之例，例如花蓮縣豐濱鄉所舉辦之阿美族豐年祭。

第四章 台灣原住民族文化政策之形成與變遷

台灣原住民族在台灣文化政策發展策略轉型下，文化活動和文化產業，成為

文化復振、部落主體重建以及生態旅遊效益之重要發展策略。本章將論述國內外

文化政策的發展，並探討台灣原住民族近年來的文化政策轉變趨勢。

第一節 國際間文化政策形成與變遷

一、 文化政策的興起與轉型

近20多年來，許多西歐城市以其在地傳統的文化資產與活動的文化政策與產

業發展模式（cultural policy and cultural industry development pattern），為保存在地

文化永續、傳統空間再生與都市經濟振興的重要發展方向與領域；同時也是各大

城市回應經濟全球化發展壓力，突顯競爭優勢的關鍵要素，以法國為例就是一個

重視古蹟保存的國家，人民及政府對文化資產具有保護的概念。（Jean-Pierre

Warnier, 2003）

早期地方文化發展政策著重於行塑「藝術及文化的社會角色與意義」，在當

時，多數政府部門所進行的文化發展策略，則以地方成長及中產階級的形成有著

緊密的關聯，相對地，文化也因而成為菁英份子用來建立在社會中主領階層的角

色，並與都市下層份子建構社會距離的重要工具，藉以突顯其中產階級的象徵及

自我肯定。70年代後期，隨著社會主義運動的興起，中產階級之文化與藝術的觀

點，開始受到很大的挑戰與質疑。在全球化效益的結合下，資本主義引發大量生

產、大量消費與現代科技，特別是與傳播媒體的結合，促使文化藝術與商業結合，

文化創作品爲迎合消費者之需求也就更加多元化。1970 年代以來的世界經濟體

制再結構，除高科技產業和服務業重要的產業外，文化產業的發展，伴隨設計和

資訊的流通與強化，正形成另一新興的產業形式和市場發展空間。（辛晚教、周

志龍，2003）

Jean-Pierre Warnier（2003）提出文化政策的三個面向。首先，文化產業是經

濟領域裡重要的部門。它能創造就業。廣義的文化（教育、傳播、技術知識）是

經濟發展的一個要素。以博物館、紀念性建築、歷史遺跡、景觀等形式呈現的文

化資產，的確是認同的重要層面。在未來，所有的經濟政策均將涵蓋文化的層面。

再者，文化產業的領域涵蓋媒體；為此，私人企業集團及國家能藉此控制若干資

訊及文化傳播。理念的推廣、意識形態的選擇、政治的宣傳、資訊的傳播，不論

是真實或是謊言，皆須透過媒體傳播。第三，文化傳統的傳遞是靠過去所繼受的

資產；為了保有人民對其認同，各國應當保存、維護這些資產。

綜上，文化政策所包含的三個層面：1.經濟發展；2.資訊-傳播的推動及控制；

3.個人的社會化及文化和認同資產的傳遞。由於媒體及文化商品流量的全球化影

響，地方政府及國家的文化政策，以致於從媒體出現開始，文化政策的將成為全

球性議題。（周志龍，2002）

現今，各個國家、國際組織等各層級的單位皆在研擬其文化政策。文化政策

的執行，則在於一個都市意象的再造以及文化部門創造就業機會的可能¹，並由

國家來確定其文化政策透過人民的深層認同、其語言、文化資產等，來取得文化

與利益的平衡。

二、 英國的文化政策發展

全球城市在二十世紀末期全球化的競爭壓力下，促使歐洲許多城市，不管是

國際的、區域的還有地方的，為提高城市競爭力，開始產業或服務業的再創新。

是以在1970到1980年代，過去在都市政策中被忽略的文化政策開始對社會和政治

的議程產生影響。而政治人物也特別重視和推動文化資源²，並賦予地方基層更

大的政治和文化自治（autonomy），這樣的趨勢被稱之為使自80年代的「新都市

社會運動（new urban social movements）」，但是，透過文化資源來刺激經濟重整

的目標則似乎並不明確。到了80年代中期，在對經濟發展殷切企盼下，文化與經

濟綜合政策於是出現，焦點被鎖定在突顯文化資源對都市經濟的衍生效益，其基

本方向有：（辛晚教、周志龍，2003）

（1）文化產品地方生產（local production）策略：透過文化資源產業化與商

1

以台北市為例，市政府文化局於每年度開始即提出其文化白皮書。詳見 http://www.culture.gov.tw/home_c.htm

2

在台灣，宜蘭縣政府於十年前（1996）即舉辦第一屆「宜蘭童玩節」，之後各縣市政府紛紛群

起效尤。詳見 http://folkgame.e-land.gov.tw/

品化，擴散文化在當地消費甚而輸出志國家消費層級的機會，以吸收資金挹注。

（2） 文化觀光的策略：強調所有的文化產品或資源只能在當地被參與、享

受與消費，「觀光客」必須要親自前往才能體驗地方獨一的氣氛（unique area）。

（3）都市政策的裝飾（cosmetic）： 將文化視為都市組成的要素，讓都市

成為具吸引力的地方，可以留住觀光、訪問與投資者，進而設置新的產業和產生

新的白領就業機會，亦即文化的都市行銷（marketing）作為。

英國自90年代開始，隨著社區意識的高漲，「市民振興主義（civic boosterism）」

與文化慶典活動結合，成為地方經濟發展的主要動力。地方政府負責政策擬定及

籌設文化發展基金，授權地方組織去舉辦文化活動，並充分授權社區居民去創造

自己的社區劇院，推動社區文化藝術活動，此時期已不迷信大型規劃案³，開始

推動小規模之社區規劃案，強化社區居民之充分參與權，經由下而上的規劃程

序，以強化市民對自己社區認同感與凝聚力，此時期文化政策以地方階層主導，

地方階層體制授權於地方政府負責地方性的文化活動，地方政府負責政策制定、

文化補助獎勵等項目，並經由賦權（empowerment）機制、民眾參與與本土自覺

等機制，推動社區規劃及社區地景重建政策。此時，由市民民主程序選舉出之地

方市議員及在地之社區規劃師，在規劃體制中扮演重要的推動角色，地方市民則

是社區運動的主體，運用社群動力自發性的多元投入，重建社區活力。（周志龍，

2003）

3

相較於台灣，各地方政府雖每年度仍辦理大型活動為主軸，各鄉鎮市公所亦已有獨立舉辦活動

之例，例如花蓮縣豐濱鄉所舉辦之阿美族豐年祭。

三、日本的文化政策

「內在發展理論（endogenous development）」，是日本試圖克服現代貧困所

採行的策略。透過運用地區的商業團體、在地居民，以自發性的學習機制來擬定

社區發展計畫，以自主的開發技術為基礎，對地區資源做合理的利用與保存，並

扎根於當地文化來推動經濟發展。目的是希望運用地區居民自己的力量去振興當

地產業，進而解決許多貧困鄉鎮面臨其基礎性產業急速衰退及就業人口急速激減

的問題。基此目標，1983 年日本於大分縣推動起「一村一特產運動」， 此運動

隨即風行日本，成為地域經濟鎮興的主要政策。1992 年初秋，也直接觸動台灣

的社區總體營造運動（楊敏芝，2002）。

近年來，面臨國際文化全球化及經濟競爭化現象，日本政府尋求對應之道，

於1998 年由文化廳提出「文化振興基本計畫」，涵蓋範圍極其廣泛：基於保護

文化財及活化藝術發展的基礎上，強調新興科技及數位影像之功能、加強推廣藝

術創作、發展媒體藝術(如電影、動畫、漫畫)、鼓勵企業捐贈獎助、保存傳統文

化並予宣揚、推動各項國際文化交流等。且地方自治團體文化預算比文化廳預算

為高，以1996年為例，都道府縣藝術文化預算為一千五百億日圓、市町村為五千

五百七二億日圓，文化廳則僅七百五十億日圓，顯現地方自治體文化預算的強

勢，也更說明地方文化受重視之程度⁴（文建會，2004）。

綜上，國外文化政策發展是為了促進地方的再生，政府開始賦予地方基層更

大的權利，以各地區的文化資源來做為吸引觀光消費的方向，經由小型地區規劃

案，強化社區居民的認同感與凝聚力，以地方階層做主導，政府負責政策制定、

文化補助，經由賦權機制，地方市民才是推動經濟發展的重要主體，希望運用社

群的力量去振興地方上的產業，並自發性的投入社區的活動。

4

詳見文建會網站：http://www.cca.gov.tw/intro/2004white_book/

第二節 台灣文化政策形成與變遷

一、 發展歷程

政府的文化政策制定對地方社區的文化發展建設，具有重要的影響，因時代

脈絡的不同，而有不同的發展歷程與發展模式，並顯示出政府主導角色的轉變。

（見表4-1）

表 4-1：國家的文化治理政策及整體社會政經背景發展

年期 國家文化政策及建設 國家政治發展背景 國家經濟發展背景 其他(語言、大眾 傳媒、雜誌等) 1945 前 ● 1895-1924 為文化

空白期

● 1925-45 為日式文 化期

● 1926 文教局成立 發起「新文化運動」

● 1938 台灣總督府 美術展覽會

● 日本帝國文化之 殖民地再造

● 1984 馬關條約，

割讓台灣、澎湖給日 本

● 1895 日人在台舉 辦始政典禮，選擇台 北市為殖民地統治中 心

● 1920 日人設立台 北市役所及台北市協 議會

● 1943 開羅會議台 灣歸還中華民國

● 日本帝國主義 之殖民地經濟

● 1897.1 台灣專賣 制度之始，結合鹽、

菸草、樟腦、酒成立 台灣總督府專賣局

● 1945.8 與日本脫 離經濟關係

● 農產品輸出國

● 軍需工業化

● 1921 蔣渭水 創立台灣文化協 進會、1927 成立 台灣民眾黨

● 推動日初級 教育及日本語言

1945-1950 ● 1945 台灣接管計 畫膏藥之教育文化

● 1946 辦理第一屆 省展覽

● 1947 正式宣布中 華民國憲法，含六條 文化條文

● 1948 台灣省文獻 會成立

● 1945.8 日本無條 件投降

● 1947 憲法確立台 灣為中華民國政府

● 1947.2 二二八事 件

● 1949 國民政府撤 退來台

● 1949.5 實施戒嚴

● 日本政府接收 日產為公營國家資 本

● 官僚資本的公 營獨占體制

● 惡性通貨膨脹

● 1948 民間融資 的地下錢莊雛型

● 1949.4 實施三七

●推行國語教

育，反對方言

令

● 萬年國會

● 白色恐怖時期

五減租土地改革

● 1949.6 貨幣改革

● 1959 砂糖外銷 由上海改為日本 1950-1955 ● 1951 實施報禁

● 1953 蔣中正民生 主義育樂兩篇補述作 為政治作戰

● 1945 國立中央圖 書館恢復健制

● 1955 蔣中正提出 戰鬥文藝

● 1955 限制報紙張 數

● 1950.6 韓戰爆發 美國介入之東西方冷 戰時期，美援持續

● 1950 起實施地方 自治

● 1951 成立美軍顧 問團

● 1954 締結中美共 同防禦條約

● 1951 恢復美援

● 1950 締結日台 貿易協定

● 1951.6 實施工地 放領

● 1952.11 實施耕 者有其田

● 分糖制、肥料換 穀制

● 1952 形成獨立 的國民經濟體系初 型(最初轉形期)具 強烈軍事及政治性 格

● 1953-63 摸索成 長期(紡織業在美國 棉援助而有效累積 資本)

1955-1060 ●1955 國立歷史博物 館成立

●1955 及 1958 中共二 度砲轟金馬

● 1959 訂立國人 投資條例

● 石油化學工業 發展雛型

●1957 文星創刊 開啟中西文化論 戰

1960-1965 ●1964 故宮博物館復 館於北市外雙溪

● 1963-64 第二次 轉形期

● 越戰爆發軍需 由台灣供應

● 1964-73 高度成 長期(農產品之進口 替代轉為工業出口 導向)(外資、廉價勞 工、出口三位一體)

● 1962 訂立技術 合作條例

● 1964GNP 成長

● 60 年代由台 灣大學開始發展 本土校園民歌之 始(楊弦、楊祖君 等)

● 1960 現在文 學創刊

● 1960.5.20 中

廣及日本電氣株

式會社合辦國內

一個現場直播廣

播

率首次達二位數 (12.3%)、出口由農 產轉為工業產品且 成長率 30.7%

● 發展勞力密集 產業

● 中小企業逐漸 發展

● 1962.10.10 台 視開播(1962 全國 所有電視機僅 50 架)

● 1969.10.10 中 視開播

1965-1970 ● 中共在大陸發動 文化大革命

● 1966.11.12 國父誕 辰紀念日訂為中華文 化復興節，成立中華 復興委員會蔣中正為 會長，並訂定中華文 化復興方案

● 1966 教育部成立 文化局，通過中華文 化復興運動推行綱要 分為五項對大陸文化 作戰及十項文化推行 要項

●光復後迄今政府高 階官員幾乎為外省籍 人士

● 1965 開闢高雄 加工出口區

● 1965 美援結束

● 70 年代為高度 經濟成長期(成長 率、充分就業吸收農 村過剩人口)

● 1966 文學季 刊創刊開拓現代 文學

● 1970 教育部 文化局長王洪鈞 向立委報告電視 節目方言太多(佔 五成)及節目妨礙 善良風俗

● 1971.10.31 華 視開播

● 1972.11.19 資 政陳立夫表示電 視應公營 1970-1975 ● 1973 裁撤教育部

文化局

● 1974.6 國家文藝 基金會正式成立

● 1970.6 保釣運動

● 1971.10 退出聯合 國

● 1972.2 尼克森上 海公報發表台灣為中 國的一部分

● 1972.9 與日本斷 交

● 1972.12 第一屆立 委增額選舉

● 1973 石油危機 ● 1970 太學雜 誌以學生為中心 的民族主義開始 覺醒

● 1973 文季復 刊原為文學季刊 講求文學的社會 性及民族性

1975-1980 ● 1977.9 蔣經國十 二項建設第十一項為 設置文化建設和文化 政策推行隻專營機 構，第十二項為文化 建設

● 1978.12 中共美國 建交

● 1979 台灣美斷交

● 1979.12 中美共同 防禦條約失效

● 1979 台灣關係法

●1979 第二次石油 危機

● 1975 夏朝創 刊(引發鄉土文學 的正當性及反共 文化論爭)

● 1979 美麗島

雜誌創刊

● 1978.11 行政院通 過教育部成立縣市文 化中心計畫大綱

● 1978.12 行政院通 過加強文化教育及育 樂方案

● 1979 市長李登輝 舉辦台北市首次音樂 季、戲劇季活動及全 國文藝季

● 1979.12 高雄美麗 寶島事件

● 70 年代末及 80 年代初校園民 歌偶像時期(民歌 與流行文化工業 結合)

● 1970 年代電 視文化逐漸充斥 社會

1980-1985 ● 1980 成立行政院 文化獎

● 1981.11 行政院文 建會成立(第一任主 委陳奇祿)

● 1982 公佈實施文 化資產保存法

● 1983 修訂加強文 化及育樂活動方案

● 1984 頒布各縣市 政府成立文化基金有 關規定

●1981.10 中共台灣 統一的九項提案表明 一國兩制理想，台灣 則以三不政策回應

● 1980 後出口及 經濟開始走下坡

● 1982 中鋼發展 一貫作業煉鋼廠

● 1984、1986GNP 成長達二位數

●MTV 成為青少 年休閒場所

1985-1990 ● 1985 文建會成立 各地方訪視小組

● 1987.9 擴充為加 強文化建設方案第一 項為建立縣市文化中 心為地方特色

● 1987 啟用國家音 樂廳及國家劇院

● 1988.5 南投縣文 化中心竹藝博物館開 館，為第一個官方地 方特色館

● 1988 台灣省立美 術館成立

● 1989 文建會研訂 文化建設中長程發展

● 1986 國民黨三中 全會提出政治革新

● 1987.7 解嚴

● 1987 解除報禁

● 80 年代為第三 次經濟轉型期

● 80 年代以達成 長臨界點、工資上 揚、東南亞及中國急 起直追

● KTV 逐漸成 為大眾普遍休閒 文化(集合 MTV 及卡拉 OK 文化 的本土變形)

● HTV 的出現

方案(1990-93)

● 1989 文建會成立 全國藝文資訊系統 1990 至

1995

● 1990 第一次全國 文化會議(李登輝總 統開場致詞：以中華 文化的民族大義完成 統一及中華文化促進 世界大同。閉幕郝柏 村致詞：建設三民主 義的文化大國)

● 1990 文建會開始 補助各縣市文化基金

● 1990.4 行政院核 定國家建設四大方案 其中之一為文化建設 方案

● 1990 正式建立全 國文化統計數據資料

● 1991 立院通過文 化藝術獎助條例

● 1992.11 申學庸提 出文化大國構想

● 1993.9 訂定文建 會獎助申請須知及審 核作業要點正式對外 補助作業

● 1993 更新版的全 國文藝季以人親、土 親、文化親為主題補 助地方自行籌辦

● 1994 文建會配合 連戰之十二建設計畫 提出內部之十二項建 設計畫，分成建立附 屬設施、強化縣市層 級之文化藝術發展計 畫、社區文化發展計

● 1991-96 郝柏村 國家建設六年計畫

● 1993 經濟不開 始推定生物科技產 業，至 1998 年達 92 億創歷年新高

● 1994 經濟部統 計電子產業生產淨 值持續增加，至 1994 成為我國製造 業首位

● 1994 立法院通 過核四興建

● 1995.1 行政院之 發展台灣成為亞太 營運中心計畫 (APROC)

● 1995.5 至 2000.5 六度修正外僑投資 負面表列，放寬外人 投資上限級簡化外 人出入手續

● 1998.7 開放本土 期貨市場

● 1999.6 將產業自 動化計畫擴大為產 業自動化及電子化 推動方案

● 1990.2.28 民 視中和台開播

● 1993.8 有線電 視法公佈

● 1995 紅木及 利潤公司統計有 線電視普及率為 五成

● 1997.12 通過

國家資訊通訊基

本建設推動方案

畫、等三大類，其中 強調社區文化之硬體 為充實鄉鎮展演設 施、軟體為推動社區 總體營造計畫

● 1994.9 國家文化 藝術基金會三讀通過 1995-2000 ● 1996.10 文建會主

委林澄枝向立院報告 具體施政計畫：縮短 城鄉文化差距、加強 文化資產保存、拓展 文化藝術活動、推動 國際文化交流等四大 項以提升國家競爭力

● 1997 第二屆全國 文化會議，以文化建 設與國家發展為主題

● 1998.10 文建會發 表文化白皮書

● 1998.11.6 台北市 成立國內第一個地方 文化局

● 1999 各縣市相繼 成立文化局

● 2000 文建會提出 文化部組織章程修正 案

● 2001 文建會訂定 為文化資產宣導年

● 2002 文建會擬改 為文化體育部

● 2002 第三屆全國 文化會議

● 1995.5.20 政黨輪 替由民進黨參選人陳 水扁先生出任總統

● 2001.1 實行金馬 小三通

● 實施戒急用認 政策(李登輝總統時 期)

● 1998.7 瑞士洛桑 國際管理學院(IMD) 公佈台灣國家競爭 力從過去 23 名提升 第 16 名，經濟實力 超越日本名列全球 第八

● 1998.12 台商赴 大陸投資逾二萬 件，總金額 132 億美 元，佔我對外投資總 額約四成，為大陸外 資第三位

● 1999 美傳統基 金及華爾街日報公 佈台灣 1999 經濟自 由度在全球 161 個 國家中排名第七

● 1999.7 世界經濟 論壇(WEF)公佈台 灣全球競爭力為第 四名

● 2000 行政院宣 布停建核四

● 2000.8 行政院推 動知識經濟發展方 案及全球運籌中心 發展計畫

● 1999.11.15 直 播衛星電視在台 首播

● 2000.12 行動 電話用戶達美一 人擁有 0.8 個

● 2000.12 網際 網路帳號戶數高 達 4649853 戶

● 2000.12 電腦 在家庭的普及率 高達 46.5%

● 2000.8 美國 Nue Internet Survey 公司統 計，台灣家庭上網 率約二成二，居亞 洲第三名，僅次新 加坡及澳洲

● 2000 資策會 預估在 2004 年國 內寬頻網路使用 率將提升為九成 六，電子商務戰生 產毛額 9%，將改 寫產業結構

● 1999.6 底止，

國內行動電話用

戶達 748 萬戶，平

均 2.9 人一具行動

電話

● 2000.10 自 1 至 7 月外資投資創歷年 新高達 45 億美元，

電信、金融保險、批 次零售、電子電器、

服務業分居前五名

● 2001 大法官釋 憲停建核四工程瑕 疵

● 台語納入部 分國小成為地方 語言教材

資料來源⁵：本研究自行整理

從表4-1可以看出，在1994年之前的文化建設，主要能是以中央政府為主導

的模式，政府編列財政預算，投入大型長期的公共計畫，推動文化設施的興建，

進而帶動地方產業開發，是由上而下的決策模式。此階段的文化策略，主要是建

設以文化活動為主的文化設施，像縣立文化中心、音樂廳及圖書館等基礎硬體設

施，各項藝文活動與組織主要是依賴中央補助，如此的決策其實是讓地方文化活

動及地方團體沒有自主性的發展。

前總統李登輝先生首創「文藝季」活動，並大力推動「社區文化觀念」，1993

年提出台灣作為一個「生命共同體」的新主張，行政院文建會緊接著提出「社區

共同體」， 提倡建立社區新價值的理念。1994年文件會規劃推動「社區總體營

造」， 可謂近幾年來由政府推動，並獲得民間重大迴響的基礎文化建設工作。

近年來，文建會進一步將「社區文化」與「社區產業」相結合並將工作重點，設

定為「社區總體營造」且分四項子計畫，進行社區文化發展。整體而言，「社區

總體營造」的工作目標，主要為加強地方居民對社區文化的主動參與與認同。此

5

詳見總統府 http://www.president.gov.tw/；經建會 http://www.cepd.gov.tw/index.jsp；文建會

http://www.cca..gov.tw/；台北市政府都市發展局 http://www.planning.taipei.gov.tw/等。

時期的文化政策機制，主要由政府輔導，並由地方文化團體及地方居民共同參與

推動。2000年，政府延續了文建會提倡的「社區總體營造」政策， 於2002 年提

出「挑戰2008：國家發展計畫」，進一步提出「文化創意產業」，將文化、藝術

及設計等相關產業，自分屬不同領域的行業整合統整在「創意產業」的範疇之下，

以「創新」成為知識經濟的核心，納入國家發展的重點計畫。期藉由相關計畫的

推展，以提升我國經濟產值與就業人口，同時創造精緻多元的文化特色。另外文

建會還推動「新故鄉社區營造計畫」，利用地方文化資源，引入人才與創意營造

在地的社區文化、活化社區組織，強化地方軟硬體建設，鼓勵人才回流故鄉推展

地方文化產業。此階段政府的文化策略模式，乃採整合模式，讓地方縣市政府開

始關注到地方文化對地區魅力的影響，藉推動地方文化慶典與產業活動，營造地

方重要的文化空間，創造社群互動的功能，振興傳統社會網絡、地方組織及積累

社會資本（文建會，2004）。

在上述文化策略過程中，可以看到國家的角色與地方政府的功能開始發生轉

變，國家不再採取主導的模式，政策變成是由下而上的提案過程，地方文化特色

成了主要的因素，而地方產業發展動力（地方政府、地方社群等）的也開始介入

地方產業的發展。政府的決策模式改變也影響了地方文化策略形式的改變，從過

去以文化設施為主的建設，逐步轉為重視地方文化產業，鼓勵舉辦地方文化活動

慶典。

政府推行的文化政策皆在於促進產業轉型為文化產業，中央部會投入許多資

金在建設硬體工程環境，甚至是導入英國的創意產業概念，期望可以經由文化政

策的運作下，協助文化活動和文化產業，成為地方或都市重建和強化觀光效益之

重要發展策略，促進都市再生。

二、發展趨勢分析

1990年代，在全球化經濟發展的衝擊下，都市統理模式開始發生轉變，由於

都市財政短缺，經濟再結構、區域經濟的崛起等課題，城市與城市之間競爭日益

激烈，昔日國家高度干預的都市管理型態已逐漸退位。代之而起的是以所謂的「公

私合夥」--包括政府、私人企業以及非政府組織或草根社區的型態，來應付都市

經濟及服務的需求。（黃麗鈴，2003）

所以，規劃政策機制，從1970年代之中央政府主導，由上而下的方式主導規

劃，1970到80年代，都市由管理主義轉向企業主義的體制趨勢下，公私部門共同

合作機制萌芽，到1990年代，社群意識及「地方性」意識高漲，政策由官僚體系

轉至社區居民，充分之賦權政策的由下而上，若干地區社群企圖將環境權、生活

權及管理權回歸社區居民，執行由下而上的規劃流程，例如，宜蘭及金門地方。

（洪孟啟，2004）

表4-2：台灣社區政策發展與演變

時代 社區政策 政策效應 社會運動

清治 土地調查 地主反抗與財政收支不平衡 無

日治 舊有地主與佃農

主權關係

爭取地方精英支持

無 1963 民生主義現階段

社會政策

以社區發展進行鄉村社會的

整合 無

1965 民生主義現階段 社會政策

「社區發展」以社會福利政

策而提出 無

1968 「社區發展綱 要」

在既有的鄉村組織中再規劃

為4,893個社區。 無

1983 「社區發展工作 綱領」

基於社區居民之共同需要，

有效運用各種資源，從事綜合建 設，以提高社區居民生活品質，

並由政府予以行政支援、技術指 導。

環保抗爭、土 地與社區公共議題 的重視與抗爭、社 區組織的興起。

1986 年解嚴後

1994 「八十五年社區 總體營造」

初期除了辦理理念宣導及人 才培育外，並在不同地區、依照 不同的屬性， 選擇了數個試點進 行社區總體營造的實驗計畫， 並 由地方文化中心協助督導鄉鎮公 所執行

1996 「以縣市層級推 動社區總體營造」

委託新竹市立文化中心及宜 蘭縣政府比照文建會模式辦理該 縣市的社區總體營造工作， 並在 1996 年年度將此模式推展至其他 各縣市。

1998 創造城鄉新風貌 全國性的社造運動 2002 挑戰2008國家發

展計劃

新故鄉營造計劃、文化創意 產業

環保抗爭。

土地與社區公 共議題的重視與抗 爭。

社區組織的興 起。

2005 台灣健康社區六 星計畫

以產業發展、社福醫療、社 區治安、人文教育、環境景觀、

環保生態等六大面向作為社區評 量指標

資料來源：改編自洪孟啟，2004

從表4-2的時間點及事件類型可知，1986年台灣解嚴前後，社區運動興盛、

草根社區萌芽及各類社區重建議題逐漸浮現；在這些草根性社會運動中⁶，逐漸

轉化人們對城市與環境的關注焦點，顛覆由上而下的、強勢文化的、父權的國家

政策。大致上偏向空間社造經驗，看不到以「中央及地方政府」的產業文化政策

與空間之對話。

1994 年開始的「社區總體營造」，是具有一定的歷史脈絡與社會條件下的

產物。「社區總體營造」是在1990 年代初期，由行政院文化建設委員會啟動的

社會時代背景。當時整個台灣正面臨了許多急劇的轉型，例如政治威權的鬆動、

民間社會的興起、本土文化的重建等等。文建會在這樣的波潮之下，調整了過去

對於文化政策的體認與工作範疇，嘗試以更積極、更實際的施政理念來推動文化

發展方向， 並與國家、社會整體發展的脈絡接軌。回顧從1945 年戰後至今的台

灣社會發展經驗，可以從政治、經濟兩大脈絡來觀察，且承接著這樣的歷史脈絡，

許多困境也跟著出現：（向家弘，2002）

經濟發展的困難：掠奪自然資源與扭曲人性價值的發展方式，加上全球化的

挑戰，經濟困境油然而生。

民主化的困境：快速民主化（當然付出高度的代價）賦予人民全面的參政與

6

如 198 年鹿港事件、1985 年輻射屋社區自救、新竹李長榮化工廠停工、後勁反五輕、宜蘭反六 輕、鹽寮反核四…等環保抗爭；又如，自 198 年無殼蝸牛運動、199 年民間推動第二次土地改革、

1993 年高雄衛武營公園爭取案等，因集體對都市社會的不滿而抗爭案例。一方面社區組織也因 應著前述(都市)社區運動而如雨後春筍般之成立， 如 1987 年主婦聯盟、臺灣環境保護聯盟成立；

1989 年無住屋者組織成立，同年籌組專業者都市改革組織與崔媽媽服務中心；另一方面重視文

化資產的組織產生，如，1987-1992 年若干地方文史工作室相繼萌芽；如，1986 年樂山文教基金

會、1990 年仰山文教基金會、1992 年九份文史工作室等。（洪孟啟，2004）

選舉權，但是個人主義盛行，草根民主的內涵並未落實。

文化的困境：消費性社會價值加上後文化殖民的影響，文化主體更形薄弱，

而本土文化的訴求大體異化成政治符碼。

為了因應新時代環境的需求，以「人」為主體的社群概念，成為政府政策與

民間社會運動的中心，在立法院和行政院正式提出「社區總體營造」的政策方向，

期盼從文化建設的角度切入，而文化建設的一個重要目的，即是在於透過社區意

識與社區倫理的重建，培養國人的共同體意識，建立人與人、人與社區、社會和

國家之間的現代權利義務關係，建立台灣基層社區的共同體意識。

文建會的「社區總體營造」理念與運動，無疑是這近年來中，最引人注目的

全國性文化生活學習運動，具體地把台灣的社會力和政府資源互相整合，調整過

去傳統文化政策由上而下的思考方式，結合各地民間自發性力量，順應著時代衝

擊挑戰，讓文化施政重新衡量如何再與社區民眾產生有機性的互動，導引台灣社

會重新省思空間、文化、產業、草根民主整合等課題。希望不論是在城市或鄉村，

生活環境、美學品味、社區秩序或是產業型態，都可以為台灣基層社區帶來一個

全新的風貌。此時的社區總體營造，不但是含括了軟硬體方面的強化，更重要的，

在政策上改變了過去由上而下的施政，強調由下而上的自發性運作。（文建會，

2003）

雖然「社區總體營造」以具有共識、彼此認同的「共同體」(community)作為

實踐場域，企圖透過「人」的改造，「由下而上」建立公民社會與公民國家。但

在實踐過程中，由於政策限制和對於菁英的依賴，往往演變成「由上而下」的社

區認同建構，真實的認同差異和多元意見往往被壓抑。

社區總體營造是以社區共同體的存在和意識作為前提和目標，藉著社區總體

營造理念的推動與社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社區共識，讓各地方社

區建立屬於這個社區的意象（image）。每個地方就其獨特情況進行各樣活動，

其經驗已超越「解決本身問題」的層次，還可為其他地方帶來幫助。「從一個更

高的層次解決了自己居住地方的問題」的這種努力，會打動其他地方人們的心。

這樣的有形行為，整體來說，就可以稱為「社區營造」。（黃世輝、宮崎清，2001）

文建會所提的「社區總體營造」意義即在於，它的工作是一個全面改造文化

面貌、環境景觀和生活品質的長期工程，首先要根據一個社區的特色、分別從單

一的不同角度切入，再帶動其他相關項目，逐漸整合成一個總體的營造計畫。在

歷經所謂的「台灣奇蹟」之後，台灣的經濟快速起飛，農村人口大量外移，如此

快速的現代化、都市化的結果造成了城鄉差距，在都市中的新移民未對這新興城

市產生認同，而在傳統的農村也因人口流失，造成傳統產業逐漸沒落及地方文化

遺產不斷消失。於是人與人間逐漸產生疏離感，人與環境間也出現不協調的情

況，因此如何藉由社區的向心力，凝聚公共意識，共同思考社區經營與可創造的

方向，重建人與人、人與環境的關係，便是「社區總體營造」⁷所要達成的目標。

7

「社區總體營造」係行政院文化建設委員會1994年提出之施政計畫，其包含四項子計畫：社區

文化活動發展；充實鄉鎮展演設施；輔導縣市主題展示館之設立及文物館藏充實；輔導美化地方

傳統文化建築空間。

按黃世輝、宮崎清（2001）之研究，台灣社區總體營造工作，可發現六項特

徵：

（1）從老街保存到社區總體營造

（2）從少數民族（原住民族或客家）到鶴佬

（3）從農漁村到都會社區

（4）從民間到中央政府到地方政府

（5）從產業的手工業到文化的手工藝

（6）從生產的農會到文化的農會

上述六項特徵之共通的精神即是「地方文化的再生與應用」。台灣的社區總

體營造工作，可說就是尋回地方文化的生命力起始的。如何讓具有文化特色的文

化產業振興起來，活用文化資源，成為社區營造中重要的項目。（黃世輝、宮崎

清，2001）

具體而言，「社區總體營造」的目標，不是只在於營造一些實質環境，最重

要的還是在於建立社區共同體成員對於社區事務的參與意識，和提昇社區居民在

生活情境的美學層次。「社區總體營造」是台灣近年來最具突破性的文化政策，

目前不僅由文建會積極在推動，也影響到其他政府部門的施政。此項計畫回應了

台灣在80年代的社會挑戰，也呈現了這時期台灣文化政策從中央走向地方的轉

型。「社區總體營造」作為一項「社會─文化」的改造工程， 緊扣著台灣社會

的現狀，充滿高度的民眾參與與學習。

三、從社區營造到文化創意

（一）文化創意產業概念之興起

經由90年代文化產業之相關政策計畫， 緊接著政府於2002年提出「挑戰2008

國家發展計畫」， 內容提出國家發展重點計畫的策略規劃， 旨在掌握國際網路

與分工的趨勢，突顯在地化、主體性與不可取代性，創造台灣特有的利基，充分

展現「全球接軌、在地行動」的策略理念。2008國家發展重點計畫，選定十大重

點落實推動，加速打造台灣邁向綠色矽島之路。其中十大重點投資計畫為：Ｅ世

代人才培育；文化創意產業發展；國際創新研發基地；產業高值化；觀光客倍增；

數位台灣；營運總部；全島運輸骨幹整建；水與綠建設；新故鄉社區營造（文建

會，2004）。

文建會提出，「文化創意產業發展」其策略為成立文化創意產業推動組織；

培育藝術、設計與創意人才；整備創意產業發展環境；發展創意設計產業及創意

媒體產業；計畫目標為開拓創意領土，結合人文與經濟發展文化產業。而「新故

鄉社區營造」其策略為活化社區營造組織；社區營造資源整合；推動原住民新部

落運動、新客家運動；發展醫療照顧服務社區化。計畫目標則是利用在地資源，

引入人才及創意，營造活潑多彩的地方社區。

（二）新故鄉社區營造計畫概述

新故鄉社區營造計畫，內容說明全球化現象使得全球資訊與經濟快速流動，

跨國際企業積極透過新的資訊網絡進行分工與整合，如此亦造成台灣地區性傳統

產業外移，高科技產業亦面臨區域性競爭對手，資金與技術發展都遭遇危機；許

多鄉村社區傳統農漁初级產業，因台灣加入世界貿易組織而受到衝擊，同時，因

應產業型態調整，亦造成部分都市勞動人口回流鄉村等現象，皆讓鄉村社區居民

生活產生重大變化。台灣民主運動從十幾年前開始進入社區領域，許多人亦逐漸

意識到：唯有透過社區力量，採取一種比較民主，同時更接近居民生活的方式，

方有可能真正解決社區切身問題，進而維持一個永續發展的社區環境。經過近十

年的「社區總體營造」的計畫，政府在既有的社區結構中，經由外來資源協助，

透過小規模社區行動， 引發居民社區意識， 並且開始對於傳統思維模式進行擾

動，積極結合社區在地資源，營造社區團隊協力，進而創造出更長久而有效的社

區自主行動，這是一種「賦權」（empowerment），也是社區學習如何自己「經

營創造」過程。

因此，文建會為有效面對新的社會問題提出了「新故鄉社區營造計畫」，計

畫在台灣基層發展出多種多樣的新風貌，諸如都市或鄉村、原住民部落，乃至客

家社區，皆要透過各種層面結合，積極發展不同因應作法及策略，進而找到每個

社區自己的方向。同時，為支持諸此新的社區策略與行動，一方面，於政府內部

建構整體社區營造推動機制，積極提升社區意識，培養社區人才；另一方面，則

透過「社區營造條例」的研擬與推動，確立社區營造的法制化地位，落實社區自

主管理的民主機制。以下為此項計畫之七項計畫（圖4-1）。

圖4-1：新故鄉社區營造計畫

資料來源：文建會，2003

新故鄉社區營造計畫中，執行「地方文化館計畫」⁸，新故鄉社區營造計畫—

地方文化館計畫主要目的在於呈顯地方文化特色。地方文化館的「執行目標」有

三個重點：

（1）充實鄉（ 鎮、市、區） 級的文化設施；

（2） 結合民間力量共同推動文化活動及經營管理館舍；

（3） 將觀光旅遊與地方文化特色結合，以文化觀光推展國內旅遊。

有別於正統博物館強調「專業」、「完備」地方文化館將以「創意」見長，

8

詳見文建會地方文化館網站：http://www.cca.gov.tw/

立基在各地特有的文化基礎，比如地景、生態、風俗、藝術、產業等之上，藉由

在地人才的策劃經營，並運用當地既有的建築空間，創造出自己的願景，吸引外

來觀光客的社區博物館。（文建會，2002）

二戰後，台灣的發展模式在全球經濟發展的歷程中裡，發生了幾次結構性的

調整，特別是自1950年代起進口替代發展模式。在1960年代被出口導向工業化發

展模式所取代以後，台灣的發展即被緊密地整合在國際經濟的脈動裡並同步演

化，促成台灣經濟奇蹟的形成。（周志龍，2003）

台灣的都市及區域發展，因此，不可避免地受到全球經濟結構特質及身處其

中的台灣自身所採取知識發展模式的影響與制約。台灣原住民族早期以營造業作

為密集勞力輸出，為一依賴性高的外向型經濟，在全球經濟的影響下，應進而轉

化為內發型，以豐富部落資源及文化內涵，逐步厚植部落文化產業，並以永續發

展與在地思考為主要理念，確立地區性支持環境，逐步落實永續經營部落產業，

有效建構文化的主體性與自主性。

第三節 台灣原住民族文化政策形成與變遷

一、 國家文化政策的牽制

由上節所述可知，文化建設推動在本質上仍未賦予地方政府自主權，使得中

央與地方、官方與民間的意識型態形成一股潛在之結構性與制度性的衝突，促成

80年代以後之文化政策轉向強調地方文化資源釋出與強調民眾參與，使得著眼於

地方文化意識凝聚與資源整合逐漸推展，也開始以地方、民間為主體的文化建

設。在國家文化政策無法解決經濟發展及都市化造成原住民族的衝擊、傳統文化

政策無法完全解決原住民族的問題。在政府大量投入文化建設與文化預算持續成

長的背景下，原住民族文化政策只是其中政治資源分配的一環，並未就基礎文化

建設完善度作一檢討，造成「主流社會玩啥，原住民就玩啥」的一條鞭制訂文化

政策思維。

表4-3：國家文化政策的牽制

政府單位 時間 社區營造相關計畫 內容

社會司 1997- 社區政策 社區綠化、美化工作 內政

部 營建署 1997- 擴大國內需求方案—創 造城鄉新風貌計畫

都市規劃、設計及建設： 「街道景觀、角 落造景、公共空間之美化」

經濟建設委員會 1997- 創造城鄉新風貌行動方 案

集政府及民間力量共同推動整體環境之景 觀問題的改善

經濟部 中小企

業處 1994- 社區小企業輔導計畫 建立以社區範圍集體提升中小企業能力，

1995- 地方特色產業輔導計畫 強化生存及發展基礎建立社區與小企業之

良性互動，促進地方經濟成長

2000- 新故鄉營造計畫 內發型地方產業活化：

地方產業永續機制建構計畫 地方特色暨社區小企業輔導計畫 1995- 塑造形象商圈計畫

經濟部 商業司

1996- 商店街開發推動計畫

投入六億三千萬經費，讓中小零售業自行 組合起來，自主性的改善環境，透過組織 化的輔導，建立共同經營、共同參與的理 念

商業環境視覺設計計畫

1999- 整合為「改善商業環境 五年計畫」

2000- 文化創意產業

其範疇為推動廣告、設計、數位媒體、設 計品牌時尚、建築設計、創意生活等文化 創意產業，提高產業生產價值

2000- 新故鄉營造計畫 內發型地方產業活化：地方產業交流中心 計畫、地方小鎮振興計畫、商店街區再造 計畫

行政院 文建會

1993- 全國文藝季

文藝季活動不僅是文藝活動的推廣與舉 辦， 而是由各縣市自行擬定一個深富文化 意義的主題， 以強調文化落實地方之重要 性， 於1995 提出「產業文化化、文化產 業化」

1994- 社區總體營造 改造公共場所視覺景觀計畫美化公共環境 種子計畫地方文化產業振興計畫社區總體 營造獎助須知

1999- 振興地方文化產業， 活 化社區產業生命力

隨著國內經濟結構的轉變， 鄉鎮產業普遍 面臨轉型方能生存的壓力， 而各地區原本 具有的豐富文化資產， 如手工藝、傳統建 築、文化藝術活動等， 如能將其加以整 合、強化、朝「產業文化化， 文化產業化」

的方向發展， 則不但可以提昇地方的生機 與活力， 也能為國家蓄積更強的競爭力

2002- 文化創意產業

其範疇為推動視覺藝術、音樂與表演藝 術、文化展演設施、工藝等產業，以提高 產業生產價值

2002- 新故鄉營造計畫 文化資源創新活用：社區文化資源活用社

區藝文深耕計畫、社區營造創新實驗計

畫、新故鄉成果展現計畫

2005- 台灣健康社區六星計畫 以產業發展、社福醫療、社區治安、人文 教育、環境景觀、環保生態等六大面向作 為社區評量指標

環保署 1997- 生活環境總體營造 生活環境總體改造計畫海岸地區環境清潔 維護計畫

原民會 1999- 新部落運動 原鄉景觀改造計畫 2005- 原住民部落永續發展

計畫

部落資源池造產計畫、推動原住民社會教 育、補助原住民民俗文化暨傳統體育競技活 動

資料來源⁹：本研究整理

透過表4-3，可以看出目前中央部門文化政策多數是以經建會、內政部、經

濟部以及文建會在推動，而其「社區總體營造計畫」多在於改善社區環境、美化

空間景觀工程，雖然社區營造的目標工作在於軟體的環境及意識上的凝聚，但是

實際執行卻是從實際建設計畫角度切入，因而在業務部份常有執行上的重複，易

造成國家資源的浪費，且其硬體設施的改善，沒有相關軟體的配套，亦使其難以

達到永續的效果。雖然公部門投入相當多的單位與計畫在地方文化產業的推動工

作，但在實際運作上可能造成計畫目標重疊、資源分散以及缺乏整體考量的課

題。原住民族地區面臨這樣的問題，經濟部商業司的商圈更新計畫、縣政府的文

化館興建、內政部營建署的城鄉風貌改造計畫等，都是以實質設施作為地方發展

的重點，但是對於賦權給部落，凝聚部落意識與民族文化認同感，讓部落學習經

營創造自己文化的目標，卻沒有達到其改造運動的成效。

9

詳見行政院網站：http://www.ey.gov.tw/

二、經濟導向的文化復振

創意產業的崛起，成為當前世界經濟的新興潮流之一。「2008：國家發展計

畫」目前行政院在推動「文化創意產業」方面，是由經濟部、文建會、教育部及

經建會四個單位，共同成立「文化創意產業推動小組」。行政院並規劃跨部會的

「文化創意產業顧問小組」，經濟部也設有文化產業的專案辦公室，在計畫推動

上，政府為避免先前社造的缺失，確實分配各單位的在產業推動上的定位，像經

濟部及文建會文化創意產業範疇界定部分，此落實方針仍不甚清楚的計畫。（文

建會，2004）符合原住民族文化需求的文化政策牽涉領域龐雜、事權未統一，且

未見有資源整合之配套措施。

1994年文建會開始提出「社區總體營造」、1995年「文化創意研討會」， 提

出「文化產業化、產業文化化」等政策目標，是文化產業政策興起的起始點，以

推展地方文化發展，落實本土關懷為具體方向，舉辦一連串相關研討會及地方文

化節慶活動，形成推動地方文化產業的氛圍；（辛晚教、周志龍，2003）「社區

總體營造」理念與「文化產業」界定有所差異，以致於一直以來政策計畫對原住

民族文化的概念，仍限於傳統、部落型的初級產業，例如農特產、傳統歌舞、工

藝的狹窄範圍。行政院「文化創意產業」政策與過去「文化產業」之異同，在於

擴大產業範圍、政府以策略引道帶動產業轉型加值，將從把原住民族文化直接切

入營利面向的產業，換言之，將文化直接轉換成產業部門，把文化和設計、創意

發展加入國家發展政策中，未做完善的整合，將有侵害原住民族文化權利之嫌。

三、原住民族文化政策的侷限

從憲法增修條文第十條第十一項「國家肯定多元文化」的規定結構來看，「多

元文化」是既存的事實，國家「肯定」之，肯定的意義，就是不得加以干預，並

且應在現有多元文化的基礎上，提供各種文化自由發展的機會，亦即，憲法所保

障者，乃是原住民族「文化創造的自由」，而非某一種「定型」的文化，且國家

必須塑造可以讓各種文化持續維持旺盛創造活力的環境。原住民族文化作狹隘的

理解，他們在尋找古老文化原型的過程中，也企圖「確定」原住民族文化的形式

及內涵，並依此劃定原住民族文化的過去、現在及未來。國家在這種認知的影響

下，其整體的文化措施產生「保存古文化」的偏差。國家這種偏差的理解及緣此

而生的國家干預成為文化發展的致命傷。由於未能在制度上形成文化創造的自

由，因此原住民族的文化逐漸遠離實際的生活環境（未能成為生活的實際），導

致文化與民族的疏離，而文化一但疏離其「母族」，只有毀滅一途，或者只能以

「商品」或「觀光客體」的形式苟延殘喘。

表 4-4：台灣政治發展（政策）（1980-迄今）

年 代

主體

1980-1990 年 代

1990-2000 年 代

2000 年-迄今

國際間 第三波民主化 國際公民社會 成形

多元文化共存

台灣 解嚴 政治民主化 本土化

（Localization）

原住民族 原運（體制外） 原運（體制內） 法制化 資料來源：本研究整理

以政治發展角度來看（表 4-4）：首先，從 1980 至 90 年代，國際間政治經歷

所謂「第三波民主化」。（Huntington, 1991）在台灣，適逢解嚴，人民基本權利得

以不受戒嚴所限制。（台灣省政府新聞處編，1990）而就台灣原住民族來說，原

住民族社會運動正值展開，包括正名、還我土地、自治等訴求。

其次，1990 至 2000 年代，國際公民社會儼然成形，各國紛紛積極從事國際

參與，以求國際與國內議題之連結。（UNESCO, 1998；2000）在台灣，適逢政治

民主化過程，人民得以享受充分當家作主。（彭懷恩，1997；2003）而就台灣原

住民族來說，原住民族社會運動正達高峰，與政府簽訂新夥伴關係協定，其間並

開始透過立法管道，將原住民族權利加以落實。

最後，從 2000 年迄今，國際組織紛紛重視到地球的生物多樣性及文化多樣

性，提出「多元文化共存」的主張。（UNESCO, 1998；2000）在台灣，適逢政治

民主化、本土化發展的最高峰。（彭懷恩，1997；2003）政府與人民重視到己生

土地及文化的重要性。而就台灣原住民族來說，透過原住民族權利法制化，將新

夥伴關係協定加以落實。

綜觀台灣原住民族文化政策迄今，不論對文化價值與目標之闡述，優先順序

之步驟規劃，以至政策方案之實施及影響評估，一直是不明確，不清楚的，大多

文化政策均淪為空泛理念或口號，無法有效運用社會資源，達成社會文化需求。

實際執行之獎助與贊助、文化設施之充實、文化服務之提供、文化法規之健全、

乃至工作機會之製造等，均落後西方先進國家甚多。究其因，實源於無法制定明

確的文化政策；沒有明確的文化政策，源於缺乏文化政策之研究基礎；研究基礎

之不足，源於專業之文化智庫付之闕如；沒有專業文化智庫，則源於文化行政人

才之欠缺與民間文化力量之薄弱，復以政府官員缺乏文化政策基本觀念，使文化

事務一直淪為政務邊陲，文化立法怠惰，文化環境惡化等文化亂象層出不窮。（漢

寶德，2001；盧建榮，2001）

制定出符合原住民族文化需求的文化政策，除了政府既定的增加文化經費、

尊重多元文化、文化事權集中、文化主導權下放、培育文化行政人才、興建地方

展演場所、推行社區營造、促進文化交流、獎助藝文發展、強化文化資產保存。

「基礎文化建設」，應為原住民族文化政策之第一優先項目。培育文化人才，進

行文化研究，厚植原住民草根文化力量，才能形成真正的文化民主化與多元化。

部落能積極參與文化事務，文化決策權下放地方，在地人決定在地文化事務，部

落實際文化需求才能得到滿足。腳踏實地以原住民族文化政策建構基礎文化建

設，如此，方才落實原住民族文化權利。