行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告
國立大學自主治理之制度設計
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 101-2410-H-004-035- 執 行 期 間 ： 101 年 08 月 01 日至 102 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學法律學系 計 畫 主 持 人 ： 劉宗德 公 開 資 訊 ： 本計畫可公開查詢 中 華 民 國 102 年 08 月 28 日中 文 摘 要 ： 國家經由大學法創設大學之基本制度，並建立「校務會議— 校長」之分權模式，且對大學預算、會計、審計、人事等法 領域課予綿密之法令制約，長期以來國立大學被定位為行政 機關，導致減損大學財務、會計及人事自主，不利大學績效 責任。近年，日、韓、新加坡及香港早已改採如美國高教之 「多元治理」方式，以經營公立大學。有關大學經營專業或 公共議題之重大事務，交由具校外參與者之理事會決定，該 等理事會不僅補強學術、產業之專業，亦有助大學校務發展 與社會、企業及國際脈動相結合。 本研究擬分二大面向進行：（一）於不影響國立大學教 職員退撫及任用權益之前提下，聚焦處理「國立大學自主治 理制度」法制化相關議題，以不修法為前提，避免不必要之 大規模改革及法規增修，以減低校內外政策成本。（二）因 應國立大學之特色及發展需求，研究其自主治理制度建立之 可行性與相關配套措施。期能於全球化變動快速之時代，透 過組織內部程序之彈性化，達成大學自主治理之設計目的。 最後，透過文獻分析、各國法制比較研究等方法，逐步釐清 爭點，檢視「國立大學自主治理制度」此一政策建議之適法 性與可行性，參照國外立法、理論及實踐經驗，比較分析， 以期擴展對此一問題理解之廣度及深度。 中文關鍵詞： 大學自主治理、大學自主治理委員會、績效管理、自主治理 評鑑
英 文 摘 要 ： Many states have created the basic system on their national universities through enacting related laws, which have established a decentralized model dividing powers between Principal and Council. State laws have also put strict legal restrictions concerning on budget, accounting, auditing, personnel etc, and as the reverse of the medal national university was long seen as an administrative organization, reducing its autonomy on many aspects, such as finance, accounting and personnel. However, this would cause undesirable effect on performance accountability of university. In recent years, Japan, Korea, Singapore and Hong Kong have already changed to American higher education model, known as a ＇multiple control model＇, in order to manage their national universities. Through authorizing a council of external participants to decide important issues
which relate to management or public affairs of university, university can improve its academic and industrial potentials, on the other hand it makes possible to keep university walking along with local society, business and international society.
The main focus of this study is put on two points below: (a) Under the condition that the existing system concerning retirement and appointment of national University staff should not be affected, this study investigates related legal issues of ＇The national university self-governance system ＇.
Amendment of laws is here basically not considered, in order to avoid unnecessary large-scale reforms and reduce internal and external policy costs. (b) To match characteristics and needs of development of national universities, this study researches on
feasibility of self-governance system and its related measures. At this time of globalization, any changes are made rapidly, so the main goal of self-governance system can only be achieved through increasing
flexibility of internal procedures. At last, through analyzing literatures and using comparative legal study method, this study clarifies the issues on feasibility and legitimacy of ＇national university self-governance system＇, referring to foreign legislations, theories, and practices.
英文關鍵詞： university governance、the university self-governance committee、performance management、 evaluation of self-governance
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
研究成果報告（精簡版）
國立大學自主治理之制度設計
計畫類別：個別型計畫 計畫編號：NSC101-2410-H-004-035-執行期間： 101 年 08 月 01 日 至 102 年 07 月 31 日 執行機構及系所：國立政治大學法律學系 計畫主持人：劉宗德 處理方式：立即公開查詢 中 華 民 國 102 年 07 月 31 日i 壹、研究緣起 我國國立大學向來採「政府治理」模式，但大學法第 1 條第 2 項 規定大學應受學術自由之保障，並「在法律規定範圍內，享有自治 權」，可謂亦有一定之「公法上社團法人」地位。國家經由大學法創 設大學之基本制度，並建立「校務會議—校長」之分權模式，且對大 學預算、會計、審計、人事等法領域課予綿密之法令制約，長期以來 國立大學被定位為行政機關，導致減損大學財、會及人事自主，不利 大學績效責任。為急速提升國際競爭力，追求高等教育之卓越與精緻 化，由制度上重新思考國立大學治理結構，實為當務之急。近年，日、 韓、新加坡及香港早已改採如美國高教之「多元治理」方式，以經營 公立大學。有關大學經營專業或公共議題之重大事務，交由具校外參 與者之理事會決定，該等理事不僅補強學術、產業之專業，亦有助大 學校務發展與社會、企業及國際脈動相結合。 2004 年教育部曾規劃國立大學法人化方案，期以立法方式賦予 國立大學獨立之法人地位，該政策並揭示大學自主治理之前瞻趨勢； 惟因涉及去公務員化、大學教師退撫、國有財產歸屬等重大議題，且 各大學之規模與自主經營程度發展不一，不得不暫緩推動。為持續追 求提升大學經營效能之策略，教育部再於第八次全國教育會議提出 「落實大學法人化精神，提升大學經營與治理效能」，並依據 2010 年 總統與學術教育類國策顧問座談會指示規劃「大學自主治理方案」，
ii 針對大學治理經營問題，提出解決策略。同時規劃以成功大學為國立 大學自主治理之試辦大學，主要試辦要點包括設置國立大學自主治理 委員會，授權相關人事(校長遴選、相關主管之選任權)及五項自籌經 費之自主管理機制。 基於以上背景，本研究擬分二大面向進行：（一）於不影響國立 大學教職員退撫及任用權益之前提下，聚焦處理「國立大學自主治理 方案」法制化，以不修法為前提，避免不必要之大規模改革及法規增 修，以減低校內外政策成本。（二）因應國立成功大學之特色及發展 需求，研究其自主治理試辦細則之可行性與相關配套措施。期能於全 球化變動快速之時代，透過組織內部程序之彈性化，達成大學自主治 理之設計標的。 貳、重要發現及主要建議 於不修法之前提下，試辦大學自主治理方案，首先面臨到之難 題，即為大學自主治理委員會之設置如何與大學法第 15 條及第 16 條 之規範內容相契合。就此，本研究之重要發現及主要建議如下： 一、 依大學法第 15 條及第 16 條規定，大學校務會議對條文所臚列 之事項具有「審議權」，乃屬實質之議決權，而非僅屬諮詢性質。 據此，欲將原屬校務會議審議之法定事項，移轉於其他組織行 使，正當性連結應予具備。大學自主治理委員會欲承接原校務 會議之審議權限，可尋求兩種途徑解套：其一為校務會議以「快 速審議」程序，審議大學自主治理委員會之提案。其二則以大 學自治之法理，由校務會議概括授權大學自主治理委員會行使 其法定審議權限。
iii 二、 大學自主治理委員會之職掌，除來自於校務會議移轉或委託之 審議事項外，尚行使原由教育部本於監督機關地位對大學所行 使之特定核定事項。就後者而言，教育部透過與大學簽訂行政 契約方式，委由大學自主治理委員會為實質行使，於法理上應 可接受。然程序上該行政契約至少應經校務會議同意，以降低 或免除違法性疑義，且形式上教育部仍屬相關核定事項之法定 權責機關。 三、 大學自主治理委員會因掌理大學校務發展方向之重大決策，為 防杜其有為校長政策背書，或大學治理流為校外人士控制之疑 慮，委員會議程及開會程序應對校內公開，加入校園民主監控 機制。 四、 大學自主治理委員會因具「大學內部機關」及「教育部監督機 關」之雙重特性，其委員之產生及任命，應兼顧此等因素而為 設計。亦即，教育部代表及校外委員由教育部同意聘任固無疑 問，惟來自校務會議推派之委員會應尊重大學自治，教育部對 此不宜享有人事同意權。 五、 為確保大學自主治理方案之有效推行，教育部應對試辦大學進 行績效控管，建立評鑑制度尤屬必要。在設計上，自主化之評 鑑應與現有之大學教學及校務評鑑為區隔，著重於自主治理後 對校務發展所能發揮之「總體加成」功效。亦即應採多指標之 綜合性評鑑，且評鑑組織宜採「集中模式」，由單一委員會進行 自主化績效評鑑。且評鑑結果應作為大學自主治理方案是否續 辦之主要參考依據。 六、 大學乃是享有學術研究自主、講學自由以及大學自治之基本權 主體，對大學自治之相關事項，得與教育部締結行政契約，作
iv 為履行之機制。教育部於締約後即須完全依約行事，有爭議時 必須進行行政訴訟，而不得再片面對大學作成行政處分或其他 公權力措施。至於契約相對人之試辦大學亦應深切體認，誠實 履行約款。「國立大學自主治理方案」之執行乃教育部依據國立 大學自主治理試辦方案作業要點，與試辦大學締結行政契約， 同時以試辦大學之試辦方案施行細則作為該大學自主治理計畫 之指導綱要及契約附件。 基於以上研究發現，本研究試擬國立大學自主治理試辦方案如 下：
v
國立大學自主治理試辦方案
目 錄 一、前言 ... 1 （一）國立大學改革之需 ... 1 （二）國立大學法人化意涵與類型 ... 2 （三）「國立大學自主治理試辦方案」 ... 6 二、試辦方案之授權依據及說明 ... 7 （一）法律保留與大學自治 ... 7 （二）教育部權限之授予 ... 8 （三）大學權限之授予 ... 10 三、國立大學校長、校務會議、治理委員會與教育部間之關係 .. 16 （一）治理委員會委員產生方式及其職權 ... 16 （二）校長與校務會議之關係 ... 21 （三）校長與治理委員會之關係 ... 28 （四）校務會議與治理委員會之關係 ... 31 （五）治理委員會與教育部之關係 ... 38 四、國立大學自主化校內組織之分工與調整 ... 41 （一）相關法律規定應設置之大學組織 ... 41 （二）大學本於自主組織權限自行設置之校內組織 ... 45 五、國立大學自主化之人事、財務及會計制度 ... 50 （一）國立大學自主化之人事進用 ... 50 （二）國立大學之會計、審計制度 ... 59 六、國立大學自主化之評鑑制度 ... 64 （一）評鑑內容及標準 ... 65 （二）評鑑組織及程序 ... 70 （三）評鑑誘因及配套 ... 73 七、治理委員會之設置程序及簽訂試辦契約之相關事項 ... 76 （一）治理委員會之設置程序 ... 76 （二）簽訂試辦契約之相關事項 ... 781 一、前言 （一）國立大學改革之需 我國國立大學向來採「政府治理」模式，但大學法第 1 條第 2 項 規定大學應受學術自由之保障，並「在法律規定範圍內，享有自治 權」，可謂亦有一定之「公法上社團法人」地位1 。國家經由大學法建 立大學相關事務之制度（雖然項目與密度在減少當中），此外亦建立 「校務會議—校長」之分權模式（但有權責不明、校務會議成員過多、 校務會議究竟有無最終議決權等問題），另外則是大學預算、會計、 審計、人事等法領域仍然受到綿密之法令制約（儘管「校務基金」制 度已提供一定靈活空間）。 大學法實際運作結果，以國立大學為例，造成大學內部治理上係 由學者主導2 ，但學者多有「搭便車」心態而鮮少認真參與，校務會 議監督力量逐趨下降，乃形成校長及其任命各主管與職員總攬之結 1 關於國立大學之自治，在我國憲法本文與增修條文並無明文規定，而是經由司法院大法官以講 學自由與學生受教權等基本人權客觀秩序功能中之「制度性保障功能」加以建立。舉凡教學、學 習、學生選擇科系與課程等自由，均屬大學自治項目；大學於此等範疇，就其內部組織亦應享有 相當程度之自主組織權（見司法院大法官釋字第 450 號解釋）；參照李惠宗『憲法要義』（2009 年）96、98 頁。大法官進一步於釋字第 563、626、684 號指出，就大學自治事項，立法者應降 低規範密度，相關解釋參照黃錦堂、張文哲「大學自治與兩種法律保留原則——釋字第 563、626 與 684 號解釋評析」法令月刊 62 卷 6 期（2011 年）13-30 頁。 2 參照董保城「從『學者共和國』到『學術企業體』之兩難——論新版大學法草案」月旦法學雜 誌 106 期（2004 年）188-208 頁；邱惠美「日本獨立行政法人制度初探——兼論日本國立大學法 人化問題（上）、（下）」政大法學評論 90 期（2005 年）171 頁以下、91 期（2005 年）247 頁以 下。
2 果。在全球化競爭及國家財政資源日趨困窘或難以擴張下，傳統之國 立大學一律平等（約指單純取向學生人數/系所數量等決定資源配 置），以及受到人事、預算、會計、審計等法令嚴格限制，對於大學 特定形象之建立與競爭優勢部門之創設（或維持），難有成效。 另一方面，國家（教育部）對於國立大學調控力正逐漸下降中， 第一、因為大學本身規模龐大，大學事務亦具有相當專業性與複雜 性，外力管制困難；第二、大學有高度專業自主性，尤其前段班國立 大學多有高知名學者（學系、學院），甚且亦有相當內部自信與外部 聲望，教育部「遠在天邊」而難為充分監督；第三、教育部所掌補助 款數額亦日漸下降或至少難以成長，調控力亦隨降低；第四、教育部 治理專業與道德威信亦隨著世俗選舉之不斷推演以及後現代性之開 展，加以傳播媒體之隨時報導與爆料，其政治權威不斷被看穿與挑戰。 總而言之，國立大學之外部規制（或所謂「他律」）之權威與手 段正萎縮中，而大學內部治理結構又難以有效擔保全球化競爭下之策 略性與績效性，改革方案乃不斷被提出。 （二）國立大學法人化意涵與類型 學界（參與討論者仍屬有限）、教育部及部分報章媒體所稱國立 大學法人化，因參考國別不同，而有一定差異。精確言之，得區分為 以下三種理念型，並得有中間類型：
3 1. 日本國立大學法人化模式 日本國立大學具有法人人格，其特色如下：（1）文部科學省必 須移轉財產；（2）文部科學省得對其進行績效管理與評鑑；（3）大 學機關間之權限劃分改為向校長集中；（4）大學設「經營協議會」 作為諮詢機制，半數委員係由校外產生，並於一定範圍享有監督權； （5）大學設「教育研究評議會」，評議員均由校內產生，旨在針對 教育研究事項提供諮詢；（6）改進校長任命程序；（7）校內教職員 不再有公務員身分，改以勞動契約進用；（8）經由資訊揭露與評鑑 取代文部科學省之法令與個案監督。 2. 德國國立大學行政法人模式 德國國立大學已具有公法上社團法人地位，亦為一種國家機構 （Öffentliche Einrichtung），享有自主事項及依民主體制產生校 長與校務會議。此等機制因教授治校之低度參與（其中不無出於搭便 車之因素）而使得實際運作結果為校長或校務會議獨大（設若校務會 議成員有出於派系考量或議題動員考量而有高、強度參與時）；各大 學經費分派大致相同（取決於學生人數及向來之系所配置），欠缺與 外部社會互動，於全球激烈競爭下亦難達成績效。
4 德國式「行政法人化」改革，是我國學者（例如黃錦堂）為向國 人說明而使用此一稱呼，嚴格言之，其並無新成立一個法人，該機關 （機構）仍然維持原先地位與組織方式，但該機關與母體間之關係， 由傳統科層式體制改變為經由績效管理與評鑑，亦即母體經由一定程 序而確立該分立而出機關（機構）之績效目標，並授權該機關業務決 行、人事、組織、預算動支等方面之自主決定權，亦即以自我負責方 式，完成有關施政措施，最後則是實施年度評鑑。此外，每隔一段期 間或有客觀上確實需要時，該分立而出機關（機構）之負責人（主管）， 即須適度提供有關資訊給予母體之機關首長，俾令後者能有宏觀整體 調控能力。 德國國立大學之「行政法人化」改革，係進行績效管理之要素， 具有如下數項特色：（1）學校決策權集中於校長，校務會議僅對特 定重要事項享有議決權；（2）引進校外成員參與，但仍以校內成員 佔多數席次之「大學諮詢監督委員會」（Hochschulrat），提供大學 策略行動之諮詢，以及在少數策略事項上有一定之參與決定權；（3） 引進總額預算制，即將預算科目儘量加以整併，避免過於細瑣而難以 有效動支之弊端；（4）大學會計改採商業會計模式；（5）主管機關 經由與大學簽訂績效管理協議，列出大學應追求之目標與指標，並進 行每年度評鑑，評鑑結果對於邦教育部經費撥補及對該個別大學或整
5 體政策掌握，具有一定關聯性；（6）大學教師仍維持原先公務人員 模式，從而與日本法不同，但為激勵大學教師之創造績效，乃在本俸、 加給及獎金上，引進調控機制；（7）為促成大學於前揭構造下之自 主治理，聯邦主管機關必須降低大學法之規範密度，即使其授權各邦 制定，各邦亦應酌留大學自主空間；（8）德國在此模式下仍然限制 國立大學之自主決定學費，此乃因實際政治上及大學傳統上之庶民大 學（不收取學費）之理念所致。 綜上，德國國立大學行政法人化改革後，決策主體仍為校務會議 與校長，且權力向校長集中，最多僅為引進「大學諮詢監督委員會」 及績效管理而已。 3. 美國州立大學基金會模式 相對於德國晚近於若干國立大學引進「行政法人模式」之改革， 美國州立大學向來所採用者，則為「基金會（財團法人）型態」。其 特徵在於：（1）由州政府設立董事會作為州立大學之所有權主體與 經營主體，董事會對大學策略行動享有決定權（其中包含任免校長）； （2）校長對董事會負責；（3）董事會權限須逐一列舉，成員由州長 提名，且須經州參議院同意；（4）大學校務會議僅為民間社團性質， 非該州立大學組織法明定之大學機關（機構），其僅得對校務建議或
6 聽取意見而已，非屬法律意義下之「權利」，且其所為決議不得違背 董事會決定。 （三）「國立大學自主治理試辦方案」 教育部於所擬「國立大學自主治理試辦方案」（以下簡稱「試辦 方案」）草案指出，相較於「政府治理」模式，日、韓、新加坡及香 港已改採一如美國高等教育之「多元治理」模式。申言之，大學有關 重大之經營專業或公共議題，交由具校外參與者之董事會決定，以新 加坡大學、香港大學、加州大學與我國成功大學比較，彼等國家之非 政府代表於董事會均佔有 60%以上席次，其成員主要來自學校或政府 選派之產業、社會、校友或國際學界代表。以新加坡大學為例，學校 董事包含金融業、媒體業及國際組織人士等；加州大學則包括法學 界、醫學界、非營利教育組織及出版業，此等董事不僅補強政府單獨 治理模式於學術或產業之專業不足缺漏，亦有助大學校務發展得以與 社會、企業及國際脈動結合。 本試辦方案進一步指出，目的在於解決我國「政府治理」模式之 不足，並參考前述外國作法，在試辦階段擬於學校設置「大學自主治 理委員會」（以下簡稱「治理委員會」），由教職員代表、教育部代表、 社會及相關產業代表、校友代表組成，使自主治理作為更符合大學學 術專業屬性之手段，該委員會即為促進國立大學對外呈現績效之機
7 制，亦得減輕教育部之監督責任。 綜上，前揭教育部試辦方案試圖引進美國州立大學之基金會型治 理模式；惟於治理委員會成員之選任上，卻又維持大學內部或相關人 士居優勢席次模式，從而仍不無大學內部自我治理之意涵，而與典型 之美國式基金會型大學有別。基於此一意義，可謂我國新創之一種理 念型。 二、試辦方案之授權依據及說明 （一）法律保留與大學自治 試辦方案擬於不修正現行大學法制之前提下，設立治理委員會， 由教育部與試辦大學，依本方案（行政計畫）、部定之行政規則，以 及教育部與試辦大學所簽訂之行政契約，授權治理委員會行使部分原 由教育部及大學行使之權限。此等規劃，於現行法之下，是否可行， 其適法性有無疑義，仍值探討。 首先，試辦方案主要涉及大學之組織與決策結構。一方面，依據 釋字第 450 號解釋，組織與決策結構，應屬大學自治範疇，是以大學 本應有相當寬廣空間，於不牴觸法律前提下，得自行以組織規程或其 他方式決定。另一方面，現行大學法仍有部分規定，就大學之決策組 織及程序予以明文規範，除非此類規範已直接、明顯侵害大學教學、
8 研究、學生學習之憲法自治權，否則試辦方案亦不得牴觸大學法既有 規定。 有鑑於此，試辦方案或許毋須適用法律保留原則，以尋求大學法 等相關授權；但原則上仍應適用法律優位原則，不可牴觸現行法律。 然而，在「是否牴觸法律」解釋上，或許大學自治應為重要之參考基 準，儘量給予大學與教育部有相互合作及自主發展之空間。 （二）教育部權限之授予 教育部對大學之管理權限，是否（及於何種程度內）得經由行政 計畫、行政規則及行政契約之授權，委由治理委員會行使？此一爭 議，端視治理委員會擬行使何種教育部之法定權限而定。於「管轄法 定」與「管轄恆定」原則下，如大學法與其他法律明文規定教育部擁 有特定權限，甚至具體限定其行政行為形式，則教育部於形式上，仍 應保留最終決定權。 以治理委員會擬行使之教育部權限而言，其中「學雜費審議權」 與「大學招生審議權」二者，大學法之授權方式較為寬泛3 ，故應毋 須透過立法程序，僅須經由行政規則，修正教育部行使權限之方式， 3 大學法第 35 條第 1 項規定：「大學向學生收取費用之項目、用途及數額，不得逾教育部之規定」。 法律文義僅曰應依「教育部之規定」，故教育部以何種方式，授權何種組織訂定規範，應有相當 空間。 大學法第 12 條規定：「大學之學生人數規模應與大學之資源條件相符，其標準由教育部定 之；並得作為各大學規劃增設及調整院、系、所、學程與招生名額之審酌依據」。亦僅規定由教 育部訂定一般性之標準，並未明確要求由教育部個別核定。因此具體決定權，仍得交由各校依教 育部之標準，個別決定之。
9 委任治理委員會為個案決定即可。而教育部對於大學之「評鑑」，依 大學法第 5 條第 2 項規定，可知教育部得自行組成評鑑委員會，亦得 另行委託外部團體或機構進行評鑑。因此，教育部應得以行政規則或 行政契約，授權治理委員會對大學進行評鑑4 。 但如法規明定應經教育部「核定」，則教育部是否、如何轉授權 予治理委員會決定，則較有疑義。如大學法施行細則第 11 條明文規 定：「大學依本法第 12 條增設及調整院、系、所、對外招生之學位學 程與招生名額，應報本部核定」。因此，調整院系所，乃至學位學程 與招生名額，均應由教育部「核定」。其解決方法有二： 第一、修正大學法施行細則第 11 條規定，使試辦大學得免除送 請核定之義務；或一般性變更事必躬親之核定方式。如此，得以行政 規則或行政契約，將試辦大學之相關事項，逕行授權予治理委員會。 第二、於形式上，教育部仍保留最終核定權，但藉由本方案（行政計 畫）、行政規則，以及教育部與試辦大學締結之行政契約，明定教育 部對於試辦大學經由治理委員會所為院系所增設、調整等決定，原則 上均予核定，其實質上將與備查相近。 至於大學校長之聘任，鑑於大學法第 9 條第 1 項明定公立大學經 公開徵求程序遴選出校長後，「由教育部或各該所屬地方政府聘任 4 至於「評鑑」之性質是否應屬「外控」而不宜由治理委員會（或其內部再授權之委員會）為之？ 一方面此似僅屬「妥當性」問題而非「合法性」爭議；另一方面，治理委員會，於性質上類似外 部與內部之綜合體，或所謂「介面」，亦有外控之意味。
10 之」。形式上仍應由教育部作為聘任機關，但教育部自得對於試辦大 學之治理委員會所遴選之校長人選，在不牴觸法律且符合本方案與相 關行政規則之前提下，以行政契約方式承諾聘任。 （三）大學權限之授予 至於治理委員會與大學間之關係，主要涉及：（1）與校務會議之 權限分工；（2）與校務會議以下各類委員會之權限分工。茲分述如下： 依現行大學法規定，校務會議為大學重要之決策組織，亦是體現 校園民主之機制設計。大學法第 15 條規定「大學設校務會議，議決 校務重大事項」，第 16 條則明定校務會議審議校務發展計畫及預算等 7 個事項，以及第 9 條第 2 項推選學校代表參與校長遴選委員會之權 限。此等權限可否、或在何種程度內，得在不修正大學法之前提下， 委由治理委員會行使？ 首應探究者，大學法第 16 條所稱「審議」之意涵為何。如「審 議權」得與「議決權」分離，則校務會議之審議僅屬諮詢性質，而將 實質決定（議決）權交由治理委員會行使，並無問題。反之，如「審 議」與「議決」無法區分，則其轉委任即須更堅強之法理依據。 綜觀我國目前法律中，關於「審議」之用語，幾乎均代表「實質 議決」之權限。諸如： 1. 公民投票法中之「公民投票審議委員會」，對於公投事項有實
11 質審核權限5 ，行政院公民投票審議委員會審議規則亦明文規 定審議委員會之表決程序。 2. 教師法中明文規定之「教師評審委員會」，其「審議」亦有實 質議決效力6 。而大學法本身亦於第 20 條明定「大學教師之 聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項， 應經教師評審委員會審議」。而教評會之「審議」，依據實務 以及釋字第 462 號解釋，絕非單純「諮詢」功能。既然如此， 同一個法律中，有關「校務會議」之「審議」，似難以做其他 解釋。 3. 依訴願法設置之「訴願審議委員會」，其審議權與決議權分別 規定於同法第 53、54 條，顯見兩者不得分離，應合併行使之。 4. 有關立法院對法案、預算之議決權，現行法亦多以「審議」 用語為之。如立法院職權行使法第 8、13、14、67、68 等條， 預算法第 22 條7 、第 41 條等規定。憲法增修條文第 5 條第 6 項，司法院概算由立法院「審議」之規定，亦同。 5. 公務員懲戒委員會之審議權，依公務員懲戒法第 4、7、8、 5 公民投票法第 14 條第 3 項規定：「公民投票案經前項審議委員會認定不合規定者，主管機關應 予駁回……」。 6 教師法第 14 條第 2 項規定：「教師有前項第 6 款或第 8 款規定情事之一者，應經教師評審委員 會委員三分之二以上出席及出席委員過半數之審議通過」。 7 預算法第 22 條第 2 項規定：「立法院審議刪除或刪減之預算項目及金額，不得動支預備金。但 法定經費或經立法院同意者，不在此限」。
12 18、19、21、22、27 等條8 規定，亦屬實質議決權，甚至實乃 「審判權」之意。 6. 公共電視法有關董事會之「審議」權，亦為實質之審核與議 決權，並非單純諮詢9 。 7. 行政法人法有關董事會或理事會對於年度計畫、發展目標、 預算等事項之「審議」權，亦屬實質之審查與議決10 。 綜上可知，大學法有關校務會議之「審議」權限，在我國法制之 解釋，應包含實質之「審查」與「議決」。此種權限，既由法律所明 定，則權限之移轉應特別謹慎。我國行政程序法第 15 條、第 16 條， 亦對權限之委任、委託及委外，有「依法規」與其他程序上之要求。 尤其釋字第 524 號解釋，原則禁止法規命令之「轉委任」。此雖與本 法之「審議權」有間，但基本原理仍可相通。校務會議之審議權如何 在欠缺法律明文依據之前提下「轉委任」，而能免於違法之指摘，仍 待深究。或可藉由以下兩種途徑解套：第一、校務會議以「快速審議」 程序，審議治理委員會之提案。第二、以大學自治之法理正當化內部 8 公務員懲戒法第 27 條規定：「公務員懲戒委員會審議案件，應以委員依法任用總額過半數之出 席及出席委員過半數之同意議決之（第 1 項）。出席委員之意見分三說以上，不能得過半數之同 意時，應將各說排列，由最不利於被付懲戒人之意見順次算入次不利於被付懲戒人之意見，至人 數達過半數為止（第 2 項）」。 9 公共電視法第 30 條第 2 項規定：「公視基金會之年度計畫及收支預算，由總經理編製後，報請 董事會審議」。 10 行政法人法第 10 條規定：「董（理）事會職權如下：一、發展目標及計畫之審議。二、年度 營運（業務）計畫之審議。三、年度預算及決算之審議。四、規章之審議。五、自有不動產處分 或其設定負擔之審議。六、其他重大事項之審議」。
13 之概括授權。以下分述之： 1. 校務會議「快速審議」程序 此係仿效美國與其他國家之國會，對於「踐行條約之立法」 （implementing legislation）之快速立法程序11 。亦即：國會對於 此類法案，應於一定期間內審議完畢，且僅能為「可否」決議而不能 （如一般法案般）修改內容。甚至連討論時間，均嚴格限縮。 設如大學法明定校務會議之審議權不能移轉，則最終議決權不得 已仍應保留予校務會議。但同時治理委員會既經授權審議重要校務事 項，其組成又有高度、多元之代表性，則回到校務會議重開討論程序， 並無實益。準此，爰建議由大學之組織規程規定，由校務會議授權就 大學法第 16 條審議事項，授權治理委員會審查、議決後，提案至校 務會議審議。並明定校務會議審議治理委員會之提案，應採簡易程 序，諸如：包裹表決、可否同意、不經討論（或限時討論）等。如此 同時可滿足「校務會議審議」與「治理委員會實質決定」之需求。 2. 以大學自治之法理正當化內部之概括授權 另一個可能，是從「大學自治」賦予大學內部自主權之精神，導 出「大學得以組織規程規定，由校務會議委任『治理委員會』審議相 關事項」。 11 19 U.S.C. §§ 2191-2194.
14 一般對行政機關或組織之權限或管轄，採取較嚴格之「法定原 則」，不允許權限之任意移轉，此亦為行政程序法要求權限移轉應「依 法規」，前揭釋字 524 號對「轉委任」之謹慎態度亦係採此一立場12 。 但大學之內部自主，亦為憲法講學自由之要求，釋字第 380、450、 563、684 等號解釋均明揭大學自治之意旨，釋字 450 號甚至將大學 法過於侵害大學核心事項之「組織規定」宣告違憲。在「組織自主」 之原則下，大學法針對大學內部之組織、程序予以詳盡規範之規定， 即便未至違憲，亦屬例外，不宜為過於嚴苛之解釋；尤其大學內部權 限之變動，並未影響外部人民之權益，而應儘量容許大學有調整之空 間。 加以在全球化變動快速之時代，組織內部調整程序之彈性化，早 已成為學理與實務之共識。憲法增修條文第 3 條第 3 項、第 4 項即已 授權法律，對機關組織調整程序為更彈性處理。中央行政機關組織基 準法更全面將機關「內部單位之分工職掌」，交由「處務規程」或「辦 事細則」為之13 。做為「機構」且享有憲法位階自治權限之國立大學， 如被解釋成「不得自行調整內部組織」，實非妥適。 此外，若此等「轉委任」僅適用於「試辦」範圍，而在法律保留 12 釋字第 524 號解釋指出：「倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布 相關規章」。雖其係以「法規命令之轉委任」作為討論標的，但同樣態度應適用於行政處分或其 他權限之移轉。 13 中央行政機關組織基準法第 8 條第 1 項規定：「機關組織以法律制定者，其內部單位之分工職 掌，以處務規程定之；機關組織以命令定之者，其內部單位之分工職掌，以辦事細則定之」。
15 領域，「試辦計畫」（pilot program）鑑於其高度政策、技術性，在 法律保留之「密度」上，本應有更大之空間（參照釋字 443 解釋理由 書）。準此，建議由試辦大學之組織規程規定，校務會議得經決議將 其特定審議權限授予治理委員會行使，且校務會議之授權目的、內 容、範圍（時間）應具體明列於決議之中。於此架構下，再由試辦大 學與教育部以行政契約訂定治理委員會被授權之事項（如校務發展計 畫、預算、組織規程、學院、學系之設立變更、教學評鑑辦法等）， 則應完全符合依法行政原理之要求。 惟如欲使試辦計畫下之大學自主治理機制，能有更明確之法源依 據，又能有較大幅度改制之可能，仍建議推動修法，於大學法中增加 一「試辦條款」（pilot provision），明文規定教育部得就大學之內 部組織與程序，與特定公立大學締結行政契約試辦自主治理機制，此 類制度在國外之立法中相當常見14 。既可給予學校、政府更寬廣之試 辦空間，又有更明確之法源依據。
14 E.g. Cal Grant Alternative Delivery System Pilot Program （CAL.EDUC.CODE §§ 69450-69460）;
the Single Gender Academies Pilot Program Act of 1996 （CAL.EDUC.CODE §§ 58520-58524）; the Bill Bradley Human Relations Pilot Project （CAL.EDUC.CODE §§ 280-283）
16 三、國立大學校長、校務會議、治理委員會與教育部間之關係 （一）治理委員會委員產生方式及其職權 1. 委員產生方式 委員產生方式，廣義而言，包括席次多寡、提名與同意之權限分 配，另外亦須一併討論應否由主管機關行使最終同意權。 （1）人數多寡 治理委員會之組成人數不宜過多，蓋有議程冗長、權責不明之缺 點，相對亦容易產生派系與紛爭。但反面言之，若為強調大學自主治 理成員之利害關係人與主要社會各界之代表性，且在制度試辦之際為 求漸進改革與周延，成員人數尚非不可稍微增加。 依教育部所定試辦方案之規定為 15 至 19 席，較能涵蓋多方代 表，從漸進改革角度以觀，非無可取。 （2）委員選任 如前所述，如採行政法人型之公立大學改革，則仍維持校內人士 居多數而主導治理委員會；反之，如採基金會型大學，則多為外治之 模式，董事大都來自學校外部。 教育部試辦方案中之主要席次人選，由校務會議最終決定，不無 傾向由校務會議主導委員人選之意涵。亦即，大學內部成員（如教師、 研究人員、職員、工友及學生）佔過半席次，其中：教職員代表 3 人
17 （係由校務會議自行決定）；教師組織代表 1 人（由教師會選任）；學 生會長 1 人（因特定職務而當然成為委員）；校友代表 3 至 5 人（由 校長提名，經校務會議同意而出任）；企業及社會公正人士 5 至 7 人 （同上）；教育部所指派者，僅有 2 人。 換言之，在總共 15 至 19 席之委員當中，由教育部指派者僅有 2 席，其餘均出自大學，其中「校友代表」與「企業及社會公正人士」 固然係由校長提名（而校長係由治理委員會任命，在此程度可謂係由 治理委員會實質掌控），但校務會議擁有最終同意權，而校務會議係 由教師、研究人員、職員、工友及學生等依一定比例組成，為校內勢 力所在，而教育部之試辦方案並無提及校務會議不同意時雙方之妥協 機制，校務會議從而享有最終決定權。 （3）民主正當性 由校長提名、校務會議同意或校務會議自行決定之模式，是否符 合治理委員（會）之重大權責應符合民主正當性之控制要求，仍值探 究。蓋治理委員會享有大學之策略行動最終或前置程序（指須經校務 會議同意者）之決定權，則其必須有民主正當性基礎。教育部所擬試 辦方案將主管機關掌控席次調降為 2 席，使該組織為「政府以外勢力」 所控制，不無欠缺民主正當性之虞。此外，由於治理委員會行使重大 權責，影響大學發展深遠，其組織架構、成員任命、解職、利益迴避
18 等似均有法律保留原則之適用，其權責亦宜於法律中明定。 但因試辦方案畢竟屬於試辦性質，目前僅有二所大學（國立成功 大學與國立金門大學）作為對象，其並未修正大學法任何條文，且該 二所大學係經由與教育部簽訂行政契約方式，而自願採行如上治理架 構（行政契約須由校內所有教師、研究人員、職員、工友及學生之同 意為前提，或至少須經校務會議之同意），或得降低、免除違法性之 疑慮15 。 （4）主任委員產生方式 治理委員會之主任委員，應如何產生，上開試辦方案並無明文規 定。理念上，於此得有「委員互選」及「官方指定」兩種模式16 。此 二種模式各有其優缺點，委員互選具有民主性以及貫徹委員間平等參 與治理之優點，但容易權責不分，以及因為選舉而導致之派系化；反 之，官方指定之人選較能與教育部配合，快速有效執行行政事務。 由於試辦方案屬於試辦性質，並從漸進改革以觀，委員互選產生 主任委員似乎是較理想模式。而試辦方案所規定委員產生方式（校務 會議有人事決定權）與席次比例（教育部僅有 2 席），可謂已經排除 教育部對人選之最終決定權。 2. 治理委員會職權 15 最妥善方法，係修正大學法而引進試辦條款，將試辦目的、內容及範圍加以規定，並授權教 育部訂頒有關法規命令。 16 若由委員互選產生前一、二名然後交由教育部長圈選，則此模式亦近乎官方指定。
19 教育部所擬試辦方案係採基金會型大學之模式，治理委員會對於 大學策略性事項有單方、最終之決定權，另並包括對校長人選之任 免。應注意者為，治理委員會主要任務在於決定策略性事項，而非細 瑣之日常校務（包括個案與通案）之執行，後者係由治理委員會所遴 選之校長負責。 經由德國法之比較得知，德國公法上社團法人化之大學，其理事 會對於大學校務基金之原則性事項享有決定權，並監督校務內閣之運 作。詳細權限如下：（1）任命以及解任校務內閣之成員；（2）對於土 地或借貸有關事項之決定；（3）對大學經營計畫之同意；（4）接受（與 審議）校務內閣所提報告；（5）確認年度決算，及因此豁免校務內閣 之預算執行責任；（6）對以大學校務基金設立或投資企業之事項，行 使同意權；（7）對大學行使合法性監督；（8）對大學校務基金章程之 制定、變更及廢止之決議。此等事項雖與教育部試辦方案內容未盡相 符，惟兩者皆屬校務重大事項，固不待言。 教育部試辦方案之內容，亦與美國州立大學董事會權限相近，得 以與北伊利諾州立大學之比較觀察，該校董事會之權限與責任主要有 如下數項： (1) 制定有關規定，以統轄管理該大學與分部，凡此不得牴觸州 有關法律。
20 (2) 任用校長並於正當理由時將之解任；此外亦得任命及解任如 下人員：各學院之院長、正教授、副教授、助理教授、其他 有關教育或行政助理，以及各種必要職員；董事會亦有權規 定以上人員之任務，及與其簽訂契約，規範常聘、薪水、退 休等事宜，但必須符合該州所制頒之大學公務員法規定。 (3) 規定有關學習課程，以及所使用教科書、器材。 (4) 基於各學院建議，賦予學生學位。 (5) 檢視大學有關條件、管理及行政，提供所需建築物、器材、 設備及輔助性設施，確定並收取註冊費、導師費、學生活動 費、學生設施費、學生福祉費、實驗室費用及其他因校方所 提供設施或器材等費用。至於就該大學建築物之興建、改良、 修繕、燃油、家具、必要維修，以及董事會成員履行責任之 費用、校長薪水、教職員報酬等，則由州財政部支付；其他 支出得對學生收費，而大學董事會得規範有關收費事宜。 (6) 繼承且管理所有信託、信託財產及贈與。 (7) 接受教授職位或系所整體（含硬體與人員乃至待遇等）之捐 贈，並應同時訂定有關捐贈之規則。 (8) 與聯邦政府簽訂契約，提供教學或其他服務。
21 取得電腦資訊處理有關服務。 (10) 與其他機構合作，以價購、租賃或其他方式，擴大、維持及 改進有關之科技園區，鼓勵並服務相關工商業乃至州之經濟 發展。 （二）校長與校務會議之關係 1. 皆屬具校園民主正當性之機關 依我國現行大學法第 8 條及第 15 條規定，「校長」及「校務會議」 皆為大學應設置之法定機關。校長由學校所組成之校長遴選委員會遴 選，經教育部聘任產生，對外代表大學，對內綜理校務，負校務發展 之責，為大學最重要之校務政策擬定及執行機關。而校務會議，在現 代組群大學之型態下，則由校長、副校長、教師代表、學術與行政主 管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組成。 其中，教師代表應經選舉產生，人數不得少於全體會議人員二分之 一，至於其他人員之產生方式及比例，大學法第 15 條第 1 項則授權 由各大學組織規程定之。實務運作上，各大學組織規程亦大都規定校 務會議其他人員係由各組群人員直接或間接選舉或推選產生。以國立 成功大學為例，依其組織規程第 15 條第 1 項規定：「校務會議之各學 院教師代表，依第 14 條第 6 項規定選出。不屬於學院之教師代表按 分配名額，由教務處辦理選舉產生。助教（含舊制助教）、研究人員、
22 職員及工友之校務會議代表，由各該團體分別經選舉產生」。至於學 生代表之產生方式，依國立成功大學校務會議議事規則第 3 條第 4 項 規定：「本會議之研究人員、助教、職員、工友、大學部學生代表及 研究生代表，由各團體分別經推選產生」，同樣係透過推選方式產生。 準此，校務會議在法制及實務上皆為一具有各組群民主正當性基礎之 合議制機關。 綜上所述，校長與校務會議具有一共通特性，即皆屬具有校園民 主正當性基礎之大學治理機關。抑有進者，在現行大學法之規範結構 下，校長甚至於具有來自於校務會議所傳遞之民主正當性。蓋依大學 法第 9 條第 2 項規定，校務會議具有推選校長遴選委員會總額五分之 二席次之學校代表權限，以參與校長遴選。是以，從大學校園民主自 治角度以觀，校務會議享有較之於校長更為直接之校園民主正當性基 礎。 2. 法制面之大學治理分工 校務會議雖擁有強固且最直接之校園民主正當性基礎，但從大學 法之規範內容中，卻無法導出其為大學最高議決機關之地位。毋寧依 大學法第 15 條規定，校務會議職權僅限於「議決校務重大事項」，究 其立法原因，似乎仍與其擁有最直接之校園民主正當性基礎有關。即 由校務會議負責議決校務重大事項，雖為最契合大學自治民主要素之
23 設計，惟所謂校務重大事項，依大學法第 16 條規定，得具體化於下 列事項之審議上：（1）校務發展計畫及預算；（2）組織規程及各種重 要章則；（3）學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦； （4）教務、學生事務、總務、研究及其他校內重要事項；（5）有關 教學評鑑辦法之研議；（6）校務會議所設委員會或專案小組決議事 項；（7）會議提案及校長提議事項。除上述校務重大事項之審議及議 決權歸屬於校務會議外，其他校務發展及經營管理事項，最終仍概括 由校長負處理之責。從而，對大學校務發展及經營成敗負整體責任 者，應為校長，而非校務會議（大學法第 8 條參照），於此意義下， 校務會議與大學校長在大學治理上之角色扮演，並非立於科層式之上 下隸屬關係，而係依事務內容及性質進行權責分工。 類似於我國現行大學法中對於大學校長與校務會議關係所為之 規範結構，德國各邦大學法無論是採弱勢或是強勢之校務會議型，亦 大都將大學校務會議（Senat）定位為對特定校務重大事項之單獨或 共同議決、審議、表示意見或諮詢之民主機關而已17 ，而非一般性校 務最高議決機關。例如採弱勢校務會議型之北萊茵邦大學法第 22 條 第 1 項規定：「校務會議職掌下列事項：（1）校長團成員選舉之確認， 並以四分之三多數決建議大學諮詢監督委員會依第 17 條第 4 項對校 17 參照黃錦堂「德國大學法『新公共管理』改革之研究——兼論我國大學行政法人化相關草案」 政大法學評論 118 期（2010 年）187-189 頁。
24 長團成員進行罷免；（2）對校長之年度報告表示意見；（3）在本法無 特別規定之情形下，公布及修正大學組織規程、大學架構規定及大學 章則；（4）對於第 16 條第 1 項第 5 句之大學發展計畫、第 6 條第 2 項之目標協定、第 7 條第 2 項及第 3 項之評鑑報告、經營計畫，以及 學系、校級學術機構、校級經營單位、醫學機構之員額與經費分配原 則，提供建議與意見」。又如採強勢校務會議型之巴登‧符騰堡邦大 學法第 19 條第 2 項規定：「校務會議之主要任務如下：（1）確認專職 大學校長之選舉；（2）選舉大學校長團之非專職成員；（3）對結構及 發展計畫表示意見；（4）對預算及經營計畫草案表示意見；（5）對大 學契約及目標協定之簽訂表示意見；（6）對教授之任務說明表示意 見；（7）議決學系、大學機構、學程，以及共同機構與委員會之設立、 變更及裁撤；（8）議決入學許可之數量；（9）在學院建議基礎上議決 大學考試規則，或對大學畢業考試規則表示意見；（10）議決及修正 大學組織規程；（11）決定對大學學術、藝術發展具有原則性意義之 事項；（12）議決大學設施管理及利用之相關章則，尤其是學生學費、 入學許可、學年分配、註冊等規定；（13）校長以及性別平等受託人 年度報告之討論」。 3. 實務運作面之困境 雖謂在大學法之規範架構上，校務會議與大學校長間之關係並非
25 立於科層之上下隸屬關係，但我國大學法第 16 條畢竟賦予校務會議 針對大學內重大之學術事項（教務、學務、研究）、經營事項（總務、 預算），以及涉及社會公共事務（校務發展計畫、院系所設立或調整） 之審議權，得以在一定程度上制約，甚至是削減大學校長之校務發展 及經營管理權；其在現行之大學治理模式上，不容否認仍扮演關鍵角 色。縱然如此，校務會議在實務運作上，仍面臨下述困境，難以發揮 應有治理功能： 首先，校務會議定位並不明確。國內甚至有不少大學之校務會 議，自擬為如同國家組織結構中之國會，除自我定位為大學校長執行 校務之一般性及持續性監管機關外，並擴大解讀「重大事項」之意義 內涵。此等校務會議權限自我膨脹之結果，不僅造成校務會議與校長 彼此間大學治理權責之模糊不清，更為校務推展添加阻力變因，壓縮 大學校長之校務政策擬定及執行權，嚴重者，甚至架空校長職權，使 校務陷入癱瘓。 再者，校務會議組織過於龐大。例如國立成功大學組織規程第 14 條第 2 項規定，該校校務會議成員總額以 120 人為原則，且開會 次數亦不頻繁（每學期僅一至二次），故議事效率若非不彰，即是無 人發言，而對於校長及行政團隊之提案行禮如儀地照單全收，無法有 效且及時地行使其校務重大事項之審議及議決權。
26 最後，校務會議成員組織，須考量各組群正當性之兼備及教授治 校理念之落實。是以，在教學、研究及學務上，或可發揮其專業治理 之功能。然而，在涉及社會或產業之公共事務及產學脈動上，例如校 務發展計畫、人才培育重點，以及院系所設立調整、課程規劃等，因 未有外部人員之參與，故未盡能周全考量到社會或產業之實際需求， 甚至產生與社會產業脈動脫鉤之情形。就此而言，即使其欲發揮監督 及諮詢校長校務發展之功能，恐亦難達成。 4. 試辦方案下關係之新定位 在教育部試辦方案下，大學設置治理委員會，經由外部參與及多 元治理方式之引進，強化大學經營及公共事項之專業性與社會脈動 性。在此情形下，校務會議現有法定審議權中之「經營事項」及「公 共事項」，將移出由治理委員會行之，而僅保留大學內部成員（尤其 是占絕大多數之教師代表）理論上較為擅長之重大學術事項（教學與 研究）審議權限。據此，試辦階段校務會議之新定位，除大學組織規 程及重要章則審議權保持不變外，即從大學法所規定之重大學術、經 營及公共事項審議機關，限縮為「學術事項審議機關」18 。而且，此 處所稱之審議權，應更著重於學術事項「諮詢權」以及「意見提供」 18 就此而言，教育部版試辦方案與成功大學校內委託研究計畫「國立大學自主治理」之結論呈 現出明顯分歧，甚至是背道而馳之現象。蓋根據後者，大學自主治理後，校務會議原來在大學扮 演之角色非但不予改變，且其權限將較之於自主化前更大，而非如同教育部版所指之職權限縮。 對此，尚有待確認何者所言正確。
27 功能之發揮，而相對地弱化其作為議決權之內涵19 。尚須說明者，轉 型後之校務會議職權雖集中在學術事項之審議上，但與現行之校教評 會職掌事項尚屬有間，故不生職責重疊之問題。 於此定性下，校長之於校務會議二者之關係，則是更強化校長在 學術事項領域內績效提升之政策規劃提案權，以及校長對於學術單位 之人事及行為管理權。茲將校長及校務會議間可能之新權責分配方式 臚列如下： 大學校長 （學術事項提案及管理權） 校務會議 （學術事項審議權） (1) 訂定確保教學及研究品質之績效 指標 (2) 學術獎勵方案之提出及執行 (3) 分配學術單位人事及財務諮詢 (4) 學術單位主管及經營機構負責人 之聘任與解聘 (5) 對校內學術單位違法決議予以撤 銷、廢止、變更、限期改善、停 止執行或其他處置 (6) 對校內學術單位依法應作為而不 作為得為必要之處置 (1) 教務、研究發展事項及其他重要事 項之審議 (2) 教學評鑑辦法之審議 (3) 校務會議所設委員會或專案小組 決議事項之審議 (4) 校長提議事項之審議 19 教育部所提試辦方案中，認為轉型後校務會議之定位，應「回歸」大學法第 16 條所規定之「審 議機關」，而此處所稱審議，該試辦方案認知為即是「諮詢」之意。對於此等描述，用語上似過 於武斷，且是否真正契合大學法之立法原意，恐仍有斟酌之餘地。蓋根據我國一般立法技術及用 語，審議權之內容並非僅指意見諮詢而已，毋寧理應具有「審查」及「議決」之權。此觀之大學 法第 16 條所臚列之校務會議職權中關於大學規程及重要章則之制定、院系所設立調整及停辦 等，校務會議縱非議案之擬定及提出者，但卻極為明確地具有拘束效力之議決權。議決通過之議 案，校長應受到拘束。準此，校務會議於試辦方案推展期間固可朝向「諮詢機關」定位轉型，但 應非試辦方案中所稱之「回歸」，而似較屬制度設計後之功能調整結果。
28 有鑑於大學自主治理試辦階段校務會議功能縮減，故其規模上亦 應相對應地予以調整縮小，不宜再為動輒百餘人以上之組織。成員人 數之決定基準，除大學法第 15 條規定所要求校園各組群正當性比例 即使在轉型中亦仍須受到維持外20 ，尤應考量專業審議及諮詢功能之 有效發揮。以國立成功大學之規模而言，初步建議人數宜設定在 40 人以內。對此，大學組織規程及校務會議議事規則應配合修正。 （三）校長與治理委員會之關係 1. 治理委員會之設置目的及功能定位 試辦方案之核心內涵，除使大學相對於教育部而言，得以享有更 大之自主治理彈性空間外，在大學內部治理方面，更擬引進「外部治 理」及「多元治理」模式，以衡平截至目前為止普遍被認為並不適宜 大學體制及任務執行之「政府治理」模式。具體方案則是設置由教職 員代表、校友代表、社會及產業代表，以及教育部代表所共同組織之 常設性治理委員會，作為新增之大學治理機關，而與現存之大學校長 與校務會議鼎立，成為大學之三大核心內部治理機關。藉此多元治理 機制之導入，旨在引進更為豐沛之社會資源，使大學任務得以更與社 20 關於大學機關民主正當性充分度之討論，詳參見黃錦堂「我國公立大學公法上財團法人化之 研究——德國法與美國法之觀察」，收於吳庚教授七秩華誕祝壽論文集『政治思潮與國家法學』 （元照出版社、2010 年）518-520 頁。
29 會產業脈動緊密結合，俾提升大學學術競爭力。 在大學法之現行規範架構下，治理委員會尚非屬大學須義務設置 之法定機關。從而，該委員會之職權為何，尤其是其與負大學校務治 理及發展成敗總體責任之校長間關係為何，在我國大學法中尚付諸闕 如。惟參酌日本、德國及美國等國家之國立大學組織架構及治理模 式，此一治理委員會在其制度目的之導引下，主要功能定位應有二 者：其一、作為大學與社會產業結合之平台。透過社會產業代表之參 與校務，期待能有效填補大學學術與社會產業脫鉤之現象，使大學能 走出傳統所謂象牙塔之困境，提升與社會產業脈動及需求之結合度。 此外，大學雖為學術機構，但在國家財政拮据日趨嚴重及知識經濟盛 行情形下，大學不得不竭盡所能有效管理及開拓各項資源，以作為學 術發展之最大支撐力。就此，社會及產業長年累積之豐沛、具實效性 經營管理策略及經驗，皆可提供大學在校務經營管理事項上之專業助 力。其二、緩和教育部外部監督對於大學經營產生之衝突及誤解。在 此功能下，治理委員會作為教育部監督大學任務執行之平台，透過教 育部代表之長期參與校務，可在一定程序上將傳統之下命式外部監督 機制，轉換為「參與與溝通之監督」。而且，透過此一平台，亦可增 進教育部與國立大學間之溝通柔軟度及深度，使教育部得以擺脫現行 對大學校務政策形成過程及任務執行之困境，亦使大學得以較為正確
30 掌握教育部之監督方向與態度。基此，治理委員會之職權，應環繞在 有關大學經營管理事項與公共事務，以及教育部可對大學進行監督之 事務範疇內。根據教育部所擬試辦方案之規劃，治理委員會之主要職 權如下：（1）校長遴選、續任及解聘權；（2）學雜費審議權；（3）大 學招生審議權；（4）系所設立審議權；（5）校務評鑑參與權；（6）校 務發展計畫議決權；（7）校務預算議決權；（8）彈性薪資機制議決權。 2. 校長與治理委員會之角色分工 綜上對治理委員會之功能及職權所進行之觀察，在不變動現行法 規範架構之前提下，其職權來源雖由教育部及校務會議分別為授權， 但實質上卻與大學校長之人事去留及治理權限關係密切，且影響最 鉅。綜合思考治理委員會與大學校長間之關係，至少應可歸納如下數 項： （1）治理委員會與校長立於「校務分治」關係 治理委員會之設立目的之一，乃在於引進外部治理及多元治理模 式，填補大學經營管理上之社會外部性及公共事務性缺失。準此，在 學雜費、校務預算、教職員彈性薪資、校務評鑑等涉及經營管理事項， 以及院系所增廢調整及校務發展計畫等事務上，扮演與大學校長共同 分享治理之角色，並且作為校長政策提出及執行之憑據，除審議權之
31 行使外，亦不排除具備給予大學校長專業意見，以及提供諮詢之功 能。而且，治理委員會作為一常設性機關，成員得以持續觀察大學校 務發展，其治理功能理論上得以較為有效發揮。 （2）治理委員會作為校長職權行使之「監督機關」 除上述治理功能外，治理委員會尚具有監督校長之作用。在現行 大學組織架構下，校長除受教育部之外部監督外，在校內僅有零星地 受到校務會議之監督而已，尚缺乏有一穩健、持續及有效之監督機 制，導致校長「有權無責」之現象。為求大學校務得以獲得正常，甚 至是為大學利益之最大化發展，應建立制度性保障之機制。在此思考 脈絡下，治理委員會即可發揮其適度牽制校長決策形成及執行之監督 功能，為大學最佳利益把關。尤其，治理委員會經由對校長遴選、續 任及解聘之人事監督權掌握，可使其監督功能更為充分發揮。 此外，教育部代表既然成為治理委員會之成員，則教育部即可調 整其對於大學，尤其是校長之傳統監督模式，由「外部對立式」監督 轉型為「內部協商式」監督。此不僅為監督及管制革新之作法，應可 減少教育部與校長在校務推展及經營管理上之衝突發生。 （四） 校務會議與治理委員會之關係 1. 大學自治與校務會議
32 我國憲法第 11 條明文保障人民之講學、著作及出版自由，司法 院大法官亦從此規定導出大學之自治權，即釋字第 380 號解釋認為： 「憲法第 11 條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障； 就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。大 學法第 1 條第 2 項規定：『大學應受學術自由之保障，並在法律規定 範圍內，享有自治權』，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教 學之學術重要事項。……國家對於大學自治之監督，應於法律規定範 圍內為之，並須符合憲法第 23 條規定之法律保留原則」。釋字第 450 號解釋再補充：「大學自治屬於憲法第 11 條講學自由之保障範圍，舉 凡教學、學習自由有關之重要事項，均屬大學自治之項目，又國家對 大 學 之 監督 除應以 法 律 明定 外，其 訂 定 亦應 符合大 學 自 治之 原 則。……大學於上開教學研究相關之範圍內，就其內部組織亦應享有 相當程度之自主組織權」。釋字第 563 號解釋更進一步說明：「憲法第 11 條之講學自由賦予大學教學、研究與學習之自由，並於直接關涉 教學、研究之學術事項，享有自治權。……是立法機關不得任意以法 律強制大學設置特定之單位，致侵害大學之內部組織自主權；行政機 關亦不得以命令干預大學教學之內容及課程之訂定，而妨礙教學、研 究之自由，立法及行政措施之規範密度，於大學自治範圍內，均應受 適度之限制」。
33 關於大學之學術研究自由與大學自治，大學法第 1 條並規定：「I. 大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為 宗旨。II. 大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自 治權」。因此，大學自治為大學之基本權利，且為其運作之最高原則， 無論大學之組織如何變更皆不得侵害此項基本權。 基於前揭憲法、司法院大法官解釋及大學法之規定，大學之治理 本應以大學自治為基本原則，不但立法機關應予尊重，且行政機關亦 受此原則限制，不得侵害。為貫徹大學自治，大學法第 15 條規定：「I. 大學設校務會議，議決校務重大事項，……。II. 校務會議由校長召 開，每學期至少召開一次；……。III.校務會議必要時，得設各種委 員會或專案小組，處理校務會議交議事項；其名稱、任務及組成方式， 由各大學組織規程定之」。同法第 16 條則規定校務會議之審議權，包 括校發、預算、規章、院系所、教學總研、評鑑等 7 大項。 綜上可知，大學為實現其自治及學術發展，率皆依大學法第 15 條規定設置校務會議，以執行其權限。由於第 15 條之用語為「議決」， 而第 16 條之用語則為「審議」，是以對校務會議之權限為何，存有疑 義。如認第 16 條之審議事項應係呼應第 15 條之議決規定者，而議決 與審議之差異，應係立法者之用語不嚴謹，是以審議與議決並非涉及 校務會議權限之區別，或可認為第 16 條之審議包括「議決」在內，
34 兩者並非不同之權限劃分，職是之故，依大學法規定，校務會議應是 校務重大事項之議決單位，現行實務運作亦係由各大學之校務會議， 對於第 16 條之事項進行議決。 2. 現行制度運作之缺失 國立大學雖得設校務會議議決校務重大事項，然而，各國立大學 目前發展之最主要問題，乃是教育部及其他相關機關（如行政院人事 行政局與行政院主計處、監察院審計部等）監督、管理是否過多，以 致各大學之發展欠缺其自主性。為求大學能確實享有自主權，追求卓 越與提升效率，培養大學之競爭力藉以發展其特色，以服務國家、社 會，則教育部等之管控與監督或有鬆綁之必要。 此外，由於各大學教職員生人數普遍眾多，故校務會議代表動輒 人數逾百，開會勞師動眾，遇有爭議議題，則討論曠日廢時，議決不 易，縱經排除萬難而有決議，仍須送教育部核准或核定，大學自治空 有其名。校務會議乃實現大學自治之實際運作者，其享有決定大學如 何發展之權限，如校務會議代表成員太多、太雜，對議題無法充分掌 握，致不能有效參與決策而發揮作用，則大學自治亦將流於空談。為 落實大學自治，有必要增進校務會議代表之討論深度、提升議事效率 並發揮校務會議之功能，應有改善大學決策之形成機制。惟校務決策 如何形成，校務會議如何調整其功能，仍有待大學與主管監督機關之
35 教育部進一步探討、協調。 再者，大學之治理與發展是否宜交給完全由校內成員組成之校務 會議決策，亦有檢討空間。由於大學所追求之學術發展仍應配合國 家、社會之需求，因此，大學之決策不應全由校內成員組成之封閉性 組織掌握，否則易與國家、社會之發展脫節，使大學發展處於封閉之 象牙塔。為使大學發展能配合國家、社會及產業之發展，培養出符合 其需求之人才，大學之決策組織有必要改善，協助大學之正確發展， 以提升大學本身及國家、社會、產業之競爭力。 3. 治理委員會之設置 為提升大學之競爭力，規劃正確而前瞻之發展方向，並改善大學 決策遲緩無效率之缺失，有必要於校務會議外另設決策機制。參考外 國法制，通常採用者，乃是專設授予專責之治理委員會，延攬校外專 家，包括校友、機關代表、產業人士參與大學之決策，期待加入外部 人士提供各方專精意見，使決策能符合發展需求、提升行政效率，但 仍應由部分校務會議代表擔任此一治理委員會之成員。 治理委員會之成員既包含機關代表（特別是教育部），則依現行 法令對大學之管控密度應可大幅放寬，使治理委員會能享有較多權 限，而得以落實大學自治。由於校務會議仍然存在，則治理委員會之 成員，特別是主任委員，仍應經校務會議通過後再由教育部聘任始為
36 適當。 治理委員會對校務應享有重大決策權，諸如校長遴選、續任及解 聘權、校務發展計畫及預算之議決權、大學組織規程、各單位設置辦 法及各種重要章則之議決權、學院、學系、研究所、及其他單位之設 立、變更及停辦之議決權、學雜費議決權、大學總量議決權、校務評 鑑參與權、彈性薪資機制議決權以及其他校務重大事項議決權。治理 委員會之成立，既須經校務會議審議，亦有校務重大決策權，其通過 之議案或交由校務會議以包裹形式確認通過，或直接交由校長為主之 行政單位執行，並監督校長及其他行政單位之執行成效。 於現行大學法規定下，大學設置治理委員會，其適法性不無爭 議。惟大學既享有受憲法保障之自治權，即大學於教學研究相關之範 圍內，就其內部組織亦應享有相當程度之自主組織權，據此，其亦應 得於校務會議外，另設決策組織以追求自主、卓越、效率及前瞻發展， 不受主管機關之干涉。職是之故，大學於不違反法律禁止規定之範圍 內，經由校務會議同意而設置治理委員會，應屬大學自治之保障範 圍。退步而言，縱使認為校務會議為大學校務重大事項之議決單位， 其仍得將權限委由治理委員會行使，而無違大學法之規定。 4. 校務會議與治理委員會之關係 如以公司治理相比，似可將校務會議比擬為董事會，而治理委員
37 會則為常務董事會，但主要差異在於治理委員會成員雖可能有部分應 來自校內，但有部分則由校外專家組成，其與學校間並無直接關聯。 治理委員會權限主要來自校務會議，亦即由校務會議將其大部分權限 授權由治理委員會行使，一方面因治理委員會成員較少，可縮短決策 時程，他方面因治理委員會為各方專家組成，較易擺脫校內可能存在 之派系鬥爭，除可顧及各方公共利益外，並可提供各種不同專業意 見。且為求實現大學自治，減少教育部監督，部分依法原屬教育部之 監督事項亦得鬆綁，改由治理委員會行使，藉以提升大學之自主性。 校務會議、校務會議所屬次級單位21 以及各一級學術與行政單位 理應皆對治理委員會享有提案權，治理委員會對校務會議等之提案亦 有議決權。惟如校務會議認為治理委員會之決議窒礙難行或違反大學 之利益或其他重大違法不當時，或得行使覆議權，如覆議通過，治理 委員會即應受校務會議之決議拘束，不得執行。此外，如校務會議認 為治理委員會之成員不適任時，亦得決議將其解任。 校務會議雖因治理委員會之成立而大幅縮減權限，但並非被廢 止，而是處於類似授權者之地位，於校內監督治理委員會。退步言之， 如認為治理委員會之設置依法無據而有違大學法者，亦得將之視為審 議機關，而將校務重大事項委由其作出審查意見後，再交由校務會議 21 大學若設治理委員會後，校務會議之召開次數勢必將減少，一學期或一學年召開一次，故其 提案機會減少，應許其所屬之次級組織向治理委員會直接提案。
