文流程點進行異動作業，不牽涉實體公文簽章程序，而文稿處理作業人員則因必須對電子公文簽章，故係透過公文處理整合系統/流程處理/線上簽核系統進行公文流程操作。因此公文製作、線上簽核、公文管理等子系統介接整合度，成了流程控管與稽催之關鍵。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. (二) 公文資料管理：負責公文收發基本資料登錄與異動、公文時效管制稽催、個人基本資料建立與異動及各式簽收清單、登記表、統計表產製列印作業，故使用者主要為文書處理人員、承辦人員及研考人員。換言之，文書處理人員於前述流程處理作業項下完成公文流程操作後，倘有修正公文基本資料或列印簽收清單等需求時，必須另跳至公文資料管理項下執行報表產製列印，始能完成作業。. io. sit. y. Nat. n. al. er. (三) 檔案歸檔管理：負責檔案產生、分編、整理、保管、鑑定、清理、應用等作業，主要使用者為檔案人員。公文辦理完畢或完成發文作業後，原公文資料即轉換成為檔案資料，因此檔案管理系統資料源自於公文資料管理系統，二子系統間若未能有效整合資料，不僅將使檔案管理作業事倍功半，更有應歸檔檔案漏未歸檔或遺失可能性。此外，公文線上簽核上線後，因紙本公文已轉換成電子公文，檔案順勢轉換成電子檔案，使得電子檔案管理作業必須透過公文線上簽核系統始能作業下，那麼檔案管理系統與公文線上簽核系統間整合程度，亦為影響電子檔案管理績效主因。 (四) 表單線上陳核：負責公文處理過程需另以表單申請額外作業程序者，例：. Ch. engchi. i n U. v. 公文改分申請、展期申請、專案申請、檔案調案申請等，過往此類申請多採紙本表單方式陳核，臺北市政府將表單改為線上申請，申請時將公文基本資料帶入，輔以流程處理作業，表單經權責長官核准後，再透過公文系統發送訊息，通知相關人員准駁情形，並依准駁情形辦理後續相. 11. 文書處理流程點作業人員、文稿處理作業人員定義，詳本研究第一章、第四節。 24.

(35) 關程序。表單線上作業雖不涉及實質公文內涵，但表單申請系統是否與公文管理系統、流程處理介面完善整合，亦是簡化表單輸入資訊之關鍵。五、公文線上簽核系統公文線上簽核與過往紙本陳核最大區別在於過往紙本陳核時代，其流程處理與實體公文係分開作業，導致常有公文在系統上顯示流程位置與實體公文送達時間落差甚大，甚至流程顯示位置與實體公文送達地點不一致情形。線上簽核時代將公文與流程合併處理，意謂著公文製作、流程處理、公文資料管理必須有效整合，始能有效解決公文流程與實體公文不同步盲點。臺北市政府公文線上簽核系統係 2008 年開發，僅新增一個獨立的公文線上簽核系統，系統開發時未重新整合公文製作系統，僅提供公文可採線上核批、簽章功能，換言之，公文必須先在獨立的公文製作系統繕擬，匯入至公文管理系統轉介接公文線上簽核系統，並透過流程處理系統進行陳核作業，最後再到檔案管理作業，在經手公文流程或負責電子檔案管理人員，均必須使用線上簽核系統下，使得線上簽核、公文製作、流程處理、公文資料管理、檔案管理等系統介接整合成了影響線上處理成效與品質之關鍵。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 六、檔案掃描系統. sit. y. Nat. 臺北市政府檔案掃描系統係獨立於檔案管理系統之外，其主要以 2015 年為分界，分屬 2 個不同廠商開發維運，在 2015 年以前掃描作業方式、檔案儲存架. n. al. er. io. 構、掃描檔檢閱方式、掃描統計報表等均與 2015 年後掃描上傳者不同。而臺北市政府現行檔案掃描作業僅針對檔案室已完成案件編目作業之紙本檔案進行數位化作業，換言之，待掃描紙本標的源自檔案管理系統已編目完成之檔案資料，其中，檔案管理系統資料又來自公文管理系統，意謂著公文管理系統、檔案管理系統與檔案掃描系統間整合情形，影響著檔案掃描資訊正確性與後續調閱作業方式之選擇，在現行掃描系統區分新舊之下，不僅造成檔案人員日常作業上困擾，亦造成承辦人員在檢視掃描檔不便。. Ch. engchi. i n U. v. 貳、各子系統維運缺點公文電腦化被視為解決紙本公文、人工作業所帶來重複作業、耗時費力、管制不易問題之首選方案(吳松林，1998)，臺北市政府為達公文處理：精(提升公文品質)、速(加快傳遞速度)、實(落實稽催管考)、簡(簡便操作程序)目標，以分階段、分公文子系統模組方式，逐步將公文從來文或交辦日起，至辦畢或發文後送交檔案室歸檔管理作業，全部轉換為電腦化作業，現行並在公文處理整合系統架構下，由 4 個廠商分別維護：公文製作系統、公文線上簽核系統、公文管理系統 (含流程處理、檔案管理、表單線上處理)、及檔案掃描系統(詳圖 9)。 25.

(36) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 9：臺北市政府各公文處理子系統維運情形資料來源：作者自行整理繪製. 資訊系統相互支援最難克服障礙之一即是資料欄位定義不一問題，每個系統資料庫欄位定義不同下，很難連結所有資料(陳紀君，2004)。依據郭耀昌(1999) 指出政府業務電腦化過程，採「統籌規劃、分別作業」原則下，各系統作業標準不一致，無法執行資料交換，導致系統間整合困難，加以電腦化過程僅將現有流 26.

(37) 程電腦化，未考慮流程改造，無法展現例行業務簡化以外之附加效益。劉兆明、邱皓政(2000)在政府電子化對臺北市政府組織運作、人員關係及工作行為之影響研究中，以臺北市政府當時的「公文交換系統」、「戶政系統」為評估焦點發現臺北市政府在公文電子化推動上雖有效提升作業效率，但在系統介面整合方面仍有待改善。黃銘材(2004)針對臺北市政府當時的公文電子交換系統探討公文電子化政策成效之研究中，指出臺北市政府在推動公文電子化系統過程中，臺北市政府資訊中心自行歸納問題如下：一、系統功能問題：人工介入太多，不夠自動化，操作不易。二、整合性問題：文書系統未整體規劃及整合，缺乏標準交換格式，且公文管理與公文製作版本過多，整合不易。三、法規、制度、標準問題：法規未與系統實務配合；公文流程未標準化；安全機制未建置；公文管理作業太複雜。此外，整理臺北市政府各機關在 2015 年 8 月 14 日至 12 月 28 日於市府內部研考平台反映現行介接式公文處理系統缺點綜整歸納如下：. 立. 政治大. 一、公文製作資訊必須重複繕打，且無檢核機制. ‧ 國. 學. 從本節圖 8 可知，公文製作系統除應具備繕打公文功能外，尚應具備轉出待. ‧. 發公文電子檔及列印紙本公文功能，並應介接公文管理、流程處理等公文子系統，始能暢通公文處理流程。惟現行公文製作系統中僅能將公文基本資料以指定檔案格式匯出至指定路徑方式，與公文管理系統做「單向」介接，未有流程處理資訊，導致公文製作繕打錯誤之內容，無法即時比對公文管理資料庫正確性作立即修正，而公文製作時. io. sit. y. Nat. n. al. er. 繕打之流程處理資訊，例：陳核、會辦單位等，轉到公文管理系統或線上簽核系統時又必須重複再處理，除耗時費力外，更常有資訊系統間呈現資訊不一致情形，增添公文管考負荷。(詳圖 10-14 說明). Ch. engchi. 27. i n U. v.

(38) (一)公文製作系統已完成檔號、保存年限等資料輸入(圖 10)，並預覽正確 (圖 11)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 10：公文製作系統輸入畫面. 資料來源：臺北市政府公文製作系統，作者自行整理. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 11：公文製作系統預覽畫面資料來源：臺北市政府公文製作系統，作者自行整理 28. v.

(39) (二)公文製作完成，必須匯出檔案到指定路徑。. 立. 政治大. 圖 12：公文製作系統匯出畫面. ‧ 國. 學. 資料來源：臺北市政府公文製作系統，作者自行整理. ‧. (三)公文處理整合系統/公文管理系統接收公文製作資料時，卻無公文製作系統匯出之檔號、保存年限資料。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 13：公文管理系統接收公文製作資料對應欄位資料來源：臺北市政府公文處理整合系統，作者自行整理. 29.

(40) (四)必須另外到公文處理整合系統/流程處理作業，另外再登錄檔號、保存年限資料。. 政治大立圖 14：流程處理作業畫面. 資料來源：臺北市政府公文處理整合系統，作者自行整理. ‧ 國. 學. ‧. 此外，因公文管理介面僅具備公文基本欄位(詳圖 10)資料，無完整公文內容，因此公文核定後，承辦人必須再重新回到公文製作系統修正內容，無法透過公文管理介面修正處理，而臺北市政府公文製作之檔案係儲存在個人電腦，加以人員常公出、外勤下，成了耽誤公文處理時效元凶。. y. Nat. al. er. io. sit. 二、公文製作系統與公文線上簽核系統各司其職，功能未整合，使用不便. n. 公文製作系統職司公文內容繕打，公文線上簽核則負責以電子化方式呈現公文內容並進行簽章，二個子系統間理應進行功能整合，始能順遂公文處理作業。然，現行公文製作系統僅能單向匯出文書本文檔經由公文管理、流程處理介面，開啟線上簽核系統呈現公文內容，導致公文簽核過程各核稿者於線上修正、批示內容，無法自動反饋回公文製作系統，必須由承辦人另外開啟公文製作系統，依修正或批示內容，逐一核對修正公文內容；倘屬例稿樣態公文漏未修正，則下次開啟仍是未修正舊檔，徒增管考困擾並降低公文品質。(詳圖 15-16). Ch. engchi. 30. i n U. v.

(41) 線上簽核畫面，長官已修正公文內容. 立. 政治大. 圖 15：公文線上簽核系統完成核稿畫面. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：臺北市政府公文線上簽核系統，作者自行整理. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 公文製作系統資料，不會與線上簽核系統資料連動修正. 圖 16：公文製作系統畫面資料來源：臺北市政府公文製作系統，作者自行整理. 31.