我國延攬外籍專業人士政策與相關法規之探討 - 政大學術集成

全文

(1)國⽴政治⼤學勞⼯研究所碩⼠論⽂. 我國延攬外籍專業⼈⼠政策與相關法規之探討. 政治. A study on the Policies and Regulations 大 of Acquiring 立 International Talents in Taiwan. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. a. v. l C 指導教授：成之約博⼠ ni. hengchi U. 研究⽣：⿈千晉撰. 中華民國⼀〇七年六⽉ DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(2) 摘要⼈⼒資源為國家發展之根本，尤其在知識經濟的時代，國家是否擁有⾼質量的⼈才庫尤為重要。為了台灣的經濟發展，我國政府最早⾃ 1960 年代便開始引進外籍專業⼈才。近年來，隨著台灣⼈才不斷出⾛，我國對於⼈才的需求變得更加迫切。依據⾏政院主計總處於 2017 年 3 ⽉ 16 ⽇所發布之「104 年國⼈赴海外⼯作⼈數統計結果」顯⽰，國⼈赴海外⼯作者有 72.52%具有⼤專以上之學歷，⽽所佔⽐例最⾼的年齡層落於 25~29 歲，佔了其中的 13.56%，⽽ 30~34 歲亦佔了 13.36%，⾄於其他年齡層主要亦都佔了超過 11%，顯⽰我國外青壯年⾼階⼈才外流情況相當嚴重。為了填補龐⼤的⼈才空缺，我國政府近年來密集地修改、. 政治大善台灣的政策制度，使台灣成為更具吸引⼒的地⽅，讓更多外籍⼈才願意前來甚立. 調整我國延攬外籍專業⼈才的法規及政策，亦不斷提出新草案，希望能夠盡⼒改. ‧ 國. 學. ⾄留在台灣。. 為了了解我國政策制度在實際運⾏上所發⽣的問題，本研究除了回顧整理我. ‧. 國以及其他國家的相關⽂獻與統計資料外，也邀請了數位外籍專業⼈⼠、企業⼈⼒資源代表、專家學者，以及國發會代表與筆者進⾏訪談。透過訪談，本研究發. y. Nat. 現了我國法規政策許多不友善，以及值得改進的地⽅，例如：外籍⼈才引進程序. io. sit. 繁瑣、⼈才延攬政府窗⼝分散、⼈才聘僱審查標準僵化、評點制僑外⽣缺乏薪資. n. al. er. 保障、雇主資格限制過於嚴苛、政府法規資訊不透明……等等。這些問題皆⼤⼤. i n U. v. 影響著外籍專業⼈⼠是否願意前來，或者留在台灣的意願。希望我國政府能正視. Ch. engchi. 這些的問題，⼀步步地著⼿改善，並且將台灣打造成⼀個國際化的就業市場。關鍵字：⼈才外流、⼈才引進、外籍專業⼈才. I. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(3) Abstract Human Resource is the foundation for the development of a country. Taiwanese government started acquiring international talents for economic growth since 1960s. In these days, Taiwan faces a stronger demand for high quality talents as more and more Taiwanese talents chose to work abroad. According to Executive Yuan, 72,52% of Taiwanese who work abroad have a bachelor’s degree . Also, 13.56% of them are between 25 to 29 years old; 13.36% are between 30 to 34 years old. The number shows that there is a severe problem of brain drain happening in Taiwan. To fill up the vacancies of high quality talents in the labor market, Taiwanese government continuingly releases relevant policies and regulations about acquiring international. 政治大 and international 立country to attract more international talents come and. talents these years. The ultimate goal for Taiwanese government is to turn Taiwan into. 學. stay in Taiwan.. ‧ 國. a friendly. To have a deeper understanding on the problems about applying international talents acquiring policies, this research not only studied on policies and regulations of. ‧. nearby Asian countries/regions, but also conducted several interviews with some. y. Nat. foreign talents, HR recruiters, expert and policy maker. Several problems had been. io. sit. found out through those interviews: complicated procedures and scattered competent. n. al. er. authorities on hiring foreign talents, rigid standards about talents evaluation, lack of. i n U. v. wage protection to those who were hired through the point system, unrealistic. Ch. engchi. employer qualification standards, information hoarding issues… etc. All these problems are the key reasons to affect whether foreigners are willing to work and stay in Taiwan or not. Thus, it is important for Taiwanese government to face the problems, understand the problems and solve the problems. Keywords : brain drain, talent acquisition, international talents. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(4) ⽬錄第⼀章. 緒論. 第⼀節. 研究動機與⽬的 ------------------------------------------------------------1. 第⼆節. 研究⽅法 ---------------------------------------------------------------------4. 第三節. 研究範圍與限制 ------------------------------------------------------------5. 第四節. 研究流程與章節安排 ------------------------------------------------------6. 第⼆章. 亞洲國家地區外籍專業⼈才相關政策與法規. 第⼀節. 全球化與⼈才流動 ---------------------------------------------------------7. 第⼆節. 中國相關政策與法規 -----------------------------------------------------21. 第三節. ⾹港相關政策與法規 -----------------------------------------------------33 ⽇韓相關政策與法規 -----------------------------------------------------57. 學. 第五節. ‧ 國. 第四節. 政治大新加坡相關政策與法規 --------------------------------------------------46 立⼩結 --------------------------------------------------------------------------66. 第三章. 我國外籍專業⼈才相關政策. 第⼀節. 我國外籍專業⼈才引進現況 --------------------------------------------70. 第⼆節. 我國外籍專業⼈才引進政策沿⾰ --------------------------------------74. 第三節. 我國外籍專業⼈才⼈才引進政策問題分析 --------------------------90. 第四節. ⼩結 --------------------------------------------------------------------------93. 第四章. 訪談發現與分析. 第⼀節. 訪談設計與訪談對象 -----------------------------------------------------95. 第⼆節. 訪談發現 -------------------------------------------------------------------102. 第三節. 訪談分析 -------------------------------------------------------------------115. 第四節. ⼩結 -------------------------------------------------------------------------129. 第五章. 結論與建議. 第⼀節. 結論 -------------------------------------------------------------------------131. 第⼆節. 建議 -------------------------------------------------------------------------137. ‧. 第六節. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 參考⽂獻 -------------------------------------------------------------------------------140. III. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(5) 附錄訪談紀錄—受訪者 A1 --------------------------------------------------------------144 訪談紀錄—受訪者 A2 --------------------------------------------------------------149 訪談紀錄—受訪者 A3 --------------------------------------------------------------152 訪談紀錄—受訪者 A4 --------------------------------------------------------------156 訪談紀錄—受訪者 A5 --------------------------------------------------------------161 訪談紀錄—受訪者 B1 --------------------------------------------------------------165 訪談紀錄—受訪者 B2 --------------------------------------------------------------168 訪談紀錄—受訪者 B3 --------------------------------------------------------------174 訪談紀錄—受訪者 C1 --------------------------------------------------------------181. 政治大. 訪談紀錄—受訪者 D1 --------------------------------------------------------------190. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(6) 圖⽬錄圖1-1 台灣赴海外⼯作者之特性 -----------------------------------------------------------2 圖1-2 論⽂研究架構 --------------------------------------------------------------------------6 圖2-1 ⾼階⼈才移出及移⼊的累計⽐率 --------------------------------------------------9 圖2-2 ⾼階外籍勞動者與勞動市場 ------------------------------------------------------14 圖2-3 中國2010年⼈⼝結構 ---------------------------------------------------------------23 圖2-4 中國外籍⼈⼝各國⼈數⽐例 ------------------------------------------------------25 圖2-5 中國外籍⼈⼝居住⽬的⽐例 ------------------------------------------------------26 圖2-6 ⾹港經濟四⼤主要產業、六⼤優勢產業產業增加值⽐重變化趨勢 ------34 圖2-7 新加坡勞動⼒需求變化圖 ---------------------------------------------------------50. 政治大圖4-1 外僑居留證延⾧及轉換⽰意圖 -------------------------------------------------124 立圖4-2 就業⾦卡適⽤範圍⽰意圖 -------------------------------------------------------125. 圖3-1 就業⾦卡申辦流程 ------------------------------------------------------------------86. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. V. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(7) 表⽬錄表 2-1 全球⼈才競爭⼒排名 ---------------------------------------------------------------19 表 2-2 按技術分組之供需狀況 ------------------------------------------------------------24 表 2-3 ⼈才類別判定標準表 ---------------------------------------------------------------27 表 2-4 計點積分標準表 ---------------------------------------------------------------------28 表 2-5 ⾹港經濟四⼤主要產業和六⼤優勢產業的就業⽐重/產業增加值⽐重 --35 表 2-6 ⾹港除公務員外各⾏業職位空缺數⽬表 ---------------------------------------36 表 2-7 根據各項⼊境計畫⼊港取得居留權數⽬統計表 ------------------------------37 表 2-8 透過⼀般就業政策⼊港⼯作職業分布表 ---------------------------------------38 表 2-9 ⾹港綜合計分制得分評點表 ------------------------------------------------------42. 政治大表 2-11 新加坡外籍勞動⼒數量立 -----------------------------------------------------------51. 表 2-10 新加坡就業職缺分布表 -----------------------------------------------------------49. ‧ 國. 學. 表 2-12 新加坡就業准證類型 --------------------------------------------------------------53 表 2-13 新加坡企業聘僱外籍勞動⼒之⽐例與應繳稅⾦ -----------------------------54. ‧. 表 2-14 ⽇本專業⽩領⼈才簽證種類 -----------------------------------------------------58 表 2-15 ⽇本申請「⾼度專⾨職」資格之點數積分表 -------------------------------61. sit. y. Nat. 表 2-16 韓國居留資格申請之評點表 ----------------------------------------------------65 表 2-17 亞洲各國外籍專業⼈才引進政策⽐較 ----------------------------------------69. io. n. al. er. 表 3-1 台灣各項產業之⼈才新增需求⼈數推估 ---------------------------------------71. i n U. v. 表 3-2 台灣引進外籍專業⼈才數⽬統計 ------------------------------------------------72. Ch. engchi. 表 3-3 台灣引進外籍專業⼈才數⽬按⾏業別統計 ------------------------------------73 表 3-4 台灣引進外籍專業⼈才數⽬按國別統計 ---------------------------------------74 表 3-5 畢業僑外⽣申請留台⼯作⽅法⽐較 ---------------------------------------------79 表 3-6「僑外⽣留台⼯作評點新制」評分表 ---------------------------------------------80 表 3-7 留台⼯作的僑外⽣⼈數統計 ------------------------------------------------------81 表 3-8 外國藝術⼯作者來台所得從事之藝術⼯作及相關資格規範 ---------------87 表 4-1 訪談⼤綱設計—外籍專業⼈才 ---------------------------------------------------96 表 4-2 訪談⼤綱設計—企業內⼈⼒資源專員 ------------------------------------------97 表 4-3 訪談⼤綱設計—專家學者 ---------------------------------------------------------98 表 4-4 訪談⼤綱設計—國發會代表 ------------------------------------------------------99 表 4-5 外籍專業⼈⼠之基本資料 -------------------------------------------------------100. VI. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(8) 表 4-6 受訪企業之基本資料 -------------------------------------------------------------101 表 4-7 專家學者與國發會代表之基本資料 -------------------------------------------102 表 4-8 亞洲各國簽證轉換重⼊境規定⽐較 -------------------------------------------117 表 4-9 外籍專業⼈⼠離職及居留延⾧之相關規定 ----------------------------------120. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VII. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(9) 第⼀章. 緒論. ⼈⼒資本在⼈類和社會經濟發展中具有相當程度的重要性，對於促進經濟與⽣產⼒發展有⾧⾜的貢獻。⼈⼒資本所指乃與經濟⽣產活動有關的專業技能與學識。教育極為最普遍且直接的⼀種投資，⼀個國家在教育上投資越多的資源，⼈⼒資本的累積便會越豐富。使得國家在經濟⽣產活動上所擁有的專業⼈才也將更充裕，⽽⾼效率與⾼價值的勞務提供也將增加，使得國家經濟發產程度提⾼。由於醫療的進步與⽣活條件的提升，⼈民平均壽命逐漸提⾼，社會開始往⾼齡化發展。⽽由於⽣育⾵氣改變與全球經濟景氣改變因素，低⽣育率之情況亦逐年加劇。綜合兩者之影響，社會上勞動⼈⼝的⽐例已出現下降趨勢，⽽這類型⼈. 治政大已出現。因此對於這樣的勞動⼒缺⼝，各國需要藉由⾮本國的遷徙勞⼯來維持國立家的勞動供給量。在已開發國家，60 歲以上的⼈⼝已佔總⼈⼝數的六分之⼀，. ⼝結構改變的問題在⼤部份已發展的經濟體和規模較龐⼤的發展中的經濟體皆. ‧ 國. 學. ⽽時⾄ 2050 年，⽐例將會再上升 30%，但在開發中國家，60 歲以上的⼈⼝⽐例卻不到 10%。因此，勞動⼒的遷徙能夠利⽤此等⼈⼝型態的差異，來補⾜已開發. ‧. 國家的勞動⼒，並創造出可觀的貢獻1。. y. Nat. 國際市場上，隨著全球化的趨勢，以及經貿的⾃由化，除了資⾦與貨品的流. sit. 通之外，⼈才的跨國流動情形亦越發興盛。臺灣⼈才在職場選擇上，已逐漸突破. n. al. er. io. 國界的限制，選擇前往其他國家發展，⽽逐漸出現⼈才缺⼝2。⼈才供需失衡問. i n U. v. 題，影響國家整體競爭⼒，也影響經濟與產業發展。為解決此問題，我國政府除. Ch. engchi. 了應提出相關措施吸引⼈才回流之外，也應積極吸引外籍⼈才來台就業，以填補⼈才空缺。. 第⼀節研究動機與⽬的⼀、研究動機國家的繁榮發展在以往仰賴的是雄厚的資⾦與物產、先進的科技與技術，或者豐富的觀光資源，但現今除了前述的因素之外，更加重視的是⼈⼒資本所創造的經濟效益，尤其規模⼩的國家更是如此。⾝為⼀個地⼩⼈稠的國家，⽀撐臺灣 1. Promoting fair migration, International Labour Conference, 105th session, 2016, P20 How the new geography of talent will transform human resourse strategies, Global Talent 2021, Oxford Economics, 2012 2. 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(10) 發展的條件不是物產的豐饒，⽽是發達的科技技術與⾼教育⽔平的⼈⼒資本。然⽽，由於臺灣正⾯臨⼈⼝結構的改變，⼈均壽命的延⾧加上少⼦化的問題加劇，使得未來臺灣的勞動⼈⼝成⾧⽐例將逐年下降3。除此之外，近年來臺灣⼈才出⾛的情況越發明顯4，使得國內勞動⼒的缺⼝越來越⼤。早年臺灣經濟起⾶，國民平均所得提⾼，⼈民不願再從事所謂三 K 的⼯作。但為了繼續維持臺灣的製造業以及⾼出⼝，政府引進了藍領外勞，來填補這樣的勞動缺⼝。今⽇，臺灣經濟發展緩慢甚⾄停滯，⼈民低薪狀況愈發嚴重。許多臺灣中堅青年不願忍受國內的低薪環境，逐漸選擇前往其他國家⼯作，追求更⾼的待遇報酬，使得臺灣的⽩領勞動市場亦開始出現缺⼝。依據⾏政院主計總處於 2017 年 3 ⽉ 16 ⽇所發布之「104 年國⼈赴海外⼯作⼈數統計結果」顯⽰，國⼈赴海外⼯作者有 72.52%. 政治大 13.56%，⽽ 30~34 歲亦佔了 13.36%，⾄於其他年齡層主要亦都佔了超過 11%，立顯⽰我國外青壯年⾼階⼈才外流情況相當嚴重。具有⼤專以上之學歷，⽽所佔⽐例最⾼的年齡層落於 25~29 歲，佔了其中的. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 圖1-1 臺灣赴海外⼯作者之特性. engchi. 資料來源：內政部統計處(2017). 3. 根據我國內政部統計處之統計，我國 2015 年之總⽣育率（指育齡婦⼥，⼀般是指 15 ⾄ 49 歲. 之間，依照⽬前的年齡別⽣育⽔準，⼀⽣中所⽣育之⼦⼥數。）為 1,175 ‰，⽽ 1995 年之總⽣育率為 1,775 ‰。⽽⽼化指數（為衡量⼀個國家/地區⼈⼝⽼化程度之指標，即每 100 個 65 歲以上⼈⼝對 14 歲以下⼈⼝之⽐，指數越⾼，代表⾼⽼齡化情況越嚴重。）則從 2001 年 1 ⽉的 41.03 上升⾄ 2017 年 3 ⽉的 100.64。 4. 依據⾏政院主計總處於 2017 年 3 ⽉ 16 ⽇所發布之「104 年國⼈赴海外⼯作⼈數統計結果」顯. ⽰，2009 年國⼈赴海外⼯作⼈數為 66 萬 2 千⼈，直⾄ 2015 年，國⼈赴海外⼯作⼈數已上升⾄ 72 萬 4 千⼈。. 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(11) 為了避免我國⾼階勞動⼒繼續流失，根本問題在於解決我國經濟發展停滯以及財富分配不均的問題。然⽽，除了改善環境⾯的問題之外，對於眼下急迫的勞動⼒斷層問題，臺灣應開始勾勒政策藍圖以因應⼈⼒資本不⾜的嚴重問題。我們⼀⽅⾯應致⼒於吸引臺灣在外⼈才回流，另⼀⽅⾯亦應該針對外籍⼈才的吸納做更多的佈局。因此，如何吸引⼈才前往或留在臺灣就業便是我們⾸要解決的問題。. ⼆、研究⽬的對於本篇研究，筆者希望能夠在撰寫的過程中，達成以下之⽬的：（⼀）為了更加了解外籍⼈⼠願意選擇離開家鄉⼯作背後原因，筆者希望能夠透過研究⼈⼒資本與⼈⼝遷徙等相關理論，來了解勞動⼒跨國移動的形成原因. 政治大. 與動機、移動之後對於其本⾝以及對遷⼊國內相關領域從業⼈員⼈⼒資本累積的. 立. 影響，以及引進外籍專業⼈⼠引進對國內就業市場之影響。. ‧ 國. 學. （⼆）透過⽐較及分析臺灣與鄰近亞洲國家：中國、⾹港、新加坡、⽇本、. ‧. 南韓等國之外籍專業⼈⼠引進相關法令政策，以了解各國在相類似的問題上做出. y. Nat. 什麼樣的決策，為各國帶來什麼樣的影響。此外，藉由檢視各國⼈才流動的相關. sit. 數據，觀察其政策法令是否看得⾒成效。在參考過鄰近國家之相關作法與數據之. al. er. io. 後，回過頭檢視臺灣歷年及現有的法令政策，並搭配歷年統計之數據，來了解我. v. n. 國在引進外籍專業⼈⼠議題上，所施⾏的政策是否有所進展或仍需補強之處。. Ch. engchi. i n U. （三）藉由深度訪談⽅法，安排訪談學者、政府部⾨、企業、外籍⽩領⼈⼠等族群，希望藉此了解各界對於我國現況的看法，以及了解我國⽬前哪些促進政策是推廣不⾜或難以成為誘因的，⽽哪些⼜是被認為確實有助於未來在臺就業的政策。在蒐集完實務上的資訊過後，透過與先前理論研究的搭配，期待能夠對於我國在引進外籍專業⼈⼠的議題上提出政策調整的建議⽅案。. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(12) 第⼆節. 研究⽅法. 本研究採取⽂獻分析法、⽐較法以及深度訪談法，以下分別說明之：. ⼀、⽂獻分析法透過⽂獻分析法，本研究⾸先將整理與本研究相關之⼈⼝遷徙理論，以了解⼈⼝移動背後之原因。其次，蒐集⼈⼝遷徙相關研究期刊論⽂與專書等，以認識⼈⼝移動為移⼊國所帶來的影響。再者，對於引進外籍專業⼈⼠議題之研究，蒐集政府統計之相關數據亦為必要，以了解歷年來⼈數之變遷，如此更能掌握現實狀況。本研究將以政府統計資料、專書、國內外期刊論⽂、研究報告等資料做為⽂獻探討之依據。. 立. ⼆、⽐較法. 政治大. ‧ 國. 學. 由於本研究之研究範圍除了臺灣之外，鄰近亞洲國家、地區如中國、⾹港、新加坡、⽇本、南韓等國亦為研究對象。因此在進⾏臺灣與鄰近國家之⽐較前，. ‧. 須蒐集各個國家之法令政策與相關統計數據，以擁有初步的認識。除此之外，尚需整理出與上述國家在引進外籍⽩領⼈⼠議題上相關之專書、研究報告、期刊論. Nat. sit. y. ⽂等，以理解法令在現實運作下的成效或詬病之處，才能對於其他國家的情況有. al. er. io. 更深⼀層的掌握。最後將上述蒐集之資料與我國之相關資料進⾏⽐較與分析，希. n. 望能藉此發現我國在引進外籍專業⼈⼠政策上之問題，進⽽提出改善建議。. 三、深度訪談法. Ch. engchi. i n U. v. 在整理完臺灣與其他鄰近亞洲國家、地區的吸引外籍專業⼈⼠相關政策之後，便會安排受訪者進⾏訪談。訪談⽅法除了進⾏⾯談之外，亦會透過電話進⾏。訪談將採⽤半結構試問卷為⼯具，以公正客觀符合研究倫理之⽅式進⾏。研究對象設定為：企業⼈⼒資源⼈員、在臺任職中之外籍專業⼈⼠、相關議題之專家學者、國發會政府官員。希望能夠藉由訪談過程，瞭解不同⾓⾊的受訪者在同⼀議題上所表現出的實務⾒解及看法，以了解⽬前臺灣在此議題發展上所⾯臨的困境，以為⽇後政策法令的改善提出建議。. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(13) 第三節. 研究範圍與限制. ⼀、研究範圍為使本⽂在進⾏研究時能夠更明確，在論⽂開始之前有必要先針對研究對象予以界定，以避免混淆的情況發⽣。本篇論⽂所指之外籍⽩領專業⼈⼠乃限指下列⼈⼠：我國「就業服務法」第 46 條第 1 款所指從事「專⾨性或技術性之⼯作」者，以下將更詳細說明之。（⼀）外籍⽩領專業⼈⼠（Foreign white-collared Professionals）依照我國就業服務法第 46 條之規定，羅列出⼤致⼗⼀款⼯作類型，做為外國⼈在中華民國境內從事⼯作之限制。⽽依照我國「雇主聘僱外國⼈許可及管理辦法」第⼆條之規定，明確將在我國接受聘僱之外國⼈分為四⼤類，⽽第⼀類外. 政治大. 國⼈乃指：受聘僱從事就業服務法第四⼗六條第⼀項第⼀款⾄第六款規定⼯作之. 立. 外國⼈，即具有專業技術之外籍⽩領專業⼈⼠。. ‧ 國. 學. （⼆）專業與技術性⼈員（Specialized or Technical Workers）. 我國⽬前對於專業與技術性⼈員並無明確之定義。但根據 OECD 國家所採. ‧. ⽤，由 Canberra Manual 於 1995 年提出的 HRST(Human Resources Devoted to Science and Technology)標準，其符合條件有⼆：1、確實完成科學科技相關領域. sit. y. Nat. 的⾼等教育者。2、未接受正規科學科技相關教育，但從事相關職業者。此標準. er. io. 最初的概念是根據教育和職業資格⽽認定，但後來其所涵蓋的範圍越來越廣，包括物理學、⽣命科學、機械⼯程、社會科學、健康醫療、教育和商業等。在此等. n. al. Ch. i n U. v. 領域接受教育或從事相關職業的⼈⼠，皆被認為屬於專業與技術⼈員。. engchi. ⼆、研究限制在進⾏本研究的過程中，由於在各國最新數據的搜集上會遇到以下困難，以⾄於在本論⽂中無法呈現最當下、最準確的數據。以中國為例，中國國家統計局雖提供⼤量的各項統計數據，但在特定領域及項⽬的數據卻並⾮屬於得公開下載的資料範疇，必須向官⽅申請才有取得之可能。⼜如⾹港及新加坡政府，對於相關數據公開的詳細程度也相對於以往做出改變，以致本研究在搜集相關數據時，無法取得更細膩的統計數據，影響論⽂呈現的準確性。⽽除了在數據搜集上所遇到的瓶頸之外，由於研究規模的限制，無法邀請⾜夠的受訪者進⾏訪談，因此恐有資料搜集不完整之疑慮。此外，無法掌握訪談樣. 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(14) 本之代表性和受訪者的回答態度，也是本研究進⾏時所遇到之困難。. 第四節研究流程與章節安排本⽂主要為聚焦於臺灣引進外籍專業⼈⼠之相關政策之研究，⾸先將就跨國移動原因與影響之相關理論⽂獻作整理；其次，將研究臺灣本地之情況與法令政策，⽽與其他亞洲鄰近國家進⾏⽐較亦為研究之重點。該部分將以臺灣、中國、⾹港、新加坡、⽇本及南韓之社會環境、產業結構、國家政策與個⼈因素為主要切⼊層⾯，來認識亞洲地區對於外籍外籍⼈⼠的引進議題，並且與臺灣進⾏⽐較，希望汲取其他國家之經驗，以看⾒我國政策規範上的不⾜之處。最後針對放談後所得到之資料，將與先前的⽂獻研究與各國⽐較搭配，希望透過理論及實務的結. 政治大. 合，能夠對於我國在引進外籍專業⼈⼠議題之研究上有所助益。. 立. 下圖為本研究之研究架構圖：. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖1-2 論⽂研究架構資料來源：本研究⾃⾏整理(2018). 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(15) 第⼆章. 亞洲國家地區外籍專業⼈才相關政策與法規. 在勞動⼒跨國移動的探討上，學界有許多相關的理論對此議題予以著墨。本章節⾸先將針對全球⼈才流動趨勢，以及相關⼈才遷徙理論予以探討。接著，將針對中國、⾹港、新加坡、⽇本、南韓等亞洲相關國家、地區的外籍專業⼈才引進政策與法規⼀⼀介紹與探討。最後⼀節則將對於上述介紹之國家與地區，統整與⽐較其法規政策，並且找出適合台灣，且能夠為我國所效法的作法。. 第⼀節. 全球化與⼈才流動. 隨著經濟全球化的發展，相較於過去已有越來越多的跨國勞動者出現。由於. 政治大. ⾼失業率以及貧窮情況的加劇，越來越多來⾃開發中國家的勞動⼒紛紛移往勞動. 立. ⼒需求⾼的已發國家尋找⼯作，特別是低技術性的⼯作。然⽽，除了低技術性的. ‧ 國. 學. ⼯作之外，⾼技術勞⼯移民的歷史也早在 1960 年代開始便慢慢發跡，由於當時世界各國在政治上衝突與國⼒上的競爭，世界強國開始⾃其他國家尋求⾼端技術. ‧. ⼈才，⽽致使⼀股「⼈才外流」（Brain Drain）現象的出現5。. y. Nat. 除了政治上的⽬的之外，由於國際上的貿易往來越來越頻繁，對於國際⼈才. sit. 的需求也⽇漸明顯。企業為了擴張事業版圖、從事更進階的研發、開發新的市. er. io. 場……等，當所在地的勞動⼒所具備的知識、技術、能⼒達不到企業的需求時，. al. v i n Ch 降，愈來愈多新創公司出現在市場上，他們擁有創新的商業模式、彈性的經營策 engchi U n. 企業便會向外尋找更具備條件的外國⼈才。除了傳統企業之外，⾃⼆⼗⼀世紀以. 略，企圖解決特定的問題。這些公司普遍希望找到適合團隊的⼈才，⽽⾮好找的⼈才，因此相較於傳統企業，會更樂於去聘僱外籍⼈⼠。不僅在⼈才需求端出現尋找外籍⼈才的現象，⼈才供給端，亦即專業技術⼈才本⾝亦積極地陸續向外發展，以尋找可以發揮所⾧、習得更⾼專業技能、獲取更⾼薪資報酬的⼯作機會。本章⾸先將站在全球化的⾓度檢視⼈才流動的趨勢，爾後介紹解釋⾼級⼈才流動的主要兩種理論，以及其所帶來的影響，最後概述亞洲各國外籍⼈才政策，以了解鄰國在此⼈才移動國際化的潮流中所⾯臨的困境以及其所採取的策略。. 5. Robyn Iredale, The Migration of Professionals: Theories and Typologies, 2001, International Migration Vol.39, P1. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(16) ⼀、全球⼈才流動趨勢（⼀）⾼階移動⼈才成⾧⽐率快速提升根據世界銀⾏（World Bank）的統計，雖然 OECD 國家所佔的⼈⼝不到世界總⼈⼝的五分之⼀，但所握有的⾼階⼈才數量卻是世界的三分之⼆6。截⾄ 2010 年，居住在經濟合作暨發展組織（OECD）國家中的⾼階⼈才約有 2 千 8 百萬⼈，與 1990 年的統計相⽐有將近 130%的成⾧。⽽相對的，在 OECD 國家中⾃ 1990 年⾄ 2010 年，低階移動⼈⼒的成場率僅為 40%7。⽽⾼階⼈才遷徙⼈數之所以會有顯著的增加⼤致可歸因於以下幾項因素的交互作⽤，包括：各國開始體認到⼈⼒資本為經濟成⾧的核⼼，因⽽莫不積極提出各項政策⽅案以吸引各國的優秀⼈才、⼈才聚集效應能夠為企業及國家帶來外. 政治大. 溢效益、引進跨國⼈才得以降低企業的交通及溝通成本、年輕學⼦對於到外地求. 立. 學. ‧ 國. 學意願的提升等8。. （⼆）⾼階移動⼈才往特定區域集中. 在⿆肯錫的移民報告書中提到，雖然世界移民來⾃全世界各個國家，但這些. ‧. 移民的⽬的地卻相當地集中—西歐、北美、海灣阿拉伯國家合作委員會國家（Gulf. y. Nat. Cooperation Council）⼤洋洲以及已開發的東亞和東南亞。這些地區吸引了全球. io. sit. 1 億 6 千萬移民⼈⼝數的 87%9。⽽世界銀⾏ 2010 年的統計亦指出，在 OECD 國. al. n. 量的 70%10。. er. 家中，全球⼈才主要集中在美國、英國、加拿⼤及澳洲，⼤約佔全球⾼階⼈才數. Ch. engchi. i n U. v. ⽽這種⼈才過度集中在特定地區的現象，除了在商業貿易領域有顯著的表現之外，在許多⾼技術及⾼知識性職業中也出現同樣的群聚效應，例如學術圈、運動圈及演藝圈等。透過群聚效應，個⼈的產值及表現能夠因為與其他同類型⼈才共事及相處⽽獲得強化及提升11。（三）⼈才移出國的範圍越來越廣⾃ 1990 年⾄ 2010 年間，全球⼈才流動現象的顯著變化之⼀為，有越來越多 6. OECD Factbook, 2013 Global Talent Flows, 2016, World Bank, P4 8 Global Talent Flows, 2016, World Bank, P4 9 People on the Move: Global Migration’s Impact and Opportunity, 2016, McKinsey Global Institute 10 Global Talent Flows, 2016, World Bank, P5 11 Global Talent Flows, 2016, World Bank, P11 7. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(17) 國家成為⼈才的移出國。根據世界銀⾏的⼈⼝流動報告，下圖顯⽰出⼈才移出及移⼊的累計⽐率。⾸先，由於美國是移民數排名第⼀的國家，因⽽出現代表 Immigrants 的線由 40%的⽐率開始之情形。⽽如前所述，美、英、加、澳四個國家吸引了全球 75%的⾼階移民數量，說明了代表 Immigrants 的線在⼀開始急劇上升的現象。反之，代表 Emigrants 的線則相對平緩許多，說明了⾼階移動⼈才是來⾃於更多的國家。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. y. 圖 2-1 ⾼階⼈才移出及移⼊的累計⽐率. n. er. io. al. （四）⼥性⾼階移動⼈才數量⾼升. Ch. sit. 資料來源：世界銀⾏(2016）. engchi. i n U. v. 除了上述趨勢之外，⼥性⾓⾊在全球⼈才移動中的消⾧⼀直是⾧久以來所被忽視的現象。在世界銀⾏的統計當中，⼥性⾼階⼈才遷徙數量已於 2010 年時超過了男性⾼階⼈才的遷徙數量。⽽在 1990 ⾄ 2010 年間，⼥性⾼階⼈才遷徙⾄ OECD 國家的數量⾃ 570 萬⼈成⾧⾄ 1440 萬⼈，成⾧幅度⾼達 152%，其中以⾮洲及亞洲地區國家的變化最為顯著。雖然潛在原因很有可能是由於⾮洲及亞洲國家當地的性別不平等以及勞動市場對⼥性的不友善所致，但其背後的成因仍需更深⼊地追蹤研究才得以下定論12。. 12. Global Talent Flows, 2016, World Bank, P7 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(18) ⼆、⾼階⼈才遷徙理論對於移民所作出選擇的背後，其歸因⼤致可分為兩種，⼀種為經濟⾯因素，另⼀種則為⾮經濟⾯因素。所謂⾮經濟⾯因素的移民是指⼈們因原居住地的發⽣政治動盪、飽受天然災害或疾病之苦、宗教信仰間的紛亂…等因素⽽產⽣的移民現象。然⽽，⼤多數的移民都屬於經濟⾯因素居多，亦即⼈們遷移的⽬的主要是在追求更⾼的所得⽔準或實質⼯資13。這些選擇的背後原因繁多且複雜，遷徙的⾏為往往並⾮單⼀原因可以解釋，⽽是多重原因交互影響之下⽽產⽣的結果。這些原因正是學者們發展遷徙理論的基礎，經由⾧時間累積的觀察、歸納，以及驗證，⾄今已發展出許多與⼈⼝遷徙與勞動⼒遷徙相關的理論。在古今研究⽂獻中，有將這些遷徙理論統整為社會科學領域⾓度以及經濟學⾓度的；亦有統整為個體、. 政治大類都給予了後繼的研究者們對於⼈⼝遷徙及勞動⼒遷徙⾏為能夠擁有更清楚的立結構、機構為影響因素的。⽽不論這些理論被如何分類，不置可否的是，這些分認識。以下介紹兩種主要解釋⾼階勞動⼒遷徙⾏為的理論：. ‧ 國. 學 ‧. （⼀）推拉理論（Push-Pull Theory）. 推拉理論認為遷移發⽣的原因是兩股⼒量交互作⽤⽽成，⽽這兩股⼒量分別. Nat. sit. y. 為原住地的推⼒（Push Force）和遷⼊地的拉⼒（Pull Force）。遷移者之所以選. er. io. 擇⾃原著地遷徙致其他地⽅，乃因為原著地的排斥⼒或遷⼊地的吸引⼒所致。. al. v i n Ch 第⼆個假設認為遷移者對原住地及⽬的地的訊息有某種程度的瞭解。由於對客觀 engchi U n. 推拉理論隱含著兩個假設，第⼀個假設認為⼈的遷徙⾏為是經過理性的選擇。. 環境的認識，加上主觀的感受與判斷，最後才決定是否遷移14。. 最早提出推拉理論概念的學者為拉⽂斯坦（E. G. Ravenstein），其分別於 1885 年及 1889 年提出其遷移法則（The Laws of Migration）。拉⽒之遷移法則可歸納為七則，分別為：1、遷移與距離（migration and distance）；2、遷移成階段性（migration by stages）；3、流向與反流向（stream and counterstream）；4、城鄉遷移傾向之差異（urban-rural difference in propensity to migrate）；5、短距離的遷移以⼥性居多（predominance of females among short distance migrants）；6、技術 13. 賴宗福，2006，國際勞動遷移之福利分析：三類移民理論模型之研究，東吳經紀商學學報，. vol.53，⾴ 136。 14. 廖正宏，1985，⼈⼝遷移，台北市：三民，⾴ 95。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(19) 與遷移（technology and migration）；7、經濟動機為主（dominance of economic motive）。⾃拉⽒提出遷移法則之後，不乏有後繼之學者亦提出與⼈⼝遷徙相關之理論⾒解，唯於觀念上⼤多脫離不出拉⽒之範圍。⽽推拉理論能有較完整的⾯貌出現則始於李⽒（Everett S. Lee），其於 1966 年提出⼈⼝遷移理論（A Theory of Migration），將⼈⼝遷徙做出較詳細的解釋以及較有系統的分類。李⽒在解釋⼈⼝遷徙上的理論分為四⼤區塊，分別為遷移的因素（factors in the act of migration）、遷移的數量（volume of migration）、遷移的流向（stream and counterstream）和遷移者的特徵（characteristics of migrants）15。根據李⽒的⼈⼝理論，其列舉了⼀個地區的推⼒因素有可能是：國家資源減. 政治大庭或社區間的宗教信仰或⾏為模式差異、個⼈缺少發展機會或婚姻、天災⼈禍等，立少或需付費使⽤、⼯業化及⾃動化使勞⼯需求減少、政治或宗教迫害、個⼈與家. ‧ 國. 學. 使得個⼈或群體選擇離開原居住地尋求更好的⽣活；⽽拉⼒因素則為：較多或是. 更加的⼯作機會、較⾼的⼯作收⼊、就學、較佳的居住和⽣活環境、依親或婚姻、新事物或⼯作或⽣活環境等，吸引著⼈們選擇遷徙16。然⽽，並⾮所有的因素都. ‧. 必然成為推⼒因素或拉⼒因素，對兩地正負因素評斷的差別可能與個⼈⽣命週期. y. Nat. 的階段有關17。個⼈成⾧與發展的經歷與記憶很有可能影響其對兩地推拉⼒因素. io. sit. 的評價。出⽣與成⾧地伴隨著個⼈無憂無慮的印象，可能使個⼈忽略了該地的推. n. al. er. ⼒因素。⼜或者，對年輕⼈與⽼年⼈⽽⾔，他們所在乎的因素也存在著差異。對. i n U. v. 年輕⼈來說購物商場林⽴、⼈街⿍沸也許會成為拉⼒，但對⽼年⼈來說卻可能成. Ch. engchi. 為推⼒。因此，對遷徙者⽽⾔，不論是原居住地或遷移⽬的地均同時存在推拉這兩種驅⼒，但對於不同個⼈特質則會產⽣不同的效果18。雖然推拉理論中的推拉因素清單排列很⾧，但總體來說仍然是⽐較模糊的概念，對於細節的探討並不⼗分精確，僅針對移出國和移⼊國的推⼒和拉⼒來討論，⽽沒有較完整的分析架構，因此張志良等⼈認為推拉理論只能作為定性⽐較研究，很難確定推⼒、拉⼒強度，這就使其僅起到對遷移做⼀般性現象解釋的作⽤19。 15. Lee, Everett S., 1996, A Theory of Migration, Demography 3（1）, P45-57. 16. Lee, Everett S., 1996, A Theory of Migration, Demography 3（1）, P45-57. 17. 廖正宏，1985，⼈⼝遷移，台北市：三民，⾴ 102。. 18. 陳正良，1987，台灣地區外籍勞⼯之探討，勞⼯研究季刊，第 96 期，⾴ 48。. 19. 張志良、張濤、張潛，1997，移民推拉⼒機制理論及其應⽤，中國⼈⼝科學，第 2 期。. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(20) （⼆）新古典微觀經濟學（Neoclassical Economics: Micro Theory）新古典宏觀經濟學（Neoclassical Economics: Macro Theory）可以說是在經濟學領域中，最早發展且最廣為⼈知解釋國際移民的理論。此學派認為國際移民的產⽣是由於各國對於勞動⼒供給和需求上的差異。⽽相較於新古典宏觀經濟學，新古典微觀經濟學（Neoclassical Economics: Micro Theory）則是強調個⼈的選擇。在此假說中，個⼈在經過理性成本效益評估後所作出的選擇⾏為才是決定遷移與否的主要原因，⽽跨國性的遷徙通常被認為是對⼈⼒資本的投資20。⽽⼈⼒資本理論的理論基礎是承襲新古典經濟學理論的架構⽽來，進⽽詮釋⼈⼝遷徙的狀況。新古典微觀經濟學派認為國際遷徙的⾏為是勞動者對於⾃⾝⼈⼒資本的投. 政治大受過的教育及訓練相匹配的就業、發展機會，⽽這樣的概念是單純落在個⼈層⾯立. 資。根據學者 Robyn Iredale 的看法，他認為⼈們遷徙是為了尋找與他們過往所. ‧ 國. 學. 上的探討21。從經濟學中追求利益最⼤化的主張出發，勞動者會理性考量⾃⾝遷徙前後之成本效益，以決定是否做跨國移動來從事勞動。. ‧. 在新古典微觀經濟學派下的遷徙是以實現個⼈的最⼤利益為出發點所做出了遷徙⾏為，⽽經濟因素為主要的遷徙要因。⼈們選擇遷徙到他們可以提供最⼤. sit. y. Nat. ⽣產⼒、最能發揮所⾧的地⽅，以期望能夠使他們獲得的報酬最⼤化。然⽽，在. er. io. ⼈們達到報酬最⼤化之前，必須先有所付出/投⼊，亦即遷徙的成本、待業求職的成本、適應新的勞動市場的成本，以及與過去連結切斷重新開啟新⽣活的⼼理. al. n. v i n 成本。根據這⼀系列因素，⼈們透過理性的考量與計算以決定是否進⾏遷徙。 Ch U i e h n c g ⽽這⼀系列的決策過程可以簡化於下列公式中，由學者 Todaro（1976）所提出： 22. 其中 ER 為遷徙者所做的遷徙決定；P1(t)為當時間為 t 時，遷徙者免於被⽬的地國遣返的機率（1.0 為合法移民，<1.0 為⾮法移民）；P2(t)為遷徙者在⽬的地 20. Douglas S. Massey, Joaquin Arango, Graeme Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, J. Edward Taylor, 1993, Theories of International Migration: A Review and Appraisal, Population and Development Review, Vol.19, No.3, P431-466 21 Robyn Iredale, The Migration of Professionals: Theories and Typologies, 2001, International Migration Vol.39, P2 22 Douglas S. Massey, Joaquin Arango, Graeme Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, J. Edward Taylor, 1993, Theories of International Migration: A Review and Appraisal, Population and Development Review, Vol.19, No.3, P431-466. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(21) 國成功就職的機率；Yd(t)為在⽬的地國⼯作後所獲取之報酬；P3(t)為留在原居住地成功就職的機率；Yo(t)為留在原居住地⼯作後所獲取之報酬；r 為折現因素； C(0)為遷徙的總成本（包括⼼理成本）。若某個遷徙⽬的地國所計算出來的 ER(0)⼤於 0，那麼遷徙者便會決定進⾏遷徙；若所計算出來的結果⼩於 0，則遷徙者將會選擇留在原居住地；若結果等於 0，則遷徙者將會在離開或留下之間猶豫。在這個理論中，⼀個潛在的遷徙者會遷往他所認為能為他帶來最⼤程度淨回報的地⽅。新古典微觀經濟學派在解釋國際⼈⼝遷徙上，以下列特⾊作為總結23：國際⼈⼝的遷徙⾏為是受原住國與移⼊國的薪資所得⽔準、就業率等因素影響所產⽣。只要國際間的薪資所得⽔準與就業率存在著差異，國際遷徙的狀況就會持續。且原居住國與各國間薪資所得⽔準的差異程度，決定著⼈們遷徙⾄各個國家的規模。. 政治大. ⽽在其他條件相同得情況下，相較於原居住國，如果於移⼊國⼯作使得個⼈⼈⼒. 立. 資提升（例如：教育、⼯作經驗、訓練、語⾔能⼒等），進⽽帶動薪資所得⽔準. ‧ 國. 學. 和就業率提⾼，那麼遷往該國的⼈⼝也會增加。此外，政府得以透過影響薪資所得⽔準和就業率的政策來控管⼈們的遷徙⾏為，例如某些⽬的地國所提出企圖降. ‧. 低就業率或提⾼失業率⾵險的政策；某些主要移出國所提出了⾧期發展計畫，希望提⾼國民薪資所得⽔準；或是某些企圖增加移民成本（物質上和⼼理上）的政. er. io. sit. y. Nat. 策等。. 歸納以上⽂獻，我們能夠⼤致了解，推拉理論主張⼈才選擇遷徙是因為理性. al. n. v i n Ch 考量與評估所在國家的推⼒因素，以及⽬標國家的拉⼒因素，雙⽅拉扯後的所產 engchi U ⽣的結果。新古典微觀經濟學認為⼈才選擇遷徙是為了累積⾃⾝的⼈⼒資本，在經由理性的成本效益分析下所做出來的決定。雖然以上兩種解釋⾼階勞動⼒遷徙的理論僅僅是眾理論學派中的冰⼭⼀⾓，但或許仍能讓我們對此複雜的遷徙現象有⼀定程度的認識與了解。. 三、全球⼈才流動之影響在全球化浪潮趨勢襲捲下，⼈們對於世界的認識更加寬廣，除了經濟貿易上國際間的資本流動加速之外，⼈才在國與國之間的移動亦超乎想像。為了尋找更 23. Massey et al. 1998，轉引⾃河野稠果，2006，世界⼈⼝の動向と国際⼈⼝移動，国際⼈⼝移動. の新時代，東京都：株式會社原書房，⾴ 15-16。. 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(22) 能發揮所⾧的地⽅、尋找更⾼的⼯作待遇與勞動條件、尋找更合適的創業環境，或者純粹為了更認識世界等等，⼈才基於各種不同的理由⽽選擇在世界各地移動，已不像以往⼀樣將⼯作地侷限在本國。對於這樣⼈才輸⼊與輸出的現象，其對⼀個國家必定會造成不同層⾯、不同程度且或好或壞的影響。（⼀）對移⼊國的影響 1、對勞動市場的影響根據學者吉⽥良⽣在其「⽇本の外国⼈労働者と労働市場政策」⼀⽂，其對於引進⾼技術勞動者如何影響移⼊國勞動市場做了詳盡的解釋。在⾼技術移民者尚未移⼊⼀地區之前（時期 0），市場上的⼯資（W0）與雇⽤量（E0）達到了均衡點（e0）。到了時期 1 的時候，⾼技術移民者進⼊了勞動市場，供給線從 S0 移. 政治大. 動到 S1，若在需求不變的情況下，供給的上升將導致薪資的下降。然⽽，這些. 立. ⾼技術移民者例如：管理者、投資者、傑出的研究⼈員等的進⼊，使得市場上的. ‧ 國. 學. 事業單位與企業數量增加、帶動了新市場的開發，讓企業的業績表現提升，進⽽使得對⾼技術移民者的需求從 D0 移動到 D1。在需求量的提升幅度⼤於⾼階⼈才. ‧. 進⼊幅度的情況下，薪資將由原本的 W0 上升到 W1，僱⽤量也將從原本的 E0 上升⾄ E1。（⾒下圖 2-2）. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-2 ⾼階外籍勞動者與勞動市場資料來源：吉⽥良⽣(2006). 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(23) 許多國家已經透過各種誘引來促使企業僱⽤⾼技術的移民者，並且累積了可觀的⾼階外籍勞動⼈⼒資本，因為其能為企業的業績帶來提升，也有帶領薪資提升的效果24。對於移⼊國⽽⾔，若能對於這些已在海外累積相當程度⼈⼒資本的⾼技能移民者善加利⽤，吉⽥良⽣認為將可能為移⼊國帶來相當的經濟成⾧，亦對於國家發展⼗分有幫助。 2、互補效應與替代效應根據學者 Regets 於 Migration of Foreign Scientists and Engineers to the US.⼀⽂，其認為對於⾝為科學家和⼯程師的移民者⽽⾔，他們不必然會搶⾛移⼊國當地⼈才的⼯作並且進⽽取代他們。相反的，由於才能上的差異，以及各國培育⼈才⽅法的不同，使得這些⾼知識的移民者反⽽會與當地⼈才產⽣互補的作⽤25。. 政治大 High-Skilled Immigrnats 亦顯⽰，外籍移民與移⼊國當地的居民在某些特定的職立. 美國 MPI（Migration Policy Institute）智庫所做的調查報告— The Contributions of. ‧ 國. 學. 業類別上，可能會出現⼯作機會的競爭關係；然⽽，在更多情況下，外籍移民與當地區民之間呈現的反⽽是互補的關係26。⽽此部分的觀點與我國學者成之約所提出之論述雷同，其認為外籍⼈⼒引進對於⾮技術與體⼒勞⼯的就業機會會產⽣. ‧. 替代的威脅，但對於專業技術⼈員則會產⽣互補的功能27。. sit. y. Nat. 值得注意的是，引進外籍勞⼯不全然僅有替代效果與互補效果其中之⼀，學. er. io. 者 Borjas 和 Grossman 等均認為引進外籍勞⼯對國內勞動市場將會同時存在替代與互補效果，唯有確切了解替代率與互補率的⼤⼩，才能判斷引進外籍勞⼯對國. al. n. 內市場的真正影響。 28. Ch. 3、提⾼勞動⽣產⼒. engchi. i n U. v. 從經濟學⾓度來看，外籍⼈才所帶來另⼀個層⾯的好處是其所具備在移⼊國當地⼈才中所較為缺乏的能⼒或技術。對於反對外籍⼈才的族群來說，他們忽略 24. 吉⽥良⽣，2006，⽇本の外国⼈労働者と労働市場政策，国際⼈⼝移動の新時代，東京都：. 株式會社原書房，⾴ 215。 25. Regets, M., 1997, Migration of Foreign Scientists and Engineers to the US., Sloan Foundation Workshop, 21st May, http://econ.bu.edu/ied/saesum/html 26 Neeraj Kaushal & Michael Fix, 2006, The Contributions of High-Skilled Immigrants, Migration Policy Institute Insight, No.16, P13 27. 成之約，2001，產業⼈⼒引進政策的探討，勞資關係⽉刊，Vol.20，No.2，⾴ 7。. 28. 戴肇洋、成之約，2007，探討引進外籍專業⼈員對國內產業發展及⼈⼒供需之影響，⾏政院. 勞⼯委員會職業訓練局委託研究報告。. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(24) 了⼀個很重要的現象，即使外籍⼈才有可能在某些領域會與本地⼈才互相競爭⼯作機會，但有更多時候這些外籍⼈才反⽽會提升移⼊地的勞動⽣產⼒，甚⾄為移⼊地創造新的就業機會。畢竟這些外籍⼈才是⾃⼰選擇⾃⼰發產⽅向的，他們當然會選擇向需要他們能⼒或技術的地⽅遷徙，⽽這樣的⾏為也隨之帶動了全球的⽣產⼒29。類似的觀點亦出現在學者吳忠吉的研究中，其認為台灣企業⽬前仍需要相當外來⼈才的⽀援與需求，這些專業技術⼈員的引進，不僅能提⾼國內企業的競爭⼒，更能在與國⼈接觸中，產⽣技術擴散的效果，也有助於國⼈專業技術的提升30。 4、創造就業機會對於企業家移民者⽽⾔，他們所帶來的好處不僅僅是他們所帶到移⼊國的經. 政治大掌握的商業網絡。⽽美國 MPI 智庫的調查報告亦指出，⾼技術的移民者已然成立濟資本，更值得注意的是他們⾝上所擁有的跨國市場相關知識，以及他們背後所 31. ‧ 國. 學. 為帶領當地⼣陽產業創造新事業的領頭⽺，這些⾼技術移民者為移⼊地數以萬計的當地居民或外來移民帶來⼯作，最顯著的例⼦即為加州矽⾕。在 1995-1998 年間，約有 29%的科技公司是由中國⼈及印度⼈所經營，這些科技公司創造了 195. Nat. sit. y. ‧. 億美元的營收，以及 72839 個⼯作機會32。. er. io. （⼆）對移出國的影響. al. 在探討⾼階⼈才流動所帶來的影響時，除了應留意其對移⼊國所帶來的影響. n. v i n Ch 之外，其對於移出國所帶來的影響亦不容忽視。台灣⾝為⼀⼈才移出率⾼的國家， i U engch 更不能對⾼階⼈才出⾛所帶來的影響視⽽不⾒。其實⾼階⼈才的出⾛除了對移出. 國帶來⽴即的⼈才流失等負⾯影響之外，⾧期下來亦有可能產⽣其他正⾯的影響。以下為 Linsay Lowell 及 Allan Findlay 的研究中所提出的四項結果33：. 29. Neeraj Kaushal & Michael Fix, 2006, The Contributions of High-Skilled Immigrants, Migration Policy Institute Insight, No.16, P14 30. 吳忠吉，2005，外來⼈才、專技考試機制與國家競爭⼒，國家菁英季刊，Vol.1，No.2，⾴ 185-186。. 31. Sami Mahroum, 2000, Highly skilled globetrotters: mapping the international migration of human capital, R&D Management, Vol. 30, No. 1, P27 32 Neeraj Kaushal & Michael Fix, 2006, The Contributions of High-Skilled Immigrants, Migration Policy Institute Insight, No.16, P15 33 Linsay Lowell & Allan Findlay, 2001, Migration of Highly-Skilled persons from developing countries: Impact and Policy responses, International Migration Papers, No.44, P11. 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(25) 1、導致⼈才流失，降低經濟成⾧新古典經濟學派對於⼈才流失的影響提出了其看法，認為⼈才流失將對國家的發展帶來反效果。意即，⾼技術、⾼知識⼈才的出⾛將減緩國家 GDP 的成⾧，並且對於留下來的⼈才帶來負⾯的影響。因此，貧窮與財富分配不均的問題將愈發嚴重。近代的經濟理論，例如內⽣成⾧理論，亦預期⾼技術與⾼知識⼈才的出⾛將使國家經濟成⾧率趨緩，因為⼀個社會的平均⼈⼒資本與其⽣產⼒和成⾧率呈現的是正相關的關係。 2、⼈才移動的誘發效應：提升國內教育⽔平最理想程度的⼈才出⾛（不能過多不能過少）事實上會為⼈才移出國帶來好處。遷徙⾄⾼薪資國家的可能性促使國內⼈民願意追求更⾼等的教育，以期待將. 政治大. 來能夠找到海外⾼薪資的⼯作。在⼈才出⾛到達⼀定程度時，移出國的⾼技術勞. 立. 動者所得到的好處是增加的。當⼈們因為看⾒移民機會⽽更願意接受更⾼等的教. ‧ 國. 學. 育時，平均的⼈⼒資本便會提⾼，因⽽帶動⼈才移出國整體的經濟成⾧。此論點的前提是，⼈才出⾛的程度必須是適當的。若外流的⼈才被其他國家拒於⾨外，. ‧. 那麼原住國的居民投⼊更⾼教育的動機便會降低；若外流的⼈才過多，將會導致移出國⼈才培養的速度趕不上其⾼階⼈才庫的耗竭的速度。. y. Nat. sit. 3、反饋效應：⼈才回流、薪資匯回、技術移轉. n. al. er. io. ⾼階⼈才的國際移動為原住國所帶來的反饋效應事實上能產⽣良好的經濟. i n U. v. 效果。回流的⼈才能夠重新回到原住國的⾼階⼈才庫，加上這些回流的⼈才的⾼. Ch. engchi. ⽣產⼒，使得原住國的⽣產⼒因為這些⼈才⽽有所提升。此外，研究顯⽰，有許多⾼階⼈才移⾄海外⼯作的動機之⼀便是將所獲得⼯資的⼀部分匯回母國以供他們的家庭使⽤，雖然這樣將薪資匯回母國的⾏為不完全被肯定會在國內經濟成⾧、就業率等⽅⾯有所貢獻。另⼀項與⼈才回流同等重要的反饋效應事技術的移轉。⼤多數勞動者為了更好的⼯作機會⽽選擇遷移。然⽽，在遷離之後，這些⾼階⼈才仍然保留了與母國的聯結和網絡。當這些網絡得以被善⽤並加以發展時，他們能夠促進知識和新技術的回流，⽽使母國受惠並且成⾧。不論這些⾼階移民者是永久性還是暫時性的，其與母國之間的聯繫能夠提升現有的知識、帶動技術的成⾧，進⽽提⾼母國的⽣產率。. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(26) 4、連結過程：⼈才的移動亦為全球化的⼀部分⾼技術、⾼知識⼈才的移動是全球化過程中關鍵的要素之⼀。全球化的加速將創造新型態的國際投資⾏為以及⼈才的交換和流通。對開發中國家⽽⾔，國際移動⼒的提升與下列兩項因素息息相關，⼀為勞動⼒的⾼知識化，⼆為國際貿易服務的重要性。然⽽，若⼀個國家的個⾼階⼈才交換及流通⾏為不甚活躍，其經濟發展有可能因⽽受到限制。隨著來⾃發展中國家的企業以國家層級的樣貌出現，他們必須透過跨國⼈才交換來建⽴國際連結。但是，已開發國家對外籍⼈才嚴格的僱⽤限制，對於⼈才交換⾏為⽽⾔卻是個抑制發展的阻礙。. （三）對全球整體的影響. 政治大. 1、提⾼全球整體的效率及⽣產⼒. 立. 從邊際成本效益觀點來看，當來⾃低邊際⽣產⼒國家的⼈才往⾼邊際⽣產⼒. ‧ 國. 學. 的國家移動時，全球整體⼈⼒資本的邊際⽣產⼒將會逐漸趨近相同，因此⽣產⼒變化幅度將逐漸趨於相同，因此全球總收⼊將會隨著⼈⼒資本的移動⽽提升，也. y. Nat. 2、促進全球合作. ‧. 由於全球移動⼈才的增加進⽽促使全球整體效率的提⾼34。. io. sit. 全球⼈才流動最顯⽽易⾒的影響之⼀乃跨國合作團隊的出現，發明類型的⼯. n. al. er. 作由於有專利權申請之需求，故尤為明顯。Branstetter、Li 和 Veloso 便指出，中. i n U. v. 國團隊為了在向美國專利及商標局申請專利權時能更加順利，往往會選擇美國籍. Ch. engchi. ⼈⼠作為研發團隊夥伴。此外，Foley and Kerr 的研究亦發現，於美國的跨國企業來說，公司團隊的國籍組成往往能夠影響企業的海外投資⾏為35。 3、創新及⽣產⼒的整體性受益近期研究發現全球⼈才流動所為世界帶來的效益為全球整體創新及⽣產⼒的提升，其中以美國為最常被研究的國家。研究顯⽰，在⾼階⼈才全球⼀動的過程中，通常會伴隨著創造⼒及⽣產⼒提升的結果，在 Hunt 和 Gauthier-Loiselle、 Kerr 和 Lincoln、Stuen、Moser、Kerr、Peri、Ghosh 等學者的類似研究中亦有同. 34. The International Mobility of Talent and its Impact on Global Development: An Overview, 2015, Andrés Solimano, International Mobility of Talent Project, UN-ECLAC, P23 35 Global Talent Flows, 2016, World Bank, P15. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(27) 樣的發現36。 4、促成世界更多⾯向的流動全球⼈才流動為全球所帶來的效益涵蓋許多層⾯，並且以不同的形式表現出來，包括商業、跨國投資、財務、知識、科技、⽂化規範、政策等等37。各個國家、企業，甚⾄個別⼈才可以透過各⾃的海外社群來取得各種不同資訊，進⽽轉化成⾃⾝所需的資產。雖然這些效益難以⽤數據量化，但⼈才流動對社會個⾯向的影響的確是無庸置疑的。. 四、全球⼈才競爭時代來臨. 治政大提升、⾼階移動⼈才往特定區域集中已是不可擋的世界趨勢。隨著世界各國對於立⾼階⼈才的競爭越來越激烈，歐洲⼯商管理學院（INSEAD）與藝珂集團（The. 根據本研究前述所探討的全球化⼈才移動趨勢，⾼階移動⼈才成⾧⽐率快速. ‧ 國. 學. Adecco Group）⾃ 2014 年起，每年固定會發布「全球⼈才競爭⼒指數報告」38 （Global Talent Competitiveness Index, GTCI），評估全球各國的⼈才競爭⼒。2018. ‧. 年的報告已於 2018 年 1 ⽉公布，其衡量國家⼈才競爭⼒的綜合指標為：各國對. y. Nat. 於培養⼈才、吸引⼈才、留住⼈才等⽅⾯的表現。下表 2-1 為世界排名前⼗名與. er. io. sit. 亞太地區國家前⼗名之總體排名及評分。. n. a表l 2-1 全球⼈才競爭⼒排名 i v n Ch U engchi. 國家. 總體排名. 評分. 瑞⼠. 1. 79.90. 新加坡. 2. 美國. 3. （世界）. 國家. 總體排名. 評分. 新加坡. 2. 78.42. 78.42. 澳⼤利亞. 11. 71.61. 75.34. 紐西蘭. 12. 71.52. （亞太區）. 36 37 38. Global Talent Flows, 2016, World Bank, P15 Global Talent Flows, 2016, World Bank, P16 2018 Global Talent Competitiveness Index-Diversity for Competitiveness, 2018, INSEAD 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(28) 挪威. 4. 74.56. ⽇本. 20. 62.63. 瑞典. 5. 74.32. ⾺來西亞. 27. 58.51. 芬蘭. 6. 73.95. 南韓. 30. 55.57. 丹⿆. 7. 73.79. 中國. 43. 48.01. 英國. 8. 73.11. 菲律賓. 54. 44.17. 荷蘭. 9. 72.56. 泰國. 70. 39.96. 盧森堡. 10. 71.64. 蒙古. 75. 38.29. 資料來源：歐洲⼯商管理學院(2018). 立. 政治大. 根據報告分析，排名前 10 名的國家通常皆具備下列的關鍵特性：擁有完善. ‧ 國. 學. 的教育制度、靈活的監管機制和商業環境、彈性與保障兼具的就業政策，以及對內對外的⾼度開放性。在亞太區國家的部分，僅新加坡進⼊前⼗名，其他國家皆. ‧. 無法如新加坡能在所有項⽬中擁有良好的表現。⽽雖然⾹港與台灣並未被列⼊評. y. Nat. 分對象，但仍然能夠看⾒台灣鄰近國家的競爭⼒排名：新加坡（第 2 名）、⽇本. io. sit. （第 20 名）、南韓（第 30 名）、中國（第 43 名），值得我國參考。. n. al. er. 該報告指出，「崩壞」（disruption）是現今的世界經濟體系的常態，各個國家. i n U. v. 皆必須不斷⾯對世界經濟、政治局勢的反覆動盪、不確定性、複雜性，以及模糊. Ch. engchi. 性。各個國家必須俱備敏捷的反應⼒、問題處理能⼒，以及創新的思維，擁抱⼈才多樣性，以保持⾃⾝的競爭⼒。這對於⼤部分的亞洲國家⽽⾔，是明確同時也是具有挑戰性的努⼒⽅向。對於世界各國⽽⾔，開放本國⼈才向外發展，同時敞開雙臂擁抱外來⼈才已是普遍趨勢。臺灣周邊諸如中國、⾹港、新加坡、⽇本、南韓等國家及地區皆對外籍⼈才的引進抱持⽀持、開放的態度。在這個所謂「⼈才競爭」的時代，對外籍⼈才政策相對保守的臺灣⽽⾔，為避免在這場競賽中落敗，即時檢視並且適當調整⽬前的政策⽅向是我國⽬前最迫切需要的。在這個「⼈才爭奪戰」的戰場上，臺灣周邊國家正努⼒的提升⾃⼰的吸引⼒與競爭⼒，希望能夠盡可能地吸引來⾃世界各國的⾼階⼈才。本章後續⼩節將針對中國、⾹港、新加坡、⽇本及南韓等亞洲國家與地區之外籍⼈才法治政策予以. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(29) 介紹。⾸先將概述每個國家地區各⾃引進外籍專業⼈⼠的政策背景，隨後提及各國之⼈⼒需求以及外籍專業⼈⼠之引進狀況，接著介紹各國之相關法規及政策措施，最後進⼊各國對於外籍專業⼈⼠的優惠待遇。希望能因⽽對於臺灣周邊鄰近國家的外籍專業⼈才引進政策有更深的認識。. 第⼆節. 中國相關政策與法規. ⼀、政策背景中華⼈民共和國⾃ 1949 年建國以來，迄今已過了 68 年，為了早期經濟的復甦以及國家的發展，中國實施了⾧時間的計劃經濟。然⽽，隨著時間的演進，各種弊端逐漸浮出⽔⾯，對國內經濟的絕對控制使得市場供需機制失衡，愈來愈無. 政治大了解決計劃經濟所帶來發展停滯的問題，並快速提升經濟成⾧速度，中國政府於立 1978 年⾸次推⾏改⾰開放政策，希望此「對內改⾰、對外開放」的發展策略，. 法適應消費群體的需求，更直接拖垮國家經濟的發展，使國家進步腳步停滯。為. ‧ 國. 學. 能夠在維持社會主義的前提下建⽴市場經濟。⾃此逐漸改變中國對外封閉的情況，並帶領中國⾛向經濟快速發展的時期。. ‧. 在鄧⼩平於 1983 年的演講中，其提到中國應對於外國⾼技術⼈才善加利⽤，. sit. y. Nat. 並且應敞開中國的⼤⾨擁抱世界。這番演講成為中國開放外國⾼技術⼈才的鑰匙，促使了中國吸引海外⼈才政策的實施39。⾃此之後，中國在其吸引外國⾼技術⼈. io. n. al. er. 才的國際競爭⼒上便發展出兩⼤策略：⾸先，將本國的學⼦送出海外求學，希望. i n U. v. 其在接受國外的教育及訓練之後，能帶著所學知識及技術回到中國，為國家創造. Ch. engchi. 更多價值與利益；其次則是希望能吸引更多外國⾼技術⼈才前往中國就業，除了能夠提⾼中國的產能之外，更能為中國創造更多就業機會。雖然鄧⼩平⾼喊的改⾰開放是中國開始接受外國⾼技術⼈才的契機，但是其實中國國內近年來亦存在著許多不同層⾯的問題，使得中國不得不更積極地向外招攬更多⼈才，以減緩這些問題所帶來的衝擊。以下為近年來中國所⾯臨的發展問題，⽽這些問題也是中國之所以需要引進外國⾼技術⼈才的背景原因：. 王輝耀, 2012, China’s Competition for Global Talents: Strategy, Policy and Recommendations, Asia Pacific Foundation of Canada Research Reports, P8 39. 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(30) （⼀）嚴重的⼈才外流由於中國在 1970 年代末所實⾏的改⾰開放政策，對於移居國外相關政策的放寬，使得中國成為世界上向外移民⼈⼝數最多的國家之⼀。根據計算，中國⾼技術⼈才移民的成⾧率為中國全部移民⼈⼝的成⾧率的五倍40。隨著中國財富菁英以及中產階級財富的成⾧，其對於⾃⾝及其家⼈尋求海外的教育以及⼯作機會的狀況也愈發⽀持。⽽此類族群在移民海外時，通常為申請投資移民和技術移民居多。根據中華⼈民共和國教育部的統計，截⾄ 2011 年，海外求學的學⽣總⼈數已到達 2,244,100 ⼈，然⽽，返回中國的僅 818,400 ⼈，⼤約只佔 36%41。⾼技術⼈才透過求學或移民等⽅式移居海外的⼈數⽇益增加，然⽽，根據中國第六次全國⼈⼝普查統計顯⽰，截⾄ 2010 年 11 ⽉，居住在中國的外籍⼈⼠約 59 萬. 政治大. 4000 名42，顯然中國尚未能夠吸引⾜夠的外國⼈才前往中國發展就業，以彌補眼前的⼈才空缺。. 立. ‧ 國. 學. （⼆）國內⼈才素質不⾜. ⼈⼒資本對於⼀個國家的經濟成⾧與社會發展⾄關重要，根據瑞⼠洛桑國際. ‧. 管理學院所發布的「全球競爭⼒年鑑 2007」，雖然中國產出研發⼯程師的數量位居全球之冠，但中國在全球競爭⼒的排名僅在 55 個國家中排名第 1543。⽽中國. sit. y. Nat. ⽋缺培養導學⽣國際化能⼒與國際競爭⼒的教育，不僅趕不上社會發展的需求，. er. io. 更是造成上述⽭盾背後的原因44。. al. v i n Ch 610 萬的⼤學畢業⽣，但是⼤部分皆為⼀般性⼈才，缺乏能夠與全球勞動市場競 engchi U n. 除此之外，根據中華⼈民共和國教育部的統計資料，中國在 2009 年擁有約. 爭的專業⼈才。⽽國際顧問公司⿆肯錫（McKinsey & Company）亦指出，中國. 的⼤學⽣並沒有接受⾜以讓他們在不同國家及環境⼯作的實際能⼒，只有其中的 10%有辦法勝任外籍企業的⼯作45。 40. Biao Xiang, 2016, Emigration Trends and Policies in China: Movement of the Wealthy and Highly Skilled, Washington, DC: Migration Policy Institute, P1 41. 中華⼈民共和國教育部：. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5987/201202/130328.html 42. 中國國家統計局，2010 年第六次全國⼈⼝普查。. 43. ‘’Yearbook on Global Competitiveness 2007’’, International Institute for Management Development (IMD), Lausanne, Switzerland 44. 王輝耀, 2012, China’s Competition for Global Talents: Strategy, Policy and Recommendations, Asia. Pacific Foundation of Canada Research Reports, P4 45 McKinsey Global Institute, 2015, ’’The China Effect on Global Innovation’’, McKinsey&Company. 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(31) （三）⼈⼝結構的斷層由於⼀胎化政策的實施中國的⼈⼒資本年齡結構逐年失衡，不同世代之間的⼈⼒資本也有分配不均衡的情況。根據中國國家統計局於 2010 年的⼈⼝普查資料，下圖為中國近年的⼈⼝分配結構。可以看出除了青少年族群佔總⼈⼝數⽐率偏低之外，由於⼀胎化政策的影響，使得⾦字塔於 25 ⾄ 35 歲⼈⼝區間呈現內凹狀態。⽽由於掌握⼈⼒資本的 40 歲以上⼈⼝將逐漸退休及⽼去，新⼀代的青少年則仍在培養中，使得中國不得不開放外籍⼈才來填補⼈⼒資本的斷層。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. al. n （四）區域發展的失衡. y. sit. 資料來源：中國國家統計局(2010). er. Nat. 圖 2-3 中國 2010 年⼈⼝結構. Ch. engchi. i n U. v. 由於中國「東部先⾏，中部崛起，西部⼤開發」的區域發展⽅針，使得中國主要經濟活動以及⼈民平均所得最⾼的區域皆在東部，外國⼈才亦多集中在東部。中國為了其他地區的發展，希望能吸引更多外國⼈才前往中部甚⾄西部發展，為該地區帶來更多成⾧。⽽不同產業領域的發展失衡亦為中國⾯臨的問題之⼀，由於中國近年發展重點為⼯程與技術領域，使得其他領域的發展較慢，導致相關領域的博⼠⽣有放棄⼯作⽽投⼊公職的情況46。（五）產業轉型升級的⽬標中國現在正急需擁有創新想法的⾼技術⼈才來幫助國家創造更多知識型的王輝耀, 2012, China’s Competition for Global Talents: Strategy, Policy and Recommendations, Asia Pacific Foundation of Canada Research Reports, P5 46. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(32) 就業機會。唯有透過產業轉型升級，才能讓 made in China 變成 created in China，創造更多產能與經濟效益。然⽽，由於缺乏⼈⼒資本、核⼼技術以及具有創造⼒的企業，中國在全球貿易上只能扮演世界⼯廠的腳⾊47。因此，延攬各國⾼技術⼈才，是中國產業轉型升級過程中不可或缺的環節。. ⼆、⼈⼒需求與引進現況（⼀）⼈⼒需求根據中國⼈⼒資源市場信息監測中⼼於 2013 年第四季度，對中國 104 個城市的公共就業服務機構市場供需訊息進⾏的統計結果，按技術等級分類下的供需狀況對⽐，各技術等級的崗位空缺與求職⼈數的⽐率均⼤於 1，顯⽰勞動⼒需求⼤於供給。其中技師、⾼級⼯程師、⾼級技能⼈才的崗位空缺與求職⼈數的⽐率. 政治大. 較⼤，分別為 1.89、1.79 和 1.66。（⾒下表 2-2）. 百分點. io. n. al. 職業資格四級-中級技能. 1114991. -0.4. 崗位空缺. ⽐求職. 與求職率. 變化-. ⼈數⽐. y. Nat. 變化-. ⼈數. 同期相. 百分點. sit. ⽐需求. ⼈數. 求職. 與去年. ‧. 技術等級. 職業資格五級-初級技能. 同期相. 需求. er. 與去年. 學. ‧ 國. 立表 2-2 按技術分組之供需狀況. 1092852. v ni. -0.4. 1.49. C h516183 -1.1 U 495117 engchi. -1.2. 1.51. 職業資格三級-⾼級技能. 206922. -0.1. 173415. 0.3. 1.66. 職業資格⼆級-技師. 116573. -0.1. 82112. 0.4. 1.89. 職業資格⼀級-⾼級技師. 42472. -. 38264. 0.5. 1.58. 初級專業技術技術職務-技術員. 565325. -0.5. 526275. -. 1.54. 中級專業技術技術職務-⼯程師. 323624. -0.4. 289289. 1.0. 1.59. 王輝耀, 2012, China’s Competition for Global Talents: Strategy, Policy and Recommendations, Asia Pacific Foundation of Canada Research Reports, P11 47. 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(33) ⾼級專業技術技術職務-⾼級⼯程師. 67396. -. 51114. 0.4. 1.79. 資料來源：中國⼈⼒資源市場信息監測中⼼(2013). 除了上述表格之外，同⼀份調查報告當中亦顯⽰，在⽤⼈單位⽬前對於求職者的教育⽔平要求⽅⾯，要求碩⼠以上學歷的⼯作需求數量約 38,884 個，然⽽相對應⽔平的勞動供給量僅 33,824 ⼈，崗位空缺與求職⼈數⽐為 1.31。由以上數據可⾒，中國⽬前對於⾼級專業技術⼈才的需求處於遠⼤於勞動市場的供給狀況，特別是要求的技術越⾼或是教育⽔平越⾼，則崗位空缺與求職⼈數⽐也跟著⽉⾼，表⽰需求⼤於供給的情況更加明顯。（⼆）引進現況. 治政在中國第六次全國⼈⼝普查統計中，截⾄ 2010大年 11 ⽉，居住在中國境內並立接受普查登記的外籍居民（包括⾹港、澳⾨、台灣）⼈數合計為 1020145 ⼈。其 ‧ 國. 籍⼈⼝之部分，數量⼜以韓國、美國及⽇本為⼤宗48。. 學. 中⾹港佔 23%；澳⾨佔 2%；台灣佔 17%⼈；其餘外籍⼈⼝佔 58%。⽽就其餘外. ‧. ⽽若依照居住⽬的區分，以商務為⽬的者約佔 24%；以就業為⽬的者約佔. y. sit. io. n. al. er. 約佔 2%49。. Nat. 24%；以學習為⽬的者約佔 3%；以定居為⽬的者約佔 22%；探親及其他⽬的者. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-4 中國外籍⼈⼝各國⼈數⽐例資料來源：中國國家統計局(2010). 48. 中國國家統計局，2010 年第六次全國⼈⼝普查。. 49. 中國國家統計局，2010 年第六次全國⼈⼝普查。. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(34) 圖 2-5 中國外籍⼈⼝居住⽬的⽐例資料來源：中國國家統計局(2010). 三、法規依據. 政治大在 2016 年 10 ⽉以前，中國有關外國⼈⼠進⼊中國就業之管理主要由以下兩立. （⼀）有關法規. 部法律管理，分別為《外國⼈在中國就業管理規定》和《外國專家來華⼯作許可. ‧ 國. 學. 辦理規定》。以往依據《外國⼈在中國就業管理規定》之規定，外國⼈在中國就業，應當取得就業許可，此部分之業務由⼈⼒資源和社會保障主管部⾨負責。中. ‧. 國境內的⽤⼈單位聘⽤外國⼈須為該外國⼈申請就業許可，經獲准並取得《中華. y. Nat. ⼈民共和國外國⼈就業許可證書》後⽅可聘⽤。但若外國⼈持有外國專家主管部. sit. ⾨頒發之《外國專家證》、《外國⼈在中華⼈民共和國海上⽯油作業⼯作准證》，. al. n. 許可及就業證。. er. io. 或是由⽂化主管部⾨發放之《臨時營業演出許可證》其中之⼀者，可免辦理就業. Ch. engchi. i n U. v. 然⽽，由於以往對於外國⼈前往⼯作的管理體制存在職能交叉分散、多頭⾺⾞、溝通不順暢等障礙50，中國政府決定於 2015 年 12 ⽉將⾧期以來施⾏的兩種管理制度：外國⼈就業管理、外國專家管理，整合為「外國⼈來華⼯作許可」，並於 2016 年 9 ⽉ 27 ⽇由國家外國專家局印發《外國⼈在華⼯作許可制度試點實施⽅案》，以促進新制度之落實。此新制度於 2016 年 10 ⽉⾄ 2017 年 3 ⽉為試點階段，於北京、天津、河北、上海、安徽、⼭東、廣西、四川、雲南和寧夏等地區先⾏試⽤。⽽全中國正式於 2017 年 4 ⽉ 1 ⽇起統⼀適⽤新的「外國⼈來華⼯作許可制度」51。 50. 張素，2016，解讀外國⼈來華⼯作許可制度：“兩證合⼀”⼤於⼆，中國國務院僑務辦公室。. 51. 國家外國專家局關於印發外國⼈來華⼯作許可制度試點實施⽅案的通知，2016，中國國家外國. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.

(35) （⼆）外國⼈分類及計點積分制在此「外國⼈來華⼯作許可制度」下，中國政府秉持「⿎勵⾼端、控制⼀般、限制低端」的原則，將前往中國⼯作之外國⼈分為 ABC 三級管理，此外亦實施計點積分制來控管欲前往中國⼯作之外國⼈，兩項標準只須符合其⼀即可。A 類屬於中國經濟社會發展急需的科學家、科技領軍⼈才、國際企業家、專⾨特殊⼈才等⾼精尖缺的外國⾼端⼈才；B 類屬於中國經濟社會事業發展急需的外國專業⼈才，C 類屬於符合國內勞動⼒市場需求，從事臨時性、季節性、⾮技術性或服務性⼯作的外國⼈。中國政府⿎勵引進 A 類⼈才，因此申請⼈並沒有數量限制，且所持⼯作許可之期限最常可達 5 年；對 B 類申請⼈將根據市場需求予以限制；⽽對 C 類申請⼈之數量配額則嚴加限制52。以下為⼈才類別判定之標準表（⾒下. 政治大表 2-3 ⼈才類別判定標準表. 表 2-3）以及計點積分標準表（⾒下表 2-4）：. 立. 標準符合法計點積分法 1. 入選國內人才引進計劃 2. 符合國際公認的專業成就認定標準 A類 3. 符合鼓勵崗位需求計點積分≥85分外國高端人才 4. 創新創業人才 5. 優秀青年人才. ‧. ‧ 國. 學. 分類. y. Nat. sit. n. al. er. io. 1. 學士及以上學位+2年及以上相關工作經歷，同時滿足其他條件 2. 在中國境內高校取得碩士及以上學 B類位的優秀畢業生計點積分≥60分外國專業人才 3. 在境外排名前100名的高校（以上海交通大學發布的排名為準）取得碩士及以上學位的畢業生 4. 外國語言教學人員滿足國內勞動力市場需求，從事符合國家政策規定的臨時性、非技術性或 C類 N/ A 外國普通人員服務性工作的外國普通人員，同時滿足一定條件。. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：中國國家外國專家局(2016). 專家局。 52. 外國⼈來華⼯作管理服務系統網站：http://fwp.safea.gov.cn/。 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.LR.009.2018.F08.