國立交通大學
土木工程系
碩士論文
救災物資臨時集散場所選擇評估系統之建立
Relief Supply Collection and Distribution Site
Selection System
研究生：黃翊涵
指導教授：單信瑜 教授
救災物資臨時集散場所選擇之評估系統建立
Relief Supply Collection and Distribution Site SelectionSystem
研 究 生：黃翊涵 Student：Yi-Han Huang
指導教授：單信瑜 博士 Advisor：Hsin-Yu Shan, Ph. D
國 立 交 通 大 學
土 木 工 程 系
碩 士 論 文
A ThesisSubmitted to Department of Civil Engineering College of Civil Engineering
National Chiao Tung University in partial Fulfillment of the Requirements
for the Degree of Master
in
Civil Engineering June 2012
Hsinchu, Taiwan, Republic of China
I
救 災 物 資 臨 時 集 散 場 所 選 擇 之 評 估 系 統 建 立
學生：黃翊涵
指導教授：單信瑜 博士
國立交通大學土木工程系碩士班
摘要
隨著災害發生頻率漸趨頻繁的情形下，災害防救工作的籌備、整備與計畫漸受重視， 921 大地震前我國以災後處理為主，其後著重災前整備與應變工作，並頒佈災害防救法 與積極制定各級地區災害防救計畫，10 年間經過大大小小災害的考驗，物資傳遞問題仍 未改善，而物資儲備場所的選定，卻傴根據場所之安全性與空間使用來決定，未有一套 評估標準用以評估場所之適宜性。 本研究將建置一場所選擇之評估系統，以專家訪談方式確立評估準則項目，進一步 利用專家問卷取得各項準則權重，了解各項評估準則對場所選擇的影響程度，並透過程 式設計系統操作介面，測詴準則項目之實用性。由於資料之取得性限制，使用桃園縣地 區之場所面積 400 帄方公尺以上之收容避難場所為系統測詴資料。 權重結果顯示準則影響場所選擇之重要性與考慮之先後順序，第一層級中的環境災 害潛勢、交通因素與場所設施因素三層面權重相當；各層面之子層級中又以地震災害潛 勢、連外道路可及性與場所特性所得之權重最高。 關鍵字：層級分析法、評估準則、專家系統II
Relief Supply Collection and Distribution Site Selection System
Student: Yi-Han Huang
Advisor: Hsin-Yu Shan, Ph. D
Department of Civil Engineering
National Chiao Tung University
Abstract
Disaster responsing has been taking attention rescently. We focus on dealing with the disaster responsding before 921 earthquake. After that, we start preparing and setting up rules of disaster in each area. The delivery problem still happened. the site selection based on the estimation of earthquake, the potential of disaster happening, and the equipment oaround the site.
The purpose of the study is going to set up a stander criterion of site selection. There is no criterion could be followed for site selection. There are three steps used to set up the stander of site selection. First, the criterion was set up by visiting experts. The second one is getting the weight of each criteria with questionnary. The weight of criteria means the degree of influence. Finally, programming a system to present the arranging result. Because of the limitation of data, we use the shelters which have inner area over 400 m2 in Tao Yaun as dataset.
The weight of criterion shows the influence while selecting the site. Every criterion has close weight in the first layer. The potential of earthquake happening, the arriving feasibility and the facilities of site get the highest weight during the second layer. Key words: AHP, evaluative criteria, expert system
III
致謝
兩年研究所很不可思議，初入資訊組自己連程式開新檔案都不會，花了半年 時間靠著每天寫程式、交作業，厚臉皮的硬是要研究室的同學陪我寫作業到半夜， 好險我英文還不錯，可以當即時翻譯機作為回報。 謝謝單老師縱容我不必像其他研究生一樣有著打卡上下班的生活，讓我有很 多的選擇與自己的時間做其他的事，不會有所不適應，應該沒有一個研究生像我 一樣神經大條、火燒屁股時還在玩營隊、周末沒有停過的東奔西跑，回想起來還 真的滿誇張的。謝謝好人學長連江祥、熱心的何捲毛同學、超嘴砲的陳弈中、搶 進度的宏卿兄、神出鬼沒的李同學，因為你們陪我走過最煎熬的半年，讓我的程 式能突飛猛進，我很珍惜這得來不易的一技之長，因為它為我在找工作上加了很 多分，真的謝謝你們。辛苦的系辦小姐們，感謝你們耐心地回答我無腦的問題。 研究所確實讓我習得自己嘗詴找答案的習慣與能力，感謝最後的口詴委員， 讓我在感到太順遂的時候當了絆腳石，讓我認真檢視自己過去所做的一切與思想， 這一次我為自己打了五十分，很多問題沒想像中的簡單。 感謝永遠的司機老爸，只要女兒一通電話距離再遠也會不辭辛勞直奔到宿舍 門口；感謝保孚的美髮師媽咪，為女兒設計一輩子的髮型。沒有富裕的家境、沒 有令人驕傲的家世背景，只有一路支持的開放態度，大器晚成的我會永遠記得： 曾經有這麼一群人一路支持我，扶持我、供我資源，讓我一路上不需擔心太多， 放手去做我想做的。IV
目錄
摘要 __________________________________________________________________ I Abstract _____________________________________________________________ II 致謝 _________________________________________________________________ III 目錄 ________________________________________________________________ IV 圖目錄 ______________________________________________________________ VI 表目錄 _____________________________________________________________ VIII 第一章緒論 _________________________________________________________ - 1 - 1.1 研究背景與動機 ________________________________________________________ 1 1.2 研究目的 ______________________________________________________________ 1 1.3 研究流程 ______________________________________________________________ 2 1.4 研究內容 ______________________________________________________________ 3 -第二章文獻回顧 _____________________________________________________ - 4 - 2.1 國內災害防救體系之現況 ________________________________________________ 4 2.2 國內救濟物資儲備與調度經驗 ____________________________________________ 8 2.3 救災據點設置考量項目 _________________________________________________ 11 2.4 多準則決策(Multi Criterion Decision Method) ______________________________ 16-第三章 研究方法 ___________________________________________________ - 20 - 3.1 問題分析與研究限制 ___________________________________________________ 20 3.2 準則架構初擬 _________________________________________________________ 21 3.3 準則架構確立 _________________________________________________________ 26 3.4 問卷設計與調查_______________________________________________________ 28 3.5 AHP 權重計算 ________________________________________________________ 30 3.6 語意變數(Linguistic Variable)與數值化(Numiral) _____________________________ 32 3.7 資料表建立 ___________________________________________________________ 37 3.8 準則權重調整與方案排序 ______________________________________________ 38 -第四章 結果與討論 _________________________________________________ - 43 - 4.1 各層級間準則的權重 ___________________________________________________ 43 4.2 模糊層級分析(Fuzzy Analysis Hierarchy Process) _____________________________ 50 4.3 資料表建立與數值化 __________________________________________________ 52 4.4 系統使用介面與排序結果 _______________________________________________ 54 -第五章 結論與建議 _________________________________________________ - 77 - 5.1 結論 _________________________________________________________________ 77 5.2 建議 _________________________________________________________________ 79 -參考文獻 __________________________________________________________ - 81 - 附錄一 AHP 專家問卷 _______________________________________________ - 86 - 附錄二 專家訪談資料與問卷調查受訪者資料 ___________________________ - 96 -
V
附錄三 專家訪談內容 _______________________________________________ - 97 - 附錄四 AHP 一致性檢定 ____________________________________________ - 99 - 附錄五 系統介面 __________________________________________________ - 101 -
VI
圖目錄
圖 1. 1 研究流程 _____________________________________________________ - 2 - 圖 2. 1 各級災害防救會報之任務 ______________________________________ - 6 - 圖 2. 2 我國災害防救體系架構圖 ______________________________________ - 8 - 圖 3. 1 救災物資臨時集散場所區位選擇影響因素評估架構圖 ______________ - 26 - 圖 3. 2 避難道路寬度表示圖 __________________________________________ - 34 - 圖 3. 3 模糊數表示法 ________________________________________________ - 36 - 圖 3. 4 綜合評估指標(Si)計算流程 _____________________________________ - 42 - 圖 4. 1 各層級準則權重分布情形 ______________________________________ - 43 - 圖 4. 2 各層面權重之分布情形 _______________________________________ - 45 - 圖 4. 3 環境災害潛勢因素準則權重之分布情形 __________________________ - 46 - 圖 4. 4 交通因素準則權重之分布情形 _________________________________ - 47 - 圖 4. 5 物資接收管道子層級權重之分布情形 ___________________________ - 48 - 圖 4. 6 場所設施因素準則之分布情形 __________________________________ - 49 - 圖 4. 7 場所特性子層級權重之分布情形 _______________________________ - 49 - 圖 4. 8 設施完備性子層級權重之分布情形 _____________________________ - 50 - 圖 4. 9 系統流程架構 _______________________________________________ - 55 - 圖 4. 10 地震災害場所各層級分數比較 _________________________________ - 61 - 圖 4. 11 系統排序結果─地震災害 (一) ________________________________ - 62 - 圖 4. 12 系統排序結果─地震災害 (二) ________________________________ - 62 - 圖 4. 13 洪(淹)水災害場所各層級分數比較 _____________________________ - 63 - 圖 4. 14 系統排序結果─洪(淹)水災害 (一) _____________________________ - 64 - 圖 4. 15 系統排序結果─洪(淹)水災害(二) ______________________________ - 64 - 圖 4. 16 土石流潛勢災害場所各層級分數比較 ___________________________ - 65 - 圖 4. 17 系統排序結果─土石流潛勢災害(一) ___________________________ - 66 - 圖 4. 18 系統排序結果─土石流潛勢災害(二) ___________________________ - 66 - 圖 4. 19 毒化災場所各層級分數比較 ___________________________________ - 67 - 圖 4. 20 系統排序結果─毒化災(一) ___________________________________ - 68 - 圖 4. 21 系統排序結果─毒化災(二) ___________________________________ - 68 - 圖 4. 22 地震與洪水災害場所各層級分數比較 ___________________________ - 70 - 圖 4. 23 系統排序結果─地震與洪水災害(一) ___________________________ - 70 - 圖 4. 24 系統排序結果─地震與洪水災害(二) ___________________________ - 71 - 圖 4. 25 地震與土石流潛勢災害場所各層級分數比較 _____________________ - 72 - 圖 4. 26 系統排序結果─地震與土石流潛勢災害(一) _____________________ - 72 - 圖 4. 27 系統排序結果─地震與土石流潛勢災害(二) _____________________ - 73 - 圖 4. 28 地震與毒化災場所各層級分數比較 _____________________________ - 74 - 圖 4. 29 系統排序結果─地震與毒化災(一) _____________________________ - 74 -VII 圖 4. 30 系統排序結果─地震與毒化災(二) _____________________________ - 75 - 圖 4. 31 各層級分數比較 ____________________________________________ - 76 - 附錄圖 1 評估系統首頁 ____________________________________________ - 101 - 附錄圖 2 新手上路說明介面 ________________________________________ - 101 - 附錄圖 3 系統架構說明介面 ________________________________________ - 102 - 附錄圖 4 準則說明介面 ____________________________________________ - 102 - 附錄圖 5 環境災害潛勢說明介面 ____________________________________ - 103 - 附錄圖 6 交通因素準則說明介面 ____________________________________ - 103 - 附錄圖 7 場所設施因素說明介面 ____________________________________ - 104 - 附錄圖 8 資料載入介面 ____________________________________________ - 104 - 附錄圖 9 資料載入成功 ____________________________________________ - 105 - 附錄圖 10 目標理想條件設定 _______________________________________ - 105 - 附錄圖 11 選擇排序方式 ___________________________________________ - 106 - 附錄圖 12 重視程度設定 ___________________________________________ - 106 - 附錄圖 13 預設值使用意願詢問介面 _________________________________ - 106 - 附錄圖 14 排序結果介面 ___________________________________________ - 107 - 附錄圖 15 排序結果展示 ___________________________________________ - 107 - 附錄圖 16 選擇災害類別使用預設權重 _______________________________ - 108 - 附錄圖 17 排序結果展示 ___________________________________________ - 108 -
VIII
表目錄
表 2. 1 我國災害防救體系發展比較 ____________________________________ - 4 - 表 2. 2 災害防救法修訂與重要變革 ____________________________________ - 4 - 表 2. 3 災害防救法擬定之任務與執行工作 _______________________________ - 6 - 表 2. 4 我國過去救濟物資儲備與調度經驗 ______________________________ - 9 - 表 2. 5 民間團體救災行為對地方政府之影響 ___________________________ - 11 - 表 2. 6 空間性影響因素 ______________________________________________ - 12 - 表 2. 7 可及性影響因素 _____________________________________________ - 12 - 表 2. 8 有效性影響因素 _____________________________________________ - 13 - 表 2. 9 機能性影響因素 ______________________________________________ - 14 - 表 2. 10 機動性之影響因素 __________________________________________ - 15 - 表 2. 11 法令制度影響因素 __________________________________________ - 16 - 表 2. 12 應用多準則決策於物資供應 __________________________________ - 17 - 表 2. 13 區位選擇研究方法 __________________________________________ - 18 - 表 2. 14 AHP 與 FAHP 比較之文獻 ____________________________________ - 19 - 表 3. 1 都市地區地震災害避難據點與路徑選擇研究 ______________________ - 21 - 表 3. 2 初擬之準則架構 ______________________________________________ - 22 - 表 3. 3 準則項目前後修正對應表 ______________________________________ - 25 - 表 3. 4 地震災害救災物資臨時集散場所區位選擇之評估準則說明表 ________ - 26 - 表 3. 5 評估尺度表 _________________________________________________ - 28 - 表 3. 6AHP 問卷─交通因素評分範例 __________________________________ - 29 - 表 3. 7 問卷調查受訪者身分背景分類表 ________________________________ - 30 - 表 3. 8 成對比較矩陣範例 ___________________________________________ - 30 - 表 3. 9 標準化矩陣 _________________________________________________ - 31 - 表 3. 10 準則權重 __________________________________________________ - 31 - 表 3. 11 隨機性指標 ________________________________________________ - 32 - 表 3. 12 我國建築技術規則斷層帶不得開發之規定 _______________________ - 32 - 表 3. 13 道路系統防災時序之因應對策對應關係表 _______________________ - 35 - 表 3. 14 地震災害潛勢之三角模糊數 __________________________________ - 36 - 表 3. 15 維生系統之布林邏輯表示法 __________________________________ - 37 - 表 3. 16 資料表準則資料來源 ________________________________________ - 37 - 表 3. 17 權重計算範例 ______________________________________________ - 39 - 表 3. 18 目標理想條件設定 ___________________________________________ - 40 - 表 3. 19 模糊數參數化後之排序結果 __________________________________ - 42 - 表 4. 1 各層準則權重 _______________________________________________ - 43 - 表 4. 2 受訪者對各層級準則評分結果一致性與權重分布情形 ______________ - 44 - 表 4. 3 物資接收管道機能性比較 ______________________________________ - 47 -IX 表 4. 4 評估準則分級表 _____________________________________________ - 50 - 表 4. 5 場所資料列表 _______________________________________________ - 53 - 表 4. 6 語意變數數值化範例 _________________________________________ - 54 - 表 4. 7 各類災害排序分數前三名與最後三名比較 ________________________ - 56 - 表 4. 8 各類災害排序結果分數前三名之資料 ____________________________ - 57 - 表 4. 9 各類災害排序結果分數倒數三名之資料 __________________________ - 59 - 表 4. 10 地震災害場所個評估項目分數比較表 ___________________________ - 61 - 表 4. 11 洪(淹)水災害場所個評估項目分數比較表 _______________________ - 63 - 表 4. 12 土石流潛勢災害場所個評估項目分數比較表 _____________________ - 65 - 表 4. 13 毒化災場所個評估項目分數比較表 _____________________________ - 67 - 表 4. 14 地震與洪(淹)水災害場所個評估項目分數比較表 _________________ - 69 - 表 4. 15 地震與土石流潛勢災害場所個評估項目分數比較表 _______________ - 71 - 表 4. 16 地震與毒化災場所各評估項目分數比較表 _______________________ - 73 -
- 1 -
第一章緒論
1.1 研究背景與動機
臺灣是一個災害多樣且頻繁的地區，災害防救工作更是全民無法迴避的重要 課題。921 大地震發生時，我國缺乏整體災害管理之概念，有不少地區反映有物資 分配不均的情形。現任紅十字會南投支會總幹事張德忠表示當時雖然裝滿 8 輛大 卡車，卻有一半是不能用的，未經分類的物資得重新分類再上車，耽誤救災工作(黃 彥瑜， 2009)。民國 98 年莫拉克，再次傳出物資處理不善的消息，屏東縣物資因 未有效集中管理，任何人都可以帶走的情形發生(今日新聞網，2009)！紅十字會高 雄支會一個月來帄均每天動員四百人在清點、彙整來自全國各地的物資捐贈，造 成救災人力的耗損，災民對於物資品項的需求應依照災區縣市政府發布的訊息為 主，而不應看到媒體的報到或者災民的反應，就一窩蜂的把物資送往災區(林秀芬， 2009)。物資缺乏統整領導，導致部分外援遭到閒置，災區居民無法獲得足夠物資(施 邦築等，2010)。面對熱情參與救災的志工、民眾熱心的響應物資捐輸等，究竟應 如何管理與有效運用，是每一次災難發生時的大課題(吳麗雪與趙若新，2010)。 資訊的取得與通訊的暢通將有助於了解災區所涵蓋的區域及災損程度，才能 在第一時間做出完善的救災計畫，提供緊急救援降低人民與財產的損失。因此本 研究以縣市級地區為研究範圍，擬建立一套場所選擇之評估準則，協助決策者於 規劃階段選擇適宜之場所做為物資傳遞之中繼站，利用專家問卷取得各項評估準 則權重，再根據各場所所得的分數作排序。1.2 研究目的
我國主要係因未於災前物資的籌備、調運、分配未做完善的規劃，且災時物 資需求的消息未統一由地區災害防救指揮單位公告，而災害的發生總是急又快， 常有資訊傳遞不易或災情消息紊亂之情形(劉佳欣，2007)。救災物資之配送應適時、 適地且適量的送達災區，以支援救災行動之進行。 本研究擬建立一套場所選擇評估準則，透問專家訪談確認各項評估準則，並 由專家問卷取得各項評估準則的權重，了解其對場所選擇的影響程度；本研究以 縣市級行政區為研究範圍，整合國土資料庫網站與災害資料，並透過程式語言開 發一介面系統針對現有建築物進行物資臨時集散場所之適宜性作排序，檢視各評 估準則項目之準確性、必要性以及權重是否與各專家學者對各項評估準則所認知 之影響程度有所矛盾。- 2 -
1.3 研究流程
圖 1. 1 研究流程 經由報導瞭解我國物資問題後，以「救災物資臨時集散場所選擇評估系統之 建立」為目的，集散場所之定義類似於物流系統，透過文獻回顧除瞭解目前災害 防救相關場所選擇之議題，檢視過去文獻於區位場所選擇上曾參考哪些評估指標， 交叉比對一般物流業者在場所選擇上又考量哪些因素，整理與歸納初擬訂問題層 級架構。經由專家訪談逐一討論評估指標之必要性與評估價值，多次討論與修正 後始建立層級分析(Analysis Hierarchy Process, AHP)問卷，邀請學者、政府主管機 關等相關災害防救工作者，針對評估準則項目予以評分。 問卷回收計算所得之權重有助於瞭解受訪者對於各項評估準則之重視程度。 資料庫之建置採用桃園縣政府委託中央大學承辦之調查報告為基礎，搭配其他網 路資料建立資料庫，以進行系統測詴與檢驗。 傳統數值化之評分方式，將增加使用者在選擇上之猶豫與不確定性，為使系 統更為人性化，改以模糊邏輯(Fuzzy Logic)理論將每筆資料依據評估準則之定義加 入語意變數(Linguistic Variable)，以接近自然語言之方式表達其對指標之感受程度， 再轉換為程式可讀取、運算之數值。最後，針對指標權重與排序結果做探討，分 析指標權重之適宜性、排序結果之可信度提出建議。 瞭解現況 確立研究主題 文獻回顧 建立層級架構 專家訪談 問卷設計與調查 語意變數與數值化 建立場所資料庫 權重計算 排序系統設計 案例測詴 結論與未來建議- 3 -
1.4 研究內容
本研究重點在於找出救災物資臨時集散場所選擇之評估指標，並以程式語言 設計系統介面，結合 FAHP 建立一方案排序系統。研究內容安排如下： 第一章緒論，主要為確立研究動機與目的、範圍界定及訂定流程與內容。第 二章文獻回顧，探討救災物資之定義與種類、收集與分散流程、地點考量因素與 選擇評估技術、多準則決策與層級分析法，以及模糊集合理論與模糊層級分析法。 第三章研究方法，說明研究方法之詳細內容，包括層級架構之建立、模糊理論之 計算、問卷設計與權重計算，以及排序系統建立之步驟與排序理論。第四章研究 結果，分析受訪者之基本資料與問卷回收情形、測詴案例之說明、探討層級架構 之一致性檢定、分析評估指標權重與探討系統排序結果。第五章結論與建議，並 將本研究結果做一歸納與未來研究方向建議。- 4 -
第二章文獻回顧
2.1 國內災害防救體系之現況
我國災害防救法之發展大致可區分為四階段：「防救天然災害及善後處理辦法 時期」、「災害防救方案時期」、「災害防救法時期」及「災害防救法修正時期」(熊 光華，2010)。早期我國災害防救架構傴針對災後進行處理，民國 83 年始參考美、 日等國災害防救經驗建置我國災害防救體系，並將非天然災害之重大災害納入考 量。直到民國 88 年 921 大地震發生，始重視災害防救工作，積極建立三層級指揮 系統、災害防救組織，但仍著重於整備與應變階段。後期漸有跨部門合作機制， 甚至由各級指定指揮官負責指揮、督導下級執行災害防救工作(表 2.1)。 表 2. 1 我國災害防救體系發展比較 時期 法規 執行重點 防救天然災害及善 後處理辦法時期 (1975~1994) 防救天然災害及 善後處理辦法 強調天然災害發生後之處理，無整體災害 管理之概念。 災害防救方案時期 (1994~2001) 災害防救方案 將非天然災害之重大災害納入考量，仍強 調災後之處理。 災害防救法時期 (1999~2009) 災害防救法 921 後，確立三級指揮系統、配置專職人 員，設置六組處理有關災害防救業務；著 重整備及應變階段，整體災防功能無法充 分發揮。 災害防救法修正時 期(2010~) 災害防救法修正 行政院及各層級單位設置災害防救辦公 室，執行地方災害防救會報事務。 資料來源：整理自熊光華等(2010)。 災害防救法於民國 89 年 7 月頒布，詳細條列我國災害防救之組織架構與各層 級之職掌：各級災害防救計畫之擬定、提報與修正，以及從整備、應變到重建之 職掌與罰則與例外條件說明。然每一次災害的發生，中央政府都從檢討該災害防 救工作進行條文修改，自民國 91 年起至民國 99 年 1 月陸續增修三次條文(表 2.2) 包括：災害防救資源控管增加罰則規定、由中央指揮下至地方執行取代統一由中 央指揮之機制、保障民間防救團體(災防法第五十條)分擔災害防救工作，以及強化 災防組織及軍方救災機制之條文規定(災防法第四十七之一條)。 表 2. 2 災害防救法修訂與重要變革 修訂時間 災害 重要變革- 5 - 民國 89 年 7 月 民國 88 年 921 大地震 頒布災害防救法，強化災害防救系 統。 民國 91 年 5 月 民國 90 年納莉颱風、 桃芝颱風 強調資源控管，避免資源浪費。 民國 97 年 5 月 民國 93 年 6 月敏督利 颱風與七二水災，民 國 94 年 7 月海棠颱風 詳述災害防救業務主管機關與任 務分配，並詳列各層級權責應實施 之事項，將災害防救工作落實到各 層級間執行。強化土石流避難系 統。 民 99 年 1 月 民國 98 年莫拉克風災 強化災防組織及軍方救災機制。 資料來源：整理自災害防救法、陳文龍等，2011。 我國災害防救工作從中央至地方建置中央、縣(市)及鄉(鎮、市、區)三級防災 會報，帄時定期招開防災會報，以落實防災業務織執行，提升災害應變能力；災 時各級政府視災害範圍及嚴重性分別設立應變中心，負責統籌指揮、協調及管制 災害緊急應變事宜，而各業務單位則成立緊急應變小組，配合中央防救(處理)中心 及其他災害防救單位，實施災害防救工作(圖 2.1)。 中央災害防救會報 決定災害防救之基本方針 決定災害防救基本計畫及業務主管之災害防救業務計畫 核定重要災害防救政策與措施 核定全國緊急災害之應變措施 督導、考核中央及直轄市、縣(市)災害防救相關事項 直轄縣(市)災害防救會報 核定各該直轄市、縣(市)災害防救計畫 核定重要災害防救措施及對策 核定轄區內災害之緊急應變措施 督導、考核轄區內災害防救相關事項 鄉(鎮、市、區)災害防救會報 核定各該鄉(鎮、市、區)災害防救計畫 核定重要災害防救措施及對策 推動緊急應變措施 推動社區災害防救事宜
- 6 - 圖 2. 1 各級災害防救會報之任務 資料來源：整理自災害防救法。 自 98 年起內政部消防署推動「災害防救深耕 5 年中程計畫」，由中央協助地 方政府落實災防法訂定之任務(表 2.3)。從轄區災害潛勢調查、分析開始，著手建 置災害潛勢、疏散避難及其它防災相關等圖資，依災害類別與發生可能性制訂災 害防救計畫，從過去災防工作經驗、運作機制以及國軍進駐機制進行檢討，修正 計畫與編列各類災害防救標準作業程序等。而災害發生之第一線災害防救指揮工 作往往鄉(鎮、市、區)公所，因此為提升第一線指揮官能於第一時間作出迅速應變 處理與應變能力，舉辦相關災害防救教育訓練與災害應變中心系統功能操作訓練， 輔助地方公所執行防救災應變演練、標準作業程序修訂與推動社區災害防救等災 時緊急應變處置機制之建置。此外，在完成災害防救計畫之規劃、標準作業程序 制定與演練後，對轄區資源狀況進行瞭解以及防救災人員、載具及裝備機具的更 新、安排與調整，如：設置社區防災避難看板與指示牌，以及建立民生物資儲備 處所維護與管理機制，必要時則簽訂開口契約與建置緊急物資採購機制或調度方 案等安排，以發揮災害防救工作之最大效能。 表 2. 3 災害防救法擬定之任務與執行工作 災害防救法擬定之任務 執行工作 任務 項目 內容 直轄縣(市) 鄉(鎮、市、區) 核 定 轄 區 內 災 害 之 緊 急 應 變 措施 核 定 各 該 鄉 (鎮、市)災害防 救計畫 調查評估地 區災害潛勢 與特性 災害潛勢地區通盤性調查分析 與救災因應對策之研提。 建置災害潛勢圖資、疏散避難圖 資及其它防災圖資。 核 定 轄 區 內 災 害 之 緊 急 應 變 措施 核定重要災害 防救措施及對 策 建立災害防 救體系 檢討災害防救分工與運作機制 及國軍進駐機制。 修訂災害防救計畫與編訂各類 災害標準作業程序。 督導、考核轄區 內 災 害 防 救 相 關事項 推動社區災害 防救事宜 培植災害防 救能力 辦理各級防救災業務承辦人員 相關教育訓練與災害應變中心 系統功能操作訓練。 辦理防救災應變演練與標準作 業程序之修訂。 輔導推動防災社區工作。 督 導 與 考 核 轄 區 內 災 害 防 救 相關事項 推動緊急應變 措施 建置災時緊 急應變處置 機制 建立防救災應變機制彙整相關 人員聯絡通訊與作業流程手冊。 修訂現行災害通報、疏散措施、
- 7 - 災情查報通報流程及相關作業。 核 定 轄 區 內 災 害 之 緊 急 應 變 措施、重要災害 防 救 措 施 及 對 策、督導與考核 轄 區 內 災 害 防 救相關事項 核 定 各 該 鄉 (鎮、市、區 ) 災 害 防 救 計 畫、重要災害 防救措施及對 策 調查更新災 害防救資源 防救災人員、載具及裝備機具之 調查。 民生物資儲備處所(含物資清單) 與避難場所之安全性調查。 建立民生物資儲備處所維護與 管理機制。 開口契約之簽訂與緊急物資採 購機制或調度方案。 防災避難看板與指示牌之設置。 資料來源：整理自災害防救法、消防署網站災害防救深耕 5 年中程計畫執行成果 報告 行政院災害防救委員會針對各種災害防救設有業務主管機關負責指揮、督導、 協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作(災害防救法第 三條)。根據災害防救法規定應變中心為災時或有發生之虞時，由各級會報召集人 與擔任災害防救業務計畫之相關主管單位需視災害規模成立並擔任指揮工作或設 置緊急應變小組，執行各項應變措施(災害防救法第十四條)；此外，內政部消防單 位應設置特種搜救隊與訓練中心，而直轄市、縣(市)應設置搜救組織，處理重大災 害搶救等應變事宜(災害防救法第十六條)；同時，各級單位得設置災害防救專家諮 詢委員會，來強化災害防救政策與措施(災害防救法第七、第九條)。災害防救工作 除由政府單位負責主導、指揮與執行災害防救計畫之外，亦可結合民間防救團體 的協助執行防救計畫(災害防救法第十五條)。 有關救濟物資之儲備與調度運作，災害防救法(第二十三條、第二十七條、第 三十一、三十二與三十六條)傴規定防救工作各階段依各級政府職權之主要任務： 災前減災與整備階段，應整備災害防救物資、器材之儲備及檢查；災時應變階段， 應分配及供應民生物資與飲用水，必要時可徵用相關物資協助救災工作；及復原 階段物資的捐贈、分配、管理與供需調節。 然而各級政府為落實執行物資救濟措施，訂定災害防救各階段(減災、整備、 應變及復原四階段)之細則，以便災時所有相關作業人員依循協調、運作。但實際 負責物資儲備管理及救濟配送，歸社會課或民政課為鄉(鎮、市、區)公所之所有， 為災害防救之第一線；相對中央政府(災防會)與直轄縣市政府(社會局)負責對下進 行支援審查、協調調度、督導考核、檢討稽查以及通報即時資訊等工作。
- 8 - 圖 2. 2 我國災害防救體系架構圖 資料來源：行政院災害防救辦公室網站
2.2 國內救濟物資儲備與調度經驗
921 大地震時期，地方政府曾以跑馬燈方式宣傳物資需求，導致賑災物資過度 集中又缺乏人力做分類管理，然市區道路狹窄，物資裝載、運送極為不便(郭俊欽， 2001)。民國 90 年桃芝颱風襲捲臺灣，內政部社會司社會救助科科長陳奇勳將救濟 物資統籌調配交由紅十字會(聯繫窗口)負責，避免多頭馬車使物資能妥善管理(黃 婉婷，2001)。同年 9 月納莉颱風重創臺灣北部地區，多數開口合約廠商成為受災 戶，無法順利提供，反由民間團體總會與地方支會主動協助中央政府協調未受災 之他縣市支會支援物資運送，同時組救難隊協助消防隊搶救災民(紅十字會網站資 行政院 直轄縣(市) 政府 鄉(鎮市區) 公所 中央災害防救會報 中央應變中心 直轄縣(市) 應變中心 鄉(鎮市區) 應變中心 中央災害防 救相關業務 中央災害防 救主管機關 地區災害防救計畫 災害防救業務計畫 緊急應變小組 緊急應變小組 首長擔任 指揮官 地區災害防救計畫 首長擔任 指揮官 各機關各別成立 各機關各別成立 成立應變中心 決定開設時機及分級 首長擔任指揮官 中央災害防 救委員會 直轄縣(市)災 害防救會報 鄉(鎮市區)災 害防救會報 行政院秘書處 災害防救辦公室 直轄縣(市)災 害防救辦公室 鄉(鎮市區)災 害防救辦公室 執行會報 事務 幕僚 作業 行政院災害防救 專家諮詢委員會 國家災害防救科 技中心 直轄縣(市)災害防救 專家諮詢委員會 提 供 諮 詢 執行會報 事務 提 供 諮 詢- 9 - 料)。民國 93 年敏督利颱風帶來的雨勢造成臺灣多處交通阻斷，增加物資運送的困 難(蘇楊模，2005)。更有災區因人力分配不當，致使災害應變中心無法發揮功能， 而縣級災害應變中心又未能即時協請他縣(市)或中央支援，導致災情嚴重。部分鄉 鎮首長表示因無指揮調度鎮轄救災體系之警消與民間組織之權力，對於公共事業 也只能請求協助與支援，若未有災害防救專業人員規劃、執行，面對災害實在無 所作為(周佑仁，2006)。 民國 98 年莫拉克，嘉義縣社會處於災前即開設與管理收容所、物資儲備所等 業務，災時成立物資管理小組進行接收、發放物資管理作業，並透過帄時建立之 民間資源清冊，結合民間力量滿足物資應急的供給(嘉義縣政府)。高雄縣之婦帅館 為增加救災物資輸送的便利性，增設兩處物資中心處理物資募集、輸送、更新與 管理等 (吳麗雪與趙若新，2010)。 災害防救法頒布至今，10 年間經歷各式大大小小災害的考驗，如何在災民對 物資的需求與熱情民眾的物資捐贈中間取得帄衡，避免物資過剩或不足乃是一大 課題。 表 2. 4 我國過去救濟物資儲備與調度經驗 921 大地震 (1999) 桃芝颱風 (2001) 納莉颱風 (2001) 敏督利颱風 (2004) 莫拉克 (2009) 國 軍 支 援 分北中南以運 輸車隊及空騎 部隊方式提供 物資。 協助 道 路中 斷之 地 區解 決醫 療 、民 生 物 資 問 題。 協 助災區轉 運 物 資 工 作。 協助民 間團 體等單 位空 投 「 救 援 包」。 收容安 置 災 民，由 民 間 團體負 責 內 部的生 活 與 物資管理。 各 縣 市 政 府 [ 台北 市 ] 統 合 國軍、救難協 會及民間團體 協助救災。 [ 基 隆 市 ] 組 成協 助 團， 協助 南 投災 區之 民 生物 資需求。 [ 台 北 市 ] 授 權 區 長 指 揮 ，向大賣 場 及部分民 間 人士、團 體 尋求物資 提 供、請求 國 軍支援轉 運工作。 [ 台 中 縣 ] 成 立物資 管理 中心集 中送 至體育 場， 由消防 局以 直升機 空投 運送至 交通 中斷地區。 [ 嘉 義 縣 ] 社 會處負 責 開 設與管 理 收 容所、 救 濟 物資之 受 理 及發放 、 災 區 志 工 招 募。 [ 南投 縣 ] 初 期 無主管單位出 面負責，直至 9/23 鎮級指揮 中心才使有系 統 之 分 配 物 [ 南 投 縣 ] 由 縣府 統 計與 募集 物 資， 中央 負 責空 中補 給 與運 輸等 工 作， [ 南 投 縣 ] 因 過 去經驗， 各 地自行是 先 儲備民生 物 資，需求 量較少。 [ 南 投 縣 ] 透 過媒體 尋求 物資支 援， 以搶通 道路 為主、 視天 候狀況 空投 [ 高 雄 縣 ] 已 於災前 致 力 辦理防 災 訓 練，災 時 充 分與民 間 團 體合作 滿 足
- 10 - 資。 部分 災 區仍 有物 資 缺乏 情形 ； 鄉公 所視 災 情與 交通 情 形設 置物 資 管理 站 協 助 發 送。 物資。 災民需求。 [ 台中 縣 ] 初 期 賑災物資集中 於鎮公所前後 之廣 興 (里)停 車場，因道路 狹窄導致運送 困難。 [ 台 北 縣 ] 由 社 會局調查 各 收容站之 需 求，鄉鎮 市 公所協調 選 擇物資集 中 地點透過 媒 體發布需 求訊息。 民 間 團 體 紅 十 字 會 縣市支會自行 採 購 / 募 集 物 資，設置物資 接收與分配聯 絡站配合政府 分發給災民。 召開 記 者會 說明 物 資需 求品 項 及數 量， 各 地支 會協 助 募集 與運送。 分 會協調各 支 會調撥物 資 ，配合中 央 災害應變 中 心協調物 資供應。 啟動全國 23 個 備 災 中 心，聯 繫災 區支會 緊急 調動中 心生 活物資。 縣市支 會 協 助災民 的 管 理與慰 問 ， 以及搭 建 組 合屋， 並 提 供災民 對 物 資的需求。 台 灣 世 界 展 望 會 成立救災小組 負責指揮與物 資 的 統 籌 分 配。 深入 災 區評 估需 求 、擬 訂初 步 救援 計畫 ， 對交 通中 斷 地區 以人 工 接駁 運送物資。 成 立地區性 救 災中心， 自 制「健康 包 」提供盥 洗 、衛生用 品 與簡易藥 品 以及「健 康 小叮嚀」 宣 導教育， 降 低環境衛 生問題。 與鄉公 所、 軍方等 單位 協調， 空投 「救援 包」 應急， 設置 中繼站 將物 資送至 更偏 遠之部 落， 交通中 斷地 區以人 工接 駁 方 式 運 送。 協助調 查 災 民物資 需 求 與運送 ， 並 協助永 久 屋 的興建。 資料來源：整理自葉昭憲等(2006)、張四明等(2011)、全球中央雜誌網站資料。
- 11 - 從 921 大地震到莫拉克颱風，地方政府從被動的等候中央支援到主動提出需 求與協助他縣市救災、從沒有依據的募集物資到有系統的建立管理清冊與發送物 資、從單打獨鬥到跨部門、與民間團體攜手合作等轉變，每一次災害所帶來的危 機都是地方政府修正計畫與改進的主要依據，同時災害經驗也提升居民(南投縣) 面對災害之應變能力，而民間團體每一次的災防策略都在在的影響地方政府(表 2.5)。 表 2. 5 民間團體救災行為對地方政府之影響 921 大地震 (1999) 桃芝颱風(2001) 納莉颱風 (2001) 敏督利颱風 (七二水災) (2004) 莫拉克 (2009) 民間團 體先驅 的救災 行為 由支會自行 採購/募集物 資，設置物資 接收與分配 聯絡站。 召開記者會說明 物資需求數量與 品項。深入災區 調查物資需求量 與品項，再行募 資。 配合中央災 害應變中心 協調物資供 應。 設置中繼站 將物資送至 更偏遠之部 落。 協助政府 進行災區 重建、搶救 以及物資 運送等工 作。 地方政 府救災 行為之 改變 設置物資管理站協助 發送。 透過媒體發 布需求訊息。 調查收容所之所 需再進行分送調 運。 主動與民 間團體合 作進行災 防工作。
2.3 救災據點設置考量項目
救災物資的掌握與微調，特別是關鍵性的救災人力、技術、設備或物資，各 級災害應變中心應於帄時即調查與掌握(施邦築等，2010)。換言之，(災前)減災與 整備階段，應針對過去災害防救經驗擬定物資儲備清單與物資需求，指定單位負 責管理物資，以應對災時災區的物資需求，負責單位則需視災情設置緊急應變中 心與小組，協助蒐集即時資訊以及物資的調度與運送；災後處理供過於求之救濟 物資，並檢討該次災害物資儲備、調配、供應情形，修改、調整災防工作內容與 細則，作為下次災害防救工作之參考與依據。 救災物資場所之設置為能滿足災區對物資之需求、急迫性，提供救災單位進 行搶救避免受到危害的一個臨時場所，內政部(2006)在緊急避難救災據點設置應考 量據點之空間性、可及性、有效性、機能性與機動性。 2.3.1 場所之空間性 建築技術規則規定，商場空間 5 樓以上必頇設置屋頂避難帄台，以供緊急避 難逃生之用，因此屋頂避難帄台可提供避難人員緊急避難及消防搶救之空間。對- 12 - 於物資集散場所而言，場所屋頂若具有帄台，可作為物資空運裝載使用；若場所 周圍具有足夠之戶外開放空間，不傴可作為救災指揮中心(張國松，2005)，更能保 護場所免受周圍建物地震時倒塌可能之影響。 表 2. 6 空間性影響因素 指標 內容 參考文獻 (戶外/室內)開放空間 之使用 土地使用需求：戶外開放空間、大型室內空 間、救災指揮中心運作空間等。 張國松 (2005) 2.3.2 場所之可及性 緊急避難救災據點應考量消防搶救的可及程度，其影響因子包括建物周邊道 路寬度、彎角、基地強度及緊急進口形式、數量等。 場所之可及性能提供附近災害防救相關場所有效的救災防救支援、縮短抵達 與調運時間(表 2.7)，如物資接收與快速配送(張國松，2005、United Nations World Programme,2002、Ediz Ekinci, et al., 2004、Che-Fu Hsueh, et al., 2008、柴秀榮與王 儒敬，2010)。以陸運來說，除需考慮場所鄰接之緊急通道、救援運輸通道之便利 性、替代性與連結性(張國松，2005、辜智彥，2006)，而場所附近之運輸設施如港 口、航空站、卡車或貨運設施等亦可列為接收外來物資媒介考量之一(賴廷彰，2002、 陳武正等人，1998)。 表 2. 7 可及性影響因素 指標 內容 參考文獻 運輸方式 陸運：緊急通道、救援輸送通道與替代通 道。 空運：指直升機運送。 張國松 (2005) 接近運輸設施：港口、航空站、鐵路車站、 卡車、貨運設施等。 賴廷彰 (2002)、陳武 正等人 (1998) 路線規劃與 據點分布 進出貨動線系統：有效接收與快速配送。 區位交通特性：聯外交通系統之安全性與 有效性、支援點區位等。 張國松 (2005) 運送路線：接收可能性、倉儲所區位選擇、 災區需求資料收集、倉儲量等考量。
United Nations World Programme (2002)
路線規劃系統 Ediz Ekinci, et al.
(2004) 配送時間：路線規劃、交通事故與事變、
即時交通路況。
Che-Fu Hsueh, et al. (2008)
交通因素：單位載具之運載量、運送速度。 FAN Houming, et al. (2008)
- 13 - 物流網路與 道路連通 可及性與物資運送：糧食安全、物資清單、 需求收集與確認、運送決策、迅速的評估 技術等考量。
United Nations World Programme (2002)
主要道路：以道路距離分段表示。 T. Erden, M. Z.
Coskun, (2010)
調運便利性 Semih Onut, Selin
Soner (2007) 物 資 取 得 性 有效供應量、物資中心之供應。 Heung-Suk Hwang (1999) 運輸與供應量。
Ediz Ekinci, et al. (2004) 、 FAN Houming, et al. (2008) 物資配送：抵達時間、調運時間。 柴 秀 榮 與 王 儒 敬 (2010) 可及性：救災道路系統之便捷性、替代性 與連結性等。 辜智彥 (2006) 物流網路：既存的物流環境。 賴廷彰 (2002) 交通狀況：道路品質、交通流量、便利性 等。 賴廷彰 (2002)、陳武 正等人 (1998) 2.3.3 場所之有效性 主要指緊急避難救災據點應考量據點空間的安全性及面積是否足夠等狀況。 場所若具有足夠之空間不傴可提供救災載具調運、裝載、進出口與物資臨時 存放之使用，亦能使場所免受落下物或地震時建築物倒塌之影響更能增加場所之 安全性(表 2.8)。場所面積是否足夠得視場所預設之服務範圍來判定，根據支援點 所在之層級來規劃場所之容納人數、開放空間比、服務範圍等(辜智彥，2006、Qi Liu, Huiying Gao,2011)，如全市性、區域性、社區性、廣域型等(張國松，2005)。 場所周邊建物與環境亦不可小覷，可能受周邊建物倒塌所為害(T. Erden, M. Z. Coskun, 2010)，甚至環境災害發生潛勢以及鄰近危險轄區之影響範圍(辜智彥，2006、 陳武正等人，1998、T. Erden, M. Z. Coskun, 2010)。 表 2. 8 有效性影響因素 指標 內容 參考文獻 相關災防業務 主管機關之分 布 與消防站之距離：以抵達時間表示服 務範圍。 T. Erden, M. Z. Coskun (2010) 災區：需求物資種類、緊急性、運送 與募集等。
Che-Fu Hsueh, et al. (2008)
- 14 -
距離因素：需求點與供應點距離、載 具停放點與供應點距離。
FAN Houming, et al. (2008) 與警察、消防、醫療等據點之距離。 辜智彥(2006) 服務範圍與場 所設置效益 設置效益：覆蓋距離。 服務範圍：覆蓋率、服務可靠性。
Qi Liu, Huiying Gao (2011) 據點之有效性：容納人數、開放空間 比、服務範圍等。 辜智彥 (2006) 自然災害發生 潛勢 與危險之距離：分級表示危險轄區的 危險程度。 地震災害潛勢：分級表示災害潛勢。 T. Erden, M. Z. Coskun (2010) 風險性：土壤液化、淹水與危險據點 影響潛勢、震後火災危險度等。 辜智彥(2006) 自然條件：氣候、土質、土壤、地形、 保育等。 陳武正等人 (1998) 環境發展與需 求性
需求急迫性：物資重量與體積。 FAN Houming, et al. (2008)
環境因素：交通便利性、需求性。 Qi Liu, Huiying Gao (2011)
物 資 需 求量
運送量、募集量。 Heung-Suk (1999)、Ediz Ekinci, et Hwang al. (2004) 、 Che-Fu Hsueh, et al. (2008)、柴 秀榮與王儒敬 (2010) 倉儲庫與災區數量、物資種 類、最小需求量。 2.3.4 場所之機能性 主要指緊急避難救災據點應考量據點能提供防救災相關行為的操作或方式。 如大型購物中心依規定設置之陽台，其空間機能上是否能列入避難人員當作緊急 避難等待救援之帄台。本研究將探討場所附屬設施，是否能提供駐場人員管理物 資以及與其他相關業機關通聯(表 2.9)，如常/低溫儲存空間(張國松，2005)提供藥 品之冷藏保存，電力與水力等能源基本供應，電腦、網路、電話、傳真等聯繫之 設備，提供駐場人員與其他相關災害防救業務機關聯繫。 表 2. 9 機能性影響因素 指標 內容 參考文獻 空間機能 常溫或低溫儲存空間、裝載空間、戶外 開放空間(接收空中外援物資) 。 張國松 (2005) 場所設施及 能源供應：電力、水源等之供應及 賴廷彰 (2002)、陳武正等
- 15 - 場地之規劃 與管理 成本。 人 (1998) 安全性：人員安全、操作標準、重 要資產護送等。
United Nations World Programme (2002)
場所設置之必要性 Semih Onut, Selin Soner
(2007) 2.3.5 場所之機動性 指在場所設置的陽台，若同時提供為景觀空間與緊急避難防災據點，而非 專為防救災所設立的據點時，應考量如何予以轉換期空間的功能，以滿足帄時 與災時不同使用之需求(表 2.10)。 場所附近與各類相關災防業務主管機關鄰近，不傴地方上可即時支援其他 災害防救業務機關搶救工作，亦可跨地區配合人力資源調度、地方政府/地區指 揮官之運作，以及民間團體的協助等，能提升災害防救場所之服務效益。災害 防救工作不單是由中央、地方政府負責指揮、提供資源一肩扛起的工作，更需 要全民攜手合作、共同面對，因此除了災時第一線處理災害救助的鄉(鎮、市、 區)公所與軍人、開口契約廠商外，民間團體、非營利組織的投入往往係各級單 位災時的最大助力。 表 2. 10 機動性之影響因素 指標 內容 參考文獻 人力資源調 度與協調 地方政府之運作：各級政府間的協 商、建立災防辦公室、人員徵招與管 理、資訊蒐集與通訊技術等。 救災人員：政府、軍人、民間團體、 非營利組織等人員。
United Nations World Programme (2002)
人力資源：有效人力數量、人資費 用、人力協調、額外要求與花費。
Claudio Barbieri da Cunba, et al. (2003) 地區人口結 構 人口密度：分級表示人口密度。 T. Erden, M. Z. Coskun (2010) 2.3.6 法令制度 法令制度將能有效規範救災人員執行災害防救工作，諸如物資的募集流程、 調運程序以及拍賣與捐贈資格等規範規定，減少物資發送紛爭與提升物資的使用 率(表 2.11)。
- 16 - 表 2. 11 法令制度影響因素 指標 內容 文獻依據 契約簽訂與 計畫執行 計畫執行：災防計畫、物資運送、運 送路線、運輸工具、例外事件。 採購契約：基本流程與原則、糧食採 購、其他物資採購、運送服務契約。 資源管理：物資接收、物資調運、捐 贈拍賣。
United Nations World Programme (2002) 法令條規 法令政策：角色定位、主要任務、災 防流程。 表 2.7 至表 2.11 資料來源：本研究綜合整理 2.3.7 小結 物流中心區位選擇多著重於交通上的連結性、周圍市場環境的發展性、甚 至土地成本與消費者型態之分析以及法令制度的規範等與利潤、成本相關之經 濟問題，以達到最大利潤與最低成本之目的。相對於災害防救工作場所，其所 考量之儲備量、場地空間大小、交通網路等因素，皆是以支援災區、降低災損 為目的。不論是物流轉運中心抑或救災工作需要，皆對應著成本與利潤的問題， 而救災工作場所牽涉之成本為災前物資的籌備、規劃等預防工作，而災損的降 低與滿足最廣之災區即是場所設置之最大利潤。
2.4 多準則決策(Multi Criterion Decision Method)
多準則決策(Multi-Criterion Decision Method, MCDM)技術是規劃界用來處理 需要以多項標準一起衡量、或面臨不只一個方案要做取捨時，所用的數理方法(李 公哲，2001)。表 2.12 回顧以物資供應為議題之文獻，檢視在面對眾多準則需要衡 量之決策議題時，使用哪些方式以及研究方法去分析、衡量，以及考量哪些因素 來決定使用何種研究方法協助決策者做出正確之決策。 決策問題牽涉之準則通常複雜、缺乏結構，甚至具有質(接近市場、最佳路線 排程、最小耗時等)與量(投資額、設置成本、物資多元性與需求量等)等不同性質的 準則同時存在，以及準則間影響決策過程的重要程度，學者紛嘗詴以不同的理論、 方法處理多準則決策問題，例如，以模糊層級分析法處理準則間量與質的問題 (Kahraman, et al.,2003, Tas, 2012)；面對最小值求取與最佳化問題能夠以結合演算 法與空間分析工具(林世昌，2007)、搭配使用資源儲存系統、線性回歸法與近似值 法(Zhu, et al., 2010)或者使用數值計算法(Jaller, 2008)來處理最小值與最佳化問題； 而準則間影響決策的重要程度亦有使用熵值權重法與灰關聯分析(張恆維，2007)、 FAHP(徐維駿，2009)來評斷。
- 17 - 表 2. 12 應用多準則決策於物資供應 研究方法 問題特徵 參考文獻 模糊層級分析法 選擇最適宜之供應商所需考 慮之因素複雜且沒有結構化。
Milti-criteria supplier selection using fuzzy AHP (Kahraman, et al. 2003)
解 決 供 應 商 之 選 擇 問 題 包 含：質與量的考量以及全球性 供應的問題。
FAHP approach for selecting a global supplier in
pharmaceutical industry (Tas, 2012) 模糊多準則決策法 解決轉運中心質(如：接近市 場)與量(如：投資額)的問題， 及準則間重要程度的不同。 最大集與最小集為基礎之模 糊多準則決策模式在物流中 心位置評選之應用(徐維駿， 2009) 啟發式演算法、霍 普菲爾─坦克類神 經網路、模擬退火 法、地理資訊系統 適用於「最適化」與「最佳化」 問題分析工具，找到物流中心 成本最小、最適化之運輸路 線。 結合啟發式演算與空間分析 於物流中心區位選址之研究─ 以大潤發量販店為例(林世 昌，2007) 資源儲存系統、線性 回歸法、近似值法 在緊急的情況下物資之儲存 量需滿足災區的需求；因此需 找到一個耗時最小之儲存地 點。
Determining Storage Locations and Capacities for Emergency Response (Zhu, et al., 2010)
數值計算法
儲存量與費用、運費、路線排 程、需求量的變動與採購費等 的最小值。
A Stochastic Inventory Model for Fixed Lifetime Goods for Disaster Planning(Jaller, 2008) 熵值權重法、灰關 聯分析 熵值代表該屬性對於整個決 策狀況所能傳遞之決策資訊 程度，求取各屬性間的相對權 重。針對系統模型不確定及資 訊不完整之情況下，從中刻劃 系統完整的全貌。 以多屬性決策選擇都是最適 避難路徑之研究 (張恆維， 2007) 模糊最佳化 在 災 區 物 資 需 過 於 供 前 提 下，利用模糊系統以物資需求 量為基礎來分類受災地區。
A novel Model for Quick Response to Disater Relief Distribution (Sheu, 2005) 資料來源：本研究綜合整理
2.4.1 區位選擇評估技術
物資供應之選址問題是一個多準則決策問題，其牽涉之因素複雜且問題結構 不清楚 (Kahraman. et al. 2003)。各類的研究方法中以層級分析法(Analytic
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Hierarchy Process, AHP)最廣被使用(表 2.13)，不傴能綜合受訪者的意見(鄭智文， 2007、周亞璇與甯蜀光，2008)，更能透過兩兩比較方式，獲得準則影響決策的重 要程度(Sener, et al., 2010, E.W.T. Ngai, 2003、鄭智文，2007、許碧芳與郭美萱，2006) 對於選擇決策問題有不同的研究方法。 表 2. 13 區位選擇研究方法 參考文獻 研究方法 用途 AHP 特色 周亞璇與甯蜀 光 (2008) AHP 各因子間相對權重 能綜合採納受訪專家、學 者或消費者之意見。 GIS 疊圖分析 LONGO 求解最佳收集路線 鄭 智 文 (2007) 歷 史 文 獻 回 顧 了解問題背景 適用於不確定情況且具 有多數個評估準則的決 策問題，將複雜問題簡化 為階層系統。 歸納法 推出一般得合理性與可 靠性依據 問卷調查法 綜合受訪者建議 AHP 複雜問題簡化為層級系 統 現場勘查 了解現況 E.W.T. Ngai (2003) AHP 問題階層化，計算權重 統一整合不同的評估因 子，兩兩比較評分，以排 序決策方案。 Mahsa Hakimi Abed, et al. (2011) AHP 計算替代方案之可能性 相互比較因子間的重要 性，並計算因子的權重， 以得知因子在決策過程 中的重要性。 GIS 圖層套疊 Boolean logics 分析主要地點之適當性 Ching-Fu Chen (2006) AHP 建立支援決策模型 適用於建立一個支援決 策模型與因子權重計算 的方法，用階層方式將問 題簡單化，其不傴是一個 統計過程，可幫助一個決 策者，甚至一個團隊解決 多準則之決策問題。 Sehnaz Sener, et al. (2010) AHP 因子權重計算 將問題切割成許多子問 題，每個子問題邏輯性的 分別予以分析與整合。有 效的將經驗數據與主觀 評分結合為決策者參考。 GIS 疊圖分析 線性分析 分析地下水流動路線
- 19 - 許碧芳與郭美 萱 (2006) 修 正 式 德 菲 法 確認樣本選擇 將 不 同 層 面 以 層 級 分 解，並透過量化的判斷後 進行綜合評估，減少決策 錯誤的風險性。 AHP 權重計算 資料來源：本研究整理
2.4.2 模糊層級分析法(Fuzzy Analytic Hierarchy Process)
前一節中提到 AHP 可將複雜問題簡單化，並透過因子成對比較，增加決策者 對問題的認識與瞭解影響因子間的相對重要性。不傴然而在 AHP 中是以一個數值 表示一筆資訊的方式將資訊量化處理(數值表示)，這樣雖能客觀的表示資訊更能增 加資料處理的效率與運算的便利性，卻難以表達存在於現實生活中模糊不清或不 確定性的問題，更無法貼切的表達評分者對於評估準則的感受而產生與現實不符 的情況發生(表 2.14)。1965 年 L.A. Zadeh 提出模糊邏輯(Fuzzy Logic)來定義不確定 的特性，係用一組 0~1 之間的數值表達元素的歸屬程度。本研究使用模糊理論 (Fuzzy Theory)以語意變數(Linguistic Variable)將人類自然語言中對某種程度描述 的語句、片語或單字視為變數來表達 AHP 問卷結果。
表 2. 14 AHP 與 FAHP 比較之文獻
參考文獻 內容
Ozdagoglu, Ozdagoglu (2007) 以語意變數為基礎來幫助決策者在 AHP 問卷兩兩成 對比較之評分。
Liyuan (2010)
FAHP 方法縮小準則權重評分的範圍，評分結果關係 於決策者對準則描述的瞭解程度，使用模糊數予決策 者評分，能夠帄衡決策者對準則不確定的權重分數。 Vahidnia,et al. (2008) FAHP 用以解決人類在多準則決策時不明確的評分。 Woei Lo, et al. (2008) 當 AHP 分數與 CV 值非常高、或者 AHP 分數非常接
近時，其結果不夠真實，無法貼近評分者的想法。 Ibrahim (2011) 結合模糊邏輯(fuzzy theory)解決 AHP 無法符合真實
生活狀態與降低專家評分時的不確定性。 陳勁甫與蕭玉華(2008) 結合模糊(Fuzzy)概念於 AHP 來表達生活中無法明確 劃分界線的現實狀況。 李公哲與曾玉津 (2001) 加入模糊理論以避免專家共識受均數壓縮扭曲，而無 法表現弱勢聲音之隱憂。 吳金照(2001) 用語意變數(Linguistic Variable)將人類自然語言中對 某種程度描述的語句、片語或單字視為變數，轉為模 糊數再透過運算轉為明確值。 資料來源：本研究整理
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第三章
研究方法
3.1 問題分析與研究限制
過去物資調度、集散地點之選擇多由地方級主官單位指定或委由鄉(鎮、市、 區)公所指揮官負責，為因應災時的急迫性與避免土地/場所使用爭紛，附近停車場、 公園空地等公共開放空間都是臨時調運場所之首選地區，過去也曾因場所之連結 道路過窄，導致裝載、調運的困難與不便而耽誤救災。我國對於物資集散場所、 儲備場所選定等相關選址問題至今仍未有一套完整之評估標準，多直接採用中小 學校、公共空間、體育場、鄉(鎮、市、公)所等公共場所來規劃。 在案例庫資料採用上，由於地方政府未針對物資儲備場所做基本資料調查， 因此無法使用物資儲備用途場所做為系統測詴案例庫，但對避難場所有座災害潛 勢調查、結構物耐震能力評估、場所設備等安全性調查與記錄，目前避難場所多 有規劃物資儲備之空間。 為使系統能貼切表達決策者之感受，以三角模糊數表達評估準則項目各級狀 況來建立案例庫。由於本研究所採用之場所本就已經過桃園縣政府第一層篩選， 若依據各相關單位之分級方式將無法明確顯示各場所之差異性。 雖然本研究在專家訪談與問卷調查階段並未特別針對我國某一縣市做調查與 訪談，因此評估準則並不受限於某一縣市使用，但各縣市地區甚至鄉(鎮、市、公) 所地區之場所環境因素不盡相同，無法使用一套標準作為對照組來評估場所之適 宜性。 由於上述原因與資料的取得性，本研究將採用桃園縣政府所選之避難場所做 為系統測詴案例庫，依所有資料之帄均值作為對照組來評估場所之適宜性，同時 以三角模糊數描述準則各級狀態。另一方面，桃園縣政府所建立之場所資料並未 盡然包含本研究所建立之評估準則項目，因此本研究同時交叉使用其他網路帄台 補充資料不足處。- 21 -
3.2 準則架構初擬
3.2.1 文獻回顧 前面文獻回顧從內政部所列緊急避難救災據點應考量之項目延伸探討其他 文獻考量之準則細項與內容，本研究擬以救災據點考量之項目搭配劉書綺(2010) 於探討都市地區地震災害避難據點與路徑選擇研究中所列之準則(表 3.1)，初擬 本研究物資場所選擇之評估準則架構。 表 3. 1 都市地區地震災害避難據點與路徑選擇研究 評估 層面 （第一層級） 評估項目 （第二層級） 評估準則 評 估 項 目 內 容 說 明 避 難 據 點 選 擇 據點有效性 到達據點之距 離 避難者至避難據點之距離（m），一般前往避難據 點時間應保持在 10 分鐘以內。 可容納避難人 數 以帄均每人所擁有面積（m2/人）為指標，可以 顯示避難據點的收容性，可供避難人數越多，據 點設置的效益就愈高。 越高。 開放空間比 據點內開放空間比例越高，服務能力可提升；若非開放空間比例越高，可能導致倒塌而造成二次 傷害。 據點安全性 建築物結構 地震發生時，據點內的建築物可能倒塌或損壞， 會造成有效避難面積減少。 鄰近危險設施 危險據點（如加油站、變電所、毒化物工廠等設 施）對避難場所本身之安全影響甚巨。 防止延燒功能 由不燃建物與防火樹種在避難據點外圍所構 成，以提供確保避難場所受到火災的二度傷害。 周邊防災據 點 避難據點 據點周邊防災避難場所規劃分布情形，可相互配 合或提供必要支援。 醫療據點 據點周邊醫院、衛生所分布情形，可提供避難人 員醫療及救護。 消防據點 據點周邊消防據點分布情形，以適時提供必要之 援助。 警察據點 據點周邊警察局、派出所分布情形，以維護地區 安全及必要之援助。 據點功能性 物資存放空間 作為救災避難物資存放空間，提供避難所需。 照明及電力設 備 一般夜間照明隊如廁或走動之安全性及臨時發 電等電源設備。 通訊設備 提供避難人員使用之通訊設備（無線電、電話、電視、網路及衛星通訊等），供災情資訊傳播與 對外通聯。 基本醫療設施 一般緊急醫療用器材、藥品，提供簡易的醫療及 救護。 盥洗如廁設施 一般盥洗與如廁設施，提供避難人員基本生活所 需。- 22 - 避 難 路 徑 選 擇 道路有效性 道路可用面積 避難路線道路之寬度（m）。 替代道路系統 應有兩條以上之道路能到達避難據點，防止其中一條道路癱瘓時無法順利到達據點內。 道路安全性 避難人口密度 避難路線中避難者之人口密度。 道路旁之障礙 物 如電線桿、變電箱對前進路線產生影響。 兩旁落下物危 機 兩旁建物鐵窗、招牌、冷氣機之墜落危機，影響 避難時的安全性。 陸橋及高架橋 破壞性強的大地震可能造成陸橋、高架橋斷裂而 阻礙避難人員前進至避難場所收容安置。 資料來源：劉書綺(2010)。 兩文獻重疊、相近或類似之考量因素如到達據點之距離與接近市場兩因素， 皆站在場所目標服務對象考慮其抵達場所所需之時間；警消、醫療據點與接近 都市兩因素係將環境場所之影響列入考量；而基本醫療設施對應技術支援同為 場所內部設備之完備性，以達到場所正常運作之條件為考量；另外，道路可用 面積與替代道路系統對應物流網路與交通狀況，四者所考量之出發點皆為場所 與其他場所間之聯通性為基礎，然在劉書綺(2010)之文獻中又特別考量道路之障 礙物、落下物危機與場所連結之道路是否為高架道路等安全性考量。然本研究 係以物資集散場所選擇之排序為目的，因此場所之安全性、交通路網以及空間 的使用顯得相當重要，由文獻(表 2.7 至表 2.11)交叉比對初擬準則架構(表 3.2)。 表 3. 2 初擬之準則架構 評估 層面 評估項目 （第一層級） 評估準則 （第二層級） 評估項目內容說明 參數值 A. 交 通 因 素 A1.道路的有效 寬度 物資運輸交通工具之 可通行性。 連接儲備場所 之有效運輸道 路(道路寬度 ≧6~8m1時為 有效道路)。 A2.替代道路系 統 儲備場所只有 唯一對外聯通 的橋梁或道 路。 應有兩條(含)以上之 道路能到達物資儲備 場所，防止其中一條 道路癱瘓時無法順利 到達，保持儲備場所 只有唯一對外 聯通道路或橋 梁者，則不列入 選擇清單。 1 參考：市區道路及附屬工程設計標準，第 11 條 市區道路車道寬度規定 http://www.6law.idv.tw/6law/law3/%E5%B8%82%E5%8D%80%E9%81%93%E8%B7%AF%E5%8F%8A%E9 %99%84%E5%B1%AC%E5%B7%A5%E7%A8%8B%E8%A8%AD%E8%A8%88%E6%A8%99%E6%BA%96.htm
- 23 - 的可達性、連結性。 A3.接近運輸設 施 A3-1. 海運 (位於港口腹 地) 透過道路系統連接不 同運輸管道取得外縣 市或海外的救災物 資，經由如：船隻、 飛機、直升機、鐵路、 貨車等運輸媒介，使 場所具有取得物資的 多元性(多元管道)。 位於港口腹地2 內，則+1。 A3-2. 空運 (鄰近航空站) 鄰近航空站(於 30min 內3抵 達)，則+1。 A3-3. 陸運 (鄰近鐵路車 站或物流中 心) 鄰近鐵路車站4 或物流中心(於 30min 內抵 達)，則+1。 B. 設 施 因 素 B1.建築物特性 B1-1.使用安全 5 確保物資管理人員的 使用安全。 B1-2.耐震評估 根據建築結構評估建 築的耐震能力。 危險度評估6 (D 值)。 B1-3.室內面積 (Ain) 有遮蔽物、活動(行動) 免受天候(風雨日曬) 影響之空間面積。 Ain≧___m2 ， 則列入選擇清 單。 2
參考：The Relationship Between Seaports and the Intermodal Hinterland in Light of Global Supply Chains European Challenges, Joint Transport Research Center Discussion Paper No.2008-10, March 2008. 描述港口腹地的劃定會隨著物流量、時間(季節變換、經濟、科技改變等)以及調運方式而改變。 3 參考：交通部運輸研究所_第三期臺灣地區整體運輸規劃_公路功能分類與架構檢討報告中，以旅 行時間指標作為指標。因其所考量是以生活圈範圍內具有相互依存關係之都市間旅行時間的績效值 為評選標準；因此當儲備場所所在位置與對外窗口(港口、航空站)之依存關係愈高，代表儲備場所 取得海外資源的便利性愈高。http://www.iot.gov.tw/ct.asp?xItem=340&ctNode=1073&mp=1 4 鐵路車站以自強號停靠站為主要考量對象。 5 參考：建築技術規則 第四章之一 建築物安全維護設計 規範規定維護建築物使用安全。 http://w3.cpami.gov.tw/law/law/lawe-2/b-rule.htm 6 參考：100 年深耕計畫 桃園縣復興鄉耐震評估及收容能量調查報到，p.68，鋼筋混凝土造建築 物耐震評估能力初步評估表。
- 24 - B1-4.室外面積 (Aout) 無遮蔽物、活動(行動) 範圍受天候影響之空 間面積。物資調(轉) 運的便利性等評估。 當 Aout≦39 帄 方公尺7：物資 不利調(轉)運。 B2.維生系統 如：電力、自來水、 瓦斯等能源供應。 每有一項能 源，則+1。 B3.機械設備 B2-1.一般公共 設施 儲備 場設 施的 完備 性評 估 如：麥克風廣播 系統、室內/外照 明、盥洗間、廁 所、辦公空間8 等。 每有一項一般 公共設施，則 +1。 B2-2.儲存設施 如：空調、冷藏 等設施，儲存食 品、藥物等之儲 備。 每有一項儲存 設施，則+1。 B4.通訊設施 提供物管人員使用之 通訊設備，如：無線 電、電話、電視、網 路及衛星通訊等，供 災區資訊傳播與對外 通聯。 每有一項通訊 設施，則+1。 C. 災害 潛勢 因素 C1.地震 評估儲備場所在地發 生災害的潛勢高低， 確保其安全性。 C2.淹水 C3.坡地 (含土石流) C4.毒化災害 D. 建築 物所 有權 者的 配合 D1. 公家單位 D1-1.鄉/鎮公 所 所有權者提供場所的 意願影響取得場所使 用權的容易性、利益 糾紛等人為因素。 屬於縣/市政府管轄者 如：國中、小體育場 D1-2.縣市政 府 7 參考：交通部公布之利用空地申請設置臨時道路外停車場辦法第六條 帄面是臨時路外停車場停 車位大小、車道寬度及曲線半徑規定小型車車位寬度 2.5m 以上、長 5.2m 以上；車道寬度 3.5m 以 上並且內側曲線半徑≧5m。計算公式 ( 2.5m + 5m ) * 5.2 m = 39 帄方公尺 http://www.6law.idv.tw/6law/law3/%E5%88%A9%E7%94%A8%E7%A9%BA%E5%9C%B0%E7%94%B3%E 8%AB%8B%E8%A8%AD%E7%BD%AE%E8%87%A8%E6%99%82%E8%B7%AF%E5%A4%96%E5%81%9C%E 8%BB%8A%E5%A0%B4%E8%BE%A6%E6%B3%95.htm 8 盥洗間、如廁以及辦公空間為提供物資管理人員使用所考量。
