民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫

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(1)民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 內政部建築研究所研究報告中華民國九十五年十二月.

(2) 095301070000G3209. 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 研究主持人：陳建忠協同主持人：文一智研. 究. 員：古淑惠. 研究助理：劉錦隆呂政諺. 內政部建築研究所研究報告中華民國九十五年十二月.

(3) 目. 目. 次. 次. 表次………………………………………………………Ⅲ 圖次………………………………………………………Ⅴ 摘要………………………………………………………XI. Abstract………………………………………………XⅢ 第一章緒論………………………………………………1 第一節研究緣起與背景…………………………1 第二節研究內容及方法…………………………3 第三節研究流程…………………………………4 第四節預期成果…………………………………5 第二章都市防災相關文獻回顧....................7 第一節都市防災意涵......................7 第二節國內外防救災體系及相關法令.......11 第三節國內近年來都市防災相關研究.......28 第四節都市防災空間系統之規範...........32 第五節日本都市防災相關案例.............40 第三章民雄鄉都市發展與災害歷史調查分析.......47 第一節上位及相關計畫...................47 第二節民雄鄉都市發展概況...............52 第三節災害發生歷史資料探討.............62 第四章民雄鄉都市計畫及發展趨勢...............79 第一節民雄都市計畫.....................79 第二節頭橋地區都市計畫.................84 第三節國立中正大學特定區主要計畫.......88 I.

(4) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 第五章民雄鄉都市防災空間現況調查.............93 第一節都市防災避難用開放空間現況調查...93 第二節民雄防救災道路系統現況調查.......98 第三節防救災醫療指揮救援據點現況調查..100 第四節民雄鄉危險地點分佈現況調查......111 第五節救援困難地點現況調查............119 第六節鄉民意願調查及專家意見諮詢......129 第六章民雄鄉都市防災空間系統規劃構想........131 第一節防災避難生活圈規劃..............131 第二節防救災道路系統之規劃構想........135 第三節防救災據點之規劃................141 第四節防災公園規劃構想................149 第五節鄰里簡易救難設備儲存所劃設......152 第六節災害應變中心指揮系統改善構想....153 第七章結論與建議............................155 第一節結論.........................155 第二節建議.........................156. 附錄一期初簡報會議記錄問題回覆表............161 附錄二期中簡報會議記錄問題回覆表............165 附錄三期末簡報會議記錄問題回覆表............169 附錄四調查資料表............................173 附錄五學者專家座談會紀錄....................177 參考書目......................................181. II.

(5) 表. 次. 表次表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 2-5 表 2-6 表 2-7 表 2-8 表 2-9 表 2-10 表 2-11 表 2-12 表 2-13 表 2-14. 都市防災設施與都市空間對應表...........10 各部會擬定之防災計畫...................12 災害防救主管機構.......................14 防災相關法規彙整.......................16 日本中央與地方重要機關(構)防災體制表...20 美國聯邦危機管理總署及其分署組織表.....23 美、日、台防救災體系之比較.............25 各國防救災相關法令比較表...............26 都市防災相關研究彙整...................28 防災生活圈劃設標準.....................34 緊急避難與收容場所劃設標準.............35 防救災路線劃設標準.....................36 防救災據點劃設標準.....................38 防災空間系統與災害時序之對應行動.......39. 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 3-5 表 3-6. 民雄鄉人口統計表.......................56 民雄鄉各村里人口統計表.................58 各村人口密度表.........................59 距離民雄鄉 25 公里範圍內活斷層一覽表....62 民雄鄉抽水站管理表.....................75 大崎村抽水站工程基本資料...............75. 表 4-1 民雄都市計畫土地使用分區資料表.........81 表 4-2 頭橋地區都市計畫土地使用分區資料表.....85 表 4-3 國立中正大學特定區土地使用分區資料表...90. III.

(6) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 5-1 表 5-2 表 5-3 表 5-4 表 5-5 表 5-6 表 5-7 表 5-8 表 5-9 表 5-10 表 5-11 表 5-12 表 5-13 表 5-14 表 5-15 表 5-16 表 5-17. 民雄都市計畫區公共開放空間統計表.......94 頭橋地區都市計畫公共開放空間統計表.....95 國立中正大學特定區公共開放空間統計表...96 開放空間可用空地檢討...................97 民雄鄉道路層級檢討表...................98 鄰近支援醫院統計表....................100 民雄鄉當地醫療單位資料表..............101 物資供應統計表........................102 民雄鄉之民間救難單位..................103 民雄鄉現有消防資源統計表.............104 警察據點統計表.......................105 加油站分佈統計表.....................111 變電所統計表.........................113 民雄鄉內瓦斯分裝廠及瓦斯行一覽表.....116 防救災黃色困難地區調查表.............119 防救災藍色困難地區調查表.............121 防救災紅色困難地區調查表.............123. 表 6-1 民雄鄉避難生活圈域規劃一覽表..........133 表 6-2 民雄鄉消防責任區規劃一覽表............144. IV.

(7) 圖. 圖. 次. 次. 圖 1-1 研究流程圖..............................4 圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3 圖 2-4 圖 2-5 圖 2-6 圖 2-7 圖 2-8. 緊急災害防救體系圖.....................13 日本地震防身手冊圖示...................41 日本風水災對策之圖示說明...............42 日本福岡市中央區防災地圖...............43 日本福岡市城南區防災地圖...............44 日本防災街區規劃示意圖.................45 日本防災據點設施示意圖.................46 綠化之防災效果.........................46. 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 3-4 圖 3-5 圖 3-6 圖 3-7 圖 3-8 圖 3-9 圖 3-10 圖 3-11 圖 3-12 圖 3-13 圖 3-14 圖 3-15 圖 3-16 圖 3-17. 民雄鄉發展綱要示意圖...................51 民雄鄉位置圖...........................52 嘉義縣民雄鄉行政區域...................53 嘉義縣河川水系圖.......................55 民雄鄉各村位置分佈圖...................57 民雄鄉各區域人口密度...................60 民雄鄉行政區域圖.......................61 台灣地區斷層及地震密集地區分佈圖.......63 1904 年 11 月 6 日斗六地震震度分佈圖.....64 1906 年 3 月 17 日梅山地震震度分佈圖.....65 1941 年 12 月 17 日中埔地震震度分佈圖....66 1964 年 1 月 18 日白河地震震度分佈圖.....67 1999 年 9 月 21 日集集大地震震度分佈圖...68 1999 年 10 月 22 日嘉義大地震震度分佈圖..69 嘉義縣土石流災害示意圖................70 嘉義縣洪水平原敏感地分布圖............71 民雄鄉洪水平原敏感地分布圖............71 V.

(8) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 3-18 圖 3-19 圖 3-20 圖 3-21 圖 3-22 圖 3-23 圖 3-24 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3 圖 4-4 圖 4-5 圖 4-6 圖 4-7 圖 5-1 圖 5-2 圖 5-3 圖 5-4 圖 5-5 圖 5-6 圖 5-7 圖 5-8 圖 5-9 圖 5-10 圖 5-11 圖 5-12. 溪底寮地區排水計畫流量分配圖..........73 大崎村抽水站工程計畫區內現況排水系統圖 74 大崎村抽水站工程 3D 示意圖.............76 大崎村抽水站機房平面配置圖............77 大崎村抽水站螺旋式抽水機平面配置圖....77 大崎村抽水站斷面圖....................78 大崎村抽水站斷面圖....................78 民雄鄉三都市計畫區位置示意圖...........79 民雄都市計畫區示意圖...................83 民雄都市計畫區衛星影像圖...............83 頭橋地區都市計畫區示意圖...............87 頭橋地區都市計畫區衛星影像圖...........87 國立中正大學特定區示意圖...............91 國立中正大學特定區衛星影像圖...........91. 民雄鄉緊急道路示意圖...................99 醫療救護據點分佈現況圖................100 民間物資供應據點分佈圖................102 消防指揮據點分佈圖....................103 警察指揮據點分佈圖....................105 民雄分局災害搶救勤務指揮組織..........106 民雄鄉警勤區分佈圖....................107 公用事業據點分佈圖....................108 民雄工業區災害(汙染)事件通報體系......109 民雄工業區服務中心通報流程............110 民雄工業區事故工廠通報流程............110 油庫、天然氣加壓站、加油站、瓦斯分裝廠、電廠及變電所分佈圖......................112 圖 5-13 台灣電力系統圖........................114 VI.

(9) 圖. 次. 圖 5-14 圖 5-15 圖 5-16 圖 5-17 圖 5-18 圖 5-19 圖 5-20 圖 5-21 圖 5-22 圖 5-23 圖 5-24 圖 5-25 圖 5-26 圖 5-27 圖 5-28 圖 5-29. 發電廠、變電所與高壓電線圖............115 工業危險地點分佈......................117 天然氣管線分佈........................118 防救災困難地區調查(民雄都市計畫區)....120 救援黃區現況照片......................120 救援藍區現況照片......................120 救援紅區現況照片......................121 防救災困難地區調查(頭橋地區都市計畫區)122 金興村金世界社區紅區現況圖............122 民雄鬧區現況圖........................125 民雄鄉交通要道阻塞區域分析............125 頭橋地區交通要道阻塞現況..............127 民雄鄉計畫道路未開通現況調查之一......127 民雄鄉計畫道路未開通現況調查之二......128 調查民雄鄉居民防救災意願照片..........129 徵詢專家學者意見會議照片..............130. 圖 6-1 圖 6-2 圖 6-3 圖 6-4 圖 6-5 圖 6-6 圖 6-7 圖 6-8 圖 6-9 圖 6-10 圖 6-11 圖 6-12 圖 6-13. 緊急避難生活圈之劃設理論..............132 民雄鄉避難生活圈域實質規劃構想........134 緊急道路系統規劃圖....................136 輸送救援道路系統—民雄都市計畫區......137 輸送救援道路系統—頭橋地區都市計畫區..138 輸送救援道路系統—國立中正大學特定區..138 防救災替代路徑規劃圖..................140 臨時收容場所規劃示意圖................143 中長期收容場所規劃配置................143 物資發放集散據點規劃圖................146 醫療據點及遺體收容場所規劃圖..........147 民雄鄉防災地圖........................148 民雄防災公園規劃構想..................149 VII.

(10) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 6-14 圖 6-15 圖 6-16 圖 6-17. VIII. 民雄鄉運動公園規劃為防災公園之示意圖..150 防災公園設施參考圖....................151 防救災組織分工現況圖..................153 民雄鄉災害應變中心指揮系統強化構想....154.

(11) 摘. 摘. 要. 要. 關鍵詞：民雄鄉、都市防災空間系統、避難生活圈、次級避難據點. 一、研究緣起台灣地區的都市發展日趨龐大及複雜，因地狹人稠的先天條件，造成都市建築緊密，缺乏防災避難空間，經九二一地震災難後，嚴重暴露出台灣都市防災規劃及危機管理體系之缺失，在痛定思痛之餘，如何避免因天然災害及意外事故之發生，造成都市機能受到直接或間接的衝擊而癱瘓，已經廣受重視。內政部於八十八年度訂定『災害防救方案執行計畫』在其中「都市及建築安全防災規劃實施要領」內已明訂縣市政府須確實依照「都市計畫通盤檢討實施辦法」第七條之規定針對都市計畫中避難場所、避難路線及防災設施進行規劃設計，然而近年來在都市計畫通盤檢討之運作上，防災議題顯然尚未見到具體之作業規範。由於九二一震災所造成的空前災情與恐懼，使台灣民眾驚覺所處生活環境防災設施之不足及對災害防治知識之缺乏，在學術界興起探討都市防災規劃之風潮，而在政府方面也開始重視都市防災建設工程之執行，因此，如何將防救災計畫落實於實際有效空間規劃中乃是迫不待緩的重建工作中一個重要的課題。民雄鄉是嘉義縣人口最多的鄉鎮，人口數約 7.2 萬人，面積 85.5 平方公里，行政區分 28 村，其中 11 村位於都市計畫範圍內。 921 大地震及 1022 大地震發生時，民雄鄉先後遭受災情，學校建築損失頗為嚴重，雖經災後積極搶救復建，受創猶深，對於都市防災規劃之需求，更是深切，因此本研究選定民雄鄉為地方政府擬訂都市空間防災規劃系統之研究對象，希望能以都市防災空間構造系統之通盤檢討為經，以都市計畫防災規劃手冊之規劃彙編準則為緯，規劃如何建構民雄鄉成為一個示範性的防災安全都市。. IX.

(12) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 摘. 要. 二、研究方法與過程研究內容及方法如下: (一)國內外相關防救災文獻回顧與分析。 (二)民雄鄉潛在災害及防救災影響因子之調查。 (三)研究範圍現況調查分析。 1.現行防救災主管機關暨民間防救災體系之訪查分析。 2.都市計畫現況及發展趨勢分析。 3.防救災空間架構之調查分析。 4.都市災害危險因子潛在地點調查。 (四)鄉民暨行政體系意見調查分析。 1.都市災害敏感地區訪查分析。 2.都市防災空間架構現狀之看法。 3.都市防災空間架構改造之意見。 4.防救災體系改善之建議。 (五)參考內政部建築研究所頒布之都市計畫防災規劃手冊彙編之作業內容，運用歸納法及比較分析法進行都市計畫防災空間架構之初步規劃作業。 (六)整理調查成果及初步規劃構想徵詢專家意見。 (七)分析各方意見加以彙整歸納。 (八)先進國家相關案例研究分析。 (九)擬定民雄鄉都市計畫防災空間系統之規劃。 1.都市防救災空間構造之規劃：含避難收容據點，醫療救災中心，物資供應系統，救災指揮中心，防救災道路系統，替代道路，延燒防止綠藍帶，臨時住宅用地，維生管線系統等。 2.都市防救災空間改造之評估：在公共設施缺乏危險指數較高之老舊市區或農村聚落以都市更新、都市設計或土地重劃等辦法劃設防災空間之可行性評估。 3.建構都市計畫防災規劃體系：調查地理資訊系統及整合專家學者之意見建立地方都市健全之防救災生活圈。. X.

(13) 摘. 要. 三、重要發現 1.調查危險場所分佈，建立危險因子分佈資料庫。 2.調查防救災困難地點，提示改善規劃構想。 3.規劃連接高速公路交流道之緊急道路系統及其替代路線，並規劃輸送救援道路系統。 4.以中小學校、社區公園開放空間規劃避難據點，高中大學或大型公園規劃為收容場所，健全避難圈域系統。 5.規劃次級避難生活圈域系統，使偏遠地區之村落均能納入防災避難生活圈。 6.調查警消各機關及派出單位配置，建立各避難圈域指揮據點。 7.在全市各區分別建立救援物資供應據點，並開設空中物資救援起降區。 8.於公墓焚化場及太平間開設遺體收容中心，快速處理遺體。 9.調查醫療院所配置及醫療容量建立救災醫療據點。 10.提出防災公園設置及鄰里簡易救難設備儲存所構想。. XI.

(14) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 摘. 要. 四、主要建議事項 (一) 可立即實施之建議 1.重視並提升民雄鄉都市計畫之防救災位階。 2.儘速開通防救災緊急道路系統。 3.加強都市防救災儲水設施。 4.淨空都市防救災道路並廣設指示標誌。 5.廣設鄰里簡易救難設備儲存所並經常練習。 6.加強都市居民的防救災組織及演訓。 7.重視市街化非都市土地防救災系統之規劃。 8.製作鄉鎮層級之防救災避難地圖。 (二)中長期之建議 1.整合並統一指揮各公用事業防救災計畫。 2.強化鄉鎮行政系統防救災能力與設施。 3.重視並連貫都市空間防救災綠帶系統。 4.積極推動窳陋地區之更新與重建。 5.推動防災公園之規劃與建設。 6.請中央防災主管機關選定本鄉作為實際建設都市防災空間系統之示範鄉鎮，以落實歷年來建築研究所之研究成果。. XII.

(15) Abstract. Abstract Keywords: Urban disaster-prevention space system, Rescue & refuge residential area, MinSyong, Sub-basement of Rescue & refuge Excellent urban development is based on the perfect urban-safety system, that is also the important index of urban function competition. After 921 Gi-Gi Earthquake the weakness and insufficiency of disaster-prevention in Taiwan was revealed completely. How to establish an effective disaster-prevention planning becomes great urgency. This study is try to establish such a planning in MinSyong township. This planning based on 『the synthesis hand-book of urban disaster-prevention planning in Taiwan』edited by ABRI.gov.Taiwan. First, to examine the original danger elements for control the factors of disaster. Second, review the urban space of MinSyong city to check the defect of disaster-prevention system, and with readjust urban-planning to construct. 1.The disaster rescue ＆ refuge routes and it’s replace methods. 2.The disaster rescue and emergency response command center. 3.The refuge basement. 4.Medical care facilities. 5.Rescue.materials supply facilities. 6.Pipeline rescue system. Last, trying to construct a model project of rescue and refuge Facilities in the school campus for the neighborhood. This research should use investigated geographic information and professional advices to establish disaster rescuing and refusing space plan. May this study results should become a model planning for the urban disaster-prevention in the local city.. XIII.

(16) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. XIV.

(17) 第一章. 第一章第一節. 緒論. 緒論. 研究緣起與背景. 一、研究緣起台灣地區的都市發展日趨龐大及複雜，因地狹人稠的先天條件，造成都市建築緊密，缺乏防災避難空間，經九二一地震災難後，嚴重暴露出台灣都市防災規劃及危機管理體系之缺失，在痛定思痛之餘，如何避免因天然災害及意外事故之發生，造成都市機能受到直接或間接的衝擊而癱瘓，已經廣受重視。內政部於八十八年度訂定『災害防救方案執行計畫』在其中「都市及建築安全防災規劃實施要領」內已明訂縣市政府須確實依照「都市計畫通盤檢討實施辦法」第七條之規定針對都市計畫中避難場所、避難路線及防災設施進行規劃設計，然而近年來在都市計畫通盤檢討之運作上，防災議題顯然尚未見到具體之作業規範。由於九二一震災所造成的空前災情與恐懼，使台灣民眾驚覺所處生活環境防災設施之不足及對災害防治知識之缺乏，在學術界興起探討都市防災規劃之風潮，而在政府方面也開始重視都市防災建設工程之執行，因此，如何將防救災計畫落實於實際有效空間規劃中乃是迫不待緩的重建工作中一個重要的課題。民雄鄉是嘉義縣人口最多的鄉鎮，人口數約 7.2 萬人，面積 85.5 平方公里，行政區分 28 村，其中 11 村位於都市計畫範圍內。九二一大地震及一 O 二二大地震發生時，民雄鄉先後遭受災情，學校建築損失頗為嚴重，雖經災後積極搶救復建，受創猶深，對於都市防災規劃之需求，更是深切，因此本研究選定民雄鄉為地方政府擬訂都市空間防災規劃系統之研究對象，希望能以都市防災空間構造系統之通盤檢討為經，以都市計畫防災規劃手冊之規劃準則為緯，規劃如何建構民雄鄉成為一個示範性的防災安全都市。. 1.

(18) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 二、研究計畫目的本研究以民雄鄉的行政區域為規劃範圍，除了都市計畫範圍，亦含括都市計畫範圍外逐漸市街化傾向的部分聚落，分析其空間結構特性，探討重大天然災害或人為公安事故發生時所應規劃之防災系統，本研究之目的希望達成下列四項目標： (一)分析民雄鄉都市發展之趨勢及行政區域內人造空間結構之特性，針對市街型及農村型地區選擇防災避難據點示範性規劃地區，並架構防災空間系統之層級及機能。 (二)收集民雄鄉災害危險度相關資料，建立初期災害因子資料庫系統之初步架構。 (三)以都市計畫防災規劃手冊彙編之作業方法為基礎，配合都市計畫通盤檢討的方法為輔，據以研擬民雄鄉都市計畫防災規劃系統。 (四)提出後續研究構想與建議。. 2.

(19) 第一章. 第二節. 緒論. 研究內容及方法. 研究內容及方法如下: (一)國內外相關防救災文獻回顧與分析。 (二)民雄鄉潛在災害及防救災影響因子之調查。 (三)研究範圍現況調查分析。 1.現行防救災主管機關暨民間防救災體系之訪查分析。 2.都市計畫現況及發展趨勢分析。 3.防救災空間架構之調查分析。 4.都市災害危險因子潛在地點調查。 (四)鄉民暨行政體系意見調查分析。 1.都市災害敏感地區訪查分析。 2.都市防災空間架構現狀之看法。 3.都市防災空間架構改造之意見。 4.防救災體系改善之建議。 (五)參考內政部建築研究所研究報告『都市計畫防災規劃手冊彙編』之作業內容，運用歸納法及比較分析法進行都市計畫防災空間架構之初步規劃作業。 (六)整理調查成果及初步規劃構想徵詢專家意見。 (七)分析各方意見加以彙整歸納。 (八)先進國家相關案例研究分析。 (九)擬定民雄鄉都市計畫防災空間系統之規劃。 1.都市防救災空間構造之規劃：含避難收容據點，醫療救災中心，物資供應系統，救災指揮中心，防救災道路系統，替代道路，延燒防止綠藍帶，臨時住宅用地，維生管線系統等。 2.都市防救災空間改造之評估：在公共設施缺乏危險指數較高之老舊市區或農村聚落以都市更新、都市設計或土地重劃等辦法劃設防災空間之可行性評估。 3.建構都市計畫防災規劃體系：調查地理資訊系統及整合專家學者之建議建立地方都市健全之防救災生活圈。. 3.

(20) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 第三節研究流程 START 研究動機與目的. 相關文獻回顧分析. 調查準備工作. 現況調查分析 a.現行防救災主管機關暨民間防救災體系之訪查分析 b.都市計畫現況及發展趨勢分析 c.防救災空間架構之調查分析 d.都市災害危險因子潛在地點調查. 都市潛在災害及防救災影響因子分析 a.既往都市災害發生因素分析 b.既往都市災害發生地點分析 c.都市災害危險資料蒐集 d.都市空間潛在危險因子分析. 擬定初步規劃構想. 市民意見暨行政體系調查分析 a.都市災害敏感地區訪查分析 b.都市防災空間架構現狀之看法 c.都市防災空間架構改造之意見 d.防救災體系改善之建議. 都市計畫防災規劃手冊彙編. 綜合歸納各方意見. 擬定防災規劃構想 a.都市防救災空間構造之規劃 b.都市防救災空間改造之評估 c.都市防救災動員體系之規劃 d.建構都市計畫防災規劃體系. 與學者專家、現行防救災主管機關暨民間防救災體系代表舉行說明會. 提出都市計畫防災規劃報告 END. 圖 1-1 研究流程圖 (本研究整理). 4. 民雄鄉防救災空間系統調查彙整分析資料.

(21) 第一章. 第四節. 緒論. 預期成果. 一、預期完成工作項目 (一)國內外相關文獻及研究之彙整。 (二)建立民雄鄉危險因子潛在地點初期資料庫。 (三)調查民雄鄉空間構造現狀對防救災規劃之負面影響因素。 (四)彙整市民暨行政體系對都市防災規劃系統之意見。 (五)擬定民雄鄉都市空間防災規劃系統之基本構想。 (六)歸納國內外學者專家對民雄鄉都市空間防災規劃之綜合意見。 (七)建構民雄鄉都市空間防災規劃系統。. 二、具體成果 (一)建立民雄鄉合乎民眾期望之防救災指揮系統和防救災中心。 (二)建立民雄鄉潛在災害和危險因子之初期資料。 (三)彙整民雄鄉都市防災空間資源和人力資源。 (四)規劃防救災道路系統和替代道路系統。 (五)規劃防救災醫療救護體系和人力配置。 (六)規劃防救災物資集散和供應據點。 (七)規劃大型外援後送據點。 (八)規劃臨時避難和長期收容據點示範點。 (九)規劃以中小學為中心的里鄰避難生活圈。 (十)規劃以社區活動中心、集會所為次級避難生活圈。. 5.

(22) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 6.

(23) 第二章. 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 都市防災相關文獻回顧. 第一節都市防災意涵一、都市防災的意義（一）都市災害原來的自然災害，由於人為因素、都市結構使其內容變質，造成受害規模擴大；或者是人為因素、都市結構與自然災害（條件）互相組合而造成新的複合性災害，此為都市災害。以下就災害類型與特性說明如下： 1.災害類型：都市災害因素繁多，可歸納為自然因素及人為因素二大類。（1）自然災害：如地震、海嘯、颱風、豪雨等。（2）人為災害：大致區分為四大項： A.都市火災與爆炸災害：使用可燃性氣體、引火性液體、爆炸性物質或用電不慎所引起。 B.地質災害：山坡地開發、地下水過度抽取，使地層下陷。 C.產業公害：產業活動造成的污染、水污染、噪音、廢棄物等。 D.交通事故：海、空難及路上交通事故。 2.災害特性：災害依其所產生的原因不同而具有不同之特性，說明如下: （1）災害預測之不確定性：由許多小事件逐漸累積影響效果。（2）空間性和時間性：不同時間與不同空間使用特性與強度的差異，使得人口和活動分佈所形成之動態環境各不相同。因此，災害的形成因素、影響因素與結合條件各不相同，而導致同一災害發生於不同的時段或不同區位所產生的災害現象也不相同。（3）連鎖性和累積性：災害並非個別發生且立即結束，不同地點發生的災害會互相影響，甚至波及、擴大而形成連鎖性之災. 7.

(24) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 害。更常會累積不同時間、空間之影響，波及、連鎖而擴大災害之影響區域。（4）複合性：災害重建之困難性，災害經常不是單一的呈現，而是不同災情的綜合。（5）災害重建之困難性：都市災害，往往對社會、環境造成極大之衝擊，除生命財產的損失外，對整個土地、環境等資源所造成的破壞，往往不是短期內可以重建。都市災害對於平衡機制破壞而導致生活環境資源之衝擊影響極為嚴重。由此可見災害與其防救問題無法單純或獨立的探討，對災害防救觀念也應該是兼具整體性與系統性的。（二）都市防災的定義都市防災係對於都市計畫區內之都市空間、都市設施、公用設備及建築物等，對風災、水災、震災、火災、危險物災害等所發生之一切災害之預防、災害搶救及重建之工作。其層面應擴及至國土保全，依日本建設行政之規劃，主要涵蓋： 1.都市行政。 2.河川行政(河川整備、防砂、山坡地崩塌、海岸等災害防治及復原)。 3.道路行政(各種層級道路規劃、道路設施及防震災之整備)。 4,建築管理行政(建築構造、防火材料、鄰棟間隔、建築沿道綠帶等)。這四大項之防災規劃理應涵蓋在總體防災規劃架構內。都市防災應做一貫性、全面性的考量，使防災能面面俱到、發揮最佳功效，並能與日常生活結合、不浪費資源的有效利用。. 8.

(25) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 二、防災區劃：實施都市防災區劃之主要目的，在於災害發生時，高密度之市街地，不致因為火源形成延燒而導致危險擴展至其他地區，所以都市防災區劃中重要的概念在於將不燃建築物結合以構成延燒遮斷帶之網絡。各區劃應具備傳達消息、消防活動、醫療救護、避難引導、指揮及調整組織等機能。三、火災延燒防止帶火災延燒防止帶之概念在將不燃化之建築物結合或利用道路、河川、公園、公共設施等都市設施，以防止火源延燒造成人命與財產之損失。四、避難動線避難動線之劃設，主要作為各指定臨時避難場所、防災據點之設施連繫動線通道，為災害發生時第一時間避難之通道。為使避難者能安全的避難，避難動線、避難場整合所形成都市防災區劃中極重要之防災措施。五、避難場所避難場所一般又為防災據點，其具備之機能包括提供居民正確資訊、獨立消防活動能力、避難場所、收容災民、醫療救護、物資輸送等機能，並作為災害對策總部之使用。避難場所之層級可分為:社區型、區域型、廣域型。不同層級之避難場所亦擔負不同之防災據點功能，在都市計畫之空間劃設及其定位亦不相同。為劃分其機能，避難場所多設置於各市政府、區域設施、公園、小學等公共設施、或社區中心、市民會館等公共設施，避難場所需考量其空間機能，設施之內容及建築結構之耐震、不燃化等。. 9.

(26) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 六、救災路線道路系統在都市災害發生後之救災活動上扮演了關鍵的角色，救災路線功能發揮正常與否直接影響了救難之成效，亦直接影響了災害傷亡之規模。救災動線在災害發生後，首先必保持其暢通，以利救災活動之展開，並須保有消防機具與車輛操作之最小空間需求，並應防止消防死角之產生。七、防災設施防災設施之整備與都市防災管理之制度系統息息相關。其內涵機能包含救災指揮所、醫療場所、物資儲存及發放場所、災民收容所等功能，從都市計畫領域看來，則為其所具備之都市防災機能及對應之都市空間。(如表 2-1) 表 2-1 都市防災設施與都市空間對應表都市防災設施. 都市防災機能. 防災空地. 防止起火、火源延燒. 防火區劃帶. 隔絕火災的延燒擴大. 災害防止帶避難道路. 都市空間（防災活動據點）公園、小學操場寬廣道路、河川、鐵路、面積、具規模之集合住宅. 確保避難道路. 避難道路沿線之不燃空間. 確保完全避難. 避難場所周邊之不燃空間. 確保避難道路. 寬 15M 以上之計畫道路全市型公園、大規模集合. 避難場所. 確保完全避難. 住宅、大規模機關用地、大學、大型廣場. 自然水利. 滅火. 河川. (資料來源：李威儀，1997，台北市都市計畫防災系統之規劃，日本國土廳大都市整備局。) 10.

(27) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 第二節國內外防救災體系及相關法令一、我國之防救災體系及相關法令 (一) 我國之防救災體系我國之防救災體系，其包含「災前之預防」及「災後之應變」二部分，主要包括有行政、都計、建管及消防層面等，民國 83 年 1 月之前，主要以消防及建管單一建築物之防救災為主，如消防法之相關規定，及建管單位於建築物施工前建照之核發、完工後使用執照之核發等;整體防救措施係依據「防救天然災害及善後處理辦法」，台北市、高雄市及台灣省(88 年 7 月 1 日精省，原隸屬省府單位改隸行政院各部會)各訂防救災措施及處理要點，辦理防救災工作。為建立中央及地方完整防災體系，於民國 89 年訂「災害防救法」，明訂防救災之目標及實施項目並將都市防災規劃納入，其防救災組織體系共分為中央、縣(市)及鄉(鎮、市、區)等三級防災會報，於災害發生時設立應對之救災指揮組織，並由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，指定行政機關或公共事業訂定「防災業務計畫」，各級地方防災會報訂定「地區防災計畫」，以落實防災業務之執行，但目前均以災害之彙報與搶救為主，其災害防救體系分述如下： 1.中央防災會報：其任務包括有決定防災之基本方針、核定防災基本計畫及中央防災業務主管機關之防災業務計畫、核定重要防災政策與措施、訂定及推行全國緊急災害之應變措施、核定全國緊急災害之應變措施、督導、考核中央及直轄市、縣（市）防災相關事項、其他依法令所規定事項。 2.中央防救（處理）中心：由各災害主管機關的首長擔任指揮官，其任務包括有統合指揮、督導、協調參與防救（處理）中心編組的各部會及地方層級防救（處理中心），執行災害應變事宜。 3.緊急應變小組：依據相關防災計畫執行災害防救事項、配合. 11.

(28) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 中央防救處理中心之指示，從事各項災害應變措施、災情蒐集及傳遞。為落實防災業務計畫之執行，提昇災害應變能力，由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，就其所掌事務訂定「防災業務計畫」；省（市）、縣（市）、鄉（鎮、市、區）防災會報依「防災基本計畫」及「防災業務計畫」訂定「地區防災計畫」，其內容如表 2-2。表 2-2 計畫名稱. 各部會擬定之防災計畫. 主要內容. 訂定單位. 1.防災之長期綜合計畫。 2.防災業務計畫及地區防災計畫應規定防災基本計畫. 之重要事項。. 中央防災會報. 3.防災業務計畫及地區防災計畫之訂定基準。 1.關於所掌事務或業務應採行之防災措防災業務計畫. 施。 2.關於所掌事務或業務之地區防災計畫. 各相關部會. 訂定基準。該地區有關防災措施、災害預防、情報蒐集傳達、預警、災害應變復原對策等地區防災計畫計畫及防救設施、設備、物資、基金之整備調度、分配、輸送、通訊等相關計. 各級地方防災會報. 畫。 (資料來源：陳崇賢，1997，都市防災體系之建構，都市危基管理研討會實錄。) 防災計畫為推動災害防救計畫之根本，應含括災害預防、災害應變及災害善後復原重建措施，特別是各級地方防災計畫，應針對該轄地區特性訂定，平時透過防災計畫，落實推動防災工作，並實施教育、訓練、演習，災害發生時卻能依計畫按部就班，有條不紊執行災害應變及善後復原重建事宜。 12.

(29) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 4.災害防救法對於災害防救的組織層級規定，本研究整理如下圖 2-1 所示。在災害防救組織的層級上共分為三個層級，行政院需設中央災害防救會報。此外，行政院需設立災害防救委員會，委員會負責處理相關業務、擬定計畫，並設災害防救專家諮詢委員會．並得設災害防救科技中心，在地方政府方面，地方政府需設直轄市、縣（市）災害防救會報及鄉（鎮、市）災害防救會報。 1.核定災害防救基本計畫. 中央災害防救會報. 中央災害應變中心. 2.核定災害防救業務計畫. 召集人─行政院長. 指揮官─行政院院長指派. 支持請求與實施. 災害通知與報告. 災害防救專家諮詢委員會. 災害防救科技中心. 核定直轄市、縣（市）. 直轄市、縣（市）地區災害防救會報. 地區災害防救計畫. 召集人─直轄市、縣（市）長支持請求與實施. 災害通知與報告. 災害防救專家諮詢委員會. 鄉（鎮、市）地區災害防救會報. 地區災害防救計畫. 召集人─鄉（鎮、市）長. 災害通報. 直轄市、縣（市）災害應變中心指揮官─直轄市、縣（市）長. 專責幕僚單位. 核定鄉（鎮、市）地區. 成立緊急應變小組. 直轄市、縣（市）災害應變中心指揮官─鄉（鎮、市）長. 鄉（鎮、市）長指定幕僚單位成立緊急應變小組. 災. 圖 2-1. 成立緊急應變小組. 行政院災害防救委員會. 害. 緊急災害防救體系圖. (資料來源：內政部，2000 年，災害防救法). 13.

(30) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. (二)台灣現行防災相關法令 1.災害防救法行政院於八十四年擬定災害防救法草案函送立法院審議，民國八十九年「災害防救法」正式公佈實施。災害防救法是災害防救最根本的母法，在災害防救相關法規中層級為最高，過去台灣災害防救法規分散，故為災害防救法規組織體系化的開端。災害防救法在民國八十九年七月由總統公布訂定，內容包括八個章節共五十二條。以下分別以幾個不同的項目說明災害防救法中重要內容概要。 (1)名詞定義災害防救法中定義災善防救的意義為「指災害之預防、災害發生時之應變措施及災後之復原重建」，在災害防救法中將災害防救之定義解釋的範圍相當廣大，不僅包括預防的部份，對於發生之災變及復原重建都包括在內。並且在災害防救法其後的內容也將以此三方面做分別的規定 (2)災害防救之主管機構在災害防救法中，規定了不同種類之災害防救時之主管負責機構，本作業整理如表 2-3。表 2-3. 災害防救主管機構. 災害類別. 主管機構. 風災、水災、重大災害、爆炸災害內政部水災、旱災、公用氣體與油料管綫、輸電線路災害. 經濟部. 寒害、土石流災害. 行政院農委會. 空難、海難及陸上交通事故. 交通部. 毒性化學物質. 行政院環保署依法律規定或由中央災害防救. 其他災害. 會議指定之中央災害防救業務主管機關. (資料來源：內政部，2000，災害防救法) 14.

(31) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. (3)災害防救計畫災害防救法對於各級政府應擬定之災害防救計畫，災害防計畫共分為災害防救基本計畫、災害防救業務計畫及地區防救計畫，在此三種計畫的內容方面，本法規定應對於災害預防、緊急應變及災後復原三方面皆應有內容擬定。 (4)災害預防事項與災害預防之相關規定在災害防救法中共有五條。內容包括為減少災害之預防、各級政府應實施之防救災項目、有效執行緊急應變之措施、各級政府及相關公共事業平時應實施之準備工作、及準備工作之相關規定。 (5)災害應變措施在災害應變措施之相關規定方面，在本法中共有九條，屬於著墨較多的地方。詳細的規定了災害發生時各級相關政府應該實施之應變措施及災害應變中心成立的相關規定。 (6)災害復原重建災害復原重建部份，本法共規定有兩條，都是政策性的宣示條文，並沒有太大的實質作用。 (7)其他規定除了以上七項所提之內容，最後也有相關罰則及附則。內容上主要是對於災害救助方面的相關規定。. 2.其他防救災相關法令表由於防災業務之內容牽涉甚廣，就其不同法源與行政執掌分類如表 2-4。. 15.

(32) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 2-4. 防災相關法規彙整. 法規名稱. 相關規定. 相關重點. 消防法. 第8條 1.依法令應有消防安全設備之場所 2.工廠、倉庫、林場 3.公共危險物品與高壓液體製造、消防檢查分裝儲存及販賣場所 4.大眾運輸工具 5.其他經中央主管機關核定之場所. 消防能力消防法施行細第 15 條則政府籌建蓄水池或消防水源之規定第 18 條救災能力傷患收容、救護、運送、急救之規定都市計畫法施第 30 條行細則各使用分區建蔽率之規定都市計畫法. 地區整體危險度. 第 15 條避難市鎮計畫主要計畫書必須表明事項救災危險度中之 1. 人口分佈 2. 主要道路及公共運輸系統狀況 3. 學校、大型公園用地的配置. 第 22 條避難都市計畫法細部計畫書及細部計畫救災危險度圖應表明事項之 1. 居住密度及容納人口 2. 土地使用分區管制狀況 3. 道路系統狀況 4. 地區性之公共設施用地的配置避難救災危險都市計畫定期第 6 條度通盤檢討. 16.

(33) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 有關針對舊有建物密集、畸零破舊等劃定更新地區，研定更新基本方針，納入計畫書規定第7條消防避難救災應就都市防災避難場所、消防救災危險延燒路線、火災延燒防止地帶等事項進行規畫及檢討第8條避難救災危險有關應辦理都市設計，納入細部計度畫之規定建築法. 避難、救災、延第 32 條在建照執照或雜項執照申請時應載燒、起火危險明事項中之： 1. 建築面積與基地面積之百分比 2. 建築物用途第 43 條避難危險有關建築物騎樓間不得有高低差之規定第 47 條地盤地質災害有關在易於土地崩塌坍地區之禁建規定第 63 條防止倒塌、落下建築物施工場所應有維護安全防範物、起火危險危險及預防火災之適當設備或措施第 64 條避難危險有關建築材料及機具堆放不得妨礙交通及公共安全之規定避難延燒危險第 66 條建築物施工部分距離基地界線或道路界線最小距離之限制第 76 條、第 77 條、第 77-1 條. 消防避難救災. 17.

(34) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 有關建築物防火避雜設施及消防設危險備檢查、改善之規定建築技術規則第 2 條建築設計施工基地內私設通路寬度之規定編第 3-1 條迴車道設置之規定. 延燒避難救災危險度避難救災危險度. 第 14 至 24-1 條有關建築物高度之限制. 避難救災危險度. 第 25 至 29 條有關建蔽率規定. 整體危險性. 第 57 條避難救災危險騎樓、無遮簷人行道寬度及構造之度規定第 69 條防火建築物之樓層數及總樓地板面延燒危險度積限制. 建築技術規則建築構造編. 18. 第 70 至 74 條有關防火時效之規定. 延燒危險度. 第 90 條避難層出入口之規定. 避難救災危險度. 第 91 條避難層以外出入口之規定. 避難救災危險度. 第 114 條滅火設備之規定. 消防能力. 第 115 條警報設備之規定. 避難危險度. 第 118 條特定建築物臨街寬之限制第 43 條有關台灣震區及地震力之說明第 44 條. 延燒避難救災危險地盤地質災害建築物破壞.

(35) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 建築物橫力係數之規定. 台灣省建築管理規則. 第 44-1 條用途係數之規定. 建築物倒塌. 第 56 條基礎形式之分類. 構造安全. 第5條. 避難救災. 有關面臨現有巷道之基地建築線之延燒危險指定第9條避難救災危險指定建築線之文件應註明事項中之度其騎樓寬度、道路寬度第 20 條避難救災危險面臨計畫道路之建築基地設置騎樓度或庇廊或無遮簷人行道之規定第 33 條有關建築物中主要設備規定中之消消防能力防設備第 40 條消防能力對供公眾使用之建築物之出入口、避難危險度走廊、樓梯、消防設備之規定. 山坡地開發建第 5 條築管理辦法山坡地不得開發之規定 1.坡度陡峭者、地質結構不良、地地盤地質災害層破碎、活動斷層或順向波有活動之虞者 2.有崩坍之虞者 (資料來源：陳亮全，1993，都市建築地震災害要因資料系統之建立，內政部建築研究所。) 註：經查建築技術規則建築構造編之第 44 條、第 44-1 條已刪除。. 19.

(36) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 二、日本防救災體系及相關法令 (一)防災組織體系災害對策基本法(簡稱「基本法」)第一條:開宗明義的指出：「為保護國土及國民生命、身體、財產，建立中央與地方各必要機關(構) 防災體制及責任明確化，訂定防災計畫，作成災害預防、災害應變對策、災害復舊財政金融處置措施等基本規定，統籌規劃推動的防災行政整備，以利維持社會秩序，確保公共福祉。」即規定中央、都道府縣、市町村、中央及地方指定行政機關、指定公共事業及住民有關防災之責任與義務，以及防災活動組織化、體系化如表 2-5。表 2-5 機關. 日本中央與地方重要機關(構)防災體制表. 所指機關單位係指「國家行政組織法」第三條、第八條之中央機關，包括總理府、國家公安委員會、自治省、外務省、大藏. 指定行政機關. 省、文部省、法務省、建設省、厚生省、農水省、通產省、運輸省、郵政省、勞動省、經濟企畫廳、科學技術廳、警察廳、總務廳、北海道開發廳、防衛廳、琉球開發廳、環境廳、國上廳、文化廳、中小企業廳、能源廳、海上保衛廳、氣象廳、消防廳等二十九個機關。. 指定地方行政機關指定公共事業指定地方公共事業. 係指「國家行政組織法」第九條所指中央機關派出地方之分支機關。如管區警察局、財務局、地方農政局、地方運輸局、地方建設局、地方醫務局、地方郵政局等。係指指定之公共事業機構，如日本電信電話公司、-日本銀行、紅十字會、電力、瓦斯、運輸、通信等-卅七個公用事業及公益法人。係指港灣法上之港務局、土地改良法上之土地改良區公共營造物管理者、都道府縣城內之電力、瓦斯、運輸、通信等其他公用事業及公益法人。. (資料來源:台灣省政府(1998)「緊急災害防救組」赴「美國聯邦危機管理總署」研習資料。). 20.

(37) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. (二)中央防災會議為建立統合的防災體制，中央在總理府成立「中央防災會議」，內閣總理大臣(即首相)擔任主席，內閣秘書長、各防災關係省廳首長(國務大臣)、專家學者擔任委員，並由首相任命之。該會議主要任務如下: 1.訂定及推行防災基本計畫。 2.訂定及推行緊急災害應變措施計畫。 3.首相交議防災重要事項之審議。 4.其他依法令所定之事項。首相得就下列事項，指示中央防災會議審議內容有兩點：1. 防災基本方針。2.防災綜合調整重要策略。中央防災會議得對防災相關機關(構)首長要求提出資料、陳述意見及其他必要協助，另為遂行所掌事務，並得對地方防災會議提出勸告與指示。 (三)地方防災會議基本法規定設立地方防災會議。其中，「都道府縣防災會議」由都道府縣知事擔任主席，都道府縣及中央派駐地方機關、市町村、消防機關、陸上自衛隊警備區域方面總監、教育委員會、警察本部長、指定公共機關、指定公共事業分支機構、轄內指定地方公共事業或地方團體之首長、負責人、指派代表擔任委員，每年定期召開一次。 (四)災害對策本部都道府縣及市町村於轄內全部或部分地區，有發生災害之虞或發生災害時，如認為有必要採取災害預防措施或災害應變對策，地方行政首長諮詢防災會報的意見，成立「災害對策本部」，使救災動作迅速且適當之應變，指示所屬單位做必要處置。. 21.

(38) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. (五)防災基本計畫基本法規定，中央防災會議須作成防災基本計畫，並依據對災害發生與預防之科學研究成果，以及災害應急對策模擬試練效果，每年加以檢討，必要時應予修正。前述防災基本計畫之作成與修正應於中央防災會議時，同首相報告，並公告周知全國各都道府縣知事及指定行政機關首長，以便各該機關研擬防災業務計畫及地域防災計畫時，有所遵循。基本法另規定各行政機關首長須依據防災基本計畫，就所掌理業務作成防災業務計畫並每年定期檢討修正之。 (六)日本防災相關法令日本早在阪神大震災之前即已建立災害對策基本法、災害救助法、建築基準法、大規模地震對策特別推置法、地震保險法等法制，日本平成七年（一九九五年）阪神大地震後即頒訂「建築物耐震改修促進法」「受災市街地復興特別推置法」，並修改「建築基準法」，公布「官廳施設總合耐震計畫基準」。日本建設省於一九九六年亦針對政府機關建築物頒布一套「官廳設施總合耐震計畫基準」之政令，該基準對於國家機關之建築物及其附帶設施之位置、規模和耐震安全性均要求比一般建築物更嚴格之基準，以避免政府機關遭受震災摧毀而破壞救災行動之運作。平成九年 (一九九七年)制訂「密集市街地防災街區整備促進法」。. 三、美國防救災體系及相關法令美國災變管理體系包括三個次級體系：聯邦急難管理署、州與地方政府及其他公私立組織。 (一)聯邦危機管理總署聯邦危機管理總署之全名為 Federal Emergency Management Agency，其任務為統籌支援全美國的災害事宜，透過減災、備災、救災、保險及消災等工作，減少災害所帶來的損失。該署統合了國. 22.

(39) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 防部、商業部、住宅及都市發展部與其他相關部門，有效整合了事權分散、各自為政的防災管理體系，使災害處理更有效率，如表 2-6。表 2-6 美國聯邦危機管理總署及其分署組織表設. 置. 產生方式. 設署長、副署長各一人，另外署長、副署長、五位司長總署. 設五位相當我國司長的長官由總統任命，並需獲得參分別負責：1.減災、2.準備、議員的通過始能就任。 3.救災-4.保險、5.消災在州級分設十個地區分署，並分署長由總統任命，並需. 分署. 設置 21 支的城市快速搜救部獲得參議員的通過始能隊(Urban Search and Rescue 就任。 Team》. (資料來源：台灣省政府(1998)「緊急災害防救組」赴「美國聯邦危機管理總署」研習資料。) (二)五個功能組織 1.減災司 (Mitigation)：負責對災區的瞭解、確定、規劃與評估，在救災應變時提供地理資訊系統(Geographic Information System，GIS)協助地方政府救災工作。 2.整備訓練演習司 (Preparedness Training and Exercises) 負責一切緊急事務處理的準備工作。轄下設有「緊急事務管理學院」(Emergency Management Institute)，負責培訓各級防災作業人員。並配合各級地方政府舉辦大規模動員演習，其最終目標，是希望各地方政府有能力負擔起災變的自救工作。 3.搶救應變復原司 (Response and Recovery) 負責災害發生後的救災工作，它可整合動員二十六個部會和美國紅十字會，進行災害搶救工作。災難發生後，負責立即於「聯. 23.

(40) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 邦危機管理總署」(FEMA)咸立聯邦指揮中心，由相關部會派員進駐，全天候二十四小時作業，協助地方對災害損失之調查，下設有後勤處，專門負責提供救災物資及機械之補給。 4.聯邦保險局(Federal Insurance Administration) 負責水災保險業務，並監督私人保險公司代賣聯邦水災保險 5.消防署 (U.S Fire Administration) 負責協調各地消防局，提供新資料、儀器、工具和信念。設有「消防學校」，免費訓練各地消防人員，負責都市搜索及救援 (Urban Search and Rescue)之工作。. (三)美國防救災相關法令美國的營建規範則是將全美分為一至四級的地震危險區。同時，加州的建築法規範，每三年均會再加以檢討修改，一九八九年北加州舊金山大地震及一九九四年南加州的北嶺大地震發生之後，相關單位立即針對不健全的法規加以修正，對建物的耐震度再加以更嚴格的限制。美國在震災之後，重要工作之一，即為全面檢討並修正防災法令，加強建築物耐震度，是以能儘量避免日後再遭遇相同的災情;而美國主要之防災依據 FEMA 防救災制度(聯邦應變救災計畫)進行規劃。. 四、各國防救災體系及相關法令之比較 (一)各國防救災體系之比較都市防災應與日常生活結合，結合居民意識，強調地區特性，瞭解危險要因，不僅要落實救災避難規劃，更需要與生活結合的都市救災避難規劃。故各國針對不同地方特性，政府層級之層級分工制度亦有為不同，故致日本、美國、台灣本身之防災體系各不為相同，而比較各國之防救災體制如表 2-7：. 24.

(41) 第二章. 表 2-7. 都市防災相關文獻回顧. 美、日、台防救災體系之比較. 國別. 日本. 美國. 台灣. 層級. 三級制. 三級制. 三級制. 聯邦-州-地方. 中央-縣市-鄉鎮市區. 組織單位. 中央-都道府縣市町村. 設有一專責性機中央有 FEMA 直屬關 ( 國土廳防災總統擁有龐大人中央層級局)統籌、規劃協力與經費，提供調、評估等長期州與地方必要時性工作。處理階段. 預防-緊急應變- 滅災-整備-應變復舊. 計畫內容實際操作性規定形式. 的支援。. 為主. -復原. 中央並無相當能力的組織，只能撥經費給地方讓地方基層單位去執行。預防-緊急應變-復舊. 功能性導向為主權責與單位劃分導向. (資料來源：熊光華，2000，防救災體系與都市計畫之資料收集及資料庫建立之研究，內政部消防署). (二)各國相關法令之比較針對各國有關防災之相關法令，參考日本、美國、中國大陸之防災法令，比較各類型防災法令依據，如表 2-8。. 25.

(42) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 2-8 法規方向防災基本法. 台灣 2000 年災害防救法. 各國防救災相關法令比較表. 日本. 美國. 1961 年災害對策基本法. FEMA 防救災制度. 1963 年防災基本計畫. （聯邦應變救災計. 1997 年密集市街地防災街區整備促進法畫） 1971 年大都市震災對策推進綱要. 地震防救災法規. 1978 年大規模地震對策特別推置法無. 計畫. 診斷與補強無法規. 關法規特殊工業防災法令 26. 1997 年防震減災法. 1981 年減輕國家地震災害綱要 1989 年. 1995 年破壞性地震應急條例. 災害性地震反應計畫 1990 年. 建築物耐震. 災後救助相. 1997 年東海地震防災對策強化地震基本. 中國大陸. 1995 年. 成立「全國建築物鑑定. 建築耐震改修促進法. 與加固標準技術委員會」. 2000年 921震災重建暫行條例無. 1995 年受災市街地復興特別推置法. 1976 年石化工業區等災害防止法.

(43) 第二章. 軍隊動員支援防救災法令地區防災法令. 都市防災相關文獻回顧. 兵役法第38條後備軍自衛隊法第 38 條人召集無. 1971 年東京震災預防條例. 1990年山坡地防災山坡開發辦法. 地滑等防止法. 法令. 森林法. 2000年水土保持法. (資料來源：2001，蕭江碧、張益三，都市計畫防災規劃標準及管理體系之建構。). 27.

(44) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 第三節國內近年來都市防災相關研究有鑑於台灣地震頻傳及九二一大地震所造成震憾，為能預防及降低災害的影響，並建構安全的生活環境，國內防災相關研究如火如荼地展開，主要研究整理如表 2-9。表 2-9 都市防災相關研究彙整年期. 研究名稱主要研究內容. 1993. 第七中心 1. 國內既有研究現 1.提出研究主題架構系統議題/都市況檢討分析 2.提出研究課題及建議與建築防 2.未來發展趨勢 3.提出分年分期執行計畫災 3.研究方向研擬. 主要研究成果. 1. 藉由整體防災計畫體系之研定，對建築與都. 應國內外防救災. 1.擬定防災計畫整體研究. 架構。課題之規劃分析。 1994-1995 2.以列表方式說明建研所體研究架 2.國內外防救災課防災計畫進程研究架構之規劃題規劃分析構。 3. 防災計畫整體研市防災整. 究架構之研擬依據前期研究架構. 都市計畫有關都市 1995-1996 防災系統規劃之研究. 以都市防災對策作 1.提出都市計畫有關都市為主題，主題中涵蓋防災業務及地區防災計都市防災構造化、都. 市窳陋地區防災面 2.訂定都市計畫實施對策及都市維生線等三. 系統。. 大主題，統合於都市 3.建立自然災害與都市社計畫層面，訂定為. 會災害防災計畫實施要. 「都市計畫防災系. 領。. 統規劃之研究」主要 28. 畫架構。.

(45) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 內容為： 1. 探討日本及英國有關都市防災理論 2. 研擬都市計畫防災內容架構 3. 擬定都市計畫防災計畫標的、課題與對策。延續前期研究架構，在作有系統的整理，其內容如下： 1. 國內外最新文獻回顧，以英國、日本都市防災計畫都市計畫. 與設計為主。. 研訂可落實操作之「都市. 1996-1997 防災規劃 2. 探討安全都市體計畫防災規劃作業細部設作業研究. 系之都市防災生計原則」。活圈。 3. 都市防災基盤等都市計畫的對應關係 4. 探討國內既有都市計畫防災課題. 台北市都 1. 探討台北市發生 1. 以重大地震災害之因 1997. 市計畫防. 重大災害時之避. 應，作為都市計畫防災. 災系統規. 難救援場所。. 系統規劃之初期模擬災. 劃。. 2. 都市發展現況從. 害。. 供給面重新界定 2. 參酌日本實務操作經. 29.

(46) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 各項設施及空間. 驗，以緊急應變之角度. 的防災機能與屬. 規劃防災空間體系。. 性。. 3. 提出防災避難圈之觀. 3. 以東京震災計畫. 念，將台北市劃設為96. 為基礎，研擬台北. 個直接避難圈、66個間. 市都市防災空間. 接避難圈。. 系統規劃之構想。4.規劃都市防災六大空間系統，即道路、避難、消防、醫療、物資及警察系統。 1. 針對都市防災架構探討都市地震. 1998. 從都市防. 災害現象、避難行. 災系統撿. 為與避難道路、場. 討實質空. 所及都市防災計. 間之防災. 畫基本概念。. 功能 ( 一 ) 2. 現階段防災計畫防救災交. 課題探討。其中要. 通動線系. 內容有檢討台北. 統及防救. 市防災計畫、防救. 據點. 災交通動線系. 1.依據「台北市都市計畫防災系統規劃」之成果，檢討道路空間系統之有效面積與寛度，防救據點之有效空問與通達性。 2.選定大安區內之區城進行調查分析。. 統、防救災據點等。從都市防災系統撿討實質空 1999. 間之防災功能(二) 學校、公園及大型. 30. 1.依據「台北市都市 1.南港區除保護區外，其計畫防災系統規. 餘部分區分為七個防災. 劃」之成果，檢討. 避難圈。. 學校、公園等防救 2.南港區缺乏大型公園，據點之防災功能。南港公園因地形變化、 2.選定南港區內進. 內部設施及區位因素，.

(47) 第二章. 公共設施. 行調查分析。. 都市防災相關文獻回顧. 無法發揮較大避難功. 等防救據 3. 全區防救據點及. 能。全區平均避難面積. 點。. 亦顯不足。. 據點本體之防災力檢討。. 3.防救據點的有效性進一步考量據點周邊環境對防災立即有效性之影響。 4.從日本防救據點所具備之防災功能檢視南港防救據點之現況，提出應改進之處。 1.整合過去歷年的都市防災相關研究成果，並斟. 都市計畫 2000. 防災作業規劃手冊彙編. 1.參酌日本「區域防. 酌國外都市防災計畫的. 災計畫」的內容及. 擬定與操作方法，據以. 操作方法，建構都. 編訂適合於國內使用之. 市計畫防災規劃. 「都市計畫防災規劃作. 的操作規範。. 業手冊彙編」。 2.界定整體防災空間系統規劃的操作方法。. (資料來源：本研究整理). 31.

(48) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 第四節都市防災空間系統之規範一、防災避難空間的定義與機能依據三船康道 1995(日本都市計畫學會)之研究，在選定或是評估避難空間時，必須考量四項原則，逕而判定某地區是否為避難設施設置必要地區、無設置必要地區或是特別避難地區，其考量原則如下： 1.區位性主要為考量該地區內的市街地(市區地區)合理區位，並考量實質空間之現況，如木造房屋比例為基準。 2.接近性考量周邊地區至避難地區之可及程度，如出入口數量、形式與寬度等。 3.有效性考慮避難場所分佈的安全及收容能力，通常以安全有效面積或是平均每人所佔面積為評估指標。 4.機能性此部份乃為定性之描述，主要評估該地區能提供避難者避難活動的程度或避難之方式，指標為日間人口與夜間人口之比值或是有效開放空間(空地、綠地)的計算。. 32.

(49) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 二、防災避難空間設施之劃設原則目前國內主要之防災避難空間設施劃設，以避難場所、消防、警察、醫療、物資、道路等六項防災空間系統，分別劃設不同之防災生活圈規模及範圍，而根據「都市計畫防災規劃作業手冊彙編」內容，國內相關研究一般多引以「國小學區」與「鄰里單元」為基本空間單元為基本依據，進行劃設防災空間之組成結構。. (一)防災避難生活圈防災避難生活圈劃設，除作為避難救災之行政管理依據外，各生活圈內可依其自身之地理區位及空間設施條件，分別訂定合適的避難行動，並作為相互支援的小單元。防災避難圈的劃設，同時也是警察、醫療、物資等其他救災系統之基本單元，所以避難圈為都市防災相關設施檢討的基本依據（如表 2-10），並且進行相關防災建設事業，才能合理且按部就班地達到安全的防災都市理想。 (二)緊急避難與收容場所收容場所空間系統，可分為四個層次，分別對應不同的避難人員可停留時間的長短，也對應了災害發生之不同時序中所扮演之角色，其中緊急避難場所是以震災發生 3 分鐘內，人員尋求緊急避難場所，屬於個人自發性避難行為，對象則為避難圈內各開放空間，包含基地內空地、公園與道路等。因此在對策上並無特定指定之據點，完全視當時情況來加以運用。而臨時避難場所、臨時收容場所與中長期收容場所，則為進行較有秩序之避難行為所需要之場所，且需要較高的安全需求 (表 2-11) 。. 33.

(50) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 2-10. 防災生活圈劃設標準. 空間名稱劃設指標. 防災必要設施及設備. 學校全市型公. 1.提供避難居民中長期居住之. 園. 空間. 全市防醫學中心災避難消防隊圈. 2.提供避難居民所需糧食生活以全市為單位. 必需品儲存。. 警察局. 3.緊急醫療器材、藥品。. 倉儲批發. 4.區域間資料蒐集、建立防火資料庫及情報聯絡設備。. 業車站. 1.區域內居民間情報聯絡及對. 國中. 外聯絡之設備。. 社區性公園地區防地區醫院災避難消防分隊圈. 警察分局. 步行距離 -1500-1800 公尺約二個鄰里單元. 2.消防相關器材、緊急用車輛器材。 3.緊急醫療器材、藥品。 4.進行救災所需大型廣場、空地。 5.提供臨時避難者所需之生活必需品之儲存。. 國小鄰里防里鄰單元災避難診所或衛圈. 生所派出所. 步行距離 1.居民進行災害因應活動所需 500-700 公尺. 之空間及器材。. 約二個鄰里單 2.區域內居民間情報聯絡及對元. 外聯絡之設備。. (資料來源:李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建築研究所。). 34.

(51) 第二章. 表 2-11 類. 別. 緊急避難場所. 都市防災相關文獻回顧. 緊急避難與收容場所劃設標準. 空間名稱. 劃設指標. 基地內開放空間. 週邊防火安全植栽。. 鄰里公園道路鄰里公園. 1.鄰接避難道路。. 大型空地. 2.至少鄰接一條輸送、救援道. 臨時避難廣場場所. 路。 3.道路平均每人 2 ㎡的安全面積。 4.至少兩向出口。. 全市型公園臨時收容體育場所場所. 兒童樂園. 鄰接輸送、救援以上道路。. 廣場學校中、長期社教機構收容場所醫療用地. 鄰接輸送、救援以上道路。. 醫療衛生機構 (資料來源:李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建築研究所。) (三)防救災路線道路系統在震災後之避難與救災行為上，具備最基本之機能，作為效率性與暢通程度即道路系統的功能發揮正常與否，直接影響避難與救災的成效，相對也可以減低傷亡的可能。而且道路系統在整個災害發生的時序上，亦是第一順位直接面對災害防堵與人員救護疏散的防災空間系統，而道路系統與其他空間防災系統亦息息相關，各空間系統的功能發揮，均需藉助道路系統之正常運作方能達成。因此，道路在整體的規劃作業上，扮演了最關鍵性的角色(表 2-12)。 35.

(52) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 2-12 類別. 防救災路線劃設標準. 空間名稱. 劃設指標. 緊急道路 20M 以上計畫道路聯外主要幹道、橋樑輸送、救 15M 以上計畫道路 1.扣除停車寬度保有 8M 消防車運援道路. 河岸道路. 作淨寬。 2.道路兩旁防落下物、防火安全植栽、道路兩旁。 3.消防水源充足。 4.串聯區內各主要防救據點。. 消防避難 8M 以上計畫道路道路. 1.道路兩旁為不燃建築(沿街不燃化)。 2.道路維持 4M 以上消防車作業淨寬。. 緊急避難 8M 以上計畫道路. 1.聮結各街廓及避難場所。. 道路. 2.確保道路暢通及安全性。. (資料來源:李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建研所。) (四)防救災據點將生活避難場所以外之其他救災據點分述如下(表 2-13)： 1.醫療據點：醫療空間體系分為兩大部分，一為發揮機動醫療設施急救功效於每一可能災區之臨時醫療場所;另一為收容傷病避難人員之中長期收容場所。 2.物資支援據點：支援物資運送據點大致上可分為接收及發送兩大體系，為求避難生活物資能有效運抵每一可能災區供災民領用，其中發放據點將以各防災避難圈所劃設之中長期收容場所為對象，接收據點可分為全市與區域兩個層級，其中全市據點乃在於接收外援物資 36.

(53) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 以及分派各受災區域所需支援物資，對象以聯外之主要機場、港、大型市場與車站等場所。區域據點宜考慮路運及空運之便利，每區選定至少一處交通便利、區位適當且方便直昇機停放及車輛進出之大型公園為據點，此據點同時也可為區域防災避難場所。 3.消防據點：消防資源之運用，主要以消防分隊為指揮所，配合防災避難圈之劃定，分派每一消防分隊之服務範圍，此外應利用避難據點之中長期收容場所為臨時場所，儲備消防器材與水源，因應緊急用途。 4.警察據點：警察據點之設置，主要目的為進行情報資訊的收集與災後的秩序維護，便於災害指揮中心下達正確的行動指令。 5.維生系統：都市維生系統，其內容包含交通、供水、瓦斯、電力、通訊與醫療衛生等項目，皆為都市基盤工程設施，也是震災發生後復建工程之基礎。茲將維生系統之規劃、管理與維護之原則分述如下： (1)重要維生線幹管應佈設於主要逃生路線及防火區劃周邊，盡量以共同管溝予以容納。 (2)給水系統：管路佈設應避免跨越斷層地帶或潛在的地質災害地區，如確有必要應於潛在地點採用多節、柔性街道連接管線。 (3)電力系統 A.輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 B.變電設施盡量設置於防火區劃邊緣。 C.建立檢查系統便於災害發生時，檢查輸送貨儲存設施。 (4)電訊系統 A.輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 37.

(54) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. B.通訊中心及儲放緊急供給設備之建築物應採防震設計。 C.應考量區域隔離措施，避免災害區域影響他區正常運作。 D.公共建築物及避難場所應設置緊急電源。 (5)瓦斯系統 A.輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 B.應設置偵測漏氣及緊急切斷系統，使用自動化管制系統。 C.輸送管線應與電力線路保持至少 3M 以上距離。 D.瓦斯加油站應設置在空曠地區或做妥防災設施。表 2-13 防災系統. 層級. 防救災據點劃設標準空間名稱. 劃設指標. 全市型公園臨時醫療場所醫療. 體育場所. 鄰接輸送、救援以上. 兒童遊樂場. 道路. 廣場中長期收容場所. 醫療衛生機構. 鄰接輸送、救援以上道路. 航空站接收場所. 市場港埠. 物資. 學校發放場所. 體育場所. 鄰接輸送、救援以上道路. 兒童遊樂場全市型公園. 消防警察. 指揮所. 消防隊. 鄰接輸送、救援以上. 臨時觀哨所. 學校. 道路. 指揮中心. 市政府、警察局鄰接輸送、救援以上. 情報收集站. 派出所. 道路. (資料來源:李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建築研究所。) 38.

(55) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. (五)防災空間系統與災害時序之對應行動下列表 2-14 係摘錄都市計畫防災規劃手冊彙編之災害時序之對應行動。表 2-14. 防災空間系統與災害時序之對應行動. (資料來源:李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建築研究所。) 39.

(56) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 第五節日本都市防災相關案例之考察有關都市防災地圖之建立以日本福岡市經驗，提供簡易圖說教導都市居民於緊急災害應變時，危機處理及避難引導之參考（如圖 2-2 及圖 2-3），防災地圖內容需包括各避難圈域中心之避難據點、收容場所、避難道路、替代道路系統、危險因子場所及醫療、警消、物資等據點（如圖 2-4、圖 2-5），以及防災街區規劃(圖 2-6)、防災據點設施(圖 2-7)、綠化之防災效果(圖 2-8)，並且以國小學區範圍劃設避難生活圈，以期居民能於第一時間內到達安全避難區域。福岡市防救災規劃策略整理如下： (一)保持防救災動線通暢 1.以空間規範的手段，維持防災通道之有效寬度。 2.指定替代性防災通道。 3.地下管線的清查及緊急應變作業。 4.防止路線型延燒。 5.研究因應防救災需求之道路斷面。 6.提昇鄰接緊急道路基地建物之耐震強度。 (二)建設防救災收容避難及指揮據點 1.確實檢討開放空間轉換為災後支援中心的可能性。 2.優先提昇區內中小學防災機能。 3.確保避難據點可及性及周邊安全性。 4.設置防救災據點的標示與導引。 5.落實防救災編組及防救災演習。 6.充實增設並強化防救災據點。 7.因應防救災機能，調整公園及學校的空間及設施。 8.於市區適當地點設置防救災公園。. 40.

(57) 第二章. 圖 2-2. 都市防災相關文獻回顧. 日本地震防身手冊圖示. (資料來源：日本福岡市災害對策本部，2002，分區防災地圖集。). 41.

(58) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 2-3. 日本風水災對策之圖示說明. (資料來源：日本福岡市災害對策本部，2002，分區防災地圖集。). 42.

(59) 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 圖 2-4 日本福岡市中央區防災地圖 (資料來源：日本福岡市災害對策本部，2002，分區防災地圖集。). 43.

(60) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 2-5 日本福岡市城南區防災地圖 (資料來源：日本福岡市災害對策本部，2002，分區防災地圖集。). 44.

(61) 第二章. 圖 2-6. 都市防災相關文獻回顧. 日本防災街區規劃示意圖. (資料來源：日本公園綠地防災技術共同研究會，2000，防災公園技術手冊。). 45.

(62) 民雄鄉都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 2-7. 日本防災據點設施示意圖. (資料來源：日本公園綠地防災技術共同研究會，2000，防災公園技術手冊。). 圖 2-8 綠化之防災效果 (資料來源：日本公園綠地防災技術共同研究會，2000，防災公園技術手冊。). 46.