二十一世紀俄羅斯北極戰略及其對北極區域安全之意涵 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系碩士班碩士學位論文. 二十一世紀俄羅斯北極戰略及其對北極區域安全之意涵政治大立. ‧ 國. 學. Russia’s Arctic Strategies in the 21st Century. ‧. and Their Implications for Arctic Regional Security. n. er. io. sit. y. Nat. al. ni Ch 研究生：許睿洋撰 U engchi. v. Jui-Yang Raymond Hsu. 指導教授：連弘宜博士 Advisor: Dr. Hong-Yi Lien. 中華民國一〇九年十月. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(2) 摘. 要. 氣候變遷的加劇使得長年埋藏在北極冰層下的地緣政治與經濟利益逐漸釋放，更使得北極成為國際關係研究的新熱點。俄羅斯為北極地區占地面積最廣的國家，俄屬北極地區對俄羅斯的重要性除體現於能源、航道等物質因素外，更在軍事戰略和國家認同上具有無可取代的重要性。自總統普丁於 2000 年上任後陸續公布四份北極戰略文件，包含 2008 年《俄羅斯聯邦 2020 年及以前北極國家政策基礎》、2013 年《俄羅斯聯邦 2020 年前北極地區發展和國家安全保障戰略》、 2014 年《俄羅斯聯邦 2020 年前北極地區社會經濟發展國家綱要》，及 2020 年《俄. 政治大. 羅斯聯邦 2035 年前北極國家政策基礎》等，作為俄羅斯北極戰略的重要骨幹。. 立. 本文試圖透過層次分析法，探討俄羅斯北極戰略在國內與國際層次的本質、. ‧ 國. 學. 沿革、目標與實踐，並理解俄羅斯與相關北極國家行為者之互動。就國內層次而. ‧. 言，俄羅斯希望能將北極轉化為國家經濟發展的支柱，同時希望藉由對俄屬北極的開發鞏固人民對政府的支持；就國際層次而言，俄羅斯則以透過國際合作的推. y. Nat. er. io. sit. 動作為北極品牌形象，彰顯北極大國地位。若回歸宏觀的地緣政治視角，後冷戰時期的北極地緣政治正由現實主義色彩濃厚的古典地緣政治樣態，朝向批判性地. n. al. Ch. i Un. v. 緣政治的國際合作模式前進。在北極地緣政治與安全相對穩定的情況下，俄羅斯. engchi. 的傳統安全政策亦是以防衛性質為導向，並未激起相關國家的軍備競賽。然而，隨著北極因氣候變遷再度成為全球矚目的焦點，若域外政治軍事同盟過度涉入北極事務或將影響俄羅斯現行的北極安全政策，進而改變當前北極地緣政治的整體態勢。. 關鍵詞：俄羅斯、北極、北極戰略、地緣政治、區域安全. i. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(3) 目第一章. 錄. 緒論 ...........................................................................................1. 第一節第二節一、二、三、. 研究動機與目的................................................................................ 1 文獻檢閱............................................................................................ 6 北極在國際關係中的地位與基本概念........................................ 6 俄羅斯北極政策之相關研究...................................................... 12 俄羅斯北極政策與北極區域安全之互動.................................. 20. 四、第三節第四節第五節. 智庫報告與官方文件.................................................................. 25 研究途徑與方法.............................................................................. 29 研究範圍與限制.............................................................................. 32 章節安排與論文架構...................................................................... 33. 第二章. 政治大. 北極及俄屬北極之定義、範圍與重要性 .............................35. 立. 北極之定義與範圍.......................................................................... 36 地理學上的北極.......................................................................... 36 地緣政治學上的北極與北極行為者.......................................... 38. 第二節一、二、三、四、第三節一、二、第四節. 北極於地緣政治與地緣經濟之重要性.......................................... 41 軍事與戰略重要性...................................................................... 41 能源重要性.................................................................................. 43 生物資源重要性.......................................................................... 44 航道重要性.................................................................................. 46 俄屬北極對俄羅斯之重要性.......................................................... 48 俄屬北極之定義與範圍.............................................................. 49 俄屬北極對俄羅斯之重要性...................................................... 52 小結.................................................................................................. 57. ‧ 國. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第三章. 學. 第一節一、二、. Ch. engchi. i Un. v. 俄羅斯北極戰略：國內層次 .................................................59. 第一節一、二、第二節一、二、第三節一、. 俄羅斯北極戰略之基本文件框架與沿革...................................... 60 俄羅斯北極戰略之基本文件框架.............................................. 60 俄羅斯北極戰略之沿革與比較.................................................. 65 俄羅斯北極事務之國內治理機構與決策主體.............................. 71 俄羅斯北極事務之國內治理機構.............................................. 72 俄羅斯北極治理之特徵.............................................................. 77 俄羅斯北極戰略在國內政治的主要領域...................................... 79 俄屬北極作為重要戰略能源基地.............................................. 79. 二、. 俄屬北極的社會經濟發展.......................................................... 85 ii. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(4) 三、四、五、第四節. 第四章. 北方航道的開發.......................................................................... 90 俄屬北極的軍事與安全政策...................................................... 96 俄屬北極的環境保護................................................................ 104 小結................................................................................................ 108. 俄羅斯北極戰略：國際層次 ...............................................109. 第一節一、二、. 俄羅斯對外政策中北極戰略描述之演進.................................... 110 俄羅斯聯邦北極國家政策基礎（2008 年、2020 年）.......... 110 外交政策構想（2008、2013、2016 年）............................... 111. 第二節一、二、第三節一、. 俄羅斯北極戰略與國際合作........................................................ 112 政府間區域組織........................................................................ 113 國際會議與學術科研................................................................ 120 俄羅斯與相關國家行為者的互動................................................ 123 與北冰洋沿岸國家之互動........................................................ 123. 二、三、第四節. 小結................................................................................................ 143. ‧ 國. 學. 第五章. 治政大與其他環北極國家之互動........................................................ 134 立與非北極國家之互動................................................................ 139. 俄羅斯北極安全觀與北極戰略對北極區域安全之意涵 ...145. ‧. 地緣政治視角下的北極政治與安全............................................ 145 北極在古典地緣政治視角的應用與不足................................ 146 批判性地緣政治理論下的北極................................................ 147 俄羅斯的北極安全觀.................................................................... 149 俄羅斯外交政策的「雙重性格」............................................ 150 俄羅斯北極戰略對於北極安全問題的態度............................ 152 從俄羅斯北極戰略的驅動力檢視其對北極區域安全之意涵.... 155 俄羅斯北極戰略的驅動因素.................................................... 155 俄羅斯北極戰略對區域安全之意涵........................................ 161. 第四節. 小結................................................................................................ 166. y. sit. n. al. er. io. 第六章. Nat. 第一節一、二、第二節一、二、第三節一、二、. Ch. engchi. i Un. v. 結論 .......................................................................................167. 第一節研究發現........................................................................................ 167 第二節未來研究展望................................................................................ 169 參考文獻............................................................................................................ 173 中文部分.................................................................................................... 173 英文部分.................................................................................................... 175 俄文部分.................................................................................................... 197. iii. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(5) 圖目錄圖圖圖圖圖圖. 1-1 1-2 1-3 2-1 2-2 2-3. 北極地區 .................................................................................................... 2 俄羅斯北極政策受到國內與國際層次之影響 ...................................... 23 本文架構圖 .............................................................................................. 34 北極樹線與 7 月平均溫度 10° C 等溫線示意圖 .................................. 37 北冰洋與邊緣海域 .................................................................................. 38 北冰洋沿岸國主張之大陸礁層 .............................................................. 40. 圖圖圖圖圖. 2-4 2-5 2-6 2-7 2-8. 1941 至 1945 年北極護衛隊航線圖 ....................................................... 43 北極航道 .................................................................................................. 47 北極航道與當前航線比較圖 .................................................................. 47 俄屬北極領土範圍 .................................................................................. 50 環北極碳氫化合物主要生產國年度產量（2015 至 2019 年） ........... 54. 圖圖圖圖. 3-1 3-2 3-3 3-4. 俄羅斯北極事務分工 .............................................................................. 76 世界各國破冰船數量統計 ...................................................................... 93. 圖圖圖圖圖. 3-5 3-6 4-1 4-2 5-1. 治政大各項指標在俄羅斯北極戰略文件的占比 .............................................. 70 立北極委員會成員統計 .............................................................................. 74 ‧ 國. 學. ‧. 北方航道歷年貨運量變化 ...................................................................... 95 俄屬北極重要軍事基地與設施 .............................................................. 99 俄羅斯與北極主要行為者關係架構圖 ................................................ 123 大型能源公司於俄屬北極之參與情況 ................................................ 126 俄羅斯 2018 年天然氣輸出地區（單位：十億立方公尺） .............. 157. n. er. io. sit. y. Nat. al. C h表目錄 U n i engchi. v. 表 1-1 表 2-1. 俄屬北極涵蓋範圍 .................................................................................... 4 北冰洋沿岸國預估資源分布 .................................................................. 53. 表表表表表表表表表. 2-2 3-1 3-2 3-3 3-4 3-5 4-1 4-2 5-1. 北極原油、天然氣、液化天然氣統分布統計 ...................................... 53 2008 年《北極政策基礎 2020》重要內容 ............................................ 66 2013 年《北極發展戰略》重要內容 ..................................................... 67 2020 年《北極政策基礎 2035》重要內容 ............................................ 68 Rosneft 於北極海域開發許可區域 ........................................................ 80 核心發展區與其重點發展項目 .............................................................. 87 北極理事會組織架構 ............................................................................ 114 巴倫支歐洲北極理事會組織架構 ........................................................ 118 北極地緣政治主要演變階段表 ............................................................ 149. 表 5-2. 俄屬北極天然氣計畫與合作對象 ........................................................ 158 iv. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(6) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的一、. 研究動機. 曾被流放西伯利亞的十八世紀俄國思想家拉季舍夫（Александр Н. Радищев, Alexander N. Radishchev）在給好友的信中曾這麼形容俄羅斯的北極沿岸與西伯利亞地區：「這是塊資源何等豐富，卻又是何等魁偉的地域。（要開發這裡）勢必要花上幾個世紀。不過，只要一旦有人居住下來，總有一天，它將會在世界的歷史記載上扮演著重要角色。」1. 政治大. 北極（見圖 1-1）在俄羅斯歷史上有著與之不可分割的關係，但北極地區在. 立. 俄羅斯國家政策上的重要性卻是隨著時空更迭而不斷演進的。俄羅斯在北極圈內. ‧ 國. 學. 的領土為整個北極圈的 44%，為擁有北極圈領土最大的國家。次之的加拿大，其北極圈內領土僅有俄羅斯的近一半。作為享有最多北極領土的國家，當前主流論. ‧. 調將俄羅斯與北極的接觸分為四個時期：十一至十七世紀的「初始階段」（initial. Nat. sit. y. period）、十七至二十世紀初的「帝俄階段」（imperial period）、二十世紀的「蘇. n. al. er. io. 聯階段」（Soviet period），以及從二十世紀末延續至今的「現代階段」（present. i Un. v. period）。2在歷史上多數時間裡，北極對俄羅斯的地緣政治而言是個難以跨越的. Ch. engchi. 天然屏障，也少有外侮會由此入侵，因此俄羅斯一直以來的北極政策都呈現較為被動與保守的態勢。但到了冷戰時期，在美蘇兩強對峙的大環境下，儘管此階段的北極受到前所未見的開發及重視，但蘇聯對於北極的利益乃是出於軍事及戰略考量，其政策的主要目標是為了取得戰略資源，而罔顧區域內的環境保育和社會發展。. 1. 2. 林琪禎譯，土肥恆之著，搖擺於歐亞間的沙皇們：俄羅斯.羅曼諾夫王朝的大地（新北市：八旗文化出版，2018），頁 308-309。 Maria L. Lagutina, Russia’s Arctic Policy in the Twenty-First Century: National and International Dimensions (Lanham, Maryland: Lexington Books, 2019), pp. 9-18. 1. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(7) 圖 1-1 北極地區. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. n. al. er. io. 資料來源：“Arctic,” Encyclopedia Britannica, <https://www.britannica.com/place/Arctic/Terrain> (accessed August 6, 2020)。. Ch. i Un. v. 「新俄羅斯」獨立之初由於各項制度的巨變，時任總統的葉爾欽（Борис Н.. engchi. Ельцин, Boris N. Yeltsin）及其政府面臨權力去中心化的挑戰。雖然北極地區仍能以較低的價格取得多數燃料與食品，但蘇聯時期多數由國家提供的服務已不復存在。3為了因應市場經濟的新變局，「國家北方社會經濟發展委員會」（State Committee for the Socio-economic Development of the North, the Goskomsever）於 1992 年成立，其目的旨在為俄羅斯提出新的北極政策方針。但在缺乏實際影響力的情況下，該委員會很快於 1993 年遭降級，隨後更被併入「民族與區域政策部」（Ministry of Nationalities and Regional Policies），甚至曾於 1998 至 1999 年間. 3. Marlène Laruelle, Russia’s Arctic Strategies and the Future of the Far North (New York: M.E. Sharpe, Inc., 2014), pp. 3-4. 2. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(8) 遭到裁撤。4 待普丁（Владимир В. Путин, Vladimir V. Putin）於 2000 年上任後，在官方政策與多項大型公共計畫的裡應外合之下，北極議題才再度重回俄羅斯政治的優先事項。因此許多俄羅斯學者將 2000 年代以後的北極政策稱為北極的「再開發」（переосвоение），並稱俄羅斯將「重返北極」。52001 年的《俄羅斯聯邦 2020 年前海洋學說》（Maritime Doctrine of the Russian Federation）形塑了普丁掌政初期俄羅斯在北極地區的國家利益和政策，同時聲稱區域內的所有活動需「最大限度地與防衛和安全利益相關」，6強調極地區域內的傳統軍事緊張，北極被視為強權間利益衝突與勢力範圍對立的新場域；72008 年的《俄羅斯聯邦 2020 年及以前北. 政治大. 極國家政策基礎》（Основы государственной политики Российской Федерации в. 立. Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу утверждены, Basics. ‧ 國. 學. of the State Policy of the Russian Federation in the Arctic for the period until 2020. ‧. and for a further perspective，簡稱《北極政策基礎 2020》）則一改 2001 年《海洋學說》的論調，點出區域內的非傳統安全風險，並強調北極沿岸國家進行國際合. y. Nat. io. sit. 作的必要性。8而 2013 年及 2014 年總統普丁又陸續批准了《俄羅斯聯邦 2020 年. n. al. er. 前北極地區發展和國家安全保障戰略》（Стратегия развития Арктической зоны. Ch. i Un. v. Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до. engchi. 2020 года, The Strategy for the Development of the Arctic Zone of the Russian Federation and National Security up to 2020，簡稱《北極發展戰略》）和《俄羅斯聯邦北極地區社會經濟發展國家計畫》（Государственная программа “Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации”,. 4 5. 6. 7 8. Ibid., p. 4. “История освоения российской Арктики,” TASS, <https://tass.ru/info/6311508> (April 9, 2017). 王琦、石莉、萬芳芳，「淺析俄羅斯北極戰略中的關鍵因素」，極地研究，第 25 卷第 2 期（2013 年 6 月），頁 176；連弘宜，「俄羅斯的北極政策：源起及其重點」，歐亞研究，第 5 期（2018 年 10 月），頁 31。 Marlène Laruelle, Russia’s Arctic Strategies and the Future of the Far North, op. cit., p. 5. Ibid. 3. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(9) State Program of Socioeconomic Development of the Russian Arctic Zone，簡稱《北極社經發展計畫》），9為俄羅斯北極戰略勾勒出更完整的指導原則與行動方針。 2020 年 3 月，普丁批准了《俄羅斯聯邦 2035 年前北極國家政策基礎》（Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года，Basics of the State Policy of the Russian Federation in the Arctic for the Period Until 2035，簡稱《北極政策基礎 2035》），作為 2008 年版在歷經國際局勢丕變的修正與延續。「俄羅斯北極戰略」一詞，本文參酌學者拉古蒂娜（Maria Lagutina）與拉瑞爾（Marlène Laruelle）之見解，10將其定義為「與俄屬北極地區（Arctic Zone of. 政治大. the Russian Federation，簡稱 AZRF）有關的俄羅斯聯邦國內與對外政策」。但當. 立. 前的俄羅斯北極戰略並非一份單一的文件，而係由一系列戰略性文件所構成。. ‧ 國. 學. 而「俄屬北極」的概念最初是由蘇聯部長會議的北極委員會（Arctic. ‧. Commission）於 1989 年提出，11俄羅斯聯邦後來公布的各項北極文件也幾乎沿用了蘇聯時期的定義，而 2014 年的第 296 號總統令與 2017 年的第 287 號總統令. y. Nat. er. io. sit. 更明文規定俄屬北極的界限。關於俄屬北極涵蓋範圍最近一次的變動則是 2019 年 5 月的總統令，共包含了 9 個聯邦主體的全部或部分區域（見表 1-1）。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 表 1-1 俄屬北極涵蓋範圍. 聯邦主體（全部）. 聯邦主體（部分）. ．. 莫曼斯克州. ．. 卡累利亞共和國：3 個市鎮. ．. 楚科奇自治區. ．. 科米共和國：沃庫塔市. ．. 涅涅茨自治區. ．. 薩哈共和國：13 個市鎮. ．. 亞馬爾-涅涅茨自治區. ．. 阿爾漢格爾斯克州：7 個市鎮. ．. 克拉斯諾亞爾斯克邊疆區：諾里斯克與 2 個市鎮. 資料來源：Helge Blakkisrud, “Governing the Arctic,” Arctic Review on Law and Politics, Vol. 10 (2019), p. 196。. 該文件已於 2017 年更新為《俄羅斯聯邦 2025 年前北極地區社會經濟發展國家計畫》。 Maria L. Lagutina, op. cit., p. 2; Marlène Laruelle, Russia’s Arctic Strategies and the Future of the Far North, op. cit., p. xx-xxiii. 11 Юрий Ф. Лукин, “Российская Арктика или Арктическая зона,” Арктика и Север, No. 23(April 2016), p. 172. 4 9. 10. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(10) 隨著氣候變遷的催化，北極常年冰的消融釋出原本冰封的戰略資源，也加大北極航道通航的可行性。環北極各國不僅嗅到了利益，更對俄羅斯從原本「被動轉為務實」的北極政策越趨提防。2014 年克里米亞事件的爆發又使得俄羅斯與西方國家的關係越發惡化。以美國為首的西方國家不僅對俄羅斯國有企業（如俄羅斯天然氣公司 Gazprom、俄羅斯石油公司 Rosneft 等）祭出制裁，並切斷本國企業與俄羅斯的北極合作，同時更從「安全化」（securitization）的角度對俄羅斯的北極政策重啟評估，因而出現越來越多將俄羅斯視為「修正主義大國」（revisionist power），12或是北極地區因為俄羅斯不斷增加軍備而陷入安全困境（security dilemma）的論調。13. 政治大. 然而，儘管俄羅斯在全球許多領域與西方國家劍拔弩張，但不可否認的是，. 立. 俄羅斯在北極地區始終扮演著推動國際合作的領導角色。不少國際關係學者相信，. ‧ 國. 學. 北極能夠免於全球政治的競爭態勢，而為區域安全帶來的穩定與權力平衡，即所. ‧. 謂「北極例外論」（Arctic Exceptionalism）。14為了避免地緣政治上的緊張外溢（spillover）至逐漸成形的區域合作模式，自然有必要針對俄羅斯的北極戰略進. er. io. sit. y. Nat. 行檢視。. 故而，本文試圖在冷戰結束後二十一世紀的全球脈絡下探討俄羅斯北極戰略. n. al. Ch. i Un. v. 的本質、目標與實踐，並深入檢視構成北極戰略的國內與外交政策。另外，更希. engchi. 望能藉由瞭解區域內各國對俄羅斯北極政策之解讀，在地緣政治的背景下，綜合國內與國際層次之觀點，進一步分析與歸結出其對區域安全之意涵。值得一提的是，筆者在撰寫本文時，發現當前關於北極議題之研究主要係以英語與俄語撰寫，我國之相關學術著作甚少。本文雖然僅為碩士論文，且從環北極國家之一的俄羅斯北極政策出發，但希望能拋磚引玉，以期更多研究生與學者. 12. 13. 14. Andrei Piontkovsky, “Putin’s Russia as a Revisionist Power,” Journal on Baltic Security, Vol. 1, No. 1 (June 2015), pp. 6-13. Elizabeth Wishnick, “Tensions with Russia Heat up the Melting Arctic,” PONARS Eurasia, No. 464 (March 2017), pp. 4-6. Heather Exner-Pirot, “The Arctic in International Affairs,” in K. S. Coates and C. Holroyd eds., The Palgrave Handbook of Arctic Policy and Politics (London: Palgrave Macmillan, 2020), pp. 316-317. 5. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(11) 專家能對北極議題與環北極國家的競合有更深入的探析。. 二、. 研究目的. 基於上開背景與動機，筆者希望能透過本文達到以下目的：（一）從地緣政治觀點對北極地區的價值與重要性進行再檢視，同時探討俄屬北極地區對俄羅斯的重要性；（二）以層次分析法為研究架構，探討俄羅斯北極戰略在後冷戰脈絡下的本質、沿革、目標與實踐，同時理解俄羅斯與相關北極國家行為者之互動；（三）最後，希望能在地緣政治的背景下，藉由對國內與國際層次的綜合分析，. 政治大. 梳理俄羅斯的北極安全觀與北極戰略背後的驅動因素，進而歸結其對區域安. 立. 學. ‧ 國. 全之意涵。. 第二節文獻檢閱. ‧. 在國際關係學門中，與北極相關之研究與學術著作相當豐富，近年來亦有越來越多國家針對北極事務公布白皮書、政策方針、遠景規劃等官方文件。因此本. y. Nat. er. io. sit. 文之文獻檢閱主要可分為四個部分：北極在國際關係中的地位與基本概念、俄羅斯北極政策之相關研究，以及各國官方文件和智庫報告等。以下分別述之：. n. al. 一、. Ch. 北極在國際關係中的地位與基本概念. engchi. i Un. v. 北極在國際關係中的地位涉及不同國際關係學派對於北極問題的解讀，北極議題更經常透過國際法與地緣政治等不同視角進行探討。（一）國際關係理論下的北極問題學者赫夫（Peter Hough）的專書《北極國際政治》（International Politics of the Arctic: Coming in from the Cold）為當前北極在國際政治中的地位提供綜觀介紹。其中，作者以四種國際關係理論出發，分析各國在北極可能出現的互動模式。15 首先，現實主義（Realism）基於無政府、權力平衡、國家追求自我利益等假設，. 15. Peter Hough, International Politics of the Arctic: Coming in from the Cold (New York: Routledge, 2013), p. 14-15; Ibid., pp. 110-114. 6. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(12) 認為北極國家會為了取得國家利益而激化彼此間的對立；自由主義（Liberalism）出於對合作、多元政治、國際組織和國際法等國際建制（regime）的重視，認為各國將在北極理事會上謀求共同的利益，彼此的爭端也將在國際法的規範下解決。另外，區域的原住民族代表、科學家等非國家行為者也會在此等制度下獲得發聲的機會；第三種則是馬克思主義（Maxism）。16北極在國際關係的地位日增將令其難逃帝國與新帝國邊陲（periphery）的命運，而遭受全球企業與政治精英的剝削；最後，社會建構主義（Social Constructivism）則強調觀念（idea）與文化因素能影響一國的外交政策。換言之，上述提及的所有情況對於不同能動者（agent）而言會有不同的解讀，也因此北極區域內的主權、全球化、安全等概念對建構主. 政治大. 義者而言均只是被主觀建構出的概念。. 立. 若以傳統國際關係理論進行區分，當前與極地研究相關之文獻主要採用現實. ‧ 國. 學. 主義與自由主義觀點作為研究途徑。學者克拉夫丘克（Алексей А. Кравчук,. ‧. Aleksey A. Kravchuk）的文章〈以新現實途徑分析北極軍事政治局勢〉（Неореалистский подход к анализу военно-политической обстановки в. y. Nat. er. io. sit. Арктике, Neo-Realistic Approach to Analysis of Military-Political Situation in the Arctic）便採用新現實主義的攻勢現實主義（Offensive Realism）學派觀點來分析. n. al. 17. Ch. i Un. v. 北極的政治與軍事局勢。作者認為，從軍事的角度而言，目前北極地區僅有兩. engchi. 個關鍵的行為者－即俄羅斯與北約。透過作者的分析與比較，他發現北約在此區域的軍力相較俄羅斯具有絕對的優勢，但它卻不是區域內的議題制定者。作者由攻勢現實主義的基本假設分析道，出於對生存的渴望，以及對其他行為者的恐懼（尤其是在缺乏互信基礎的情況下），18北極國家已為「安全困境所挾持」，19這也是為什麼近期區域內國家的軍事活動日漸增加。作者亦預測，短期之內俄羅斯 16. 17. 18. 19. 馬克思主義在國際關係中並非聚焦於國家或非國家行為者的動機，而是全球資產階級（bourgeoise）與無產階級（proletariat）間的跨國互動。 Алексей А. Кравчук, “Неореалистский подход к анализу военно-политической обстановки в Арктике,” Полис. Политические исследования, No.1(January 2019), p. 136-148. 王義桅、唐小松譯，John Mearsheimer 著，大國政治的悲劇（臺北：麥田出版，2014），頁 77-80。 Алексей А. Кравчук, op. cit., p. 148. 7. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(13) 與以美國為首的北約將不會迎來關係的改善。20 但有學者從不同的國際關係理論視角為北極的局勢提供與上述迥異的觀點。新現實主義者認為環北極國五國會為了爭奪北極油氣資源而展開地緣政治的競逐，但學者基爾（Kathrin Keil）於其文章〈北極：衝突新區域？以油氣為例〉（The Arctic: A New Region of Conflict? The Case of Oil and Gas）則引入自由制度主義和建構主義的見解，透過國家政策、北極油氣的市場關聯性、北極本身及其資源與國家認同、文化和歷史的關聯性等指標，以衡量北極油氣是否被環北極五國視為重要利益。除了俄羅斯對上述各個面向均高度重視外，其餘四國對於北極資源的解讀有極大的不同，21作者也因此認為新現實主義者武斷地推論環北極國家會為. 政治大. 了爭奪資源而發生衝突並不實際。在實務分析中加入上述建構主義的變數才能對. 立. 理性物質主義的國家利益作出更完整的解釋。22. ‧ 國. 學. （二）北極的國際法問題. ‧. 我國國際法學者趙國材在其專文〈論北冰洋之爭議〉將焦點擺在北極之法律地位、北極之主權與管轄權、北冰洋沿岸國依據國際法在專屬經濟區和大陸礁層. y. Nat. er. io. sit. 得享有之權利與義務，並明列出當前北極地區具有爭議的領土。23早在二十世紀初，環北極各國便曾提出以「扇形原則」－即一個以其北冰洋沿岸東西兩點，一. n. al. Ch. i Un. v. 直到北極點的扇形區域－劃分北極領土，但此原則被認為在國際法上缺乏有說服 24. engchi. 力的證據因而未被普遍接受。因此，關於北冰洋的法律地位以及北冰洋權益之劃分，至今尚無專門性國際條約。針對北極地區的專屬經濟區和大陸礁層爭端，各國主要訴諸 1982 年《聯合國海洋法公約》，以處理極地資源開發、大陸礁層、公海利用，及爭端和平解決等問題。至於北冰洋公海海床，若依照《海洋法公約》. 20 21. 22 23. 24. Ibid., p. 146. Kathrin Keil, “The Arctic: A New Region of Conflict? The Case of Oil and Gas,” Cooperation and Conflict, Vol. 49, No. 2 (2014), p. 166-178. Ibid., p. 180. 文中論及之北極爭議區域主要有五，分別為：斯瓦爾巴群島（Svalbard Archipelagoes）、法蘭士約瑟夫地群島（Franz Josef Land）、格陵蘭島（Greenland Island）、漢斯島（Hans Islands）、羅曼諾索夫洋脊（Lomonosov Ridge）等。趙國材，「論北冰洋之爭議」，軍法專刊，第 40 卷第 2 期（2011 年 6 月），頁 186。 8. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(14) 之規定屬於人類共同繼承財產（common heritage of mankind），25資源應為全球所共用。然而，作者指出，當前環北極各國正在從事積極的內部協商，以避免外部國家進入此區域與之爭奪資源；但對非環北極國家來說，北極公共化才是最符合全人類利益的作法。26作者最後認為，《聯合國海洋法公約》並不足以保證北極問題獲得有效解決，若國際間仍然缺乏具有拘束力的專門性國際條約，各國的北極利益衝突勢必難以避免，較可能依循的是暫緩主權爭議與擱置資源開發，27因此作者也希望能有類似於《南極條約》的國際法文件來解決北極的國際法問題。學者閻鐵毅的文章〈北極航道所涉及的現行法律體系及完善趨勢〉亦對當前北極地區與北極航道的現行有效法律與國際公約進行詳盡之梳理。作者認為當前. 政治大. 北極航道有限的國際制度可分為三種層次：全球性制度安排（即海洋法公約）、. 立. 多邊條約與制度（如 1920 年《斯瓦巴條約》及 1990 年代醞釀成立的「北極理事. ‧ 國. 學. 會」）及雙邊制度安排等。28作者也提到，現階段的北極所涉之法律制度主要為. ‧. 主權國家間非拘束性之軟法（soft law）與具拘束性之硬性法律的混合，且缺乏一統整全面性的制度。文中也就《海洋法公約》、《斯瓦巴條約》、《伊盧利薩特宣. y. Nat. er. io. sit. 言》及 1991 年的《北極環境保護戰略》等北極所涉制度進行介紹，然作者坦言，此等條約相當鬆散，條約的主體、適用範圍與所賦予締約國之權利義務甚至存在. al. n. 29. Ch. i Un. v. 衝突。因此，作者與趙國材教授持相同觀點，認為北極需要一部「北極條約」. engchi. 以化解條約間的矛盾與衝突，但意識形態與主權問題使得北極國際合作邁入「深水區」變得極為困難。然而，學者楊恩（Oran R. Young）在其專文〈北極何處去？衝突或合作〉 25. 26 27 28. 29. 依 1982 年《聯合國海洋法公約》第 1 條之規定，「國家管轄範圍以外的海床和洋底及其底土」為「區域」（area）。又依第 136 條之規定，「區域」及其資源是人類的共同繼承財產。換言之，屬於「人類的共同繼承財產」者，資源為全體人類共享，但須由設立的國際機構專門管理。參見：“United Nations Convention on the Law of the Sea,” United Nations, <https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf> (December 10, 1982). 趙國材，前引文，頁 201-206。同前註，頁 209。閰鐵毅，「北極航道所涉及的現行法律體系及完善趨勢」，學術論壇，第 2 期（2011 年），頁 139-144。同前註，頁 143。 9. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(15) （Whither the Arctic? Conflict or Cooperation in the Circumpolar North）卻獨排眾議，認為仿效「南極條約」、建立一套具有法拘束力的「北極條約」不僅在政治上不可行，其效果也未必是學界預想的。30當前的北極局勢已無法和 1950 年代的南極相提並論。首先，具有法拘束力的條約是主權國家間的協議，但在冷戰後，非國家行為者已成為北極跨國合作中的重要部分，因此作者認為，任何沒有意識到此一事實並以此為基準的制度安排都是在往錯誤的方向前進；31此外，作者也考慮到硬性法律與軟法的優缺點。在北極局勢快速變化且難以預測的情況下，以軟法為基礎的制度安排不僅能涵蓋某些締約國在硬性法律中可能不願接受的規定，其較容易調整甚至重塑的特性更符合當前的需求。另外，作者特別提到，美國雖. 政治大. 然作為北極大國，但往往拒絕批准與簽署具拘束力的條約，因為條約可能含有美. 立. 國希望予以保留的條文，32而軟法的性質正好能改善此問題，並將美國納入制度. ‧ 國. 學. 安排之中。基於上述理由，作者認為目前並不適合訂定一套全面性的「北極條約」. ‧. 或「北極憲章」。. （三）北極的地緣問題. y. Nat. er. io. sit. 學者薩爾尼（Ryszard M. Czarny）的專書《北極：地理與政治之間》（The High North: Between Geography and Politics）對於北極的地緣問題做了完整的介紹。儘. n. al. Ch. i Un. v. 管北極屬於世界上地處偏遠、難以進入的區域，但其富含的能源資源與航道戰略. engchi. 位置使其並未被排除在全球化的進程之外。33作者認為，勢力範圍的劃分不會是環北極國家相互競爭的主因，關於航道的自由穿越、若干小島的主權歸屬、能源探勘與開採等才會是各方產生爭端的議題。另外，作者也指出，近年來此區域在經濟、政治與軍事上的價值使得許多域外大國（例如中國與日本）和其他非國家行為者將北極視為目標區域，34也因此增添了北極事務在地緣上的複雜性。. 30. 31 32 33. 34. Oran R. Young, “Whither the Arctic? Conflict or Cooperation in the Circumpolar North,” Polar Record, Vol. 45, No. 232 (2009), pp. 73-82. Ibid., p. 76. Ibid., p. 76. Ryszard M. Czarny, The High North: Between Geography and Politics (Cham: Springer International Publishing, 2015), p. 204. Ibid., p. 211. 10. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(16) 學者陸俊元在其專書《北極地緣政治與中國應對》中為北極的地緣政治區域界定、地緣戰略價值、地緣政治格局，乃至主要國家之北極政策等，均提供全面而詳細之闡述。作者提到，「在世界體系和全球戰略中，北半球是重心所在。而在北半球中，北美、歐洲、東亞是三大經濟、政治與戰略核心地帶。北冰洋把北美、東亞與歐洲連接在一起，北美、西歐與東亞三大全球性戰略地區環繞北極地區分布，呈鼎足之勢」，35也因此北冰洋與北極地區為重要的戰略性海域，關係到世界的海洋霸權。事實上，北極早在冷戰時期便已是世界主要大國與集團進行戰略爭奪的地緣政治熱點，而成為全球洲際導彈部署密度最高的區域之一。36 對俄羅斯而言，北極為其二十一世紀的地緣戰略帶來革命性的改變。學者安. 政治大. 特琳姆（Кейтлин Антрим, Caitlyn Antrim）在文章〈新北極運輸〉（Новая. 立. судоходная Арктика, New Shipping Arctic）提到，過去的西方地緣政治思想一直. ‧ 國. 學. 存在著歐亞大陸中心將與西方海洋大國發生衝突的迷思。而作者在文中透過對於. ‧. 技術、經濟、氣候和法律變革等面向的探討，認為俄羅斯正在從一個孤立的陸地強權，成為北方區域性強國，其影響力也將隨著海洋與航道向外擴散，使俄羅斯. y. Nat. er. io. sit. 最終發展為海洋大國。37而嶄新的「海洋」俄羅斯將被納入海洋國家的合作夥伴關係制度。作者預測，二十一世紀的北極衝突儘管在所難免，但在各方遵守國際. n. al. Ch. i Un. v. 法和沿岸國家主權的情況下，北極行為者之間的摩擦較可能為政治紛爭，而非軍 38. 事衝突。. engchi. 迪特墨（Jason Dittmer）等學者則對學界當前的北極地緣政治研究提出另一種看法。在他們的文章〈再定北極地緣政治〉（Have you heard the one about the disappearing ice? Recasting Arctic geopolitics）中，作者提到無論是新現實主義或是自由主義，北極的「陽剛特質」都太過被強調。39事實上，北極地緣政治要素 35 36 37. 38 39. 陸俊元，北極地緣政治與中國應對（北京：時事出版社，2010），頁 20。同前註，頁 23。 Кейтлин Антрим, “Новая судоходная Арктика,” Россия в глобальной политике, Vol. 8, No. 5 (2010), p. 40-44. Ibid., p. 48. Jason Dittmer, Sami Moisio, Alan Ingrama, Klaus Dodds, “Have you heard the one about the disappearing ice? Recasting Arctic geopolitics,” Political Geography, Vol. 30, No. 4(May 2011), 11. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(17) 的組成並沒有如此單調地僅包含國際政治、經濟和氣候變遷，有許多女性主義的地緣政治和國際關係議題仍懸而未決，例如原住民族社群、人類安全等，40因此不應將視野限縮於新現實主義的宏觀框架中。二、. 俄羅斯北極政策之相關研究. 關於俄羅斯北極政策之研究又可再粗略分為二類，第一類是以「俄羅斯北極政策」為整體進行宏觀探究的專書、專章、學術期刊等。俄羅斯聖彼得堡大學教授瑟爾古寧（Александр Сергунин, Alexander Sergunin）和柯尼雪夫（Валерий Конышев, Valery Konyshev）在其專章〈俄羅斯北極政策〉（Russia’s Arctic Policy）的第一句話便開宗明義指出，「莫斯科在北極. 政治大. 區域有著極度重要的國家利益」。41儘管區域內的其他國家普遍對俄羅斯抱有刻. 立. 板印象，並將其視為北極的修正主義勢力，但作者認為從財務、技術和管理能力. ‧ 國. 學. 等層面來看，俄羅斯在可見的未來內並不具備這樣的能力，因此會遵循一種務實. ‧. 而負責任的北極政策。另一方面，俄羅斯願意在開採北極資源、發展北極航道和促進環境保護和科研等領域與他國合作，共創雙贏；換言之，俄羅斯在北極舞台. y. Nat. er. io. sit. 顯然偏好以「非硬權力」（non-hard power）之途徑與他國交往，42包含外交、經濟、文化等，同時透過相關國際組織進行對話。作者也呼籲其他北極沿岸國能重. n. al. Ch. i Un. 視俄羅斯這樣的政策路線，以追求區域內的互惠共好。. engchi. v. 學者拉瑞爾的專著《俄羅斯北極戰略與北極未來》（Russia’s Arctic Strategies and the Future of the Far North）為近年俄羅斯北極政策研究的代表作品之一。書中的八個章節將俄羅斯北極政策的各個面向囊括其中，為俄羅斯的北極戰略提供了宏觀的架構。值得一提的是，本書書名在「戰略」一詞選擇使用複數的「Strategies」而非單數的「Strategy」，作者想要表達的是，當前俄羅斯缺乏一個統合且協調的北極政策，儘管在 2013 年的《俄羅斯聯邦 2020 年前北極地區發展和國家安全保. 40 41. 42. pp. 203-204. Ibid., p. 212. Alexander Sergunin, Valery Konyshev, “Russia’s Arctic Strategy,” in Irvin Studin ed., Russia: Strategy, Policy and Administration (London: Palgrave Macmillan UK, 2018), p. 135. Ibid., p. 143. 12. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(18) 障戰略》通過後仍是如此。作者也提到北極事務在俄羅斯決策圈的幾個重要特徵：首先，北極政策的擬訂是一個集權化的過程，地方菁英、原住民族與環保人士的意見往往受到限制；其次是北極政策具有多元性（plural）。這並非讚揚，而是指上層決策單位做出的決策不必然能成功傳遞到下層，即便成功傳遞也未必符合地方的需求，因此政策的履踐與否常取決於與核心決策圈的親疏；最後則是北極政策是由幾個頭號人物，以及其企業策略所驅動。43儘管此專著對俄羅斯於北極地區的思維、政策與挑戰進行相當全面的討論，但作者認為，「北極作為關鍵的經濟資源是俄羅斯主要的利益所在，甚至更甚其安全上的目標」，44儘管此主張仍有商榷空間，但不可否認的是北極確實是俄羅斯極其重要的戰略資源基地。. 政治大. 學者英格里許（Robert English）和施維特（Andrew Thvedt）的專章〈北極〉. 立. （The Arctic）著重於 2014 年克里米亞危機後，西方世界對俄羅斯北極政策之解. ‧ 國. 學. 讀。45作者坦言，在過去二十年中，俄羅斯是北極治理的重要夥伴，其政策也主. ‧. 要是為了捍衛主權和維持邊防安全。然而，2014 年在西方媒體和評論的渲染之下，外界普遍對俄羅斯在北極的活動產生負面觀感，擔憂俄羅斯將北極「軍事化」。. y. Nat. er. io. sit. 作者在文中對所謂「俄羅斯北極威脅論」進行回應。他們認為，俄羅斯在北極所建構的設施主要是為了邊防安全和搜救行動，和大型軍事投射能力並無關連，而. n. al. Ch. i Un. v. 是以「防禦」為導向；另外，從軍事基地、海軍、空軍、潛水艇和反潛艦戰力等. engchi. 層面而言，美國都享有極大的優勢，46俄羅斯事實上很難嚴重威脅到美國的軍事支配地位。47「破冰船差距」（icebreaker gap）更是誤解與扭曲，因為「破冰船的數量和任何戰鬥能力並無關聯」。48作者最後則呼籲美國與北約國家領導人謹慎對待對立和衝突的論調，以遏制無謂的軍備競賽在北極發生。. 43 44 45. 46 47. 48. Marlène Laruelle, Russia’s Arctic Strategies and the Future of the Far North, op. cit., pp. 6-9. Ibid., p. 135. Robert English, Andrew Thvedt, “The Arctic,” in Andrei P. Tsygankov ed., Routledge Handbook of Russian Foreign Policy (Abingdon, Oxon; New York, NY: Routledge, an imprint of the Taylor & Francis Group, 2018), p. 338. Ibid., p. 345. Ibid., p. 344; Thomas R. Fedyszyn, “Putin’s ‘Potemkin-Plus’ Navy,” USNI Proceedings, Vol. 142, No. 5 (May 2016), pp. 1-6. Robert English, Andrew Thvedt, op. cit., p. 344. 13. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(19) 第二類則針對俄羅斯北極政策的內涵與所涉議題進行的個別探討，常見主題包含北極能源、北方航道、外交與國際合作、軍事及戰略部署等。以下分別述之：（一）能源能源在俄羅斯的發展戰略中一直具有重要的地位，約 60%的石油資源和 95% 的天然氣資源儲存於其北極領土，俄屬北極更牽動著 20%的國內生產毛額和 22% 的出口總額。49隨著國內資源遞減和外國非傳統資源（如頁岩氣）帶來的挑戰，尋找並控制新的能源基地對俄羅斯而言別具意義。50 學者袁新華的專書《俄羅斯的能源戰略與外交》從《俄羅斯 2020 年前能源戰略》和《俄羅斯東西伯利亞和遠東地區油氣開發策略》等官方文件作為切入點，. 政治大. 對俄羅斯能源及能源外交問題進行深入淺出之探究。針對俄屬北極的油氣開發，. 立. 作者認為目前薩哈林與東西伯利亞新油氣區的未來主要市場並非歐洲，而是亞太. ‧ 國. 學. 地區的中、日、韓等國。為此，就中長期目標而言，若要維持並進一步增加產量，. ‧. 俄羅斯必須做到以下面向：第一是開發北冰洋大陸礁層的新油田；第二是改善投資環境，並制定油氣基礎設施和新油氣管道發展計畫；第三則是逐步加快國內石. y. Nat. er. io. sit. 油公司私有化進程和市場透明度。51另外，作者亦利用一定之篇幅談論制約俄羅斯能源外交的地緣政治因素。俄羅斯為了實現最大的國家利益，勢必會在對外關. n. al. Ch. i Un. v. 係中將「油氣資源」因素的影響力最大化，而由戰略角度而言，俄羅斯正在「謀. engchi. 求其能源出口的多元化結構框架」。52當前美國、中國、日本等國均對東西伯利亞和遠東地區的能源合作表示興趣，導致各方於俄屬北極地區的地緣及能源關係更加錯綜複雜，但作者認為，若干國家對於北極的興趣確實讓俄羅斯在這場博弈中居於有利地位，但長期而言，若俄羅斯欲獲取最佳利益取決於能否促成一種利. 49. 50. 51 52. Dag Harald Claes, “The Scramble for Arctic Oil and Natural Gas,” in Timothy C. Lehmann ed., The Geopolitics of Global Energy: The New Cost of Plenty (Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publishers, 2017), p. 93. 王影，「『俄羅斯聯邦 2020 年前國家安全戰略』解讀」，國際資料信息，第 8 期（2009 年），頁 23。袁新華，俄羅斯的能源戰略與外交（上海：人民出版社，2007），頁 63。同前註，頁 157。 14. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(20) 益共享或互補性格局的形成。53 此外，整合國內公私能源部門亦是當前俄羅斯北極政策的重要目標。儘管傳統而言國營企業 Gazprom 和 Rosneft 分別以天然氣和石油為各自之強項，但近年來，Rosneft 的持續成長與 Gazprom 的衰弱在北極地區更為明顯地體現出來，有學者認為雙方必須試著共享北極能源大餅，因為這對政治菁英間的內部平衡和國內局勢穩定具有重大影響。54 而學者希多爾佐夫（Роман Сидорцов, Roman Sidortsov）的文章〈利益大於風險：以政府支持俄屬北極能源發展為例〉（Benefits over Risks: A Case Study of Government Support of Energy Development in the Russian North）由風險治理（risk. 政治大. governance）的觀點著手，試圖探討俄羅斯北極能源政策背後的風險利益評估。. 立. 所謂「風險治理」乃奠基於集體決策之上，並由依照官方與非官方規範之國家. 學. ‧ 國. 55. 與私部門共同參與。56在分析一系列相關部長會議、總統及總理演說等逐字稿，. ‧. 以及環境評估法規等法律文件後，作者發現俄羅斯對於北極與副北極（Subarctic）地區的風險利益分析在政策對談（policy discourse）中遭到結構性的曲解，原因. y. Nat. io. sit. 包括俄國產官學界對於潛在利益與潛在風險的討論比例失衡；在會議中討論風險. n. al. er. 與利益的先後順序；以及關於風險與利益的必然性問題。57換言之，北極油氣開. Ch. i Un. v. 發的利益在俄羅斯官方的政策對談上優先於相關的風險。而就制度面而言，儘管. engchi. 俄羅斯在國內法設有「環境評估」（environment assessment）機制，但其第一步驟「環境影響評估」（OVOS）與繼之的「國家環境專家回顧」（SEER）並無清楚連結，後者亦不受前者結果之拘束。因此，即便「環境影響評估」發現油氣開採計畫的重大問題，國家環境專家未必需要採納，也使得截至目前為止並沒有任. 53 54. 55. 56. 57. 同前註，頁 159。 Marlène Laruelle, Russia’s Arctic Strategies and the Future of the Far North (New York: M.E. Sharpe, Inc., 2014), p. 151. Roman Sidortsov, “Benefits over Risks: A Case Study of Government Support of Energy Development in the Russian North,” Energy Policy, Vol. 129(June 2019), pp. 132-138. Eugene Rosa, Aaron McCright, Ortwin Renn, The Risk Society Revisited: Social Theory and Risk Governance (Philadelphia: Temple University Press, 2013), pp. 151-159. Roman Sidortsov, “Benefits over Risks: A Case Study of Government Support of Energy Development in the Russian North,” op. cit., p. 137. 15. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(21) 何一個北極海離岸油氣計畫因國內環境專家之意見而延後進行，「不允開發」的選項在俄國制度事實上是不存在的。58 （二）航道「北極航道」也是俄羅斯北極政策不可或缺的一環。目前通稱的「北極航道」主要包含三條路徑：第一條是西起挪威北角附近的歐洲西北部，經歐亞大陸和西伯利亞的北部沿岸，穿過白令海峽（Bering Strait）到達太平洋的北方航道，又稱東北航道（Northeast Passage）；一條是沿北美大陸北部沿岸並穿越加拿大北極群島從而連通大西洋和太平洋的西北航道（Northwest Passage）；另一條則是從白令海峽出發，直接穿過北冰洋中心區域到達格陵蘭海（Greenland Sea）或挪威海. 政治大. （Norwegian Sea）的跨北極航道（Transpolar Sea Route）。59其中，與俄羅斯關係. 立. 最密切的為北方航道，此航道幾乎全境均位於俄羅斯之專屬經濟區內，但直至. ‧ 國. 學. 1991 年才開始用於公共商業用途。60. ‧. 拉瑞爾在其著作中便以專章〈解鎖北極？沿著北方航道航行〉（Unlocking the Arctic? Shipping Along the Northern Sea Route）對北極航道之所涉議題進行全面. y. Nat. er. io. sit. 的討論，並指出俄羅斯在航道開發與利用上將遭遇的挑戰。作者點出，由於北極的夏冰最終將完全消失，因此北極所面臨的條件會與當前的波羅的海越來越雷同。. al. n. 61. Ch. i Un. v. 對俄羅斯而言，雖然莫斯科當局主張北方航道為「俄羅斯聯邦歷史性存在的國 62. engchi. 家運輸航道」，但作者認為，俄羅斯其實希望能將北方航道成為國際貿易的重要水道，鑒於維護北極船隊和設立基礎建設的高昂成本，若北方航道在國際航運的成長越大，越能降低俄羅斯的國內成本。作者最後提到，當前無論是否為北極. 58. 59 60. 61 62. Roman Sidortsov, “The Russian Offshore Oil and Gas Regime: When Tight Control Means Less Order,” in Cécile Pelaudeix, Ellen Margrethe Basse eds., Governance of Offshore Hydrocarbon Activities in the Arctic (New York: Routledge, 2017). 閰亢宗，「『冰上絲綢之路』的『中國夢』」，展望與探索，第 16 卷第 6 期（2018 年），頁 33。 Vesa Virtanen, “Great Powers, Arctic Security and Finland.” Science and Weapon, Vol. 70 (2013), p. 44. Marlène Laruelle, Russia’s Arctic Strategies and the Future of the Far North, op. cit., p. 169. Ibid., p.171; “Law on the Internal Sea Waters, Territorial Sea, and Adjacent Zone of the Russian Federation,” United Nations, <http://www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/RUS_1998_Act_TS.p df> (July 31, 1998). 16. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(22) 沿岸國均密切關注北方航道的動向，但季節性、過高的技術成本和冰況的不可預測性仍是最大的挑戰。學者史陶恩（Jørgen Staun）在其研究〈俄羅斯北極戰略〉（Russia’s Strategy in the Arctic）也就航道問題提出相同觀點。作者認為為了支應航道的鉅額成本，俄羅斯必須將北方航道開放給國際商業的船運往來，開發沿岸港口與補給站、建立海上災害搜救船隊、組織一支足以長期維持北方航道暢通的破冰船隊等。63 （三）外交與國際合作有學者認為，若要對俄羅斯北極戰略有通盤理解，僅將焦點放在軍事與經濟行動是不夠的，俄羅斯更會運用外交手段與國際合作來增加其於北極地區的影響. 政治大. 力。學者麥克丹尼爾（Cadra Peterson McDaniel）的文章〈俄羅斯北極戰略：外. 立. 交、合作與國內政策角度分析〉（Russia’s Arctic Strategy: An Analysis of the Role of. ‧ 國. 學. Diplomatic, Cooperative, and Domestic Policies）將俄羅斯的對外政策與國內政策. ‧. 相結合，並由繼承蘇聯遺志、科學研究、外交倡議、保障北極原住民福祉、促進環境保育等五個面向，說明俄羅斯試圖向外界傳遞「俄羅斯在北極地區活動增加. y. Nat. er. io. sit. 對區域是有益的」這樣的概念。64. 其中，作者舉出俄羅斯在北極理事會投票支持 2011 年《北極航空與海洋搜. n. al. Ch. i Un. v. 救合作協議》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and. engchi. Rescue in the Arctic）及 2013 年《北極海洋油汙防護與應變合作協議》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）等拘束性條約，來證明俄羅斯與沿岸國家的合作意願。而 2015 年俄羅斯向聯合國大陸礁層界限委員會（UN Commission on the Limits of the Continental Shelf，簡稱 CLCS）提交了一份報告，主張擁有北極區內約 119 萬平方公里的土地。作者. 63. 64. Jørgen Staun, “Russia’s Strategy in the Arctic,” Royal Danish Defense College, <https://pure.fak.dk/ws/files/7120599/Russias_Strategy_in_the_Arctic.pdf> (March 2015), p. 22. Cadra Peterson McDaniel, “Russia’s Arctic Strategy: An Analysis of the Role of Diplomatic, Cooperative, and Domestic Policies,” The Arctic Institute, <https://www.thearcticinstitute.org/russias-arctic-strategy-analysis-role-diplomatic-cooperative-d omestic-policies/ > (November 28, 2017). 17. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(23) 認為，儘管各國對於北極主權權利的主張互有衝突，但俄羅斯之所以決定要透過既存的聯合國體系尋求權利代表著它希望以「非對抗性」的方式解決。如果該委員會最終結果支持俄羅斯的主張，北極國家間的關係與權力分配會產生極大變化，但俄羅斯透過與聯合國合作的方式可能較容易取得國際的廣泛承認與它在區域內的領土擴張。65 在學者布瑞恩姆（Martin Breum）的文章〈為何俄羅斯很可能在北極維持合作態度〉（Why Russia is likely to Remain Cooperative in the Arctic）中，作者與知名的挪威極地學者羅威（Lars Rowe）進行對談。兩人均認為北極地區的合作會持續維持，而不受到克里米亞危機的影響。其一是因為北極理事會是一個諮詢性. 政治大. 論壇，俄羅斯能夠將自己塑造成一個文明且願意合作的北極大國，而不需要面對. 立. 北約國家給出的壓力；其二，從當前的制度而言，賦予俄羅斯在北極地區偌大利. ‧ 國. 學. 益的並非北極理事會，而是「聯合國海洋法公約」。66因此，只要北極的發展維. ‧. 持在該公約的規範框架之下，與他國合作就符合俄羅斯的國家利益。（四）軍事與戰略部署. y. Nat. er. io. sit. 冷戰時期，軍事力量是美蘇兩強對抗的嚇阻性管道，而北極正是兩強之間相隔最近的區域，因此當時雙方在此多有戰略性核子武器的部署。隨著全球地緣政. n. al. Ch. i Un. v. 治版圖變化與軍事事務革新（revolution in military affairs, RMA），俄羅斯不僅須. engchi. 維持當前於北極的軍事力量，在必要時維護其國家利益，同時更扮演著全新的非傳統角色，因應著更多元的挑戰。學者拉瑞爾的專文〈俄羅斯北極軍事現蹤〉（Russia Military Presence in the High North: Projection of Power and Capabilities of Action）主要在探討俄羅斯在北極地區的軍事策略與目標。近年北極沿岸各國針對此區域的爭奪都出現了若干極具國族主義色彩的論調，但作者認為，現實的艱困與極端氣候的挑戰使得各方的. 65 66. Ibid. Martin Breum, “Why Russia is likely to remain cooperative in the Arctic,” Arctic Today, <https://www.arctictoday.com/russia-likely-remain-cooperative-arctic/> (November 22, 2018). 18. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(24) 行動不得不收斂。67而對於以「成為未來北極能源強權」為目標的俄羅斯來說，科技、人權和財政上的問題更使其軍事策略與目標更顯務實。作者指出，俄羅斯於北極之軍事策略主要包含：陸軍與海軍的革新、北方艦隊的現代化、增加軍民合作和重振造船業等。68在北極領土「懸而未決」（uncharted）的情況下，為了維護其國家利益，軍隊的傳統角色對俄羅斯而言也相當重要。69 然而，自 2014 年烏克蘭危機後，除了對策略性武器與傳統部隊的現代化之外，俄羅斯對其軍事政策進行了若干調整。最顯著的動作便是在北方艦隊的基礎上成立「北極戰略司令部」。70 學者瑟爾古寧和柯尼雪夫在期刊專文〈俄羅斯北極軍事戰略：改變或延續？〉. 政治大. （Russian Military Strategies in the Arctic: Change or Continuity?）中檢視了俄羅斯. 立. 軍隊在北極的性質與角色。相較於冷戰時期，美蘇兩強將軍隊作為強制性手段，. ‧ 國. 學. 如今的俄羅斯軍隊扮演了全新的非傳統角色，包含防止非法移民及潛在恐怖攻擊. ‧. 事件、發展軍隊的「雙用途」潛能（如從事搜救行動、災害防治等）、協助北極學術科研等。71自 2000 年代以來，為了因應非傳統安全與威脅，莫斯科當局推. y. Nat. io. sit. 行了軍隊現代化計畫，但這樣的計畫被部分媒體與政治人物解讀為「軍事力量的. n. al. er. 重大建構」，甚至是「區域內軍備競賽的再現」，72。然而作者認為這些軍事革新. Ch. i Un. v. 並不會激化北極沿岸國的軍備競賽，或損害區域內的合作，因為它們既不影響俄. engchi. 羅斯在爭議區域內的軍力投放，軍事現代化的目的也僅是維持傳統的嚇阻力，而非發展攻擊性的軍事能力。作者也建議道，為了防止區域內負面認知與潛在衝突. 67. 68 69 70. 71. 72. Marlène Laruelle, “Russian Military Presence in the High North: Projection of Power and Capacities of Action,” in Stephen Blank ed., Russia in the Arctic (Carlisle, Pa.: Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, 2011), p. 63-89. Ibid., p. 113. Ibid., p. 122. Zachary Keck, “Russia to Establish Arctic Military Command,” The Diplomat, <https://thediplomat.com/2014/02/russia-to-establish-arctic-military-command/> (February 21, 2014); “Russia to Set Up Arctic Military Command by 2015,” Sputnik, <https://sputniknews.com/russia/20140217187620827-Russia-to-Set-Up-Arctic-Military-Comma nd-by-2015/> (February 17, 2014). Alexander Sergunin, Valery Konyshev, “Russian Military Strategies in the Arctic: Change or Continuity?” European Security, Vol. 26, No. 2 (April 2017), p. 173-184. Ibid., p. 186. 19. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(25) 持續發展，俄羅斯與其他沿岸國的互動中應包含限武倡議，並建置雙邊或多邊的信心建立措施（confidence building measures, CBM）。儘管俄羅斯過去曾多次以推行各種民事保護計畫（如搜救協議等）作為信心建立措施，並促進環北極國家的區域合作，但成果均不如預期。美國國防部於 2019 年 6 月公布的「2019 年北極戰略」更直接將中國與俄羅斯點名為美國於北極地區最大的威脅，73並指控俄羅斯揚言對違反俄法規的船舶進行武力攻擊。74 三、. 俄羅斯北極政策與北極區域安全之互動. 當前的極地研究學界針對北極安全主要充斥著兩種論調，其一是在新聞媒體上經常聽見的「資源爭奪論」，也就是說隨著北極冰層減少，無論是過去冰封的. 政治大. 能源或航道利益都將成為北極國家爭奪的目標，甚至吸引非北極國家的注意，因. 立. 此各利益攸關方為了北極利益而發生衝突的可能性大幅增加，甚至將引起「新冷. ‧ 國. 學. 戰」；其二則是主張北極是「和平的區域」（Zone of Peace），北極在全球化的浪. ‧. 潮下將成為「全球的北極」（Global Arctic），相關國家將在環境、經濟、文化和社會等層面相互依賴。75而「北極安全」的概念隨著冷戰的結束，正在由美蘇對. y. Nat. er. io. sit. 峙下聚焦導彈部署、核子威懾的傳統安全領域發生變化。不少學者指出，由於北極安全研究經常體現出例外於傳統現實主義色彩的特徵，因此北極安全研究有助. n. al. Ch. 於對後冷戰時期的全球安全進行再定義。76. engchi. i Un. v. （一）北極安全之階段演變與再定義. 過去針對北極安全的研究成果往往過於偏向上述論調的其中一方，無論是學界或是新聞媒體上幾乎都在務實合作和獨斷好戰之間做選擇。但 2019 年由學者海尼南（Lassi Heininen）、艾斯娜-皮洛特（Heather Exner-Pirot）等國際權威北極 73. 74 75. 76. “2019 Department of Defense Arctic Strategy,” U.S. Department of Defense, <https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY. PDF> (June 6, 2019), p. 2. Ibid., p. 7. Lassi Heininen, Matthias Finger, “‘Global Arctic’ as a New Geopolitical Context and Method,” Journal of Borderlands Studies, Vol. 33, No. 2 (2018), pp. 199-202. Lassi Heninen, Heather Exner-Pirot, and Justin Barnes, “Redefining Arctic Security: Military, environment, human or societal? Cooperation or conflict?” in Lassi Heninen, Heather Exner-Pirot, and Justin Barnes eds., Arctic Yearbook 2019: Redefining Arctic Security (Akureyri, Iceland: Northern Research Forum, 2019), pp. 1-8. 20. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(26) 研究學者所共編的《北極年鑑》（Arctic Yearbook 2019）便以「北極安全再定義」為題，試圖為冷戰後的北極安全提供更全面的面貌。海尼南、艾斯娜-皮洛特和巴恩斯（Justin Barnes）等學者的專文〈北極安全再定義：軍事、環境、人類或社會？合作或衝突？〉（Redefining Arctic Security: Military, environment, human or societal? Cooperation or conflict?）歸納了自第二次世界大戰以來北極安全的階段演變，從冷戰時期的軍事對抗、轉型時期（1980 至 1990 年代）因為對核子事故與廢棄物的顧忌而開展限武和裁減軍備協定的談判，進一步促成美蘇在環境保護與核安全的務實合作，到後冷戰時期環境安全與人類安全的挑戰日增，而北極國家也希望能透過跨境合作來維持區域的和平與穩. 政治大. 定。77必須強調的是，儘管新的北極安全論調和典範轉移正在進行，但傳統的軍. 立. 事力量仍將出現在北極區域內，也就是說我們正處於北極「軍事化」與「裁軍化」. ‧ 國. 學. 的過程中。78. ‧. 學者葛夫（Gunhild Hoogensen Gjørv）和哈吉森（Kara K. Hodgson）的專文〈北極例外或綜合安全？理解北極安全〉（“Arctic Exceptionalism” or. y. Nat. er. io. sit. “comprehensive security”? Understanding security in the Arctic）則以四項論點對當前學界盛行的「北極例外論」（Arctic Exceptionalism）提出質疑，分別是 (1) 即. n. al. Ch. i Un. v. 便主要大國在若干區域相互對抗，但仍有區域是能讓這些國家享有共同利益，並. engchi. 能相互合作的，因此北極並非「例外」；(2) 從狹義的安全觀點來說，其他區域的「高階政治」事件（如克里米亞事件）確實會對北極地區造成影響；(3) 北極安全並不如北極例外論描述得「靜止不動」，而是有國家、環境、經濟、社會、人類安全等不同層面，且彼此間相互影響，呈動態變化；(4) 由於北極例外論在國際層次聚焦於國家利益，因此北極地區的環境與人類安全等綜合性安全容易受到忽視。79因此，作者認為以「綜合安全」作為北極安全的分析途徑才能對其有 77 78 79. Ibid., p. 4. Ibid., p. 5. Gunhild Hoogensen Gjørv, Kara K. Hodgson, “‘Arctic Exceptionalism’ or ‘comprehensive security’? Understanding security in the Arctic,” in Lassi Heninen, Heather Exner-Pirot, and Justin Barnes eds., Arctic Yearbook 2019: Redefining Arctic Security (Akureyri, Iceland: Northern 21. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(27) 更完整的檢視，因為綜合安全既不否認各行為者合作的進程，也接受行為者在特定議題上的緊張關係，更重要的是，作者認為綜合安全注重行為者（尤其是次國家行為者）能否擁有辨識風險與威脅的自由，以及是否有能力決定減緩或解決的辦法，因此在環境安全與人類安全等議題上便得以由下而上的解決問題。80這呼應了海尼南於 2014 年所撰寫的專章〈新北方安全〉（A new northern security: environmental degradation and risks, climate change, energy security, trans-nationalism and flows of globalization and governance），強調人類安全、社會安全被囊括到北極安全探討的必要性，而非僅重視傳統的國家安全。81 若上開文獻是對於北極安全「深度」的探討，那麼學者披克（Pauline Pic）. 政治大. 和拉賽爾（Frédéric Lasserre）的專文〈北極安全中的「北極」所指何事？〉（What. 立. is “Arctic” about “Arctic security”?）便是對其「廣度」增加的論證。作者認為，. ‧ 國. 學. 在 2014 年以前北極國家對於北極議題的論調多聚焦於「北極地區」，鮮少將其置. ‧. 於全球的脈絡進行討論。然而在克里米亞事件後，不僅環北極八國在框架設定上產生了「北極區域」與「北冰洋沿岸五國」兩種主要框架的競爭，連非北極國家. y. Nat. er. io. sit. 也陸續公布其相關的北極官方說帖，迫使北極加快其全球化的進程，82也使得北極安全不僅面臨更細緻的議題劃分，也必須使得更多元的行為者在北極安全的範. n. al. 疇內有所互動。. Ch. （二）從俄羅斯視角看北極安全. engchi. i Un. v. 當前俄羅斯並無關於北極安全政策的獨立文件，因此當學界在探究俄羅斯對於北極安全之理解時，除了須從 2008 年的《北極政策基礎 2020》和 2013 年的《北極發展戰略》梳理外，亦必須檢視《國家安全戰略》、《軍事學說》、《海洋學. 80 81. 82. Research Forum, 2019), pp. 8-10. Ibid., pp. 7-8. 詳見：Lassi Heininen, “A new northern security: environmental degradation and risks, climate change, energy security, trans-nationalism and flows of globalization and governance,” in Gunhild Hoogensen Gjørv, Dawn R. Bazely, Marina Goloviznina, Andrew J. Tanentzap eds., Environmental and human security in the Arctic (Milton Park: Routledge, 2014), pp. 37-57。 Pauline Pic, Frédéric Lasserre, “What is ‘Arctic’ about ‘Arctic security’?” in Lassi Heninen, Heather Exner-Pirot, and Justin Barnes eds., Arctic Yearbook 2019: Redefining Arctic Security (Akureyri, Iceland: Northern Research Forum, 2019), pp. 1-16. 22. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(28) 說》、《海軍活動國家政策》等文件。同時，如同學者布拉基斯羅德（Helge Blakkisrud）於其專文〈合作性的北極政策能否倖存於當前俄羅斯與西方關係的危機？〉（Introduction: Can Cooperative Arctic Policies Survive the Current Crisis in Russian-Western Relations?）指出，俄羅斯北極戰略的生成也同時會受到他國（尤其是西方國家）的北極政策所影響（見圖 1-2），換言之，若西方國家將北極視為國家競爭與安全的競技場，這樣的觀點也將體現在俄羅斯的政策之中。83. 圖 1-2. 俄羅斯北極政策受到國內與國際層次之影響. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 資料來源：Helge Blakkisrud, “Introduction: Can Cooperative Arctic Policies Survive the Current Crisis in Russian-Western Relations?” Arctic Review on Law and Politics, Vol. 9 (2018), p. 378。. 獨立智庫「斯德哥爾摩國際和平研究中心」（Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI）曾於 2016 年發表一篇題為《俄羅斯北極安全政策》（Russia’s Arctic Security Policy）之政策報告。該份報告在俄羅斯對於北極安全威脅的評估部分提出了三個趨勢，首先是如同 2008 年《北極政策基礎 2020》中強調的因極端自然條件與日漸增加的人類活動而造成的經濟、人類與社會安全問 83. Helge Blakkisrud, “Introduction: Can Cooperative Arctic Policies Survive the Current Crisis in Russian-Western Relations?” Arctic Review on Law and Politics, Vol. 9 (2018), p. 378. 23. DOI:10.6814/NCCU202001785.

(29) 題；另一組安全議題則攸關俄羅斯的邊境安全，例如未經授權的外國船舶與科研船隻、非法移民、毒品走私、濫捕、恐怖主義等問題。而該份報告指出，過去十年來唯一一件被俄羅斯官方視為是以「國家」為威脅核心的安全問題，便是北約在北極地區日漸頻繁的活動。84普丁便曾於 2013 年與國防部的會議上表示，軍事化是俄羅斯在北極地區持續面臨的威脅之一。85儘管如此，該份報告認為，俄羅斯的北極軍事活動儘管呈現增加的趨勢，但這樣的態勢在克里米亞危機之前便已展開，也能在相關的北極官方文件和「國家軍備改善計畫」（State Rearmament Program）中看見其規劃，因此不應被視為俄羅斯對克里米亞事件的回應。86 面對上開各種不同安全議題，俄羅斯也採取不同途徑來與有關國家進行交往。. 政治大. 學者威廉森（Julie Wilhelmsen）和吉爾德（Kristian Lundby Gjerde）在其專文〈北. 立. 極的挪威與俄羅斯〉（Norway and Russia in the Arctic: New Cold War. ‧ 國. 學. Contamination?）中，以俄羅斯與挪威的互動為例，認為俄羅斯在不同時空背景、. ‧. 不同議題導向的條件下會採取三種不同的互動模式。除了耳熟能詳的「現實主義模式」（realist mode）與「制度主義政策模式」（institutionalist policy mode）外，. y. Nat. er. io. sit. 兩位學者也引入所謂「外交管理模式」（diplomatic management mode），認為俄羅斯的北極政策不僅受到安全利益的驅使，而是融合不同政策領域的各種論調的結. al. n. 87. Ch. i Un. v. 果。例如，俄羅斯與西方國家在烏克蘭和敘利亞劍拔弩張的關係，可能會讓它. engchi. 更希望能與西方國家在其他區域維持合作與穩定。當這樣的政策思維轉化為具體政策時，或許會呈現出一方面增加軍事活動以保障國家安全、一方面強化與相關行為者溝通與合作的樣貌。88. 84. 85. 86 87. 88. Ekaterina Klimenko, “Russia’s Arctic Security Policy,” SIPRI Policy Paper, <https://www.sipri.org/sites/default/files/SIPRIPP45.pdf> (February 2016), pp. 14-16. “Расширенное заседание коллегии Министерства обороны,” Президент России, <http://kremlin.ru/events/president/news/17588> (February 27, 2013). Ekaterina Klimenko, “Russia’s Arctic Security Policy,” op. cit., p. 26. Julie Wilhelmsen, Kristian Lundby Gjerde, “Norway and Russia in the Arctic: New Cold War Contamination?” Arctic Review on Law and Politics, Vol. 9 (2018), pp. 387-389. Helge Blakkisrud, “Introduction: Can Cooperative Arctic Policies Survive the Current Crisis in Russian-Western Relations?” Arctic Review on Law and Politics, Vol. 9 (2018), p. 379. 24. DOI:10.6814/NCCU202001785.