立法委員選區服務之持續與變遷：第三屆至第八屆之分析 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：盛杏湲. 立. 博士. 政治大. ‧ 國. 學. n. al. y. er. io. sit. Nat. 第三屆至第八屆之分析. ‧. 立法委員選區服務之持續與變遷：. Ch. engchi. 研究生：張正蒓. i n U. v. 撰. 中華民國一百零三年一月.

(2) 摘要自第七屆立法院起，立委選舉制度由 SNTV 改為 SMD，這個巨大的轉變勢必會對於立法委員的代表行為與選區經營模式造成影響，以往以小眾為訴求或是憑藉高知名度當選的立法委員，要在新的選舉制度下求取連任，將面臨地方政治人物的挑戰。這些地方政治人物長期深耕基層，擁有深厚地方實力，對於立法委員的連任具有極大的威脅性。因此，立法委員若要尋求連任，勢必得在代表角色的取捨以及選區經營方式上有所改變，才能符合選區民眾對於立法委員的要求與期待。本研究以第三至第八屆區域立委為研究對象，在研究方法上使用調查研究. 政治大委員本人及其周遭助理的實際經驗，試圖拼湊、還原立法委員在新舊選制之下，立選區經營模式的持續與變遷。法、參與觀察以及深入訪談法三種方式，藉由多元的資料蒐集方式，透過立法. ‧ 國. 學. 在代表角色的取捨上，新舊選制之下的立法委員雖然在服務處的數量上變. ‧. 化不大，但是新選制下的立委顯然投入較多的時間與人力在經營選區；另一方面，在立法問政時，新選制下的立委也更加重視選區的意見，並且以選區的利. y. Nat. al. er. io. 間溝通、磨合的角色，並且避免在媒體上發言。. sit. 益為優先考量。當政黨與選區在議題上意見不一致時，立委會傾向扮演兩者之. n. v i n 此外，在選區認知方面，新選制下的立委為了在選區獲得過半數的選票， Ch U i e h n c g 會加強鞏固連任選區，甚至會積極的加以擴大，因此，立委在選區經營模式上也與以往顯得有所不同。在選區行程方面，立委會花費更多的時間在親自參與選區活動，以紅白帖行程為例，新選制下的立委面對選民的婚喪喜慶時，其處理的態度較舊選制下的立委更加積極。而在服務案件的處理上，立委轉介給其他民意代表處理的情形，在新選制之下逐漸減少，而且服務案件的內容及件數都較以往更為龐雜，而有立委「里長化」的現象，這是立法委員為爭取連任而導致的結果。. 關鍵詞：選區服務、代表行為、選制改革、代表角色.

(3) 目次圖次--------------------------------------------------------------Ⅱ 表次--------------------------------------------------------------Ⅲ. 第一章. 緒論--------------------------------------------1. 第一節. 研究動機與目的-------------------------------1. 第二節. 研究問題-------------------------------------6. 第三節. 章節安排------------------------------------10. 第二節. 立法委員的選區經營--------------------------23. sit. y. Nat. 第三章. 立法委員的選區認知--------------------------21. ‧. 第三節. 立法委員的雙重代表角色----------------------12. 學. 第一節. ‧ 國. 第二章. 治政文獻檢閱---------------------------------------12 大立. 理論與研究假設---------------------------------31. 第四章. al 理論架構與研究假設--------------------------31 iv n. 第二節. er. io. 第一節. n U engchi 研究設計與變數建構--------------------------40. Ch. 立法委員的代表角色-----------------------------49. 第一節. 立法委員的資源分配--------------------------49. 第二節. 雙重代表角色的取捨--------------------------60. 第三節. 小結----------------------------------------65. I.

(4) 第五章. 立法委員的選區認知與選區經營模式---------------67. 第一節. 選區認知：同心圓模式的套用------------------67. 第二節. 選區認知對於立委選區經營的影響--------------73. 第三節. 小結----------------------------------------98. 第六章. 結論------------------------------------------100. 第一節. 研究發現-----------------------------------100. 第二節. 研究限制與未來研究建議---------------------103. 立. 政治大. 參考書目-----------------------------------------------105. ‧ 國. 學. 立法委員助理調查研究問卷-----------------------111. 附錄二. 立法委員深入訪談題綱---------------------------120. 附錄三. 立法委員助理深入訪談題綱-----------------------121. ‧. 附錄一. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(5) 圖次圖 3-1 理論架構---------------------------------------------------31 圖 5-1 選區認知與立法委員的行程安排-------------------------------95. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(6) 表次表 1-1 我國立法委員選舉制度改革大事紀------------------------------6 表 1-2 各地方層級的立法委員名額配置--------------------------------8 表 3-1 本研究所使之國科會研究計畫---------------------------------41 表 3-2 深入訪談受訪者名單-----------------------------------------42 表 3-3 各屆期問卷回收率-------------------------------------------45 表 4-1 區域立委選區服務處數量-------------------------------------50 表 4-2 區域立委專職助理與兼任助理之分配---------------------------54. 政治大表 4-4 區域立委平均每星期花在立法院與選區上的時間-----------------57 立表 4-3 區域立委國會助理與選區助理之分配---------------------------54. ‧ 國. 學. 表 4-5 國會助理認為自己的委員在立法問政或選區服務上，何者較為用心-61 表 4-6 立委問政時以國家利益或是自己選區的利益為優先---------------62. ‧. 表 4-7 全國性議題，當政黨與選區意見不一致時，立委優先考慮哪方意見-63. sit. y. Nat. 表 5-1 區域立委每週受理服務案件數---------------------------------70. al. er. io. 表 5-2 立法委員讓選民認識的管道-----------------------------------74. v. n. 表 5-3 立法委員行程分類表-----------------------------------------76. Ch. engchi. i n U. 表 5-4 區域立委每周收到的紅白帖數量-------------------------------78 表 5-5 區域立委對於紅白帖的處理方式-------------------------------80 表 5-6 立法委員經常參與的宗教活動---------------------------------82 表 5-7 立委相關工作對於爭取選民投票的重要性-----------------------86 表 5-8 立法委員選民服務案件內容之分類-----------------------------87 表 5-9 最常找立委幫忙的選民其身分或職業類別-----------------------92 表 5-10 選區認知與選民服務案件的分配------------------------------97. IV.

(7) 第一章緒論. 第一節研究動機與目的. 大多數民主國家的國會議員都身兼兩個代表角色─國會當中的立法角色與選區利益的代言人，而我國的立法委員也不例外。在 2005 年實施選舉制度改革前，我國立法委員選舉長久以來是採行複數選區單記不可讓渡投票制（Multi-Member District Single Non-Transferable Vote, 以下簡稱 SNTV），立法委. 政治大. 員除了面臨黨際之間的競爭外，更強烈的競爭往往是來自於同黨候選人的選票. 立. 瓜分，因此，立委有強烈動機要建立個人選票（personal vote）。所謂個人選票. ‧ 國. 學. 是指由於候選人的特質、條件、行為以及過往履歷所得到的選票（Cain, Ferejohn, and Fiorina, 1984），這種個人選票的建立可能是來自於積極的選區服務、鮮明. ‧. 的個人色彩，甚至於是極端、衝突性的訴求，以期能在傳播工具不那麼發達的. y. Nat. n. al. er. io. sit. 年代，博得媒體的版面與選民的關注，提升個人的知名度。. i n U. v. 2004 年 3 月 11 日，我國立法院修憲委員會通過修憲草案：自民國 97 年第. Ch. engchi. 七屆立法委員起，立委席次減半，由當時的 225 席減為 113 席，修憲委員會並且通過「單一選區兩票制」，在區域立委的部份是單一選區相對多數制（Single– Member District Plurality System，以下簡稱 SMD），在不分區部份是政黨比例代表制（Proportional Representation，以下簡稱 PR）等修憲草案。同年 8 月 23 日，立法院第五屆第五會期第一次臨時會第五次會議，三讀通過修憲案，包括修正中華民國憲法增修條文第一條、第二條、第四條、第五條及第八條條文，並增訂第十二條條文，確認將立委選舉制度改為單一選區兩票制。此一修憲案並於 2005 年 6 月 7 日由任務型國大複決，以 249 票贊成，48 票反對，正式通過第七. 1.

(8) 次修憲案。1至此，第六屆立法委員（2005 年 6 月上任）在就任之時已經了解到他們的連任之路將面臨與以往非常不同的情況。. 在區域立委的部分，各黨為求勝選將於每個選區派出一名候選人，新選制之下，立委可能在黨內初選時面臨同黨候選人的挑戰，但是正式選舉時的主要壓力將是來自與他黨的對手之間的黨際競爭。另一方面，為因應立法委員選制改革等因素，中央選舉委員會於 2005 年 8 月 3 日通過「第七屆立法委員直轄市、縣市選舉區劃分原則」，經歷漫長的溝通與協商，中選會終於在 2007 年 1 月 31. 治政大所面臨的，除了選制改革，還有選民人數增加、選區幅員變大等差異，最重要立日依法公告第七屆立法委員直轄市、縣市選區劃分變更案，因此，立委候選人. 的是，想要勝選就必須獲得選區民眾過半的支持，以往一些走偏鋒、訴求小眾. ‧ 國. 學. 的候選人將不能再以這種方式當選，這勢必會對立法委員的選區經營模式造成. er. io. sit. y. Nat. 可以得知：. ‧. 影響，也會讓立委在兩個代表角色間分配的比重逐漸改變，從以下的兩個例子. 一、立法院新會期開議之前，黨、政、立法部門交流頻繁，馬英九總統前晚才. al. n. v i n 以國民黨主席身分與黨籍立委談論核四議題，昨天又邀立委和部會首長在 Ch engchi U. 總統府共進晚餐，但今天就是元宵節，昨晚各地皆舉辦應景活動，立委跑. 攤都來不及，索性「告假」，改參加周一的第二梯次餐敘。有立委私下抱怨「怎麼會選這個時間」，指總統府幕僚不懂基層生態，「與社會脫節」（聯合報，2013）。2. 1. 第七次修憲案共有 6 個條文，包含國會改革、公民複決以及廢除國民大會等三大議題，其中，國會改革部分包括立委席次減半、單一選區兩票制以及婦女保障名額部分；國民複決部分則是將公投入憲；另廢除國民大會，憲法第二十五條至第三十四條有關國民大會的規定停止適用，並將「正副總統彈劾案」改為立法院全體立委二分之一以上提議，全體立委三分之二以上決議，聲請「司法院大法官」審理。經「憲法法庭」判決成立，被彈劾人應即解職。 2 請參閱許雅筑、陳乃綾、范正祥，2013，《元宵撞期馬總統餐敘僅 10 餘立委捧場》，〈聯合報〉，2 月 24 日，A2 版。 2.

(9) 二、開放萊克多巴胺解禁的「食品衛生管理法修正草案」將在十二日表決，立法院國民黨團首席副書記長吳育昇昨天指出，目前仍有約十名藍委持不同立場，據了解，目前反對派藍委多來自中南部農業縣市，包括鄭汝芬、王惠美、林滄敏、林國正、黃昭順、張嘉郡、楊瓊瓔等，以及部分北部地區立委楊麗環、廖正井、陳根德、羅淑蕾等十餘人（自由時報，2012）。3. 傳統上認為，在 SNTV 制度之下，單一政黨在單一選區推出許多名候選人，同黨候選人之間彼此競爭激烈，且因為政黨標籤模糊，黨紀不彰，因此立法委. 治政大擺在第一，也勇於在媒體上發表極端言論，以凸顯個人立場及拓展知名度。黃立員為尋求連任，往往敢於在重大法案的表決上違逆政黨的立場，將選區的利益. 秀端（1994）認為，立委要當選連任，並非在立法院內制定法案、審查預算或. ‧ 國. 學. 是監督行政機關，而是要在選區與選民接觸，並且與選民建立起緊密的關係。. ‧. 這也是 SNTV 制度最為人所詬病的問題之一，立法委員往往為了能夠勝選或是取. y. Nat. 得連任，而將選區利益置於國家利益之上，使得立法委員在兩個代表角色之間. er. io. sit. 失於偏頗，無法擔任好為國家利益把關的角色。根據盛杏湲（2005）的研究，部分立委提到當國家利益與選區利益相衝突時，立委鮮少會站在國家的立場對. al. n. v i n 抗選區的利益，甚至在選區與國家整體的關注上，也有不少立委承認，兩者之 Ch engchi U 間其實是五五比，甚至是花在選區的時間更多。. 然而選制改革以後這樣的情況就不復再見了嗎？筆者認為，在單一選區制度之下，立法委員不但無法將重心挪到立法問政上，甚至還比 SNTV 制時更加將重心放在選區，因為立法委員無法再依靠小眾的擁護而當選，要贏得選舉就必須贏得選區過半數民眾的支持，這使得立委必須要更加積極的經營選區基層，和地方重要人士建立良好關係、勤於參加地方的各種大小活動，同時也要更加. 3. 請參閱施曉光，2012，《自家 10 立委反美牛國民黨團密集溝通》，〈自由時報〉，6 月 1 日，A4 版。 3.

(10) 仔細的處理每一個選民服務案件。. 在單一選區兩票制之下，即便立委的連任仍有賴於政黨的提名與支持，仍必須在選區獲得過半數以上的選票才能當選，大多數的立委都面臨來自選區選民的壓力，加上現在傳播媒體發達，立委的一言一行都受到媒體的關注，稍有不慎就可能損毀形象，甚至被對手拿來大做文章，因此即便與政黨立場相左，在面臨重大政策時，立委在第一時間還是要優先站在選區的立場，為選區的利益考量，這一點也是政黨可以默許與體諒的。. 治政大除了選制改革的影響之外，經隨著立法院隨選視訊系統（IVOD）的建立以立. 及許多民間的國會監督團體興起，民眾日漸重視立法委員在國會當中的表現，. ‧ 國. 學. 這時得立法委員在選區經營之外，也必須在立法問政上求取表現，而所謂的「表. ‧. 現」，就是指發言或質詢時，能夠博得媒體版面以及選區選民的關注，因此，各. y. Nat. 種花俏的質詢道具或是各式各樣議題的記者會透過媒體的持續播放，形成了民. er. io. sit. 眾對於國會的刻板印象。即便立委花費再多時間研究法案議題，若是沒有登上媒體，一切都是枉然，相較之下，經營選區就比較能夠讓選民「實質」的感受. n. al. 到立法委員的存在。. Ch. engchi. i n U. v. 筆者自接觸國會研究領域以來，多次在深入訪談的過程中，與一些立委助理談到選區服務的經驗，深感有趣與好奇，因為立法委員在國會當中的表現，外界得以透過媒體轉播與立法院隨選視訊系統（IVOD），甚至是一些民間監督國會團體所出版的報告，加以了解，甚至進行研究、分析，但是對於一名立法委員而言，經營選區才是確保連任的最佳方式（黃秀端，1994），根據 Fiorina （1977）的調查結果，國會議員進行選區服務，所能增加的選票大約是 2%~3.5%，看似增加的幅度不多，但在競爭激烈的選區可以說是彌足珍貴了，但是立委在經營選區方面的行為卻甚少在前媒體曝光，也鮮為國會監督團體所 4.

(11) 關注。. 透過多次與立法委員及國會助理的訪談，筆者發現立法委員相當重視選區的經營，而且每位受訪的立委對於選區經營都有自己一套獨特的做法，因此，筆者對於立法委員經營選區的情形產生極大的興趣，想要透過直接觀察的方式以深入了解選區服務的各種面向。恰巧，2012 年 2 月時，有區域立委對外招募助理，筆者有幸能夠以立委助理的身分親自處理選區服務案件，也陪同委員走訪選區各里以及參加各式行程，就近觀察立委與選區選民的互動，甚至代表委. 政治大. 員出席活動，與地方人士交流，這一年當中的收穫是教科書與課本所無法給予得。. 立. ‧ 國. 學. 筆者於 2012 年 2 月起，有 9 個月的時間擔任選區助理，協助委員經營選區，. ‧. 另外有三個月的時間調任至國會，負責法案業務。筆者發現立法委員的選區經. y. Nat. 營是無時無刻都在進行的，即便委員待在國會，除了處理立法方面的工作外，. er. io. sit. 有一部分的時間仍在進行選區服務，像是為了選區問題邀集有關單位召開協調會等等，選區服務跨越了中央與地方的限制，不限時間與場域的進行著，即便. al. n. v i n 是在行程與行程之間的車程途中，立委都依然透過電話等方式，持續的處理選 Ch engchi U 區服務案件，這是筆者先前所無法想像的。. 在擔任立委助理的一年期間，筆者發現立委辦公室雖然每天都接收到許多選民服務案件，但是每一個案件都有條不紊的依照既定的流程處理，接收到案件的第一個工作就是加以分類，除了按照案件的內容分類之外，另一個重要的分類準則就是「案件的請託者」。除了一般案件的處理程序外，某一些請託者的案件能在眾多待辦案件中獲得特殊待遇，以最快速、最高規格的方式處理，這激發了筆者的好奇心，究竟這些能獲得待遇的請託者是誰？為什麼他們的案件能讓立法委員如此重視？這些問題引起筆者深入探究選區服務的興趣。 5.

(12) 本篇文章希望透過質化與量化研究方法，了解第三屆至第八屆立法委員的選區經營行為，並試圖釐清下列三個主要問題：第一、選制改革前後的立法委員，在扮演國家集體代表與選區代表時，在兩個代表角色之間的比重有何不同？在方式上有何差異？第二、選制改革前後的立法委員，他們在選區經營的模式上有何差異？第三、面對接踵而來的服務案件，立法委員在處理時是否有優先順序？又是根據何者來作排序呢？這些都是本研究亟欲解答的問題。. 第二節. 研究問題. 政治大 2005 年第六屆立法院時，確立立委選制之改革，區域立委由 SNTV 制改為立. ‧ 國. 學. SMD 制，並自第七屆立法委員選舉起正式施行，除此之外，立委員額也由 225 名大幅減為 113 名，這是此次選制改革最主要的變化，也是本文探討的重點，. ‧. 筆者將選制改革的重要歷程整理成表 1-1 如下。由表 1-1 可以得知，選制改革. sit. y. Nat. 後續的政治效應涵蓋甚廣，尤其是選區重劃及名額配置更是政黨角力的主要戰. al. er. io. 場，這也連帶使得選民投票、政黨體系、地方生態、國會運作等層面皆受到選. n. 制改革的影響（黃紀，2008：4）。. Ch. engchi. i n U. v. 表 1-1 我國立法委員選舉制度改革大事紀日期. 事件摘要. 2004.03.12. 立法院修憲委員會一讀通過柯建銘等 87 人以及廖風德等 61 人擬具之中華民國憲法增修草案，自民國 97 年第七屆立法院起，立法委員席次減半，由 225 席減為 113 席，此次修憲亦包含「單一選區兩票制」及「性別保障名額」等內容。. 2004.08.23. 立法院第五屆第五會期第一次臨時會第三次會議三讀通過增修中華民國憲法第一條、第二條、第四條、第五條以及第八條條文，並且增訂第十二條條文。. 2005.06.07. 任務型國大複決通過修憲案，立委選舉自第七屆起改 6.

(13) 採單一選區兩票制，且席次由 225 席減為 113 席。 2005.08.03. 中央選舉委員會通過「第七屆立法委員直轄市、縣市選舉區劃分原則」，並函知各地方選舉委員會。. 2006.01.13. 立法院三讀通過親民黨團提案之「公職人員選舉罷免法第四十二條條文修正草案」，賦予立法院對於立委選區變更之同意權。. 2006.12.25. 立法院同意基隆市、新竹市、新竹縣、南投縣、雲林縣、嘉義市、嘉義縣、台南市、高雄縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣以及連江縣等 15 個縣市的立法委員選區變更案。. 2007.01.03. 台北市、台北縣、桃園縣、苗栗縣、台中市、台中縣、彰化縣、台南縣、高雄市、屏東縣等 10 個縣市因無法在選罷法規定期限內完成選區劃分變更，依法交由行政及立法兩院協商。. 政治大立行政院與立法院歷經五度協商，只有台中縣和台南縣獲得結論，其餘縣市仍然僵持不下，最後以抽籤方式. ‧ 國. 學. 決定剩下 8 個縣市的選區劃分方式，除台北縣、桃園縣、高雄市與屏東縣，分別採取台聯黨團版、民進黨團版、立院協商版及國民黨等四個黨團版外，台北市、台中市、彰化縣、苗栗縣還是依中選會方案通過。. 2007.01.31. ‧. Nat. 2007.11.30. 立法院三讀通過由民進黨團及國民黨團聯合提案之「立法院組織法第十條、第三十二條及第三十五條條文修正草案」，自第七屆立法院起，常設委員會由 12 個減為 8 個，且每位立委之公費助理名額由 6 至 10 人增加為 8 至 14 人。. n. al. er. sit. y. 中央選舉委員會發布「第七屆立委選舉公告」。. io. 2007.11.09. Ch. engchi. i n U. v. 2008.01.12. 第七屆立法委員選舉投票日。. 2008.02.01. 第七屆立法委員報到並宣誓就職。. 2010.05.04. 中央選舉委員會公告指出，為因應縣市合併升格後的人口變動，需重新調整第八屆立委選區名額，大高雄由九席減為八席，大台南由五席增為六席。. 2010.08.19. 立法院三讀通過「公職人員選舉罷免法第三十五條及第三十七條條文修正草案」，立法委員選舉之名額分配及選舉區以第七屆立法委員為準，並且每 10 年重新檢討一次。. 7.

(14) 資料來源：中央選舉委員會、4立法院國會圖書館、5大紀元、6自由時報。7. 游清鑫（2008：23-24）曾談到選區重劃（redistricting）及名額配置（reapportionment）的概念，他認為選區是指產生代表的地理疆域大小及形狀，此種地理疆界訂立了代表與選民間的地理關係，也就是議會代表需要服務及作為代理人的區域，稱之為選區，而選區重劃則是對原有地理疆界的調整。名額配置的意義在於訂定某一選區議會代表的數量，由多少選民選出一位議會代表，而現今的意涵，通常是指需要經過選舉產生者，例如單一選區制之下，其. 政治大. 名額配置為一名，而複數選區制之下，則配置多名。. 立. 表 1-2 呈現的是選制改革後，各縣市立法委員名額的比較，除了台東縣、. ‧ 國. 學. 金門縣、澎湖縣以及連江縣立委名額維持不變之外，其他的縣市受到立法委員. ‧. 席次減半的影響，名額都有縮減，換句話說，自第七屆立法院開始，每一名立. y. Nat. 法委員所要服務的區域都比以往的每一屆立法委員來的寬廣，這是否會對於立. er. io. sit. 法委員的選區經營造成影響？這是本篇文章所要探究的問題。. al. n. v i n 表 1-2 各地方層級的立法委員名額配置 Ch engchi U 改制前的改制後的配置名額. 配置名額. 每一位立委代表的人數. 台北縣. 28. 12. 308,222. 台北市. 20. 8. 325,614. 選區. 4. 中央選舉委員會，2013，歷屆選舉摘要-立法委員選舉，瀏覽日期 2013 年 12 月 26 日。 http://web.cec.gov.tw/files/15-1000-13930,c1642-1.php。 5 立法院國會圖書館，2013，立法院法案審查系統，瀏覽日期 2013 年 12 月 26 日。 http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/ttsweb3?@@31637888D02095378273。 6 請參閱李佳霏，2007，《十五縣市台立委選區劃分定案十縣市單一席次》，〈大紀元〉，1 月 31 日，http://www.epochtimes.com/b5/7/1/31/n1609095.htm。 7 請參閱黃維助、田世昊、陳杉榮，2007，《立委選區劃定北更藍南更綠》，〈自由時報〉， 2 月 1 日，http://www.libertytimes.com.tw/2007/new/feb/1/today-t1.htm。. 8.

(15) 13. 6. 305,700. 台中縣. 11. 5. 303,382. 高雄市. 11. 5. 300,171. 彰化縣. 10. 4. 327,933. 高雄縣. 9. 4. 306,820. 台南縣. 8. 3. 367,854. 台中市. 8. 3. 342,537. 屏東縣. 6. 3. 281,126. 台南市. 6. 雲林縣. 立6. 嘉義縣. 4. 2. 4. 2. 4. 2. 3. 1. 3. 1. 3. 1. n. al. y. sit. io 新竹市. 366,106. er. 宜蘭縣. Nat. 新竹縣. 377,639. ‧. 南投縣. 政治 2大 2. 學. 苗栗縣. ‧ 國. 桃園縣. v ni. 276,274 275,322 255,195 460,667 447,530 388,859. 基隆市. C 3 h. 嘉義市. 2. 1. 270,859. 花蓮縣. 2. 1. 258,456. 台東縣. 1. 1. 159,717. 澎湖縣. 1. 1. 92,367. 金門縣. 1. 1. 70,398. 連江縣. 1. 1. 10,130. 總數. 168. 73. e n g c h i 1U. 資料來源：Yu(2007)。. 9. 383,900.

(16) 除了立法委員席次減半的差異之外，另外一個重大的改變就是我國區域立法委員的選舉制度由 SNTV 制改為 SMD 制，這表示每一位區域立委的產生，都必須獲得選區超過半數的選票，以往一些主打小眾、訴求極端議題立場的候選人在立委選舉中將難以獲勝，而以往一個政黨在單一選區推出數名候選人的現象也將不復見，因此，區域立委要求勝選，就必須在選區經營上跨域黨派與議題立場，以服務選區多數的選民為目標，這是否會讓立法委員的選區經營策略有所轉變，這也是本篇文章所要研究的問題。. 治政大的相關修法，本篇文章雖然以探討選制改革對於立法委員選區經營模式的影響立整體而言，立法委員的選舉制度改革包含許多面向，並且帶動後續一連串. 為研究主題，但主要是將研究的重點擺在立法委員席次減半以及單一選區兩票. ‧ 國. 學. 制對於立法委員的選區經營產生的怎樣的後續效應？這是筆者感興趣的研究問. sit. y. Nat. 章節安排. io. n. al. er. 第三節. ‧. 題。. Ch. engchi. i n U. v. 本篇文章一共分為六個章節，第一章為緒論，分為兩個小節。第一節描述研究動機與問題，主要是闡述筆者為何會對於立法委員的選區經營模式感到興趣，以及本研究所要解答的問題。第二節為研究問題，筆者簡述了我國之選制改革的歷程，並且說明選舉制度的哪些改變會對於立委的選區模式造成影響。. 第二章為文獻檢閱，主要是回顧國內外與選制改革及選區經營相關的文獻。第二章一共分為三小節，第一節探討國會議員之雙重代表角色以及相關影響因素，第二節探討國會議員對於選區的認知，第三節則探討國會議員之選區經營之動機與模式。 10.

(17) 第三章為理論與研究假設，本章共分為三個小節，第一節為理論架構與研究假設，根據過去相關文獻的整理與耙梳，筆者認為選制改革會影響到立法委員的選區經營模式，而選區經營模式又可分為三個層面，包括立委的雙重代表角色、立委對於選區的認知以及選區服務行為，並且根據理論提出相關的研究假設。第二節為研究設計以及變數建構，這個小節主要說明本研究的研究範圍、研究方法以及自變數及依變數的建構。第三節則為章節安排。. 第四章談論選制改革對於立法委員代表行為之影響，第一節為立法委員的. 治政大法委員自在雙重代表角色間的取捨，透過量化與質化的資料了解在選制改革前立資源分配，包含服務處的設置、助理的配置以及時間的分配。第二節則分析立. 後，立法委員的代表角色是否產生變化。第三節為小結，總結前面兩小節的研. ‧. ‧ 國. 學. 究發現。. y. Nat. 第五章探討立法委員的選區認知與選區經營模式，第一節探討選制改革對. er. io. sit. 於立法委員選區認知的影響，本節以 Fenno 同心圓理論為基礎，討論選制改革以後立法委員對於選區認知的變化。第二節接著研究選區認知的改變會對選區. al. n. v i n 經營模式造成怎樣的影響，透過服務案件的處理以及選區行程的參與兩個部 Ch engchi U. 分，探討選區認知對於立法委員選區經營的影響。第三節為小結，為上述的面向作整理與總結。. 第六章為結論，共分為兩個小節，第一節為研究發現，總述本文的研究成果；第二節則為研究限制級未來研究展望，主要是表達本研究的不足以及提供未來想進行選區服務研究的研究者一些參考方向。. 11.

(18) 第二章文獻檢閱. 第一節. 國會議員的兩種代表角色. 「代表」一詞的字根源於拉丁文的“reprasentare＂，原本的意義和「代理人」全然無關，學者 H. Pitkin 指出，在個歐洲中古世紀，特別是在十三、四世紀，這個詞充滿著宗教上的意義，特別是指耶穌基督及其使徒的形象及化身。直到十六世紀的英國，「代表」才出現「替代他人」的概念，然而在十八世紀下. 政治大. 半葉以前，「代表」的意涵與「民主」的關係其實關係不大（Pitkin, 1967: 244-245）。. 立. ‧ 國. 學. 十八世紀，英國國會議員 Burke 提出他對於代表角色的認知與期望，他反對當時依據英國憲政傳統所延續下來的「訓令代表」（instructed delegate）的主. ‧. 張，認為代表不應該是聽候選民的訓令行事，正是因為選民的知識不足，才要. y. Nat. sit. 將國家大事交託給代表去決策，代表應該扮演代理者（trustee）的角色，一方. n. al. er. io. 面深刻體會人民的感受，然後像是醫生一樣，依據自己理性的判斷，針對病人. i n U. v. 的需求開妥處方，對症下藥（Burke, 1987: 110；Pitkin, 1967: 183）。. Ch. engchi. 1774 年，Burke（1969: 167-175）向 Bristol 的選民闡述了兩種國會以及國會議員雙重代表身分的概念，認為「在以選區利益為取向的國會中，由不同的利益所派遣的使節所組成，在國會裡，每一個代表作為自己選區利益的擁護者和代言人，與其他利益的代理者相抗衡。而以國家整體利益為考量的國會是一個審議式的會議，指為國家的整體利益做考量，而不以地方的目的為依歸。」 Burke 這段話道明了國會議員兼具有國家利益的受託者與選區選民的代理人兩種身分，而這兩種身分是相衝突的，因為國會議員作為國家利益的受託者，原本應該以自己的理性做判斷，站在國家的角度做整體的考量，發揮代理者 12.

(19) （trustee）的功用，以制定出有利於國家整體利益的法案與決策；然而為了得以連任，又經常不能按照自己的理性做決策，只得依照選區的訓令行事，扮演訓令代表（instructed delegate）的角色。這兩種身分時常產生矛盾，Burke 的一席話也道出多數民主國家的國會議員所面臨的困境。. 因為民主國家的國會議員幾乎都具有雙重代表的身分，因此，在研究國會議員的代表行為時，他在國會與選區的行為均要納入參考。Fenno（1978）曾經提到，國會議員在選區的活動與在國會當中的立法行為中具有某些關連性，並. 政治大. 非如原本所想像的，將選區與國會切割為兩個世界，因此，要了解國會議員，這兩者的研究缺一不可。. 立. ‧ 國. 學. 事實上，國會議員在議事過程中經常遭遇到集體行動困境。Cox 與. ‧. McCubbins（1993: 88）給予集體行動困境一個簡單的說明：就是部分個人的理. y. Nat. 性行動最後導致一個不利的結果。Mayhew（1974）對這種集體行動困境提出解. er. io. sit. 釋，他認為以連任為目標的國會議員在達成特殊利益的立法後得以宣稱功績、獲取選民的信任，但是普遍利益的立法卻無此效果。有許多學者都從分配政治. al. n. v i n 的角度來談論國會議員的立法行為，Lowi（1964）觀察當時的美國政治，認為 Ch engchi U 分配政治的決策重心在國會，國會議員為了達成連任，其行為決策都以選區利益為出發點，想盡辦法討好選民。Mayhew（1987）的研究也發現，當國會議員促使政府制定出有利於自己選區的政策時，選區選民會將功勞歸給選區的國會議員，並且傾向繼續投票給他，使他連任。然而若每個國會議員都基於連任考量，將選區利益至於國家利益之上，長期下來對於國家政策整體規劃及長遠發展都有不利的影響。根據盛杏湲（2005）的研究結果，立法委員面臨一個集體困境，當每個立委都將好處帶往自己的選區時，沒有立法委員願意負擔代價去成就集體利益，因為不但無法得到其他選區的感激，還會被自己選區選民懲罰。. 13.

(20) 實務經驗上，國會議員時常在國家整體代表與選區代言人兩種角色之間擺盪，但是根據調查研究的結果，各國國會議員所展現出來的代表角色卻又大不相同，如何成功的達成連任目標成為重要的影響因素。美國國會議員在連任上較仰賴於自己的選區經營而非政黨的提名，因此，美國國會議員在兩種代表角色上傾向作為選區的代言人；相反地，若是該國的國會議員在尋求連任上相當仰賴政黨的提名，則該國國會議員在兩種代表角色上就較傾向作為國家利益的受託者。Crisp 等人研究政黨比例代表制之下，候選人在代表角色上的差異，發現在封閉式名單（closed list）制度下，政黨全權掌握提名機制，且候選人不用. 治政大單（open lists）下，因為選民可在某一個政黨名單中，甚至不同的政黨名單中，立面臨黨內競爭，因此，在代表行為上偏向以國家整體利益為重；而在開放式名. 選擇一位或數位候選人，因此，候選人除了面臨黨際間的競爭，還要和同黨候. ‧ 國. 學. 選人有所區隔，因此，在代表行為上比較著重於地方層面（Crisp et al., 2004:. ‧. 829-830）。. y. Nat. er. io. sit. 除了提名制度的影響力外，Carey 與 Shugart（1995）研究選舉制度對於候選人建立個人聲望（personal reputation）的動機的影響，他們以政黨對於候選. al. n. v i n 人名單的控制力、候選人個人得票獨立程度、選民投票方式以及選區規模這四 Ch engchi U. 個變數評估選舉制度，發現在封閉式名單（closed-list）的選制下，當選區規模愈大，候選人愈沒有動機要建立個人聲望；相反的，在開放式名單（open-list）的選制下，當選區規模愈大，候選人愈有動機要建立個人聲望；而所有選舉制度中，當 SNTV 制度加上開放式提名（open endorsement）時，候選人尋求建立個人聲望的動機最為強烈。. Carey（2009）將研究焦點放在「課責性」（accountability）對於國會議員代表行為的影響，像是單一選區制的特性在於贏者全拿（winner-take-all），強調候選人取向，使得國會議員的代表行為傾向於回應選民對他的個人課責性； 14.

(21) 另一方面，比例代表制度乃政黨透過提名、名單排序、政黨標籤來控制國會議員，國會議員因為政黨標籤而有集體課責性，由政黨統籌對選民負責。. Lancaster（1986）針對 25 個國家8的國會議員在肉桶立法（pork barrel）方面的表現進行研究，同樣發現選舉制度有著極大的影響力。在單一選區制之下的國會議員，肉桶立法的行為最為強烈，因為選區僅有一名國會議員，當他努力為選區爭取肉桶立法時，可辨識性高，因此有動機去進行肉桶立法；相反的，複數選區制度之下，因為一個選區產生多名國會議員，所以在為選區爭取利益. 治政大去分辨每一位國會議員對於地方的貢獻。立. 時，有些國會議員會抱持著「搭順風車」（free-rider）的心態，而選民也不容易. ‧ 國. 學. Heitshusen 等人（2005）的研究也有相同的發現，他們透過問卷訪談了澳. ‧. 洲、加拿大、愛爾蘭、紐西蘭及英國等五個採用西敏寺模型的國家（包含六個. y. Nat. 國會，澳洲的上議院及下議院），一共 254 位國會議員，比較不同選舉制度9下，. er. io. sit. 國會議員對選區的關注程度。研究結果發現，在選區利益、政黨利益、政策利益及追求領導地位等選項中，有 84%的單一選區議員可能將選區利益擺在優先. al. n. v i n 位置，而僅有 31%的複數選區議員可能將選區利益擺在第一優先。其結果顯示， Ch engchi U 單一選區制之下的國會議員對於選區的關注程度高於複數選區制之下的國會議員，這種差異可歸因為單一選區制所產生的國會議員必須單獨向選區負責，而複數選區制所產生的國會議員則否。. 8. Lancaster（1986）研究的 25 個國家包括：單一選區制的英國、美國、加拿大、紐西蘭、印度；複數選區比例代表制的比利時、哥倫比亞、丹麥、希臘、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、委內瑞拉；複數選區比例代表制（大選區）的奧地利、芬蘭、義大利；全票制的以色列、荷蘭；混合制的日本、德國，以及其他制度包括多數決的法國、偏好投票制的澳洲（下議院）、複數選區單記可讓渡制的愛爾蘭以及澳洲（上議院）。 9 Heitshusen 等人（2005）研究的 5 個國家包括澳洲、加拿大、愛爾蘭、紐西蘭及英國，其中英國、加拿大為單一選區制；澳洲下議院為單一選區偏好投票制；愛爾蘭為複數選區單記可讓渡制；澳洲上議院為小選區封閉式名單比例代表制；以及紐西蘭 120 名議員中有 65 位採單一選區制，其他則採大選區封閉式名單比例代表制。 15.

(22) 與我國選舉制度最為相近的日本，其情況又如何呢？日本自 1889 年以來，歷經了數次的選制改革。1947 年到 1993 年間，日本實施 SNTV 制度，其主要特徵有三：(1)複數選區，規模為 3~5 人；(2)選舉結構為單記，投票對象為個人而非政黨；(3)選舉規則為相對多數，在此三項特徵之下，候選人只要拉攏足以支持當選的特定選民票源，就有當選機會，提供政黨分裂及黨內派系化的誘因；另一方面，該選制將選民與候選人而非政黨直接連結，也使得政治競爭傾向於個人，而在局部的複數選區中為求勝選，個人化的政治關係建立成為必要，提供了金權及派系介入的機會，因而弊病叢生（吳振嘉，2003）。. 治政大 Hirano（2006）研究選制改革如何影響國會議員票源與政府資源的地理分立. 布，發現在 SNTV 制度下，國會議員的選票較集中在其家鄉（hometown），而. ‧ 國. 學. 政府資源的分配也集中在某些區域，特別是在國會議員的家鄉和選區服務處。. ‧. 單一選區制之下，國會議員需要得到整個選區或是各次選區的廣泛支持才能當. y. Nat. 選，因此，無論是票源或是政府資源分配都較為分散。Scheiner（2006）研究日. er. io. sit. 本侍從主義（clientelism）的發展，他發現日本的整個歷史與社會政經結構是造成侍從主義的主因，而選舉制度則進一步強化了侍從主義。其研究結果指出，. al. n. v i n 日本的鄉村地區因為地主、農民眾多，這些人原本就是自民黨的強烈支持者， Ch engchi U. 選制改革前，國會議員為了在 SNTV 制度下當選，各自發展了強大的後援會組織，成員以金錢和選票幫助國會議員連任，國會議員則回報以特殊利益，形成交換關係。選制改革後，因為這些鄉村地區依然能提供自民黨大量的選票，因此，自民黨議員更加有動機要去維持侍從主義以鞏固票源。. 另一方面，選民對於立法委員角色的期待也深刻的影響了立法委員在兩種代表角色間的取捨。像是美國的選民是以國會議員是否能稱職的扮演選區代言人作為評判國會議員表現好壞的依據，因此，美國國會議員在兩種代表角色上傾向作為選區的利益的代理者（Mayhew, 1974）；相反地，英國的選民是以政黨 16.

(23) 整體表現的優劣來決定是否投給該黨的候選人，因此，歐洲的國會議員在兩種代表角色上就較傾向作為國家利益的受託者（Crowe, 1986）。. 選民對於立法委員角色的期待，因為地區以及選民的教育程度等等因素而有所不同。Cain、Ferejohn 與 Fiorina（1990）的研究發現，教育程度較高、中產階級的人為國家政策取向；反之，則為選區服務取向。而根據黃秀端（1994）的研究結果，認為立委應該以服務選區為首要工作的選民以台北所占的比例最低，僅 29.4%，其餘地區皆超過 36%。這項研究也發現，教育程度愈高者，認. 治政大以選區服務為重的比例愈高，因此，一個選區所呈現的人口統計特徵也會影響立為立委應該以國會工作為主的比例愈高；反之，教育程度愈低者，認為立委應. 立委的代表取向，人口統計的特徵愈一致，則立法委員的代表取向愈明確。盛. ‧ 國. 學. 杏湲（2005）針對第五屆立法委員所做的研究發現，立法委員在兩種代表角色. ‧. 的實際表現上，和民眾的期待有所落差。在國家整體利益與選區利益無法兼顧. y. Nat. 時，大多數立法委員傾向站在選區的立場，扮演選區代表的角色；然而民眾卻. er. io. sit. 希望在國家與選區利益衝突時，立法委員能扮演國家整體利益的受託者。會有這樣的落差，並非是立委沒有認知到民眾的期望，但是出於連任考量，立法委. n. al. Ch. 員還是必須向選區的選民負責。. engchi. i n U. v. 選區規模也影響了選民對於立法委員的期待，根據羅清俊（2008）的研究，小規模選區的選民較中型或大型規模選區的選民更期盼立法委員扮演為地方帶來利益的角色。在 SNTV 制度之下，有超過九成七的小規模選區選民認為，將利益帶回地方是立法委員應該做的事，但是對於立委是否應該參與地方行程，民眾卻抱持兩極的看法，有接近五成的受訪者認為立委不需要參與地方活動；然而同樣在 SNTV 制度之下，選區僅有一名立委席次的選民卻認為立法委員應該透過各種不同方式積極與選民接觸，他們對於立委與選民接觸的感受非常深刻，同時也認為立委與縣市首長具有同等的重要性。而羅清俊與廖健良（2009） 17.

(24) 研究選制改革前，選區規模對立法委員分配政策提案的影響也發現，第六屆的中、大型選區立委在分配政策提案的數量上大幅成長，顯著的多過第五屆的中、大型選區立委，顯示選區規模愈大的立委，受選制改革與員額減半的影響愈深遠。. 盛杏湲（1999）的針對第三屆立法委員代表角色的研究也發現，選區因素確實是影響立法委員代表角色最重要的因素，票源愈集中的立委，愈傾向做選區服務，相反的，票源愈分散的立委愈傾向立法問政。然而其研究結果也發現，. 治政大心的立委不一定疏於選區服務；而選區服務認真的立委也不一定疏於立法問政。立立法問政與選區服務並非對立關係，而是沒有必然關係，也就是說立法問政用. ‧ 國. 學. 另一方面，立法院的委員會組織更為立委回應選區特殊利益提供了絕佳的. ‧. 場域。Eulau 與 Karps（1977）在談論「代表」的四個層面時，其中一個面向「分. y. Nat. 配性回應」（allocation responsiveness）就提到，國會議員會積極的在與自己選. er. io. sit. 區有利害關係的重要委員會裡尋求職位，以便他能夠對選區的最佳利益有所回應；即使不是跟自己選區利益有直接相關的重要委員會，國會議員依然能夠藉. al. n. v i n 由該委員會職位的權力和影響力來跟負責分配好處的行政部門進行交涉。 Ch engchi U. Mayhew（1987）也提到，委員會制度提供國會議員分工機制，讓他們在功勞的歸屬上更加直接、明確。Adler（2002）則認為，委員會可視為一個交換的場域，讓國會議員以滾木立法的方式，用自己選區較不關心的議題去交換和自己選區高度相關的議題，最後彼此都因為這種交換方式而受惠。. Batto（2005）研究台灣立法委員選擇委員會的動機，發現「選舉策略」（electoral strategy）是一個很重要的影響因素。研究指出，當立法委員的得票集中在特定區域時，他必須以「組織動員」的方式透過地方樁腳去催票，所需的選舉費用也會相對偏高。這些以昂貴選舉策略當選的立法委員，在選擇委員 18.

(25) 會時，會偏好「金錢委員會」10（money committee），以便擁有更多機會進行尋租行為（rent seeking），將好處帶給特定對象或區域。. 除了選區因素的影響，政黨因素也會影響到國會議員的代表角色。王靖興（2008）的研究則發現，立法委員對於兩種代表角色分配的比重與執政或是在野有很大的關聯。他以 2000 年政黨輪替前後的國民兩黨立委為研究對象，發現無論是國民黨立委或是民進黨立委，在野時期的法案提案數皆高於執政時期，在質詢方面，在野時期的表現也均較執政時期來的積極。相反的，在選區服務. 治政大難以表現，因此會轉而加強與選區選民的互動，加上擁有行政資源為後盾，更立方面的表現，執政黨立委因為必須配合行政部門的法案與政策，在法案方面的. 容易將好處帶往選區。整體而言，在野黨立委會積極尋求立法問政的表現，而. ‧ 國. 學. 執政黨立委則會傾向深入發展選區服務。而盛杏湲（2005）的研究則顯示，當. ‧. 政黨間的惡性競爭加劇時，政黨在決策、立法上扮演強勢主導角色，理性問政. er. io. sit. y. Nat. 的空間縮小，也會使得立法委員不得不將問政焦點置於選區。. 當政黨與選區之間對於議題意見或立場不一致時，盛杏湲（2013）的研究. al. n. v i n 發現，以第六屆中期作為分界點，在此之前，國民黨立委較為重視選區，而民 Ch engchi U 進黨立委較為重視政黨，但是隨著第七屆立委選舉逐漸接近，兩黨立委都變成重視選區多過於政黨。. 政策議題的差異性也會影響國會議員的代表行為，根據 Miller 和 Stokes （1963）以三種不同的政策議題研究國會議員反映選區意見的情形，在公民權法案上，國會議員充分反映出選區選民的意見偏好；在外交政策上，國會議員. 10. Batto（2005: 51）將立法院常設委員會分為三種：金錢委員會（money committee）、非金錢委員會（non-money committee）以及其他委員會。其中，金錢委員會是指財政、經濟、交通委員會以及審查年度預算時的預算委員會；非金錢委員會是指司法、教育、外交及法制委員會；其他委員會則是指科技及衛生環境委員會。 19.

(26) 有彈性裁量的空間；而在社會福利政策上，國會議員則充分反映出政黨的立場。國會議員每天面對如雪片般飛來的各種提案與連署，對於選區有重大影響的法案或是選區有明確態度的議題，則依照選區的意見持有立場（taking position）與連署；對於選區不太重視的或是選民不熟悉的議題，則有空間依照自己的經驗和立場去做決定。Fiorina（1989: 92）提到，持有立場（taking position）包含「站對邊」、「說對話」與「展現對的情緒」。當國會議員所屬政黨的政策立場與選區相左時，國會議員會選擇和選區站在同一邊，甚至會極力塑造「個人」的政策立場，以便和所屬政黨有所區別，必要時還要為黨的政策決定消毒。如今. 治政大選區的利益，將會在下次選舉時被對手拿來大做文章，作為攻擊的重點（Arnold, 立媒體與各種監督管道均十分發達，若是國會議員在國會當中的行為若是違背了. 1990；Kingdon, 1989），因此，即便在身處國會當中，國會議員仍時常透過管道. ‧ 國. 學. 探詢選區的意見與動向。. ‧. y. Nat. 雖然國會議員可以在不同的政策上持有不同的立場，但是在實際的立法過. er. io. sit. 程中，國會議員的立法資源根本不足以與行政機關相抗衡。根據盛杏湲（2009）的研究顯示，立法委員的提案限制可分為內在因素與外在因素來探討。所謂內. al. n. v i n 在因素是指立法委員的輔助資源有限，平均一個立委只有 10 名助理，且立法委 Ch engchi U 員所需關注的議題較為廣泛多元，在資源有限的情況之下，立法委員對於議題了解的深度可能不足；相較之下，行政機關組織龐大且分工精細，加上行政官僚長期接觸相關行政事務，久成專家，因此，立法委員在提案上的確相對弱勢，可能無法像行政機關一樣提出創新且完整的法案，只能針對條文作小幅度的修改。外部因素是指立法委員待在國會的時間大多用於審查預算及質詢官員，以吸引媒體及選區選民的關注，因此，並沒有太多的時間可以分配在立法工作上。 Sheng（2006）的研究也發現，即便立法委員個人提案的數量一屆比一屆高，但若是沒有併在政黨提案獲政院提案之下，通過的機率不高，立法委員提出個人提案的用意只是向選區選民或利益團體交代罷了。 20.

(27) 綜上所述，影響立法委員在國家整體利益與選區利益兩個代表角色間擺盪的因素有許多，但是對於立法委員而言，最終的目標僅有一個，就是「連任」，對於立委來說，僅有在連任無虞的時候，他們才會轉而去追求一些其他的目標，像是制定一些好的政策以實現個人願景或是增加個人在國會當中等影響力等等（Fenno, 1973）。然而，為何國會議員要進行選區服務？選區服務與國會議員的連任目標相關嗎？Fiorina（1989: 93-97）的研究結果顯示，選區服務確實對於連任有很大的幫助。根據調查，大部分接受過服務的選民都對服務結果感到滿意，在投票比例上也比一般人高；即便不是受訪者本人，而是親朋好友曾經接. 治政大安全選區的國會議員經常面臨強敵的挑戰，若是積極進行選區服務，雖然增加立受過服務，也有相同的現象，這些選票在選舉時可能會發揮關鍵性的作用。非. 的得票率不多，但要是少了這些選票，則很有可能會落選。而大多數的國會議. ‧ 國. 學. 員心理上都有一種不安全感，無論各項客觀數據如何，都認為自己處在不安全. ‧. 的選區，因此，在尋求連任的前提之下，國會議員勢必會將大部分的時間及資. y. sit. io. n. al. er. 目標。. Nat. 源分配在選區經營上面，以符合選民對於國會議員角色的期待，並且達成連任. 第二節. Ch 立法委員的選區認知 e. ngchi. i n U. v. 在探討立法委員的選區經營模式之前，首先必須探討立法委員如何認知自己的選區。有關於選區認知的文獻並不多見，Fenno（1978）在《Home Style》一書當中提到，國會議員的資源分配與他心中認定的選區有著極大的關係。他將國會議員的選區認知以一種同心圓的方式呈現，由外由內共有四層，分別為：地理選區（geographical constituency）、連任選區（reelection constituency）、主要選區（primary constituency）以及個人選區（personal constituency），整個同心圓由外而內，愈是內層愈是受到委員重視與信任。 21.

(28) 而 Arnold（1990）在討論國會議員如何得知選區對於法案的立場時，也曾提到並非每個選民在國會議員心目中都是「等值」的，有一群被注意到的公眾（attentive public），他們在議題上的主張會受到國會議員的重視；相反的，另一群不被注意到的公眾（inattentive public）因為不在乎國會議員的所作所為，所以也容易被國會議員忽視。黃秀端（1994）在談到我國立法委員的選區服務時，沿用了 Fenno 的架構，認為國會議員在決定服務處地點、寄送文宣品、參與選區行程，甚至是從中央帶利益回選區時，都會將不同選區層次的問題納入考量。許志鴻（1986）在研究台北市議員選舉時，則將 Fenno 的架構加以簡化，. 治政大以及不去投票的所有選民；而後者是指對於議員連任結果最具有影響力的選立. 分為選舉區選民以及核心選民，前者是指議員選區內所有的選民，包括去投票. 民，若是這些選民在選舉時不加以支持，則該議員落選的機率相當大，因此，. ‧ 國. 學. 核心選民比一般選民對議員擁有更大的影響力。. ‧. y. Nat. 根據 Cain、Ferejohn 與 Fiorina（1990）的統計，美國國會議員一週約處理. er. io. sit. 71 件選區服務案件，英國國會議員一週約處理 36 件；換算下來，美國國會議員一年約要處理 3 千多件服務案件，而英國國會議員也有 2 千件左右的服務案. al. n. v i n 件。黃秀端（1994）針對第二屆立法委員的統計結果，每名立委平均每月收到 Ch engchi U. 69.62 張白帖、60.16 張紅帖，還有 125.31 件個人請託案件，負擔也十分沉重。若是立委將每一件服務案件都以最高規格來處理，付出的成本與得到的效益勢必不成比例，因此，立法委員及其助理會依據各種客觀條件來判斷每見服務案件的處理方式，案件的請託者是其中一個重要的條件。筆者經過文獻的耙梳，發現無論國內外學者，在談到選區服務時，一併提到選區認知的並不多，然而根據筆者的實際觀察，國會議員的選區認知對於其選區服務行為具有相當大的影響力，這也是本研究可以加以深入探討的部分之一。. 22.

(29) 第三節. 選區經營模式. 每位國會議員都有自己獨特的選區認知，當然每位國會議員也有自己與選區互動的獨特方式，有關國會議員選區經營的文獻非常豐富，以下筆者將關於國會議員的選區經營模式的文獻分為與選民接觸、個案服務以及為選區爭取利益三個部分加以探討。. 一、. 與選民接觸. 立. 參與地方行程. 學. ‧ 國. （一）. 政治大. 國會議員與選民的接觸（contact）和選民對於國會議員的記憶（recall）之. ‧. 間的關聯程度非常高，Cain、Ferejohn 與 Fiorina（1990）的研究顯示，國會議. sit. y. Nat. 員接觸選民的方式與程度關鍵性的決定了國會議員的能見度（visibility）。該項. al. er. io. 調查研究也發現，多數民眾並不曉得自己選區國會議員的政策方針，也不會用. v. n. 這方面的表現來評價國會議員，那民眾是如何評價國會議員是否稱職呢？只剩. Ch. 下選區服務一項最有可能了。. engchi. i n U. Fenno（1978）認為每位國會議員都有與選民接觸的獨特方式，並稱此為「家鄉風格」（Home Style）。Home Style 可以分為三方面：向選民呈現自己、向選民解釋在國會中的立法行為以及資源的分配。每位議員的獨特作風可能和他的個人偏好、個性、對於選區的認知、選區的需求以及和選區之間的互動有關，此種風格最後慢慢形成大家對於該議員的印象，成為所謂的 Home Style。. 向選區選民呈現自己的首要工作就是贏得選民的信任。信任是選區選民與. 23.

(30) 國會議員之間建立關係的基礎，這也會影響到國會議員的聲望，以及選民對他的支持程度（Park, 1989）。例如：美國前眾議院長 Sam Rayburn（1913-1961），在眾議院德高望重，但是一回到選區便立刻換上休閒服，開著卡車，到處和農民寒暄，這種農民的形象為他贏得德州選民的信任。對於國會議員來說，參與選區活動並且藉由這個機會與選民接觸，就是讓選民認識自己最好的機會。根據黃秀端（1994）的研究，以往交通不便的時候，中南部及東部的立委大約是一星期返回選區一次。問政型立委大約一週有一天半至兩天待在選區；非問政型立委則一週有三到四天待在選區，甚至更多天。. 治政大無一人。高鐵通車以後，有些中南部立委甚至天天返回選區，過著立法院與選立而隨著選舉期間的接近，立委待在選區的時間會更多，有的國會辦公室甚至空. 區之間「通勤」的生活。. ‧ 國. 學 ‧. Mayhew（1987: 21-23）曾提到，國會議員為了達成連任目標，有三種基本. y. Nat. 行動是必要的：第一、個人宣傳（advertising），指的是在選民間提升知名度的. er. io. sit. 行為，並且創造正面的形象，但所傳達的訊息不包含任何議題內容。第二、宣稱功勞（credit claiming），宣稱自己促使政府或是相關單位完成了某些有利於. al. n. v i n 選民的政策。第三、持有立場（taking C h position），對於選民所關心的利益或事務 engchi U 表達明確的立場，這不代表國會議員真的做了什麼，而是在口頭上表達立場。根據筆者的直接觀察，除了透過媒體傳播以外，立法委員經常利用在選區「跑攤」的機會直接進行這三種行動，以達到更加的強而有力的效果。. 國會議員參加選區行程，除了宣傳自己、宣稱功勞與表達立場之外，還有「拓展人際網絡」的用意存在。以佔立法委員行程最大比例的紅白帖為例，根據黃秀端（1994）的研究，每位立法委員平均每年要處理 722.4 張紅帖以及 835.2 張白帖，且在接受訪問的委員當中，有半數表示婚喪喜慶是非常重要的服務項目。在中國人的觀念裡，婚喪喜慶是人生重要大事，而「報」是中國倫理規範 24.

(31) 當中重要的一環，因此，當立委參加這些婚喪喜慶的行程時，當事人自然會心存感激，不遺餘力的為立法委員拉票了（文崇一，1988）。除了增加票源外，透過「跑攤」的過程，立法委員也可以累積各式各樣的人脈，這些人脈雖不一定直接帶來票源，但是往往能在立委的政治生涯中帶來助益。. （二）. 主動舉辦活動. Park（1986）對於國會議員的形象建立，曾寫過以下這段話：「大部分的國. 治政大會議員想要呈現的，經過精雕細琢的形象。」Parker（2009）也曾提及，這些立. 會議員都希望他們的選民能看見他在選區一些『家鄉風格』的表現，以加強國. 選區，無非是試圖「操控」他們在選民心中的形象。. 學. ‧ 國. 國會議員的特殊舉動─造訪選區、強調自己在立法上的貢獻，或是將資源帶給. ‧. y. Nat. 相較於參與選區活動，有愈來愈多的民意代表試圖在選區內「舉辦」活動. er. io. sit. 來吸引選民參加，因為在地方「跑攤」固然重要，但是參與行程時所遇到的對象或是活動的內容往往不是立法委員所能夠控制或預期的。要能夠「操控」自. al. n. v i n 己在選民形目中的形象，結合地方黨部、社團或是社福團體舉辦活動，是愈來 Ch engchi U 愈多民意代表使用的方式。. 根據盛杏湲（2005）的研究結果，有高達八成的民眾認為立法委員在國家利益與選區利益上，應該以國家的利益為優先，甚至在焦點團體座談會時，有民眾直言選區服務應該是地方民代的工作，身為中央民代將時間運用在紅白帖以及跑攤上太過浪費了。顯示傳統的跑攤並不一定能為立法委員加分。. 25.

(32) 二、. 個案服務. 要談論個案服務，首先要提到立法委員的資源分配（resource allocation），資源分配常見的問題包括：待在選區的時間、返回選區的次數、助理人數與配置以及服務處的設置與數量。Cain、Ferejohn 與 Fiorina（1990）針對美國國會議員的研究發現，選區服務處在選區服務上扮演重要的角色，根據統計有 75% 的選區服務案件是由選區服務處受理的，因此，國會議員希望擁有更多的服務處，60%的美國國會議員有 2 個以上的選區服務處。這些服務處一周都開放 5. 治政大的立委設有一至兩個服務處，最多的立委甚至設有七個服務處。由於地區的差立. 天，少數甚至全年無休。而黃秀端（1994）針對第二屆立委所做的調查，有 71.3%. 異，北部立委的服務處大多是周一到週五開放；而中南部立委的服務處經常連. ‧ 國. 學. 周六、周日也開放，這是由於中南部立委周末有比較多時間待在選區的緣故。. ‧. y. Nat. Fenno（1978）將選區服務分為兩個部分：個案服務（casework）與計畫協. er. io. sit. 助（project assistance）。個案服務是指幫民眾向政府機關處理問題，像是公職人員的退休金、移民問題、社會福利補助申請等等。個案服務的類型也會因國. al. n. v i n 家的不同而有所差異，Cain、Ferejohn C h 與 Fiorina（1990）的研究發現，美國國 engchi U. 會議員最常接觸的個案服務類型為社會安全與退伍軍人福利；而英國選民則會要求他們的國會議員協助處理生活的大小瑣事，包括養老金、稅務問題、移民問題等等。依照台灣的情況，立法委員為選民處理問題的單位絕對不只有政府機關，因此，筆者在談論台灣立委選區服務情形時，會將個案服務的定義更為廣泛，只要是立法委員為選民個人處理問題，都算是個案服務的範圍。. 個案服務能否為立法委員帶來選票呢？依據 Cain、Ferejohn 與 Fiorina （1984）調查研究的結果，事實上，無論是英國或美國的選民，曾經向選區國會議員尋求協助的比例均在 5%左右，但是幾乎所有曾向國會議員尋求協助的 26.

(33) 民眾，都對於服務成果感到「非常滿意」，而經過統計分析，這的確有助於國會議員獲得選票。就算沒有真正尋求過協助，只要讓民眾感覺到「向國會議員求助時，他會樂於協助我」，也對於獲得選票有正面的幫助。Yiannakis（1981）的研究發現，個案服務的滿意程度會影響選民投票給國會議員的意願，對於個案服務感到愈滿意的選民，他們投票給提供服務之國會議員的機率也就愈高。而高世垣（2001）的研究也發現，當接受過立委個案服務經驗的選民，和提供個案服務的國會議員不同政黨時，有高達七成五的民眾還是會將選票投給提供服務的國會議員，而出於中國人的「人情」考量，服務的滿意程度就沒有那麼大的影響力了。. 為選區爭取利益. 立. 學. ‧ 國. 三、. 政治大. ‧. 前述提及 Fenno（1978）將選區服務分為兩個部分：個案服務（casework）. y. Nat. 與計畫協助（project assistance）。計畫協助的部分是指為選區向聯邦政府爭取. er. io. sit. 公共建設，像是造橋鋪路、興建醫院、設置公園與下水道系統等等。計畫協助的服務的對象可能是選區的商業人士、團體、地方政府，目標是爭取到政府設. al. n. v i n 施、公共建設、補助或是契約。除了爭取補助外，國會議員也可能在計劃的決 Ch engchi U 策上發揮影響力（Cain, Ferejohn, and Fiorina, 1990）。Mayhew（1974;1987）發現國會議員會向選民宣稱某一項特殊利益（particularized benefit）是他帶給選區的，就是所謂的宣稱功勞（claim credit）。當立委促使政府或相關單位完成某些有利於自己的選區的政策時，選區的選民會將功勞歸給該名立委，並且傾向繼續投票給該名立法委員，使他連任。. 國會議員間經常利用肉桶立法的方式，透過利益交換，將好處帶回自己選區。肉桶立法（pork barrel）一詞最早被使用於國會大約始於 1870 年代，據悉該詞源於美國南北戰爭前，因南方有蓄奴習慣，奴隸主會在周末時，以木桶盛 27.

(34) 裝鹽漬猪肉給營養不良的奴隸們分食，奴隸們瘋狂搶食的情況就如同國會議員急於瓜分利益帶回選區一般，因而有此形容。. 在學術文獻裡，經常使用「分配政治」（distributive politics）一詞取代粗鄙的肉桶立法，分配政治的定義為將利益給予特定人群，像是某個州、某個議員的選區，但是成本卻是由全體人民負擔。分配政治有以下特徵：第一、強調國會議員為選區取得利益是為了連任目的。第二、在多數決制之下，議員們會相互幫忙投票以爭取符合自己選區利益的法案通過。而國會議員偏好肉桶立法的. 治政大的選舉。第二、能夠給予選民印象，嚇阻潛在的競爭者。第三、可以向選民表立理由有三個：第一、國會議員相信將利益帶回選區可以留下紀錄，有助於往後. 現自己在國會當中的能力（Evans, 2004: 5）。. ‧ 國. 學 ‧. 關於為選區爭取利益，盛杏湲（2005）深入訪談的結果發現，立法委員之. y. Nat. 間存在著一個集體行動困境，當立法委員發現別的立委都犧牲國家資源，將好. er. io. sit. 處帶往自己的選區時，會擔心自己如果不這樣做時，會被自己選區的選民懲罰，因此，立委寧可犧牲集體利益來換取自己與自己選區的利益。Sheng（2006）針. al. n. v i n 對立委個人提案的研究結果顯示，立法委員為了一方面可以向選區選民或利益 Ch engchi U 團體交代，再者可以做為類似法案上討價還價或交換的籌碼，即便立法委員的個人提案通過機率很低，但是立法委員仍熱衷於此，甚至個人提案的數量還一屆高於一屆。羅清俊與詹富堯（2012）研究中央補助款與立委特殊利益提案之間的關係，發現區域立委特殊利益提案比例越高的縣市，所獲得的計畫型補助款越多；同時研究結果也顯示，行政官僚體系會受到立法委員特殊利益提案的壓力，進而影響計畫型補助款在縣市的分配。而立法委員為選區爭取利益的例子真是不勝枚舉，筆者僅略舉下列兩個例子作為代表：. 28.

(35) 一、張嘉郡表示，高鐵北、高各站，在 96 年 1 月就通車，但高鐵在雲林設站，卻歷經數年來多次協調。她多次拜會高鐵公司董事長歐晉德、交通部長毛治國，不斷遊說溝通，終於促使計畫成型定案，期間並曾邀請高鐵局長朱旭到雲林向鄉親說明興建計畫。如今，繼去年 11 月站體工程決標後，終於將在今年 1 月 15 日動工。11 二、楊麗環等 35 位立委，針對桃園航空城積極招商中，但交通基礎建設除機場. 捷運外，連所謂交通部主管之桃園國際機場公司部分，自由貿易港區亦無完善之大眾運輸系統，如何吸引廠商進駐，希望有一條串連八德市、桃園. 治政大台鐵高架捷運投資發揮最大效益。立. 市及蘆竹鄉接至桃園國際機場（桃園捷運綠線—航空城線），使機場捷運、 12. ‧ 國. 學. 針對立法委員為選區爭取利益，民眾的看法又是如何呢？盛杏湲（2004；. ‧. 2005；2006）深入訪談與調查研究的結果，雖然有八成左右的民眾認為立. y. Nat. 法委員應該以國家整體的利益為優先，擔心立委若是太重視選區利益，會影響. er. io. sit. 到國家的整體發展。但是，當民眾被問到，對於一般立法委員六項工作（包含選區服務、溝通政府與民眾意見、促進地方建設發展、制定法律政策來解決國. al. n. v i n 家問題、監督行政機關與審查預算） C h 的評價時，仍以選區服務的滿意度為最高， engchi U 可見得民眾並非不喜歡立法委員進行個案服務或是為選區爭取利益，而是不滿意立法委員僅為少數特定人士或是財團效勞。. 然而一個國會議員所要面對的選民眾多，在時間及資源均有所限制的情況之下，勢必不可能對每一位選民一視同仁的對待，這時候國會議員對於選區的認知就深刻地影響資源的分配與運用，像是應該把服務處設在什麼地方、優先 11. 陳昭宗，2013，《高鐵雲林站 15 日動工張嘉郡監督如期如質完工通車》，＜大成報＞，1 月 3 日，網址 http://news.sina.com.tw/article/20130103/8688974.html。檢索日期：2013 年 3 月 13 日。 12 立法院臨時提案系統，網址 http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lypdftxt?09902603;0142;0143。檢索日期：2013 年 3 月 13 日。 29.

(36) 處理哪些服務案件以及參加哪些活動行程等等，因此，選區認知與選區經營之間有著密不可分的關聯性，如同 Fenno（1978: 1）所說的，這種選區認知國會議員是維持政治生命的必需品。在選舉制度由 SNTV 制轉為 SMD 制後，勢必對國會議員原有的選區認知造成影響，而這樣的影響將進一步改變國會議員的選區經營模式。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30. i n U. v.

(37) 第三章理論與研究假設. 第一節理論架構與研究假設. 關於本研究的理論架構，筆者以選制改革為自變數、立委的代表角色與選區認知為中介變數、立委的選區經營模式為依變數，繪製為理論架構圖，如圖 3-1 所示：. 立. 政治大. ‧ 國. 依變數. 學. 中介變數. 自變數. ‧. 代表角色. 選區經營模式. 選區認知. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. 選制改革. i n U. v. 圖 3-1 理論架構. 一、選制改革對於立法委員選區認知的影響. 2005 年的選制改革引發一連串的修法並帶來許多後續的政治效應，影響了立法院的生態以及立委既有的行為模式，後續效應之廣泛，筆者無法在此一一討論，因此，本文僅就與立法委員選區經營最為相關的部分加以探討。筆者認為，在選制改革中，與立法委員選區經營最為相關的部分分別為選制改變、選 31.

(38) 區重劃以及立委席次減半，主要是因為這三種改變會對於立法委員的選區認知產生影響。. 首先是選舉制度由 SNTV 制改為 SMD 制，立法委員在 SNTV 制之下的當選門檻與 SMD 制完全不同。SNTV 制時，多數選區產生兩位以上的立委，立法委員只需擠進名額內即可當選，因此，可以憑藉著經營選區內的特定族群而連任，沒有拓展票源的壓力。但是在 SMD 制之下，立委必須獲得選區過半數的選票才能當選，這代表立委要尋求連任，必須廣泛的經營選區，除了鞏固原. 治政大任選區勢必造成很大的衝擊，這意味著立委必須走出既有的舒適圈，開發新的立有的票源之外，還必須拓展新的票源才得以繼續連任，這對於立委所認知的連. 支持者進入連任選區之中，才有勝選的可能。. ‧ 國. 學 ‧. 接著是選區重劃，這影響到的不僅僅是立委對於連任選區的認知，甚至是. y. Nat. 整個地理選區都必須加以調整，雖然立委在選區重劃的過程中都極力爭取對自. er. io. sit. 己有利的結果，但是面對劇烈的選制變化，立委的選區很難不更動，所以每名競選連任的第六屆立委，幾乎都面臨地理選區的變動，地理選區的變動連帶使. al. n. v i n 得連任選區、主要選區，甚至是個人選區都產生變化，這對於立法委員的選區 Ch engchi U 認知造成一定程度的衝擊。. 最後是立委席次減半，這意味著每名區域立委所代表的選民人數都會增加，選民人數增加，區域立委的當選門檻也跟著提高，因此立委要競選連任，其選區認知勢必會隨著選制改變跟著調整。綜上所述，選制改革會直接衝擊到立法委員的選區認知，尤其擴大自己的連任選區，將原本地理選區的選民轉變為自己的支持者，將會是新選制之下，立委選區經營的重點。. 32.

(39) 雖然以國會議員選區認知為研究主題的文獻並不多見，但是幾乎有關選區認知的研究都有一個共同的發現，就是每一位選區選民在民意代表的心目中並不等值。首先，在地理選區的認知上，當民眾請託案件時，服務處常常會先詢問「住址」，其用意就是先了解民眾是否為選區選民，以往遇到非選區內的選民時，會適度的將案件移轉給該區的立委，這是由於立委對於自己選區內的協助管道較為熟悉，同樣的，選區內的政府機關對於立委也會有一定的交情或禮遇，有時候跨區處理服務案件也會比較棘手或是難以施力。但是在選制改革以後，一個選區僅有一名立委，有時候民眾基於政黨認同等等因素，會跨區向立委請. 政治大. 求協助，這時候立委基於協助政黨支持者的立場，雖然不是自己選區內的選民，依然會跨區受理服務案件。. 立. ‧ 國. 學. 其次為立法委員對於連任選區的認知，以往在複數選區制之下，立法委員. ‧. 所認知的連任選區是較為狹窄的，因為只要選舉的得票數超過當選門檻，立法. y. Nat. 委員就得以連任，當選的名次則不是十分重要，甚至各個政黨還會祭出配票策. er. io. sit. 略，以便分散選票讓更多同黨的候選人能夠擠進當選名單之內，因此，在採用複數選區制時，會有一些訴求極端、言行聳動的候選人出現，因為只要能夠討. al. n. v i n 好小部分的群眾，就有當選連任的機會。改採單一選區制以後，由於立法委員 Ch engchi U 必須要獲得選區半數以上的選票才能夠當選或連任，因此，立委所認知的連任選區會較複數制之下來的寬廣，除了基於政黨認同或是同鄉情誼的支持者以外，立委必須去擴充更多的票源，才能夠當選，這時候立委除了鞏固原有的票倉之外，也會試圖去動搖對手的票倉，將一些游離或是搖擺不定的選民納入自己的連任選區內，這也使得立法委員更有動機要積極地進行選區服務。. 除了地理選區與連任選區之外，立法委員選區認知的第三個層級是主要選區，這當中包含與立法委員本人有私交的「親朋好友」，像是老師、同學、學長、學生、鄰居等等；這些對象除了投票支持立委外，在選舉期間也十分容易動員， 33.