山坡地社區環境風險評估準則之研究

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(1)山坡地社區環境風險評估準則之研究. 目. 次. 表次 ……………………………. ……………………………………………….. III 圖次 ……………………………. ……………………………………………….. IV 摘要 ……………………………………………………………….. …………….. V 第一章. 緒論 ………………………………………………………………..…… 1 第一節前言 …………………………………………………………… 1 第二節研究方法及內容 ……………………………………………… 2. 第二章. 山坡地開發建築法令及研究 ………………………………………….. 3 第一節山坡地建築、開發管理制度沿革 …………………………… 3 第二節山坡地開發建築及使用管理法規制度現況 ………………. 8 第三節山坡地開發建築及使用管理課題分析. 第三章. 台灣山坡地社區災害歷史及成因第一節大千豪景社區第二節大台中華城. ……………………. 19. ……………………………. ……..21. ……………………………. …………………21 ……………………………. ……………………23. 第三節健康博市. ……………………………. ………………………24. 第四節林肯大郡. ……………………………. ………………………26. 第五節米蘭山莊. ……………………………. ………………………28. 第六節白雞山莊. ……………………………. ………………………30. 第七節災害成因檢討分析 ……………………………. ……………..34 第四章. 環境風險法規及分析 ……………………………. ……………………35 第一節建築技術規則 ……………………………. …………………..35 第二節水土保持技術規範 ……………………………. ……………..37 第三節土石流潛勢溪流 ……………………………. ………………..39 第四節案例檢討與分析 ……………………………. ………………...42. 第五章. 評估準則建立及驗證 ……………………………. …………………….47 第一節環境風險因子分類及架構 ……………………………. ……...47. -I-.

(2) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第二節. 評估準則之建立 ……………………………. ……………..53. 第三節案例驗證 ……………………………. ………………………55 第六章結論與建議 ……………………………. ……………………………. 63 第一節結. 論 ……………………………. …………………………63. 第二節建. 議 …………..……………………………. ……………..64. 附錄一水土保持技術規範 147 條及 148 條條文內容. ………………………65.. 附錄二期中審查意見及辦理情形 …………………..…………………………73. 附錄三期末審查意見及辦理情形 …………………..…………………………73. 參考書目……………………………. ……………………………………………85. - II -.

(3) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 表. 次. 表 2-1-1 山坡地開發建築管理制度沿革對照表 ……………………………. ….. 6 表 2-2-1 山坡地土地使用及開發建築相關法規表 ……………………………….. 9 表 4-2-1 工程環境地形與地質序數表 ……………………………. ……………..38 表 4-3-1 集水區內地質岩性危險度基準 ……………………... ……………..40 表 4-4-1 發生災變坡地社區環境風險率 ………………………… ……………..43 表 5-1-1 岩體之工程性質分類表 ……………………………. ……………..….. 48 表 5-1-2 山坡岩層構造分類表 ……………………………. ……………………..48 表 5-1-3 坡面沖蝕度分級表 ……………………………. ………………………..50 表 5-1-4 環境風險因子分類及架構 ……………………………. …………………52 表 5-2-1 分類因子權值評分 ……………………………. ………………………....54 表 5-3-1 發生災變坡地社區環境風險率 ……………………………. …………...56 表 5-3-2 無破壞邊坡基本資料表 ……………………………..……. ……………..57 表 5-3-2 無破壞邊坡基本資料表（續） ……………………………. ……………..58 表 5-3-3 無破壞邊坡之評分結果 ……………………………. ……………..……..60. - III -.

(4) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 圖. 次. 圖 2-2-1 山坡地建築開發法規體系圖 ……………………………. …………….. 17 圖 3-4-1 林肯大郡北側邊坡西半部坍塌情形 ……………………………. …….. 27 圖 3-6-1 地震造成台北縣山峡鎮白鷄山萬代福社區邊坡崩塌全景 ……………..32 圖 3-6-2 道路缺乏橫向截流溝，地表水四處漫流 ………………………………..32 圖 3-6-3 坡趾處之河流直接衝擊坡趾部 …………………………... ……………..33 圖 4-2-1 水土保持技術規範環境風險率之計算組成 …………………………..37 圖 5-3-1 社區邊坡應用水土保持技術規範風險評估結果 ………………………..61 圖 5-3-2 社區邊坡應用本研究評估準則風險評估結果 …………………………..61. - IV -.

(5) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 摘. 要. 關鍵詞：山坡地社區、環境風險、評估準則. 一、研究緣起台灣地區地狹人稠，經濟活動蓬勃發展，山地佔全島面積約 74%，以有限之平原、台地土地資源供給工業、農業、商業及休閒活動所需實嫌不足，故山坡地住宅社區便有其出現之時空背景，民國八十年代為山坡地社區開發之最高峰。但由於相關法令之配套規定不足，業主對於專業認知不足，山坡地社區開發過程中，對於水土保持設施及邊坡保護工程常因陋就簡，甚至作出極為大膽之開發舉措。因此，八十年代發生多次山坡地社區災害事件，政府因此頒訂多項相關規定限制山坡地社區開發。近年來，山坡地社區開發案件雖已大量減少，然既有山坡地社區隨長期環境變遷、水土保持及邊坡保護工程設施老化，每當有地震及颱風來襲時，其災害之潛在風險日益增高。由於山坡地社區眾多，且其災害潛勢不一，若採全面遷移居民方式，不僅政府財力無法負擔，亦屬過度保守之舉。而針對山坡地社區進行全面評估檢討，了解各山坡地社區邊坡災害潛勢及規模，建立有效分級管理制度，為較為切實可行之方向。現行有關山坡地社區分及管理制度仍相當缺乏，最為一般所熟知為營建署之 A、B、C 山坡地社區分級，但其分級係以現有水土保持現況為主要主要依據。完整山坡地社區邊坡災害潛勢及規模分級應當包含 3 個部分，（1）周圍環境風險潛勢為何？（2）水土保持設施現況（3）平日管理維護制度。而最為缺乏為周圍環境風險潛勢之評估方法，現有類似規定相當多，但缺乏量化之評估方法，較為接近者為水土保持技術規範第 147 條及 148 條有關坡地環境敏感區之劃設標準，但此一規定發展背景惟針對大規模區域之評估劃設，是否適用於山坡地社區之開發運用，仍有待進一步驗證。故此，實有必要針對此一課題進行研究，以建立適用於山坡地社區之環境風險評估準則。. 5.

(6) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 二、研究方法及過程本計畫係針對坡地社區環境風險評估準則進行研究，首先蒐集國內相關法規，檢討分析各項法規值相關規定，整合建立初步評估準則，並與現地案例比較，再進行必要之檢討分析，以初步確認準則之適用性，玆說明研究方摘要 -V-. 法如下。 1、相關法規檢討說明. 現行有關環境風險評估之規定以風險管理觀點出發，故所規定之準則大多偏保守，相關規定如建築技術規則之建築設計施工編第十三章有關山坡地基地不得開發建築認定基準之相關規定，所認定不可開發之情形共有 8 種，由於涉及建築開發，故認定標準頗為嚴格，例如平均坡度 30%不得開發，換算成坡角為 16.7°，即為最明顯之例子；此外，水土保持技術規範第 147 條及 148 條對於有關坡地環境風險之評估規定，規定坡度、沖蝕度及地形因子，並據以訂定環境風險率之評分，其主要用途為山坡地開發審查有關水土保持之審查依據，而與建築技術規則規定比較，所規定較為寬鬆。而上述兩項規則、規範為現行有關坡地開發最主要之技術規定，二者之間是否有競和、扞格之處，實有必要作一檢討，並可據以進一步發展合於山坡地社區環境風險評估準則。 2、案例檢討分析台灣地區坡地社區自 70 年代開始大量興建之後，於 70 年代末期逐漸有坡地社區災害案例傳出，而至 85 年林肯大郡災變震驚全國後，喚起社會大眾對於山坡地社區居住安全之注重。本研究除蒐集歷年重大坡地社區災變案例，檢討其災變發生之原因，並利用社區週邊邊坡地形、地質因子相關資料做為驗證現行法規適宜性之資料。此外，並由近年本所進行之相關研究計畫，從中選取合宜邊坡資料做為分析比較之用。 3、建立初步評估準則經由上述法規、資料蒐集及分析後，檢討整理後建立初步分析評估準則，. 6.

(7) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 主要建立準則將包括評估項目及配分權重，並據此做為後續分析評估之依據. 三、重要發現. 一、現有山坡地建築有關環境風險評估之規定主要為建築技術規則及水土保持技術規範，其間雖各有其分工與範圍之區隔，但所規定之理念與規定方向各有所不同，實有待進一步整合。二、建築技術規則為規定建築開發之規定，故對於不得建築開發之認定標準頗為嚴格，若欲最為評估山坡地社區環境風險評估規定，過於嚴格，並不適用；水土保持技術規範用於檢驗本研究所蒐集之社區災害案例與未破壞案例，其判識結果不佳，主要係由於部分評分權值不當所致，仍有待進一步 -檢討修正。 VI三、本研究所發展之山坡地社區環境風險初步評估準則，分為分類因子及細部因子兩大類，分類因子以專家問卷調查及層級程序分析法進行權值評分；細部因子採用 2 之冪級數變化進行評分，二者之乘積為各因子之評分，總合為環境風險評分。此一方法可適度反應環境因子對環境風險之非線性影響變化，而以本研究所蒐集之資料驗證結果，發現對於曾發生災害社區與未發生破壞案例之描述分類具有良好效果，具有進一步發展之空間。. 四、主要建議事項一、. 立即可行之建議：. 主辦機關：內政部建築研究所協辦機關：內政部營建署甲、台灣地區土地資源有限，山坡地之建築開發若能事先有良好環境風險評估、地質調查、設計規劃與施工，完工後有良好維護管理，山坡地社區應可具有相當之安全性，而不應視為洪水猛獸，. 7.

(8) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 過度管制開發使用。而現有法規有關山坡地環境風險之評估規定，仍有待進一步整合與修訂，故發展適合山坡地社區開發應用之環境風險評估準則有其必要性。二、. 長期性建議：. 主辦機關：國科會協辦機關：經濟部諸央地質調查所（一）. 本研究針對山坡地社區所發展之環境風險評估準則經與現地資料驗證，獲致不錯之成效，然所驗證之災害案例不足，其正確性仍有待與更多災害案例驗證。然國內現有坡地災害案例調查研究，並未有專責機關進行，案例資料散佈各機關，且調查案例項目不一，實需要指定專責機關負責調查分析，且需訂定制式作業標準及流程，方可建立完整坡地災害資料庫，供各主管機關及學術單位參考應用。. ABSTRACT Keyword：assessment criteria, environmental risk, hillside community. -VII-. The purpose o f this study are to establish the assessment criteria of environmental risk for the hillside communities. The study collected the rules and specifications for this issue to compare and analysis. We also collected fundamental information including 6 sets disaster examples of hillside communities and 34 sets slope with no-disaster . According the results of analysis, this study establish the preliminary criteria for the assess environmental risk for the hillside community. To compare. 8.

(9) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. this criteria and other specifications, the criteria are better than others. However, this conclusion needs more evidence to check and support, such as numerical analysis results and more cases. We will research these issues in the next year project.. 9.

(10) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第一章緒論第一節前言台灣地區地狹人稠，經濟活動蓬勃發展，山地佔全島面積約 74%，以有限之平原、台地土地資源供給工業、農業、商業及休閒活動所需實嫌不足，故山坡地住宅社區便有其出現之時空背景，民國八十年代為山坡地社區開發之最高峰。但由於相關法令之配套規定不足，業主對於專業認知不足，山坡地社區開發過程中，對於水土保持設施及邊坡保護工程常因陋就簡，甚至作出極為大膽之開發舉措。因此，八十年代發生多次山坡地社區災害事件，政府因此頒訂多項相關規定限制山坡地社區開發。近年來，山坡地社區開發案件雖已大量減少，然既有山坡地社區隨長期環境變遷、水土保持及邊坡保護工程設施老化，每當有地震及颱風來襲時，其災害之潛在風險日益增高。由於山坡地社區眾多，且其災害潛勢不一，若採全面遷移居民方式，不僅政府財力無法負擔，亦屬過度保守之舉。而針對山坡地社區進行全面評估檢討，了解各山坡地社區邊坡災害潛勢及規模，建立有效分級管理制度，為較為切實可行之方向。現行有關山坡地社區分及管理制度仍相當缺乏，最為一般所熟知為營建署之 A、B、C 山坡地社區分級，但其分級係以現有水土保持現況為主要主要依據。完整山坡地社區邊坡災害潛勢及規模分級應當包含 3 個部分，（1）周圍環境風險潛勢為何？（2）水土保持設施現況（3）平日管理維護制度。而最為缺乏為周圍環境風險潛勢之評估方法，現有類似規定相當多，但缺乏量化之評估方法，較為接近者為水土保持技術規範第 147 條及 148 條有關坡地環境敏感區之劃設標準，但此一規定發展背景惟針對大規模區域之評估劃設，是否適用於山坡地社區之開發運用，仍有待進一步驗證。故此，實有必. 10.

(11) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 要針對此一課題進行研究，以建立適用於山坡地社區之環境風險評估準則。. 11.

(12) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第二節研究方法及內容本計畫係針對坡地社區環境風險評估準則進行研究，首先蒐集國內相關法規，檢討分析各項法規值相關規定，整合建立初步評估準則，並與現地案例比較，以初步確認準則之適用性，玆說明研究方法如下。 1、相關法規檢討說明現行有關環境風險評估之規定以風險管理觀點出發，故所規定之準則大多偏保守，相關規定如建築技術規則之建築設計施工編第十三章有關山坡地基地不得開發建築認定基準之相關規定，所認定不可開發之情形共有 8 種，由於涉及建築開發，故認定標準頗為嚴格，例如平均坡度 30%不得開發，換算成坡角為 16.7°，即為最明顯之例子；此外，水土保持技術規範第 147 條及 148 條對於有關坡地環境風險之評估規定，規定坡度、沖蝕度及地質因子，並據以訂定環境風險率之評分，其主要用途為山坡地開發審查有關水土保持之審查依據，而與建築技術規則規定比較，所規定較為寬鬆。而上述兩項規則、規範為現行有關坡地開發最主要之技術規定，二者之間是否有競和、扞格之處，實有必要作一檢討，並可據以進一步發展合於山坡地社區環境風險評估準則。 2、案例檢討分析台灣地區坡地社區自 70 年代開始大量興建之後，於 70 年代末期逐漸有坡地社區災害案例傳出，而至 85 年林肯大郡災變震驚全國後，喚起社會大眾對於山坡地社區居住安全之注重。本研究除蒐集歷年重大坡地社區災變案例，檢討其災變發生之原因，並利用社區週邊邊坡地形、地質因子相關資料做為驗證現行法規適宜性之資料。此外，本所近年進行有關山坡地社區環境災害潛勢之研究，現地調查所得之社區資料可作為本研究之驗證分析之用。 3、建立初步評估準則經由上述法規、資料蒐集及分析後，檢討整理後建立初步分析評估準則，主要建立準則將包括評估項目及配分權重，並據此做為後續分析評估之依據。. 12.

(13) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第二章山坡地開發建築法令及研究山坡地建築開發之管理單位，而各有相關管理法規，有必要針對此作一整理，以了解有關山坡地社區建築開發法規及環境風險管理之規定，以作為本研究檢討分析之用。. 第一節山坡地建築、開發管理制度沿革一、62 年 12 月 13 日以前 62 年 12 月以前都市計畫以外地區尚未訂頒建築物管理辦法，亦未公佈實施限制建地擴展執行辦法，對於山坡地之建築亦無相關之管制規定。二、62 年 12 月 14 日至 66 年 9 月 8 日內政部依據建築法第 100 條規定發布「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」，規定山坡地之坡度未超過 30%地區得併於建築執照內檢具水土保持計畫，向主管機關申請建築。三、66 年 9 月 30 日至 72 年 7 月 6 日經濟部於 66 年 9 月 30 日發布山坡地保育條例施行細則，其中第 12 條規定略以：「山坡地為一般建築使用需開挖整地時，應附具載明列事項之山坡地開挖整地計畫書，經水土保持機關核可後始得開發，其應申領建築執照者，依建築法令辦理」（本條文已於 76 年 6 月 30 日修正刪除）四、72 年 7 月 7 日至 79 年 2 月 13 日內政部依據建築法第 79 條於 72 年 7 月 7 日發布「山坡地建築開發管理辦法」，全面管制山坡地之建築開發，其主要有關開發管制規定說明如下. 第二條：山坡地開發建築面積不得少於十公頃。但有左列各款情形之一者，不在此限。. 13.

(14) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 1.實施區域計畫地區之非都市土地，經依法辦理使用分區編定，依規定容許建築者。 2.實施都市計畫地區，已完成細部計畫，其使用分區可供建築者。 3.興闢公共設施、公用事業、慈善、福利、文化事業或其他公共建設所必要之建築物，經省（市）政府核准者。 4.依其他法律規定得為建築使用者第五條山坡地有左列各款情形之一者，不得開發建築。 1.坡度陡峭者。 2.地質結構不良、地層破碎、活動斷層或順向坡有滑動之虞者。 3.現有礦場、廢土堆、坑道，及其周圍有危害安全之虞者。 4.河岸侵蝕或向源侵蝕有危及基地安全者。 5.有崩塌及洪患之虞者。 6.有礙自然文化景觀者。 7.依其他法律規定不得建築者。 8.前項第一款至第五款之認定標準，由內政部於建築技術規則中規定之。四、79 年 2 月 14 日至 86 年 3 月 25 日內政部於 79 年 2 月 14 日修正山坡地開發建築管理辦法，修正重點如次。 1. 提升開發案之審查層次至區域計畫委員會：為加強管制，爰增訂縣市政府於核准開發許可前，應視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見，報請區域計畫擬定機關（內政部或省政府）審議。 2. 為加強非都市土地山坡地之申請審查，並建立透明之審查條件，以利開發. 14.

(15) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 業者投資開發，於 79 年 10 月 30 日函頒「非都市地土地山坡地住宅社區開發審議規範」。明定申請程序、區位限制條件、公共設施劃設標準及維護管理、相關書圖製作格式及內容等。 3. 訂定已依山保條例施行細則核准為一般建築使用開挖整地，但尚未完工之處理條文，要求需於修正辦法實施 1 年內申領雜項執照及辦理施工。五、86 年 3 月 26 日至 92 年 3 月 26 日內政部為配合區域計畫通盤檢討，全面實施開發許可審議，及為因應環境影響評估法、水土保持法及其施行細則之制定，考慮山坡地建築開發之防災需求，再次修訂山坡地建築開發管理辦法，其修正重點為， 1. 簡化程序：對於依法已得為建築用地，業依都市計畫或相關法律劃定程序審查完成，而屬公益、公共建設必要之建築物，其申請開發面積再 1 公頃以下者，得免申請開發許可。 2. 採併行審查，以縮短流程：配合水土保持法、環境影響評估法及其施行細則，對於不同種類及範圍應實施審核之規定，修正申請開發許可案件及免申請開發案件應檢附之相關文件，以使水土保持、環境影響評估審查作業與土地使用計畫同時進行。六、92 年 3 月 27 日至今內政部制定山坡地開發建築管理辦法（山開法），並於七十二年七月七日訂定發布，訂定時，係由於非都市土地使用管制規則尚未訂定山坡地開發許可之相關規定，且水土保持法亦未制定，為健全山坡地開發建築管理制度，遂於山開法中一併明定山坡地開發許可之相關規定，並將水土保持設施納入雜項執照中予以規範。另有關山坡地申請開發案，因山開法訂有開發許可之規定，致其審查程序與非都市土地使用管制規則重複，又申請雜項執照時，其審查內容與水土保持計畫之審查亦多所重複，故依行政院核定之「改進土地使用變更審議機制方案」所定具體之改進措施，將本辦法有關土地使用變更條文調整至非都市土地使用管制規則，並將雜項執照中之水土保持部分回. 15.

(16) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 歸水土保持機關審查，而山開法則純為負責山坡地建築管理。. 有關法規之變化延革如表 2-1-1 所示表 2-1-1 山坡地開發建築管理制度沿革對照表時間. 法令依據. 管制規定. 62 年 12 月以前無相關法令 62 年 12 月 14. 無相關管制規定. 依建築法第一○○條規. 坡度小於三○％地區，得併於建. 日. 定發布「實施都市計畫以造執照內檢具水土保持計畫，向. 至. 外地區建築物管理辦法」主管建築機關申請建築。. 66 年 9 月 8 日. （62 年 12 月 14 日）. 66 年 9 月 9 日. 「山保條例施行細則」. ․第 12 條規定水土保持計畫之. （66 年 9 月 9 日）. 申請及查驗核可，方得建築. 至 70 年 4 月 21 日. 1. 檢具水土保持計畫向水土保持機關申請許可 2. 取得水土保持查驗合格證明 3. 逕向建管單位申請建造執照. 70 年 4 月 22 日「非都市土地使用管制至. ․增列山坡地保育區應變更編. 規則」（70 年 4 月 22 日）定為丙種建築用地之規定. 72 年 7 月 6 日. 1. 依前項取得水土保持完工證明 2. 變更編定為丙種建築用地 3. 申請建造執照. 72 年 7 月 7 日至. 「山坡地開發建築管理. ․全面管制山坡地開發建築，開. 辦法」（72 年 7 月 7 日）發規模不得小於十公頃. 79 年 2 月 13 日. 1. 申請開發許可 2. 一年內申請雜項執照. 16.

(17) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 3. 申請建造執照 79 年 2 月 14 日修正「山坡地開發建築管 1. 提昇開發案之審查層次至區至 86 年 3 月. 理辦法」（79 年 2 月 14 日）. 域計畫委員會。 2. 增訂第 25 條經依水保條例 12 條規定未取得水保核可證明之案件，應於一年內身領雜項執照. 「非都市土地山坡地住. 1. 規範區位限制條件及技師簽. 宅社區開發審議規範」. 證項目. （79 年 10 月 30 日） 86 年 3 月 26 日修正「山坡地開發建築管 1. 簡化審查程序，刪除第 25 至. 理辦法」（86 年 3 月 25. 92 年 3 月 25 日日）. 條規定 2. 環保、水保及建管併行審查作業. 修正「非都市土地開發審可開發建築坡度自 55％降低為議規範」（86 年 5 月 9 日） 40％，容積率自 160％降低為 120 ％修正「非都市土地開發審調降開發許可平均坡度，坵塊平議規範」（87 年 9 月 25. 均坡度在 30％以上未逾 40％地. 日）. 區，不得建築使用。. 92 年 3 月 26 日修正「山坡地開發建築管將本辦法有關土地使用變更條迄今. 理辦法」（92 年 3 月 26. 文調整至非都市土地使用管制. 日）. 規則，並將雜項執照中之水土保持部分回歸水土保持機關審查，而山開法則純為負責山坡地建築管理。. 17.

(18) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第二節山坡地開發建築及使用管理法規制度現況山坡地建築開發及使用管理，係依照我國土地使用政策及各級土地使用計畫體系下，依據環境保護、水土保持及營建管理相關法規進行開發使用及管理，其有關山坡地土地使用及開發建築相關法規如表 2-2-1 所示，以下將相關法規現況作一說明一、土地使用政策及上位計畫（一）國土計畫法草案以往我國土地使用體系之最高指導計畫為「台灣地區綜合開發計畫」，該計畫係 68 年經建會為改善當時台灣地區經濟快速發展，而各項實質設施缺乏區位及時序計畫，造成區域發展失衡、土地使用不當生活環境惡化等，而訂定之計畫。然隨著台灣經濟蓬勃發展，社經環境大幅改變，該計畫已無法充分發揮其應有功能。故經建會於 85 年 11 月重新檢討修訂，以其解決當前土地不當利用，及產業發展用地供需失衡問題，並對國土提出新的開發政策及完善開發管理制度。此外，有鑑於我國土地使用最高指導原則不具備法定地位，對下位計畫指導協調成效有限，內政部於 86 年 6 月研擬「國土綜合發展計畫」（草案），送立法院審議，後因立法院審議時程過久，而 921 地震發生後，有關單位以更宏觀視野檢視國土規劃之利用，遂於 93 年 6 月經行政院院會通國土計畫法草案，送立法院審議，原國土綜合發展計畫草案撤回。（二）區域計畫法區域計畫法於 63 年 1 月 31 日公佈實施，為都市計畫及非都市土地之上位指導計畫，分由內政部（營建署）及台灣省政府（住都局）辦理北、中、南、東區域計畫之規劃、擬定與變更；並由內政部地政司及省政府地政處分別辦理各種使用地編訂及使用管制工作。縣市政府負責計畫開發及土地使用分區、用地編訂及使用管制；鄉鎮公所負責土地違規使用之查報工作。依區域計畫法及上述台灣綜合開發計畫之規定，台灣地區分為北、中、南、. 18.

(19) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 東 4 個區域，分為（1）上層土地分區使用計畫（2）中層之土地使用分區圖（3）下層各種使用地編訂 3 個層次，進行區域土地使用管制。非都市土地以特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區、風景區、國家公園及其他使用區或專用區等 9 種分區使用之劃定；甲、乙、丙、丁 4 種建築用地、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟、生態保護國土保安、墳墓及特定目的事業等 18 種用地編訂。而內政部於 65 年公佈非都市土地使用管制規則，至 94 年 12 月 16 日共經 18 次修正，此一規則主要規定土地變更編定為他種使用時，申請人應擬具應辦事業計畫，經變更前後目的事業主管機關核准，且變更編定面積在 10 公頃以上者，起土地使用計畫應先徵得各該區域計畫擬訂機關同意。土地開發亦從傳統分區使用與用地編訂類別容許使用原則下，更進一步採用英國土地開發許可制之運作模式，使大面積之土地開發其土地使用計畫，因需得到區域計畫擬定機關之同意，增加與上位計畫銜接管制方式之機制。. 表 2-2-1 山坡地土地使用及開發建築相關法規表類別. 法令名稱. 山坡地土地使用. 1. 區域計畫法. 及開發建築相關. 2. 區域計畫法施行細則. 法規. 3. 都市計畫法 4. 都市計畫法施行細則 5. 非都市土地使用管制規則 6. 非都市土地開發審議規範 7. 台灣省非都市土地容許使用執行要點 8. 台灣省非都市土地變更編定執行要點 9. 建築法 10. 山坡地開發建築管理辦法. 19.

(20) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 11. 山坡地開發建築面積 10 公頃以下核發開發許可應行注意事項 12. 申請開發山坡地雜項執照及申報施工計畫書圖文件須知 13. 山胞保留地開發管理辦法. （三）都市計畫我國自 62 年都市計畫法修正後，雖區域計畫已成為上位指導計畫，但實際為 2 個獨立之計畫，並無明顯上、下位計畫關係。依都市計畫之規定都市計畫分為市（鎮）計畫、鄉（街）計畫及特定區計畫等 3 種，各種都市計畫又分為主要計畫與細部計畫；依規定目的，又可分為新訂、擴大、通盤檢討及各案變更等 4 種。以往主要計畫之審議程序除直轄市及省訂定都市計畫經 2 級 2 審外，大部分需 3 級 3 審，其中縣轄市之都市計畫審議程序更需 4 級 4 審。. 二、山坡地開發建築管理法規及管理實務現行山坡地開發建築除前述上位計畫外，主要依據內政部非都市土地使用管制規則及非都市土地開發審議規範、環保署環境影響評估法及農委會水土保持法實施辦理。（一）非都市土地使用管制規則本規則於 65 年 3 月 30 日發佈施行後，歷經 11 次修正，主要規定非都市土地土地分區使用分區及用地編訂、容許使用容積率及建蔽率、變更編定之編訂。其主要山坡地建築開發規定為第 9 條：下列非都市土地建蔽率及容積率不得超過下列規定。但直轄市或縣 (市)政府得視實際需要酌予調降，並報請內政部備查：一、甲種建築用地：建蔽率百分之六十。容積率百分之二百四十。. 20.

(21) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 二、乙種建築用地：建蔽率百分之六十。容積率百分之二百四十。三、丙種建築用地：建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。四、丁種建築用地：建蔽率百分之七十。容積率百分之三百。. （二）非都市土地開發審議規範內政部為辦理非都市土地審開發議工作，於 84 年 3 月 27 日發布實施此一審議規範，迄今共經 14 次修正，其主要規定如下 1. 森林區、重要水庫集水區等地區禁止開發。 2. 水源保護區依距水體或取水口遠近劃設為水岸緩衝區、取水口緩衝區及一般管制區，分別管制開發。 3. 基地內之原始地形在坵塊圖上之平均坡度在百分之四十以上之地區，其面積之百分之八十以上土地應維持原始地形地貌，且為不可開發區，其餘土地得規劃作道路、公園、及綠地等設施使用。坵塊圖上之平均坡度在百分之三十以上未逾四十之地區，以作為開放性之公共設施或必要性服務設施使用為限，不得作為建築基地（含法定空地）。 4. 基地劃設保育區保育區面積不得小於扣除不可開發區面積後之剩餘基地面積之百分之三十。保育區面積之百分七十以上應維持原始之地形地貌，不得開發。 5. 基地開發後，包含基地之各級集水區，以二十五年發生一次暴雨產生對外排放逕流量總和，不得超出開發前之逕流量總和。 6. 基地聯絡道路，應至少有獨立二條通往聯外道路，其中一條其路寬至少八公尺以上，另一條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行。. （三）環境影響評估法相關子法「環境影響評估法」於 83 年 12 月 31 日發布施行，其相關子法包括「環. 21.

(22) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 境影響評估法施行細則」、「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」、「開發行為環境影響評估作業準則」，期藉由環境影響評估預防級減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。依據環境影響評估法及各相關子法，有關山坡地建築開發之規定如下， 1.適用範圍依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第 25 條，新市區建設，有下列情形之一者，應實施環境影響評估 (1) 位於國家公園。 (2) 位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。 (3) 位於海埔地。 (4) 位於自來水水源水質水量保護區。 (5) 位於山坡地，申請開發面積一公頃以上者。 (6) 位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上或擴建面積累積五公頃以上者。 2.審查機制其制度運作係採 2 階段方式，開發行為應先提出環境影響評估說明書，有重大影響之虞，則需進行第二階段環境影響評估報告書。另制度運作上有若干特點包括係被動性、個案審查，並由目的事業主管機關轉送；未經完成審查，目的事業主管機關不得核發許可。目前山坡地住宅社區均已建構完成環境影響評估機制，計畫範圍 10 公頃以上之開發案由環保署負責審查，10 公頃以下由縣市政府負責審查。 3.評估項目山坡地開發建築環境影響評估項目依「開發行為環境影響評估作業準則」，大致可分為物化環境、生態環境、景觀美質及社經環境 4 大類，玆說明如下。（1）物化環境. 22.

(23) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. （A）地形變化、地質災害、土壤工程特性等。（B）取棄土位置、數量、形式、衝擊及棄土特性。（C）地面水及地下水流量、流向及涵養量、水文變化影響、水質變化、排水路線、形式及設施配置。（D）空氣品質（E）土砂沖蝕量、邊坡穩定分析、廢棄物種類、產量和清理處置方式（F）噪音音源、形式和強度、緩衝設施（G）震動來源、特性和強度生態環境（A）陸域動植物種類、數量密度、動植物棲息地、植生面積分佈。（B）水域動植物種類、數量密度、動植物棲息地、植生面積分佈。景觀美質（B）自然景觀（C）人文景觀（D）視覺景觀社經環境（A）人口規模及組成、公共設施、公共服務（B）交通量變化（C）產業類別、經營型態及規模（D）歷史、文化特性. （四）水土保持法及相關子法「水土保持法」是水土資源保育最基本母法，於 83 年 5 月 27 日公佈實施，迄今共經過 3 次修正，其有關山坡地保育法規包括水土保持法施行細則及水土保持技術規範，玆說明主要規定如下。 1.適用範圍. 23.

(24) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 水土保持法適用全國土地，包括高山林地、山坡地、平地、海岸，依法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營者、使用人或所有人，均為水土保持義務人。而水土保持法第 8 條明定 9 款之治理、土地開發或使用行為，應依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護：（A）集水區之治理。（B）農、林、漁、牧地之開發利用。（C）探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。（D）修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。（E）於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（F）防止海岸、湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。（G）沙漠、沙灘、沙丘地或風衝地帶之防風定砂及災害防護。（H）都市計畫範圍內保護區之治理。（I）其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。 2.主管機關水土保持主管機關在中央為農委會，地方為直轄市或縣（市）政府。 3.水土保持計畫依據水土保持法及其施行細則之規定，山坡地範圍內「非農業使用」之開發、經營或使用行為，應先擬具水土保持計畫書。其中山坡地建築開發，建築面積超過 500 平方公尺應提送水土保持計畫書，以下得擬具簡易水土保持申報書，送請水土土保持主管機關核定。水土保持計畫未核可之前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。 4.水土保持技術規範 85 年 08 月 06 日農委會公告施行，迄今共經 3 次修正，其內容包括（1）總則（2）基本資料調查與分析（3）規劃設計（4）工程施工與維護（5）防. 24.

(25) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 災措施（6）特殊專業技術及其他（7）水土保持技術之審議（8）其他. 三、山坡地建築管理體系及管理程序綜合我國土地使用計畫及各項環保、水保、營建法令規定，歸納我國山坡地建築管理體系及管理程序如下，（一）山坡地開發建築管理體系山坡地依其所在之區位，區分為都市計畫之山坡地及非都市土地之山坡地，而一般山坡地大部分屬於非都市土地，非都市土地之山坡地開發原先係依據「山坡地開發建築管理辦法」，而因應水土保持法及環境影響評估法之實施，山開辦法已回歸建築使用管理之角色，而建築開發之管制係依據「非都市土地使用管制規則」、「水土保持法」、「環境影響評估法」及相關子法進行管制，其相關運作體系如圖 2-2-1 所示。（二）山坡地開發建築管理程序以上應依法處理之山坡地之開發建築申請程序為：1.申請開發許可 2.申請雜項執照 3.申請建照執照 1.開發許可及開發同意程序直轄市、縣市主管建築機關受理山坡地建築開發案件後，應徵詢相關單位意見，並視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見，其中開發面積 10 公頃以上，應視申請案件所在之區域計畫，依行政程序層報擬定機關審議。區域計畫擬定機關應按申請開發計畫之使用性質，依據「非都市土地開發審議規範」及相關法規進行審議，如審議通過後應將審議結果通知直轄市、縣市政府。而經區域計畫原擬定機關審議同意者，各主管建築機關應將開發許可內容於主管機關政府、公所及所在地 30 日，而開發人應於收受通知日起 1 年內申領雜項執照，相關審議規範係依照『水土保持法』及「環境影響評估法」進行。. 25.

(26) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 2.雜項執照程序山坡地開發建築應先從事整地設置水土保持設施及必要公共設施，其需挖填土石或其他項工作物者，應先申請雜項執照，由建管單位會同水保單位查核符合水土保持計畫核定內容及具備水土保證金完繳證明，得核發雜項執照者，並副知水土保持單位核發水土保持許可證。雜項工程中，發現地形、地質與實際工程設計不符時，起照人應會同承照人及監照人依法變更設計後，使得繼續施工。有危害安. 26.

(27) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 圖 2-2-1 山坡地建築開發法規體系圖. 山坡地. 變更主要計畫不變更主要計畫. 非都市土地使用都市土地使用. 未實施細部計畫之山坡地. 已實施細部計畫之山坡地. 免十公頃限制但受非都市土地使用則條文規定及相關行政命令限制. 十公頃以上並受非都市土地各項開發審議規範. 無法指定建築線之地區. 免十公頃限制但受都市計畫法限制. 十公頃以上且受都市計畫法限制. 依都市計畫程序及山坡地開發程序辦理. 依都市計畫法得指定建築線之地區. 免十公頃限制但受細部計畫說明書及相關行政命令限制. 27. 按原編定使用變更編定.

(28) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 全之虞者，主管機關得令其停工，並為緊急處理。 3.建照執照程序經編訂建築用地者，依「建築法」有關規定辦理建築執照幾使用執照有關事宜。. 28.

(29) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第三節山坡地開發建築及使用管理課題分析一、土地政策及上位計畫無法有效指導山坡地開發我國自 71 年各區域計畫陸續公告實施後，依「區域計畫法」及施行細則之規定，及土地使用現況進行非都市土地之編訂，並作為土地使用管制之依據，而以往有關土地政策及上位計畫對於土地使用管制之問題說明如下。 1.區域計畫之擬定與管制未能密切配合，無法充分發揮指導非都市土地使用編定功能：我國山坡地多位於區域計畫之非都市土地範圍，由於非都市土地僅就土地現況編訂，並未就長期性、整合性的觀點加以規劃，無法正確指導山坡地開發區位，使山坡地開發計畫只能就個案開發計畫內容、環境影響評估及水土保持計畫審查，以致山坡地開發之區位分佈無整體考量，未能與都市或區域發展相配合。 2.非都市土地容許使用項目、細目採正面列舉規定，可變更之限度過於死板，無法朝多目標使用發展。 3.未登記土地無法管制，因無地籍資料尚無辦理編訂，且未依區域計畫實施土地使用管制，而係依各目的事業法令管理，如森林法、山坡地保育利用條例等，然上述土地多屬生態上較敏感而應積極保育之地區，卻無完整計畫，對國土保安、自然生態保育、環境保護影響至鉅。二、審議體系龐雜、法規競合現行有關山坡地建築開發審議由於涉及都市計畫、建築管理、水土保持、環境保護各部門，因此其審議過程存有實質問題。 1.審查委員之聘請級委員會運作方式缺乏明確規定，審查組織缺乏常設性之人員與組合，且審議以會議形式進行，通常審議內容缺乏區域性考量，且審查時見過於倉卒，對於必須反覆試驗、分析之技術性審查及例證蒐集等工作力有未迨。 2.目的事業主管機關與地方主管機關權責混淆、事權重疊，由於非都市土地. 29.

(30) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 變更編訂需先經目的事業主管機關同意，反而常使目的事業主管機關由協辦角色，轉為開發審議主導單位，致使目的事業主管機關主辦開發審議作業，多以基於本身業務為考量，非從資源整體規劃及整體利用來考量，容易造成土地使用計畫的偏差與資源浪費。 3.山坡地建築開發涉及之法規及管理單位眾多，包括內政部、農委會、經濟部、環保署及各級地方政府，各個單位各有其職權與相關法規，所管轄內容、性質與區位，多有重疊之處，橫向溝通協調極為不易，造成管理重複、權責糾葛，故有山開辦法將有關管理申請開發作業程序相關條文廢止，回歸水保與環境影響評估，以降低重複管理、單位競和之情事。. 三、其他 1.台灣土地資源有限，適度山坡地之建築開發為不可避免，然如何選取合宜之土地進行開發，則有賴完整資料庫之建置，以作為評估選址、風險管理之用。然有關資料庫建置未完全，僅由台灣省政府建置之「台灣省重要都會區環境地質資料庫」，水保局有關土石流潛勢溪流，及近年來中央地質調查所進行相關環境地質資料庫之建置，然已建置地質資料庫大多面臨精度不足之問題，不符合山坡地建築開發管理之所需，且種類也嫌不足。 2.現行法令並未對於山坡地建築開發許可申請人、開發者資格進行限制，亦缺乏相關開發基金及保險制度。由於山坡地建築開發時程相當長，工程技術難度高，如開發者作出不當開發舉措，常使所開發建築社區存有潛在風險，而於若干年後發生災害時，常因開發者已結束營業，致使受災戶求償無門。. 而由前述法規檢討分析，現行有關山坡地建築開發之法規仍有許多待整合修正之空間，而有關山坡地建築開發主要法規為建築技術規則與水土保持法及箱關子法，而有關環境風險之規定亦於此中有所規定。. 30.

(31) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第三章台灣山坡地社區災害歷史及成因台灣山坡地社區由於存有開發選址不當、施工品質不良及缺乏後續維護管理等問題，其災害歷史由來已久，但由於並未釀成重大災害，一直未能為社會大眾所重視，直至林肯大郡災變發生，喚起社會對於此一課題之重視，以下針對歷年大規模山坡地社區災害歷史及其成因作一探討。. 第一節大千豪景社區一、現地環境大千豪景社區位於台北縣新店市，社區為向西南方開展的河谷地形，有檳榔坑溪流經此處，社區位於檳榔坑溪右岸。社區東方的地勢較高，屬丘陵地，西方的地勢較低，為新店市區。由歷年來五千分之一航測照片基本圖可發現，本社區地形因人為開發行為，由河谷地形變為較平坦的開闊地。根據民國 71 年版之航測圖，該地為一河谷地形；在民國 75 年之圖版，大千豪景社區已在圖上清楚標出．檳榔坑溪溪谷已經填土，基地之填方截堵該溪，在基地上游形成積水區；民國 83 年之圖版可知社區均已開發完成，當時地形與目前地形極為相似。社區周圍丘陵地大部分為樹林，唯社區內地表較多草地，可知社區內的植生受開發影響，已非原始的植生型態。本社區之地層為中新世中期的石底層，由砂岩、粉砂岩、頁岩、含煤層構成，常呈砂頁岩的薄互層。在社區東方一公里左右，有新店斷層通過，社區的開發行為主要在河谷中，以開挖邊坡的土石回填進行整地，填方土雖經夯實，但土石之間多留有孔隙，不僅容易產生沉陷且易受地下水流掏空地基。根據台北縣政府及群展建設公司提供之資料顯示，基地部分區域為檳榔坑溪溪谷以挖方土石回填，該填土高度可能高達 20~30 公尺左右。原設計將社區上游河谷視為一滯洪洪池，暴雨時若箱涵無法有效宣泄地表水，則利用滯洪池調配地表逕流，並要求於基地上游架設抽水設備，以抽取囤渚於上游. 31.

(32) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 河谷的地表逕流至明渠排放。但建商逕自在填土區下方埋設 80 公分之預鑄混凝土(RCP)2 支(根據起造人群展建設股份公司指稱在上游係埋設 1.8 公尺× 1.8 公尺之箱涵)，亦埋下日後坍陷崩塌的禍因。二、災變成因分析地面坍陷災變發生後，縣府委託台灣省大地工程技師公會進行勘查，勘查所得之現象如下：（一）坡面滲漏大量地下水緊鄰社區活動中心的邊坡坡度大約 30 度，部分表土已沖刷裸露。 2 支直徑 80 公分之預鑄混凝土管淤塞，完全沒有水量流出，而且大部分之水量係由坡面及坡趾處滲出，顯示地下可能隱藏著水脈或豐富的地下水。（二）坍陷區附近產生多道裂縫勘查現場發現沿著活動中心建築物周圍地上，包括網球場、籃球場皆有明顯之裂縫，裂縫係平行下方邊坡之方向，有邊坡不定之虞。（三）排水系統與原設計不符上游之截水措施並未發現 1.8 公尺×1.8 公尺之排水箱涵，而係在更上游處發 2 支直徑 80 公分之 RCP 管，該排水管呈上下排列。 1.根據透地雷達及二極電探結果顯示，坍陷區附近地層之疏鬆區域較現有坍陷範圍為大，深度最大可達地表下 20 公尺左右，研判結果認為現有之緊急回填並未將地層內之空隙完全填滿。 2.活動中心方方發現有一顯著疏鬆區存在，寬達數公尺，深約 10 公尺，研判有可能是另一潛在較大孔洞之位置。 3.根據二極電探沿原山谷方向探測結果，顯示距邊坡約 30 公尺處，於地表下約 20 公尺存在一寬約數公尺之疏鬆區域，研判結果認為疑似排水箱涵或涵管斷裂淘空之位置。. 32.

(33) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第二節大台中華城大台中華城（柯林頓山莊）位於霧峰中正路，約在省議會南方 2 公里處，屬於台灣西部麓山帶之西緣。一、現地環境大台中華城位在一向西傾斜的山坡之上，根據現地調查，大台中華城周邊未開發山坡地坡度約為 33.7 度，後方山脊澹高度約 130 公尺，主要覆蓋植生為竹、相思林與五節芒。柯林頓山莊基地長軸呈北北東-南南西走向，南北長約 150 公尺，東西最寬約 100 公尺，大致可分為三階，最高一階約 82 公尺，中階高約 75 公尺，下階高約 66 公尺，社區上下高程差約為 24 公尺。大台中華城座落上新世的錦水頁岩之上，錦水頁岩新鮮時呈深灰色，常夾有暗灰色透鏡狀砂岩層或粉砂岩層，岩性緻密呈塊狀，但強度脆弱，易受侵蝕。二、災變成因分析根據此次災變成因結果發現，大台中華城所位在之邊坡受斷層截切，下緣之擋土擋土牆遭破壞，局部可見斷層泥出露，顯然斷層在此重覆活動，此坡地社區係由斷層崖整地後建成。未來仍甚可能再因斷層活動而受變動。此外，斷層切過山坡地除造成直接破壞之外，尚可能在斷層附近（尤其是上盤）造成大小不等之裂隙或土石移動，再結合降雨或人為開發等因子，能造成附近的二次災害。因此，該山莊於斷層出露處利用鋼軌橫版條方式緊急處置，以防止坡地下滑，大量土石滑落至下方道路影響交通。. 33.

(34) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第三節健康博市健康博士位於基隆市深澳坑路，與西北方的基隆港相距約 1.5 公里，北邊坡地闢有環山的立德路，東緣為「美的世界」社區，南側緊臨深澳坑路。基地面積約一公頃，由文心建設公司委由友聯建築公司興建地上十六層地下兩層之大廈式住宅。一、現地環境基地北側為一呈南北走向的小山嘴，在山嘴尾端接近基地的坡面走向轉為略呈東西方向，坡面向南傾斜，坡度約 20 度，與地層位態一致，屬於順向坡。滑動的山坡上有立德路通過，崩塌發生時該道路亦因地層滑動而陷落中斷。本區的地質屬中新世石底層的八斗子段，由砂岩、粉砂岩、頁岩和薄煤層構成，本層中最常見的特殊岩層為層厚數公童到數公分由黑灰色頁岩和白色砂岩或粉砂岩所組成的砂頁岩薄互層，容易受風化及侵蝕作用影響，使得岩體變為軟弱。層面位態為 N78。E/22。S。本區岩層有二組節理，一組走向為 N70。W，節理密度自 30 公分至 1 公尺；另一組走向在 N20。E，節理密度自 60 公分至 2 公尺。此二組節理皆有陡直之傾角，其裂隙成為地表水滲入滑動面的通道，和本次地層滑動有極大關係。在滑動崩崖輿滑動體之間的滑動面為頁岩，在新鮮的滑動面之上，則為風化程度高的厚層砂岩與砂、頁岩互層組成的崩滑體，並且在靠近坡面邊緣部份有土壤化的現象。二、災變成因分析由於民國八十七年八月十七日之前的地震及下雨，該基地擋土牆多處滲水。山下住戶向市議員陳情後，要求建商處理，建商適時回應並且暫停施工。晚間六時三十分，基地北側的順向坡面突然滑動，最上方的一片高十餘公尺、寬三十餘公尺的擋土牆崩塌，立德路下方陷落，面積約一公頃。山坡上的立德路亦因地層滑動而陷落中斷。土石流湧入基地內，覆蓋部份施工中的一樓. 34.

(35) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 地板；東側施工中擋土設施破壞，且山谷填土下滑後，順向坡岩層失去底部支撐，也跟著下滑。教孝街三巷 43、45、47 及 49 號四戶前院被土石掩埋，教孝街一巷之單號及雙號共十四戶也部分受波及。此次崩塌事件導致四棟民宅外部結構嚴重. 裂損壞，並有兩人受傷。. 木區地層滑動的原因為順向坡的坡腳遭人為切除，最後在擋土結構設計不足以抵抗整體下滑的力量時，造成大規模滑動，為順向坡滑動的典型案例。健康博市建築基地緊臨高陡之開挖邊坡，但卻未預留適當之安全緩衝距離，崩塌發生當時，土石流湧入基地內，並覆蓋部分施工中的一樓地板，若這種情況發生於完工居民住進之後，則後果更不堪設想。. 35.

(36) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第四節林肯大郡一、現地環境林肯大郡位於基隆河北岸，一系列向南傾斜的豚背嶺地形之南坡面上，根據農林航測所民國七十五年出版五千分之一航空像片基本圖，顯示林肯大郡開發前西北側山脊的海拔高度為 100 公尺，斜坡上方的坡度約 30。，與地層傾斜角度一致；斜坡下方的坡度則較為平緩約為 20。，其上並無明顯的蝕溝發育，坡面大致完整。從民國八十三年的航空像片基本圖顯示，本區正在進行大規模的挖填方工程，後方山脊的高度已由 100 公尺降到 90 公尺。另外。判讀航測所於民國六十八年所拍攝的航空照片，得知在斜坡頂部有一些殘存的舊崩崖，不過以當時植生茂密的情形推測，似無活動的跡象。林肯大郡工址原位於一山谷地形內，集水區面積約 62.65 公頃，地表逕流匯流集中於山谷，再流入西南側北港溪內，開發前基地之主要排水路為原山谷坑溝，然經人為之開墾整地，原坑溝已被回填，僅留設箱涵排水系統將逕流導至下游北港溪內，溪流由西北向西南圍繞基地周界，向南流入基隆河內。本地區原植生型態以相思樹及五節芒為強勢樹種，而背陽之山坡則密佈蕨類，現場多數之草生植物係後來整地所生長。二、災變成因分析災變發生係由於雨水入滲弱面，造成剪力強度下降，而預力地錨由因設計及施工不良，未能發預期之作用，最後邊坡之全面坍塌破壞，擋土設施衝入民宅（如圖 3-4-1 所示），造成嚴重死傷。綜合相關調查與分析結果，造成此災變的主要原因歸納如下： 1.地質條件不佳：由整地前地形圖可以發現，滑動區屬於標準的順向坡地形，岩性為砂頁岩互層，層面傾角約 30。，因此只要斜坡的坡角大於互層間之弱面摩擦角，便具有高滑動的潛勢。過去有類似的滑動歷史，從過去滑動後殘留的崩崖依然存在的情形，顯示該處屬於不穩定. 36.

(37) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 的山坡地。 2. 忽視災變前兆：邊坡之地錨已有部份脫落的現象，且排水孔排水不良，乃補打地錨。民國八十三年三月十二日社區管理委員會發現二區北側擋土牆有. 裂及水泥塊剝落現象。民國八十六年六月底，再於三. 區發現錨頭脫落，補打 5 支地錨，此皆順向坡滑動的前兆，但未能使建商與居民重視，發揮營建管理的功能，因而致災。. 圖 3-4-1 林肯大郡北側邊坡西半部坍塌情形 (照片來源：台灣省大地技師公會提供). 37.

(38) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第五節米蘭山莊一、現地環境米蘭山莊係位於沿東西向發育之熔岩台地的東北側邊坡，海拔高度為度約六十公尺，未整地前之原地形是由一個山坡與一個開口淺的山谷所構成的坡地地形，其高差約為 35 公尺，平均坡度約在 30。~40。左右。地層岩性屬凝灰角礫岩，在岩石強度上頗為軟弱，而且在該坡地地形發育的過程中，不斷的受到海水侵蝕作用的影響，使得本區域中凝灰角礫岩分佈的坑谷地形，都以寬平為其共同特徵。木區植生種類為一般之低矮灌木，山莊前溪谷兩側邊坡的土地利用原本是屬於農業用地，但在人口增長的情況下，導致山坡地的開發日益舉盛，坡地社區的開發往住需要進行大規模的整地工程，同時也破壞了鄰近地區的地表植生。目前此坡地附近已有多處地方闢建為高級住宅區，植生面積在 15% 以下，且多屬於草本植物，根部淺短。在民園七十六年，琳恩颱風肆虐期間發生崩塌之後，北側溪谷在此邊坡的坡趾位置形成本段流道內曲度最大的 U 型曲流，由此顯示出該處邊坡很可能長時間受到強烈的河岸侵蝕作用本區所出露的岩層劃分為火山岩類，岩性上屬於更新世大屯火山群之「凝灰角礫岩」，無明顯層理，主要由凝灰岩及凝灰角礫岩所組成。因岩層風化劇烈，凝灰角礫岩風化後變成為紅土，其野外產狀為安山岩質角礫混合紅色土壤。風化後所形成的紅土，在土壤性質上頗為黏稠，屬於鬆散、角礫狀、中厚層、淘選差且非均質的高度風化砂質黏土，富含黏土礦物。黏土礦物的特性是在吸水後易產生膨脹效應，破壞土體完整性、降低其剪力強度，且富含黏土礦物的土壤，其透水性差，不易讓降雨滲透，形成地下水排出，因此更易受到雨水沖刷或河川侵蝕，具有土壤沖蝕之隱憂。在坡腳近溪處，曾發現有黑灰色風化之泥岩伏於凝灰角礫岩之下，兩者間之關係顯然是不整合。該泥岩所屬之地層不詳，但因其層理近於水平，故. 38.

(39) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 可能為更新世之大南灣層。. 二、災變成因分析本次災害發生坍滑的主要原因說明如下， 1. 地質條件不佳：從民國六十七年航空照片判釋發現，該基址及其附近山坡有舊崩塴之跡象，概示本區為山崩高潛感地區。崩塌地區之岩層為風化劇烈之凝灰岩及凝灰角礫岩，風化後形成較為軟弱之黏性土壤，其抗剪強度小、透水性差，易受到侵蝕作用影響。水份一旦滲入後，極不容易排出，強度也因而大幅減弱，遂增加擋土牆所承受之壓力。 2. 溪流侵蝕：於發生崩坍之邊坡之坡趾有一曲度甚大溪流通過，由此推知，此一無名溪流長期間侵蝕、掏空坡腳，洗掘基礎，使邊坡上方土石於失去支撐情形下，發生崩落、進而導致邊坡崩坍。. 39.

(40) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第六節. 白雞山莊. 本研究區域位於台北縣三峽鎮白雞地區之山坡地，由省卜道台三線公路接北 108 號縣道，過醒心橋後，往南直上社區公路，即可抵達研究區域。本區域包括「自然清靜」、「合歡」、與「萬代福」三個不同的社區。本次災害事件則主要發生於「萬代福」社區。. 一、現地環境根據台灣省政府建設廳發行之「環境地質資料庫」，將可能發生邊坡不穩定的地區依其嚴重度分為五級。台北縣三峽鎮白雞山莊社區因其山坡陡峻、侵蝕嚴重和地質鬆軟而被列為第五級之「高山崩潛感區」。依附近居民所述，發生坍方的區域局現在原為河谷地，建商為了開發社區，將附近山頭挖出的土堆直接填入河溝，受損區域面積約 4500 平方公尺。根據五千分之一航測照像基本圖研判，河溝原為向東北方展開之侵蝕河溝，北端有溪流流經，河溝坡度約為向北煩斜三十餘度。社區兩側仍為茂盛之闊葉林，社區內因人工開挖而改種少許之行道樹。現今崩塌範圍內則為雜草叢生及少許灌木散佈其間。離基地最近且較具規模的斷層僅有距南方約一公里的新店斷層，因此並無基地位於斷層或構造脆弱帶之上的威脅。地質上本區地層岩性屬於桂竹林。層之泥質砂岩與泥岩互層，上覆沖積層，地層走向約為北 40。西，向南傾斜 60。，故此社區群基地乃住處於逆向坡上，而無大規模順向坡滑動之虞。二、災變成因分析民國八十四年六月二十五日 14 時 59 分宜蘭南方 20.5 公里的陸地上，發生深度 44 公里之深層地震，規模達 6.5。台北縣三峽鎮山坡地的白雞山莊，幾分鐘內白雞路六十八之二六三、二六五、二六七、二四三及六十八之二及四號(連棟)五棟樓房，因地震後地層滑動，往山谷底滑動，其中二六三號整個被土石埋住。另一排八棟別墅，也因地基下滑而房屋裂流失（如圖 3-6-1 所示）。. 40. 裂，道路亦隨之剪.

(41) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 由災害現場之實地勘查，再配合發生破壞情形研判，其發生破壞原因說明如下： 1. 地表水的入滲及地下水之影響：基地全區缺乏排水設施，更遑論造價昂貴之地下排水設施，居民指出下雨時會有地表逕流四處漫流之情形如（如圖 3-6-2 所示）；崩塌區正南方小山脊上之高壓電塔下設有社區水塔。此水塔之水是由山脊後方溪水抽取而來，因無法自動切斷抽水設備，故水塔內的水往往日夜溢流而出，因而提供雨水以外之地表入滲水源；崩塌地的上緣除邊坡後壁外，新的張力裂縫有已產生，皆為地表水入滲之良好通道。 2. 河流侵蝕作用：河流於彎曲處，因水流之侵蝕作用，使得凹岸產生側向侵蝕，河岸被淘空如（如圖 3-6-3 所示），引起岸坡滑動，引起邊坡滑動。現場調查基地出口處一帶（原山谷之出口），可見溪流蜿蜒而過，凹岸即是填土山谷之擋土牆位置，且擋土牆業已崩壞。 3. 擋土牆抗滑設施不當：基地僅使用簡單之漿砌卵石擋土牆，其在上方側向土壓力及下方河流侵蝕雙重作用下，擋土能力顯然是不足的。 4. 地震的影響：現場基地四周並未發現有噴砂冒水的情況，或出現圓形或橢圓形的陷坑。從建物於地表上做長距離順向滑動，且有建物沈陷的情形研判，由地震造成含飽和地下水之填土地基承載力喪失，發生地表滑動，應為本次發生崩塌最重要之因素。. 41.

(42) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 圖 3-6-1 地震造成台北縣山峡鎮白鷄山萬代福社區邊坡崩塌全景 (照片來源：台灣省大地技師公會提供). 圖 3-6-2 道路缺乏橫向截流溝，地表水四處漫流 (照片來源：台灣省大地技師公會提供). 42.

(43) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 圖 3-6-3 坡趾處之河流直接衝擊坡趾部 (照片來源：台灣省大地技師公會提供). 43.

(44) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第七節. 災害成因檢討分析. 根據所蒐集之坡地社區災害資料結果顯示，坡地社區災害成因可分為基地與基地外之因素，而基地外之致災因素主要為環境因素，而基地內雖主要為設計、施工不當等人為因素，但究其原因，仍與原先選址不當有密切關係，即為原先環境因素有關，玆整理檢討其災害成因如下。一、地質因素：由案例資料顯示，地質因素為災害成因之最主要原因，直接造成災害者計有汐止林肯大郡、淡水米蘭山莊、台中柯林頓山莊、基隆健康博士社區。其中，汐止林肯大郡與基隆健康博士社區災害主要因施工將順向坡坡角砍除，而形成順向坡滑動所致；台中柯林頓山莊係因車籠埔斷層通過，於 921 地震時產生災害；淡水米蘭山莊除附近有老舊崩坍地外，地質主要為火山凝灰岩，其岩性並未經過變質作用，膠結力甚差，受長時間風化作用後，極易發生災害。由災害發生原因檢討，雖大部分災害成因係發生於基地內，而選址過程忽略地質因素，對於環境風險之評估不良所致。二、地形因素：地形因素主要包括坡度、坡面侵蝕及山谷地形等因素，而上案例中，災害發生之成因中，與坡度之直接關聯極小，而林肯大郡及健康博士社區之案例中，主要因素仍為順向坡滑動。而坡面侵蝕與山谷地形之影響案例為大千豪景及白雞山莊，山坡地常有許多小河，平日為乾涸狀態，但豪雨時則成為溪流，而由於地形陡峭，河川侵蝕、攻擊作用明顯，若坡地社區過於鄰近，常因此而發生災害。三、人為因素：上述案例除台中柯林頓山莊因斷層活動導致破壞外，其他案例均與人為因素有關，僅程度不一有所差別。如林肯大郡即為最明顯之例子，而他案例亦同，然究其原因，仍與原先選址不當、忽略環境風險，有著極大關聯。此外，設計、施工不當亦為重要原因，如林肯大郡、健康博市災變均為順向坡坡腳遭砍除，而最後導致破壞，嚴重忽視環境風險之嚴重性。. 44.

(45) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 第四章、環境風險法規及分析. 國內現有有關山坡地環境風險之規定既有建築技術規則、水土保持技術規範，而農委會水土保持局所發布之土石流潛勢溪流亦含有環境風險之概念在內，玆說明分析如下。. 第一節建築技術規則. 建築技術規則係由內政部發佈，其內容包括建築物及附屬構造物、設施設計、施工之規則，而有關坡地環境風險規定為「建築設計施工編」之第 13 章山坡地建築第 262 條規定，條文中共計規定 8 種情形不得開發建築，由於係建築物之開發直接涉及民眾生命財產安全，故其規定頗為嚴格，玆分析其不得開發規定如下。 1、坡度陡峭者此項規定主要明定坵塊圖上平均坡度 30%以上者不得開發為建築用地，而平均坡度 30%之坡角為 16.7 度，與一般工程界所認知坡角 30 度以下之邊坡即為安全相比，頗為嚴格。然考慮某些特殊地質條件情形，此一規定仍有其需要，如(1)土石流發生之最小坡角約為 15 度至 20 度之間，(2)老舊崩坍地發生破壞時，其發生坡角亦可能低至 15 度。 2、地質結構不良此部分規定係明定 3 種情形，順向坡、平面地滑影響範圍內及地質破碎區域：第 1、2 項所規定可由地形及地質資料進行研判，其中有關順向坡係規定邊坡坡角大於 20 度且有自由端者，其上端滑動面影響區域內不得作為建築基地；而地質破碎區域則需進行地質鑽探，鑽取岩心試體，以求取岩石品質 (RQD)，做為判斷地質破碎與否之依據，而以 RQD 小於 25%作為判斷地質是否. 45.

(46) 山坡地社區環境風險評估準則之研究. 破碎之標準。 3、活動斷層此處係規定斷層周圍一定距離內不得開發，但國內並無發佈斷層位置之法定機關，經濟部中央地質調查所其執掌為負責調查工作，其發佈形式係以研究成果方式公佈，並非一般行政機關之行政命令，且現有活動斷層之調查成果精度仍嫌不足，雖有進行活動斷層槽溝試挖，但仍僅侷限部分斷層，而是挖長度又極其有限，整體而言，有關活動斷層之研究成果仍不足以作為山坡地建築開發管理之依據。 4、有危害安全之礦場及坑道主要針對因採礦而所留存之廢棄礦場及坑道，訂定不得開發建築之標準，而現有技術而言，並未有為大家所公認之礦坑位置探測方法，仍需有以往相關資料並輔以現地調查方可確定，然若無基本資料可作為調查之依據，實際執行認定時仍有其困難。 5、廢土堆廢土堆地質因未經固結壓密作用及人為夯實，土壤疏鬆故不可作為建築基地。然除一般所指之廢土外，另有昔日採礦所留下之廢棄礦渣，如基隆河沿岸、苗栗山區一帶此類廢棄礦渣為數眾多，而其中部分地區亦鄰近人口密集地區，有其開發建築之需求，故亦應包括考慮禁止開發範圍之內。 6、河岸或向源侵蝕山坡地之溪流因地形陡峭，水流之侵蝕、下切作用明顯，常因此掏空基礎，故規定一定距離內不得開發建築。 7、洪患由於山坡地地形因素、排水良好，故洪患之管制僅針對其週期需小於 10 年。 8、斷崖規定斷崖上下各兩倍斷崖高度 2 倍水平距離內不得開發。. 46.