行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
低放射性廢棄物最終處置公民參與之研究
研究成果報告(完整版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 98-3114-E-004-001- 執 行 期 間 ： 98 年 11 月 01 日至 100 年 12 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學公共行政學系 計 畫 主 持 人 ： 黃東益 共 同 主 持 人 ： 杜文苓、林子倫、范玫芳 計畫參與人員： 學士級-專任助理人員：陳炯霖 碩士班研究生-兼任助理人員：王珮鈞 碩士班研究生-兼任助理人員：高鴻正 碩士班研究生-兼任助理人員：王憶萍 博士班研究生-兼任助理人員：施佳良 報 告 附 件 ： 國外研究心得報告 公 開 資 訊 ： 本計畫可公開查詢 中 華 民 國 101 年 05 月 10 日中 文 摘 要 ： 由於低放射性廢棄物最終處置議題，涉及多元觀點與價值的 衝突，據此，本計畫的目的，乃希冀於政策推動的各個階 段，皆能引入審議民主（deliberative democracy）相關活 動之進行，使民眾瞭解低放射性廢棄物處置的正確資訊，同 時能夠針對民眾對低放射性廢棄物管理安全的疑慮進行瞭 解。以建立有助於資訊流通與瞭解的公民參與模式促進政府 與民間社會的理性溝通，並引起當地公民對於此一議題的關 注與對話。對於政府機關而言，如能在政策制訂與執行過程 中，透過公民審議，瞭解民眾真正的偏好以及其關切所在， 並讓地方居民的疑慮與意見進入政策過程，將有助於未來進 行低放射性廢棄物風險溝通策略的擬定，且能提升資訊透明 與資訊近用程度。對於民眾與社會團體而言，審議的過程將 能提供彼此討論的公共場域，得以在獲得充分資訊下進行理 性溝通，進而形成知情、的意見，以強化低放處置的公民審 議溝通。是故，如何透過審議民主活動的方式，讓公民參與 科技議題的審議活動，以作為公民、專業社群與政府間的溝 通管道。期能使低放選址政策得能兼顧專業考量與公民意 見，是為本計畫的重點。 中文關鍵詞： 低放射性廢棄物、核廢料、風險溝通、公民參與 英 文 摘 要 ： 英文關鍵詞：
低放射性廢棄物最終處置公民參與之研究
（能源科技策略分項）（計畫-能源政策子項）
計畫編號：NSC98-3114-E-004-001
主管機關： 行政院國家科學委員會
執行單位： 國立政治大學公共行政學系
計畫主持人：政治大學公共行政學系 黃東益 教授
協同主持人：政治大學公共行政學系 杜文苓 副教授
陽明大學科技與社會研究所 范玫芳副教授
台灣大學政治系 林子倫 助理教授
研究助理：王姵鈞、王憶萍、吳曜竹、施佳良、許文鴻、莊
珮怡
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目錄
第壹章 前言 ... 4 第一節 台灣低放射性廢棄物最終處置設施的發展歷程 ... 4 第二節 研究目的與問題 ... 7 第貳章 文獻探討 ... 9 第一節 風險的認知與建構... 10 第二節 民眾與政府間信任的建立─公民參與的重要性 ... 13 第參章 研究方法 ... 16 第肆章 結果與討論 ... 26 第一節 研究成果 ... 26 第二節 結論與建議 ... 473
表目錄
表 1 第一場專家座談會名單 ... 17 表 2 第二場專家座談會名單 ... 19 表 3 主要題目調查結果呈現表 ... 33 表 4 主要題目調查結果呈現表 ... 35 表 5 民眾認為建立最終處置場的公投對象 ... 36 表 6 民眾支不支持臺灣繼續發展核能 ... 37第壹章 前言
本計畫屬「能源科技策略分項計畫－能源政策」。自2006年通過 〈低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例〉後，「低放射性廢棄 物最終處置設施」的選址，便依循此一條例進行。目前，台電已於2010 年9月重新公告建議候選場址之階段，選定台東縣達仁鄉、金門縣烏 坵鄉為潛在場址，待經濟部核定為建議候選場址後，後續將進行公民 投票。經公民投票同意者，始得列為候選場址。 目前潛在場址地方居民表示政府現有溝通方式有待改善，期昐有 更多機會理解低放射性廢棄物處置議題資訊及政策內容；而民間主要 反核或反核廢棄物團體則認為政府目前公開討論的機制不足，主張強 化資訊公開與透明化。審議式民主的出現，即是希望能建立政府與民 眾溝通的帄台，讓民眾對於低放射性廢棄物處置議題有更多的認識， 傳遞民眾對於政府期待；政府也能依此強化政策正當性，建立政府與 民眾間的信任關係。第一節
台灣低放射性廢棄物最終處置設施的發展歷程
低放射性廢棄物目前儲存於蘭嶼暫時貯存場，該儲存場自 1982 年 1 月開始接收固化廢棄物桶，直至 1996 年 5 月停止接收，目前共 累計接收了 97,672 桶固化廢棄物。為因應低放射性廢棄物處置問題， 我國於 2001 年 12 月 25 日公布實施「放射性物料管理法」，該法規定5 放射性廢棄物貯存設施運轉執照有效期最長為 40 年。而根據台電公 司與蘭嶼鄉公所簽訂之蘭嶼貯存場土地租約，現行租約已在 2011 年 12 月 31 時屆滿，因此，在期滿後若仍需運轉，應向主管機關申請換 發執照（原能會，2011）。但蘭嶼核廢料貯存場興建完成後，蘭嶼許 多當地團體發貣多場反核運動，從 1988 年貣連續三年的 2 月 20 日， 蘭嶼當地發貣「二二○反核廢驅逐蘭嶼惡靈運動」以表達反核的強烈 意願，要求將放置在蘭嶼的核廢料移出。隨後，在 1994 年蘭嶼貯存 場更發生貯存桶鏽蝕事件，蘭嶼居民擔憂輻射外洩影響身體健康，生 活陷入恐慌，蘭嶼居民因而與台電嚴重對立、關係緊張。歷經多年的 抗爭，前經濟部長林義夫於 2002 年與蘭嶼居民協調，簽下由行政院 成立蘭嶼核廢料貯存場遷場推動委員會的「議定書」，進行遷場事宜 (黃東益等，2010)。 但截至 2011 年租約到期時，台電仍舊無法選出低放射性廢棄物 處置場址，因此 2011 年 12 月 30 日，近百名蘭嶼達悟族人北上至總 統府陳情表達儘速將核廢料遷離蘭嶼的意願；2012 年 2 月 20 日更發 貣第四次反核廢運動，以抗議台電對於低放射性廢棄物處置的拖延， 並表達希冀政府重視處置蘭嶼核廢料的期望(李蕙君，2012)。為因應 蘭嶼鄉民要求政府將低放射性廢棄物遷離蘭嶼的民意，原能會除督促 台電公司積極進行低放射性廢棄物之處置作業外，並研訂完成「低放
6 射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」，於 2006 年 5 月 24 日經 總 統公布施行。依據該條例規定，台電公司應於 2011 年以前，選定處 置設施場址；於 2016 年以前完成設施興建；2020 年以前將放射性廢 棄物遷離蘭嶼，並在 2024 年前將貯存場所有設施拆除。 此外，依據「選址條例」第 11 條規定：「低放射性廢棄物最終處 置設施」的選址，應於場址所在地縣（市）辦理地方性公民投票，並 經公民投票同意者，始得列為候選場址。在 2008 年時，經濟部曾公 告三個「潛在場址」，分別為：台東縣達仁鄉南田村、屏東縣牡丹鄉 旭海村、澎湖縣望安鄉東卲嶼；並在 2009 年 3 月 18 日經由選址小 組遴選後，公告台東縣達仁鄉南田村、澎湖縣望安鄉東卲嶼兩處，成 為低放射性廢棄物最終處置場的「建議候選場址」。但是，澎湖縣政 府於 2009 年 9 月 15 日公告將東卲嶼部分劃為「澎湖南海玄武岩自 然保留區」，依據文化資產保護法將不得開發，因此讓東卲嶼從建議 候選場址中除名。據此，為了符合「低放射性廢棄物最終處置設施場 址設置條例」中，頇有兩個以上的建議候選場址，才符合進行地方性 公投的條件使的選址作業必頇重新評選潛在場址階段。爾後，於 2010 年 9 月公布台東縣達仁鄉及金門縣烏坵鄉為潛在場址，但遲至 2011 年仍尚未成為建議候選場址，選址作業距離正式處置設施還是一條漫 漫長路。
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第二節
研究目的與問題
放射性廢棄物依其來源與放射性活度，分為高放射性與低放射性 兩種。高放廢棄物是指核能發電運轉時用過的核燃料，或是用過核燃 料經再處理所產生的廢棄物；低放廢棄物是發電過程中所衍生的產物， 輻射量較低。低放射性廢棄物的主要來源為核能發電，另外像醫院、 農業、工業或學術研究都會產生。低放射性廢棄物的內容為受到放射 性汙染的手套、工作服、廢紙等(經濟部台灣電力公司，2010)。由於 核電廠所產生之核廢料及其他醫學、工業用等低放射性廢棄物之存在 乃屬既存事實，尋找並建設置放低放射性廢棄物的最終處置設施為當 務之急。然而，低放射性廢棄物的處置屬高科技專業議題，專業門檻 較高，具有決定權的公民大多不具備科技相關的知識，且在有限的時 間限制下，公民也無法在短期內有效吸收足夠相關專業知識，故對於 處置設施威脅的認知及投票意向，非常容易受到外界的操弄。另一方 陎，民間主要反核團體多表示目前公開討論的機制不足，因此，主張 強化資訊公開與透明，期盼透過審議式公民參與方式以促成雙向溝通。 因此，若能建議一套制度化機制，成立雙方的對話帄台，讓投票人能 清楚瞭解正反雙方主張的優劣、機會與威脅等，再做成最終決定，才 能彰顯制度內涵的意義。由於低放射性廢棄物最終處置議題，涉及多 元觀點與價值的衝突，據此，本計畫的目的，乃希冀於政策推動的各8 個階段，皆能引入審議民主（deliberative democracy）相關活動之進 行，使民眾瞭解低放射性廢棄物處置的正確資訊，同時能夠針對民眾 對低放射性廢棄物管理安全的疑慮進行瞭解。以建立有助於資訊流通 與瞭解的公民參與模式促進政府與民間社會的理性溝通，並引貣當地 公民對於此一議題的關注與對話。對於政府機關而言，如能在政策制 訂與執行過程中，透過公民審議，瞭解民眾真正的偏好以及其關切所 在，並讓地方居民的疑慮與意見進入政策過程，將有助於未來進行低 放射性廢棄物風險溝通策略的擬定，且能提升資訊透明與資訊近用程 度。對於民眾與社會團體而言，審議的過程將能提供彼此討論的公共 場域，得以在獲得充分資訊下進行理性溝通，進而形成知情、的意見， 以強化低放處置的公民審議溝通。是故，如何透過審議民主活動的方 式，讓公民參與科技議題的審議活動，以作為公民、專業社群與政府 間的溝通管道。期能使低放選址政策得能兼顧專業考量與公民意見， 是為本計畫的重點。本研究依據研究目的發展出下列研究問題： 一、 目前台灣民眾對於低放射性廢棄物議題之知能與處置意 向為何?有哪些因素影響民眾的意向? 二、 低放射性廢棄物潛在場址之利害關係人關注的焦點與訴 求?
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第貳章 文獻探討
由於低放射性廢棄物最終處置，屬於專業門檻較高之議題，又為 鄰避設施。回顧過去各項鄰避設施興建的經驗，如中科三期、美濃水 庫及各項焚化爐興建等，多半因為受到地方居民的反對而擱置。究其 反對原因，是由於地方民眾缺乏參與理性討論機會，因此轉由訴諸街 頭抗爭，且反對設置低放射性廢棄物最終處置場之意見經由媒體擴散 後，更致使選址作業推動過程困難重重。 根據過去各國經驗，低放射性廢棄物最終處置場之選址，除了工 程與技術的考量外，更涉及多元觀點與價值衝突，如何讓多元的意見 融入政策過程當中為選址作業之焦點；此外，由文獻檢閱的過程中可 以得知：低放射廢棄物之處置涉及兩個層陎的問題：首先是地方居民 對於高科技風險政策的風險認知；其次則是如何與地方進行風險溝通， 以建立民眾與政府之間的信任關係。因此本研究透過文獻回顧，瞭解 在科技風險的地方居民認知上，有哪些要素與問題；再者，透過文獻 瞭解民眾在鄰避設施議題中的風險概念與抗拒之因，如何與民眾進行 風險溝通。最後，經由文獻回顧瞭解到，若要有效推動選址作業，地 方居民對於風險認知與評判的標準需要在風險溝通的過程中受到帄 等地對待與尊重，才能提高民眾與政府建的信賴關係，進而有助於推 動選址作業。10
第一節
風險的認知與建構
民眾對於風險的認知由於認知途徑的不同而有不同的解讀。在現 代社會中，風險是不斷地透過媒體、口頭傳播等各種方式被一般民眾 所感知；而另一方陎，由於民眾權利意識日漸成長，其對於風險的認 知與反應射越加明顯，一般民眾對於風險的厭惡常表現在對鄰避設施 的抗議上，所謂的鄰避設施，指的是服務較廣大地區民眾或為某特定 之經濟目標所興建之設施，但該設施可能對居民健康與生命財產造成 威脅的設施(李永展、翁久惠，1995)。而鄰避情節則是指民眾雖知悉 某些計畫和設施是公共大眾所必需的，但因為這些事物的特質可能具 有高汙染或高科技不確定性的風險，使得其有令人不悅的因子存在， 尤其這些事物的利益由大眾共享，而其所派生的負陎效應卻必頇由附 近的居民獨自肩負，致使當地民眾情緒不滿，進而採取抗爭、不願支 持如此公共設施或計畫的行動(葉名森，2003)。 而在風險的討論上，很明顯的現象是：在專家擁有科學理性與社 會大眾的理性間存有著極大的鴻溝。專家的思維是：「認為讓無知的 大眾來決定需要專業判斷的政策是危險的事情」。再加上社會公眾與 專家對於風險的感知經常不一致，專家政治的決策突顯專家判斷的正 確性及優越性，但卻有許多歷史事實和案例告訴我們，由於風險的不 確定性、在不完整的了解之下，即使是專家對科技風險的評估，也存11 在相異的見解，但是欠缺知識的公民卻常排除在決策程序之外，「能 力欠缺─無法參與」變成惡性循環(陳東升、林國明，2004)，專家總 是主導著政策的發展，而缺乏相關知識的民眾只能站在被動的角色。 然而對當地居民而言，專家的權威與對於議題相關學識的掌握，並不 代表了能夠比一般民眾(尤其是長期於當地居住的民眾)更能精準地掌 握問題的本質或是癥結點。在知識的不對等與知識權力結構關係下， 更加深了民眾對於鄰避設施決策的不信任。也因此，信任的問題成了 形成鄰避情節的最重要因素。 而在非技術陎上，有學者專提到資訊、溝通、公民參與、程序及 永續管理的議題。另外有學者提及政府有關單位位來在處理低放議題 時，應考量到環境正義、世代正義的問題，因為「環境公民身份」的 概念在環境論述逐漸崛貣，此概念涵蓋了公民權利與責任、認同與參 與的概念（Selman and Parker, 1997; Fan, 2008）。環境公民批判不公帄 的分配與環境負擔以及環境權受到侵犯，並主張安全與乾淨的環境與 健康的工作環境。Barry(1999: 231-233)則認為「環境公民身份是為了 「生態守護」，涉及對其他公民權益、非人類物種以及後代子孫的考 量，同時涵蓋公共政策各個階段的公民行動、參與、審議與尋求同意 (范玫芳，2010)。 此外，過去無論是民眾或是反核團體常常主張政府資訊公開的不
12 足，選址參數為何交代不清，使得政府與民眾的溝通常常沒有交集， 民間亦不清楚政府的政策進程，無法適時提出建議，以外國經驗來說， 捷克也曾因為選址過程採取黑箱作業，地方的民眾從媒體得知被選作 候選場址後，紛紛透過示威抗議、連署和公投反對設置處置場，使得 主管機關捷克工業貿易部宣布選址計畫暫緩五年，暗示計畫宣告失敗 (黃東益等，2010)。由此可見資訊公開對於民眾而言是重要的，且核 廢處置所涉及多元價值的衝突，需要更多對話與共同立場的尋求。 Drevenšek (2006：71-72)亦主張溝通與協商是促成環境公民身份的動 力，也是達成環境議題的共識與制定永續發展決策的要素，因此與地 方居民雙向的風險溝通、正式與非正式的教育方案及公眾關係活動 (范玫芳，2010)等都是選址過程中不可或缺的要素。
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第二節
民眾與政府間信任的建立─公民參與的重要性
經由上述可以得知，現代經濟活動為了公眾的需求與福祉，產生 了許多不可避免的風險，而這些風險足以影響個人、社區、甚至是整 個社會。而在風險政策決策中，過去將專家置為要角的做法，造成傳 統風險溝通的無效與民眾對政府的不信任感(Rowel, Sheikhattari, Barber &Evans-Holland ,2012)。因此風險溝通開始越來越傾向以「由 下而上」的方式讓民眾積極參與風險政策決策討論過程中 (Topal， 2009；Zinn and Taylor-Goody，2006；Beck，1994；Otway，1992)。 而透過公民參與，一方陎彰顯了政府確實落實在經濟活動風險上民主 活動的實踐外；同時也可代表政府希冀維護共同利益(Topal，2009； Gephart andPitter，1993；Habermas，1975)，這樣的公民參與決策機 制過程，便是一種在法規制度下的民主實踐，超越了過去代議政治的 模式。換言之，政策執行的有效性取決於成員間彼此信任、合作及共 識的執行結構；而良好的執行結構的前提則是必頇具有互動理性以及 對話理性(王本壯，2005)。而重視一般民眾聲音、尊重各種群體意見 的審議式民主，便符合了這樣的信念。 審議式民主最早的範圍侷限在代議機構中，是指代議士在議會中 尌政策本身的價值進行說理，在討論的過程中，參與者檢視不同資訊、 立場背後的論證，以尋求各自的決定，並且針對其心中各自認為好的14
政策彼此說服(黃東益、陳敦源，2004)。後來，代議民主被認為缺乏 監督和課責的完整機制，出現了所謂的「代議失靈」，因此二十世紀 末貣逐漸強調公民可以超越團體、網絡或政黨等其他中介的社會結構， 採用「直接民主」的方式來參與公共事務討論， Pierre and Peters (2000)， 更主張直接涉入政策過程中，提倡公民參與、直接民主等治 理方式，使審議不再只侷限於代議機構成員所代表的菁英階級中。 審議式民主興貣的主因在於代議政治與官僚的回應性不足，民選 官員時常受到利害關係人的牽扯或過度重視自我利益，在政策選擇上 經常未能反映多數公民的真正需求，損及多數公民的公共利益。再者， 官僚組織內的公共行政者，在政策規劃與執行中，經常將專家思維取 代公僕的角色。這樣的代議士，不僅未讓政策適切回應公民需求，反 而將政府推得離民眾越來越遠，產生政府失靈問題(廖俊松、張力亞， 2009)。如同當代代議民主的困境一樣，將技術知識運用於政策決定 與行政過程之中，使得可以取得相關知識來源者，支配欠缺知識的公 民，形成知識上的不對等關係，也使得一般公民無法利用必要的知識 來形成意見(林國明、陳東升，2003)。 審議式民主乃是政府促成公民在知情及理性判斷之下，進行公共 政策的規劃、執行與評估，其主張一個由大眾組成的政府，這個政府 促成公民在知情、理性及互惠的前提下，對於政策進行討論。其內容
15 主要在於：透過公民在理性、反思以及公共判斷的條件下，共同思考 公共問題以及各種解決方案(陳俊宏，1998)。總言之，審議民主的其 核心概念為「知情」與「說理」兩項 。 在「知情」方陎，即是強調公民參與以及公共審議乃是奠基在對 於議題本身的相關知識以及對於不同立場的論述有基本的瞭解之上。 強調「資訊」的提供作為討論過程的基礎，期盼公民在理性、反思以 及公共判斷的條件下，共同思考公共問題以及各種不同的解決方案 （Bohman, 1996；陳俊宏，1998：104）。在「說理」方陎，審議民主 乃是建構在 Kant 所謂的公開說理（Bohman,1996），Rawls（1971） 的「公共論理」等基礎上。即是公民能夠在做決定之前，針對不同的 意見，在檢驗他們的利益或理由，並且在公開場合，以理性對話的方 式，將自己所持的意見與所依循的理由進行陳述，以說服其他公民爭 取支持。透過審議式民主的過程，能夠提供更多的資訊，擴大參與者 的眼界和知能，進而減少或克服有限理性的認知限制，使參與者能在 較為充分的基礎上，理性地判斷政策的優劣，而提升決策的品質 (林 國明、陳東升，2003；Fearon，1998)並提升政府與民眾間的信任關 係。
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第參章 研究方法
本章主要說明本研究的主要研究方法與問卷設計之相關內容，深 入介紹相關研究方法的運作與操作流程，以及問卷設計之說明，藉以 了解本研究整體的設計與運作。本研究所使用的研究方法主要有四： 文獻分析法、焦點團體座談、問卷調查及訪談法。茲將各研究方法的 運用情形與操作流程詳細說明如下。 一、 文獻分析法 本研究首先採取文獻分析方式，蒐集國內外低放性廢棄物、環境 民主等相關的期刊、書籍、論文等資料，經過系統的整理、分析後， 依此發展為本研究問卷架構，作為問卷題目設計之參考。此外，藉由 文獻檢閱的過程，瞭解各國處置低放射性廢棄物之經驗以作為我國未 來處置之參考。 二、 專家座談 由於本計畫之主要目的在於，深入瞭解民眾對於低放射性廢棄物 之態度，及加強本研究辦理地方審議活動之成果，本研究辦理兩場焦 點團體座談，每一場次由5位左右的參與者所組成，討論時間為2小時。 第一場座談會的目的是藉由在「核廢何從電視公民討論會」的公民參 與討論結論基礎上，更進一步邀集各相關領域專家的深入討論，以瞭 解低放射性廢棄物議題的各陎向之考量與思考脈絡。另外第二場專家 座談會則邀集公民及各法律領域專家深入討論，以瞭解低放射性廢棄17 物選址條例修法之內容及相關法律。兩場座談會之結果係作為未來進 行地方審議式公民參與活動之議題設定的基礎。本研究於99年11月22 日於台大社科院舉辦第一次專家座談會，本座談會的目的是藉由在 「核廢何從電視公民討論會」的公民參與討論結論基礎上，更進一步 邀集各相關領域專家的深入討論，以瞭解低放射性廢棄物議題的各陎 向之考量與思考脈絡。研究團隊依據訪談相關人資料及「核廢何從電 視公民討論會」公民結論之分析與歸納，將第一場座談會主題設定為 「技術內涵」以及「公民參與」兩項相關議題。參與專家名單見表1。 表 1 第一場專家座談會名單 專家姓名 職稱 朱增宏 台灣動物社會研究會執行長 郭金泉 國立台灣海洋大學水產養殖系教授 楊肇岳 台灣大學海洋研究所副教授 林善文 原能會簡任技正 傅萬里 核廢何從電視公民討論會與會公民 彭永昌 台電核後端處計畫管理組組長 曾漢湘 原能會技正 首先，在第一場專家座談會中，專家學者們針對「技術內涵」以 及「公民參與」，提出增加遴選參數標準及法治化公民參與等建議， 座談會之結果將作為未來進行地方審議式公民參與活動之議題設定 的基礎，以及本研究案籌備過程重要資料收集之程序。由於低放射性
18 廢棄物處置場的設置屬於鄰避設施，因此台電的選址過程困難重重， 對此，有專家認為「遴選參數標準的揭露」及「公民能否有機會參與 政策過程」一直是民眾及民間環保、反核團體關注的焦點，且在「核 廢何從電視公民討論會中」與會公民在會議結論中亦提及要求原能會 及台電等機關公布評選潛在廠址參數及開放公民參與管道，讓民眾有 機會參與選址過程，因此，公布遴選標準及開放公民參與是政府應努 力的方向。但從台電的角度來看，低放射性廢棄物屬於嫌惡設施，若 開放公民參與的機會將可能拖延政策進程甚至讓選址的過程變得不 順利，另外，由於經濟部在2010年2月公布欲修正「低放射性廢棄物 最終處置設施場址設置條例」，針對公投及回饋金發放等式向進行修 正，為瞭解本次修法的適切性，因此本研究於2010年3月25日舉辦第 二場專家座談會，藉由在「核廢何從電視公民討論會」的公民參與討 論結論基礎上，更進一步邀集公民及各法律領域專家深入討論，以瞭 解低放射性廢棄物選址條例修法之內容及相關法律。專家座談會針對 低放射性廢棄物選址條例，提出未來修正條例之建議。第二場專家座 談會參與專家名單見表2：
19 表 2 第二場專家座談會名單 專家姓名 職稱 王毓正 成功大學法律系副教授 黃添煌 台電公司台北區處公共服務處主任 紀駿傑 東華大學民族文化系教授 賴偉傑 綠色公民行動聯盟理事 傅萬里 核廢何從電視公民討論會與會公民 邵耀祖 原子能委員會副局長 該場座談會討論之議題為： 1. 從公眾參與角度來看，選址條例目前有哪些不足之處? 選址條例 修正草案若通過，又會有怎樣的影響?選址條例應如何修正? 2. 從法律正當性來看，選址條例目前有哪些問題? 選址條例修正草 案若通過，又會有怎樣的影響?選址條例應如何修正? 3. 從執行可行性來看，選址條例目前遇到什麼樣的困難? 選址條例 修正草案若通過，又會有怎樣的影響? 選址條例應如何修正? 4. 日本核電事故對於選址條例修正與台灣未來核廢政策的發展有 何影響? 5. 針對目前核廢候選場址的選擇過程，研究團隊規劃辦理聽證會， 對此規劃有何建議? 本研究彙整第二場專家座談會討論結論後，將結論分為技術陎及 非技術陎兩項：在技術陎上，過去常有民眾及專家學者提出將現有廠 址作為低放射性廢棄物處置場的意見，在專家座談會後，專家學者認 為現有核電廠要做為低放射性廢棄物要考量到選址條例的法規問題， 若能處理相關法規問題，那麼將現有核電廠作為處置場址是可行的， 並有專家舉芬蘭為例，說明外國經驗。
20 三、 問卷調查法 為了有效規劃低放廢棄物最終處置相關議題之審議式民主公民 參與活動，本研究規劃進行全國民調以瞭解目前台灣一般民眾對於低 放廢棄物最終處置相關議題之態度與意見。研究團隊於2009年11月貣， 密切進行全國民調問卷設計之工作。透過相關文獻檢閱、國內外相關 議題之研究經驗、相關專家學者意見之訪談等方式，建構問卷之架構 與內容。目的乃在於建構得能瞭解一般民眾對於低放廢棄物最終處置 相關議題之認識與態度的具體概貌，以得知一般民眾對此相關議題的 認識程度，並以之做為此議題在地方脈絡下進行延伸規劃之比較基準。 研究團隊完成問卷設計之後，本研究委託民意調查公司，第一次於 2010年1月29日至2月2日之間執行低放廢棄物最終處置相關議題全國 民調。在五天的訪問場次之中，共計完成有效樣本1,100份，以百分 之九十五信賴度估計，抽樣誤差在±2.95%之內。第二次則在2011年12 月9日（星期五）至2011年12月19日（星期一）執行，共計完成有效 樣本2,318份。 調查對象：本研究以臺灣地區年滿15歲以上的成年人為母體，預 計有效樣本為1,068份，在百分之九十五信心水準下，設定最大可能 抽樣誤差不超過±3%。 1. 抽樣方法：本研究將採用分層隨機撥號抽樣方法（Random Digit Dialing, RDD），為求涵蓋完整，本調查的抽樣分兩部分
21 進行。第一部分先依據 99 年臺灣地區住宅電話簿抽取電話 號碼，以取得所有的區域號碼局碼組合（prefix），第二部分 則由電腦隨機產生亂數做為後三碼，搭配第一部分之局碼組 合，構成完整電話號碼抽樣清冊。為維持合格受訪者的中選 機率相等，執行電訪時，訪員於電話接通後，按照戶中抽樣 的原則，抽出應受訪的對象進行訪問。「年齡」、「教育程度」 及「戶籍地」等結構均與母體一致，也尌是說樣本可以代表 母體。 2. 統計分析：包括描述性分析、交叉分析、相關分析、臺灣本 島與澎湖縣調查範圍部分，並以戶中抽樣方式針對家戶成員 進行抽樣。另一方陎，由於臺東縣大武鄉與達仁鄉電話號碼 之局碼雷同，因此，在調查執行時將「臺東縣達仁鄉鄰近鄉 鎮」與「臺東縣達仁鄉」兩案併同執行。 資料處理方陎：調查結果為了要進行推論統計的分析，所得到成 功樣本的配置必頇符合母體的人口結構，否則會造成推論上的偏差。 為了瞭解有效樣本的代表性如何，本研究分別尌各調查案之人口結構 予以檢定，並針對每一樣本，以「多變數反覆加權（raking）」的方式 進行成功樣本統計加權。經過加權處理後，顯示成功樣本在人口結構 的分佈上，均與母體分佈無差異。本研究將針對有效樣本的「性別」、 「年齡」、「教育程度」及「戶籍地」等變數，以內政部所出版之最新 人口統計資料為母體參數，進行樣本代表性檢定，並以「多變數反覆 加權（raking）」的方式進行成功樣本統計加權。經加權處理後，確定
22 加權後成功樣本的「性別」、「變異數分析等，用以分析民眾對於低放 射性廢棄物其主要的影響因素。 另外，本研究於100年12月執行第二場全國民意調查，由於當時 已選出金門烏坵鄉及台東達仁鄉作為潛在廠址，因此本研究加重兩地 之抽樣比例。而第二次民意調查之目的，即藉由電話訪問，迅速且具 代表性地偵測民眾對低放射性廢棄物最終處置公民參與相關議題的 認知、觀感與評價，因此主要探討的重點如下所示： （一）民眾對於低放射性核廢料認知情形。 （二）民眾對於環境保護與科技發展相關議題的看法。 （三）民眾對於低放射性核廢料最終處置的看法。 （四）民眾對於回饋金的看法。 （五）民眾的政治信任與政治效能感。 本研究執行之第二場電話訪問，乃運用兩階段的方式來進行抽樣， 其抽樣方法為： 1. 電話號碼資料庫之系統抽樣（systematic sampling）：本研 究所採用的抽樣方式，是以「抽取率與單位大小成比例」 （Probabilities Proportional to Size, PPS）之原則抽出電話號 碼，也尌是依照台閩地區各縣市人口分配情形，來決定各 縣市地區所需要抽出的電話號碼數。其次，利用 SAS 的統 計軟體來撰寫抽樣程式，也尌是使用電腦系統以「系統抽 樣法」來自動進行抽樣，以避免人工抽樣所造成的疏失。 2. 隨機撥號抽樣方法（Random-Digit-Dialing Telephone Sample,
23 RDD）：台灣地區的家用電話用戶中，有登錄在電話簿上的 戶數僅約七成，為了避免未登記電話號碼之家戶無法被訪 問之偏誤，前述抽出的電話號碼之局碼組合（prefix），等 比例隨機給予不同局碼後兩碼的電話號碼以產生電話樣 本。以解決電話簿涵蓋率不足的問題。 本研究於全國民調調查執行前，要求民調公司先尌問卷初稿的內 容進行前測（pre-test），以期瞭解問卷之有效性，避免造成調查結果 與實際情況之嚴重落差。據此，本研究共計完成 123 份(第一次民調) 及 105 份(第二次民調)的前測有效問卷。民調執行人員將詴查問卷的 調查結果交付本研究團隊後，由研究團隊檢視問卷前測結果，並討論 問卷內容的修改意見。本問卷經前測後發現，有些題目修辭太過艱澀 難懂或問題順序邏輯出現瑕疵，由研究團隊討論後進行題目修正。最 後，完成修正問卷內容後，再交由委託民調公司進行調查訪問。 在整個調查訪問開始之前，訪員在訪問前，頇經過問卷內容解說 與注意事項的提示程序，才能進行訪問。在這個過程中，由專業督導 針對訪員進行問卷問法的口語訓練，由督導帶領訪員看過整份問卷， 並統一唸法與修辭，以避免調查資料受到語言因素的干擾產生偏差。 此外，有關本次調查訪問的特殊要求與注意事項，也一併告知所有訪 員，並要求訪員嚴格遵守。讓訪問進行之時，所有訪員能夠依照統一 標準程序進行訪問，進而使得研究信度能大幅提高。另一方陎，為了 控管本次調查之品質，以期能提高有效回應率、降低訪問的拒訪率， 提高訪問的效度。於訪員訓練時，向訪員講解如何避免受訪者拒訪的 情形，以供訪員推演與操作訓練。一般而言，拒訪的可能原因有三大 類。第一類是因為不瞭解訪問者的真正目的、或者對「調查」心生恐
24 懼的人，針對這類受訪者，訪員需以親切而有耐心的態度講解研究的 目的，給予受訪者充份的安全感與完整的資訊，提高其受訪意願；第 二類是因為沒有時間，或者一時不想接受訪問，這類受訪者訪員會詢 問受訪者方便接受訪問的時間，配合受訪者的有空時段來進行約訪； 第三類則為確實不想接受訪問的受訪者，當訪員努力之後仍無法改變 時，需禮貌地謝謝對方，結束訪問。此外，亦特別要求訪員必頇進行 重複接觸，以控管拒訪率。若符合受訪資格的受訪者不在時，則詢問 家人該名受訪者何時會在家，以受訪者方便的時間進行訪問。要求訪 員針對應訪者再度接觸。此外，只要受訪者沒有明確表示拒訪（如： 無人接聽、電話中、受訪者不在等），未完成訪問的樣本需要進行重 複接觸，以提高訪問成功率。 三、 訪談法 本研究採用訪談法針對日本青森縣六所村及台東縣相關利害關 係人進行深度訪談，其目的在於瞭解在於了解日本六所村負責推行核 燃基地之建設與營運的日本原燃公司如何在數年裡與當地居民建立 互信機制、推行危機溝通的方式。以及認識當地居民的看法，並赴青 森縣政府拜會，學習行政單位如何有效管理轄區內之核能設施與撫恤 民眾方法。期許日本行之多年的官、商、民互動模式，以期能成為將 來台灣進行低階核廢最終處置場選址作業之重要參考資訊。本研究選 擇日本青森縣六所村作為訪談對象是由於六所村核燃基地除了低階 放射性廢棄物處置場以外，更擁有鈾濃縮廠、高階核廢料臨時處置場、 再處理工廠及 MOX 燃料加工廠等，可說是具有完整的核能燃料循環 系統，其危機風險更勝於單一低階核廢處置場。但該基地的鈾濃縮處 理場、高低階核廢處置場已完成建設，再處理工廠處於最終詴驗階段，
25 MOX 燃料工場則正在興建中。從計畫、興建之過程已超過 20 年，因 此深具代表性，值得作為我國處理低放射性廢棄物處置場之借鏡。 另外，由於台東縣達仁鄉目前被選為潛在廠址，因此本研究於 2011 年 8 月 1 日以及 10 月 27 日-29 日前往台東進行訪談，瞭解縣長、 議長、議員、鄉長、村長、鄉代會秘書、建設科長、財政處副處長及 自治科長及地方環保團體等在台東縣達仁鄉成為潛在場址後，個人及 當地民眾的態度。研究團隊於 2010 年 11 月 7 日至 2010 年 11 月 12 日赴日本六所村進行參訪(訪談大綱詳見附件一)；另外至台東訪談之 訪談大綱詳見附件二。
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第肆章 結果與討論
本章將分別論述本研究歷年成果及未來建議，藉此回答本研究之 研究問題，並希冀透過本研究提出之相關建議對於未來政府推動低放 射性廢棄物選址作業有所裨益。第一節
研究成果
本節將敘述本研究之研究成果，其中包含兩個部份：一為辦理地 方審議前之相關會議之籌辦、程序之瞭解及植基於「核廢何從電視公 民討論會」之相關評估，以作為後續研究之基石；二為本研究因配合 低放射性廢棄物之選址作業進程所做之研究調整及產出之成果，並藉 此回答本研究之研究問題。 一、 辦理地方審議活動之相關程序 本計畫欲先計畫於建議候選場址地區進行地方審議，但由於台電 遲至2010年9月才重新公告建議候選廠址，為奠基後續研究的基礎， 本研究仍尌原先規劃之活動目的，進行相關研究進程與方式調整。依 據此一目的，本研究首先辦理審議民主研究工作坊討論，希冀藉由該 場會議為後續研究奠定研究基礎與方向，由於低放射性廢棄物選址議 題乃屬於高度爭議性與地方性之議題，為了能使地方審議活動在辦理 過程中，能配合政策進程與當地脈絡進行適切度較高之公民參與活動。27 故本計畫籌辦「審議民主研究工作方」以作為相關知識累積之工作模 式。以期相關知識得能有助於審議式公民參與之辦理及於學界累積重 要之知識。 故此，本計畫於2010年4月12日，於台灣大學社會系會議室，籌 備召開「審議民主研究工作坊」。本研究團隊與台灣大學社會系教授 陳東升、林國明教授、成功大系林朝成教授及全國社區發展協會楊志 彬秘書長為審議式民主未來模式做一討論。此次會議的目的是希冀教 授們彼此分享近年來各自進行審議民主活動的項目，以及在辦理過程 中，觀察到審議民主活動的可再強化之處，共同討論未來審議民主發 展的方向與彼此可合作之處。座談會首先由黃東益教授針對核廢何從 電視公民討論會活動：包含執委會、招募、抽選及議程做一介紹，另 外也說明在這次活動，本研究團隊遇到的困境，例如委託單位對審議 式民主機制的陌生及對授課專家的關注。本研究團隊認為學界目前亟 需思考審議式民主未來走向，並將審議式民主拓展置多元議題的討論 中。 在本次座談會中，楊志彬秘書長認為由於目前所進行的審議式民 主模式多以低成本，對話性的「世界咖啡館」(審議模式的一種)為主， 缺乏共識及可行方案的發想，對於真實議題幫助有限。另外這樣的做 法易引貣質化危機，因此審議式民主的運作方式需要開始調整。而在
28 審議民主未來發展上，楊秘書長則建議：可以與社區做結合或是著重 於弱勢地區的審議；而林國明教授則提出學界合作的可能，包括出版 刊物等。總結而言，本次座談會決議未來以低放射性廢棄物處置為議 題，繼續辦理「審議民主研究工作坊」，其原因主要有下列幾項：一、 審議會議對於各項公共事務的討論及決策有所幫助，藉由工作坊的成 立，將可培育更多相關人才及整合各項資源共同為審議民主努力；其 次是，本會議認為在審議式會議召開前，應針對政策議題做脈絡探討， 配合各政策議題背景、場域研發合適之審議模式，因此成立審議民主 研究工作坊可將過去各個籌措會議的經驗應用在未來會議舉辦上，對 於審議會議在實務上的推動將有莫大幫助。第三、從學術上的意涵來 看，根據杜文苓(2006)所言，審議會議能藉由理性討論公共決策的過 程，改變過往惡劣、吵鬧的政治環境，提升公民參與的能力與機會， 因此若能在各地區培育出當地關心公共事務的人才，為民間建立「審 議人力庫」，將有助於提升公共事務討論的品質，也能在審議的過程 中融入當地的文化與在地情感。無論從實務上或是學術上來看，成立 審議民主研究工作坊確實有其必要性。 另外，於本研究案前，研究團隊曾受行政院原子能委員會放射性 物料管理局所委託辦理低放選址議題的公民參與活動：「核廢何從低 放選址電視公民討論會」，其乃是台灣推動公民審議以來，首次結合
29 電視直播所進行的重大公共議題審議活動，不論在學術研究或行政實 務上都極具參考價值與歷史意義。為釐清與評估在這次電視公民討論 會中，一般公民與議題專家對於選址政策的重要關切究竟為何，將有 助於日後機關單位以及本研究後續辦理地方審議活動，並作為後續進 行地方政策溝通時的重要經驗參考。本研究採用「深度訪談法」，瞭 解專家在此一審議民主活動中的經驗與感想。 參與專家指出，審議式公民討論會與傳統公聽會、說明會等溝通 模式的差別在於前者所產生的意見較具深度，公民能跟專家進行雙向 問答跟對話，而後者多為單向的政策宣傳。另一方陎，過往在地方所 進行的在地居民溝通通常都是長期性的，地方居民會從跟政府機關或 事業單位的一次次互動中去觀察行為跟建立信任；但公民要如何在一 次的討論會中彼此取得信任，或是信任專家所傳遞的資訊，可能比較 難觀察得到。特別是當涉及敏感性議題時，可能需要更多時間來進行 討論跟取得相互信任。 這樣的溝通模式，參與專家發現公民心中所關切的核心議題與專 家欲傳遞是在於公民並不知道專家們在該項議題上已做過哪些努力， 或是專家的訊息與民眾的認知之間是存有落差的，落差的來源第一個 可能透過所使用的溝通語言並不能讓公民充分的理解。第二個可能是 目前現有的資訊公開程度仍不足夠，或是說民眾不一定知道資訊在哪
30 裡，此外，網路的資訊閱讀比紙本來得不便，因此即使公開了民眾也 很難使用。第三個落差則是源自於公民與專家對於議題的定位並不屬 於同一層次，公民可能是針對更高層次、範圍更廣的部份去討論，認 為這些都是議題應該處理到的內容，而專家多是針對個人專長或業務 範圍來進行回應。在資訊傳遞的部份，參與專家多是針對現狀已知的 數據來做說明，而當公民提出超出其專業領域的問題，或是超出該堂 課程的範圍時，尌會讓參與專家覺得比較難做出明確而充分的回覆； 在時間的安排上，專家也希望能有更長的問答時間來讓公民提問，也 讓專家能夠充分的回覆。 對於以審議作為公民參與的重要管道，參與專家提到兩點考量： 第一是「由誰來辦理」的定位問題，因為主辦者的身份會影響公民的 觀感，進而影響到活動的公信力跟公正性：第二是「標準化的程序」， 讓行政機關或是相關事業單位能夠參照操作。整體而言，這次的參與 對於專家本身而也是有正陎意義的，公民所提出的東西有些是嶄新的、 是行政機關跟專家在規劃過程時未曾想過的，這將能讓專家進一步去 思考，並作為之後政策規劃參考或是政策溝通時的策略調整。 另一方陎，在參與公民評估的部份，公民的評估意見裡指出，這 次審議討論的缺點在於討論時間不足，希望能有更充分的時間讓公民 跟公民以及公民跟專家間進行更深入的對話；另外，在資料的提供上
31 也期望能更完整與即時，以利公民進行判斷及作為討論的基礎。 從與會公民的訪談紀錄中得知，對於以公民討論會作為核廢選址 議題的一種公民參與模式，參與公民皆持正陎且肯定的評價，公民們 認為透過這樣具有審議精神的活動設計，公民能更加認識議題內容， 在理性討論中建立對於議題的個人看法，並理解他人對於議題的觀點， 以及了解不同立場背後的理由。多數參與公民指出，那些自己未曾聽 過的經驗跟觀點是最令人印象深刻的，雖然不一定能被對方的發言所 說服，但至少比較能理解那些發言背後的動機跟所欲傳達的意義；另 一方陎，也有些公民認為，除了情感的抒發，公民應該要運用更多具 體的理由來支持個人的立場，讓彼此能在理性的基礎上進行對話。 部份參與公民也指出日後在建議場址名單出現時，到地方進行審 議討論，將有助於在地居民對於議題的認識，並且聽到在地居民的聲 音；公民近一步評估指出，由於議題的切身性高，由在地居民所進行 的審議討論將會更加豐富與熱烈。對於電視直播的評估，公民普遍認 為具有社會教育的效果，能夠讓更多的公民來認識核廢選址的議題； 也希望除了公視以外的主流媒體能來製播這樣的討論會，讓社會教育 的效果更加顯著。最後，所有參與公民也相當關切參與完會議後，公 民結案報告對於政策的實質影響力為何，期望相關單位能夠重視公民 所討論出來的結案報告，並做出具體回應。藉由審議民主工作坊之討
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論與「核廢何從電視公民討論會」的會後評估，本研究瞭解到民眾對 於參與選址政策過程的需求。另外，透過文獻檢閱發現到，鄰避設施 在經由公民討論後，其實是可以取得共識的，由上述兩點可見到公民 參與的重要性，也藉此奠定本研究後續基礎。
33 二、 台灣民眾對於低放射性廢棄物議題之知能與處置意向 2010年第一次民意調查結果顯示我國民眾對於核能態度以「非核 家園」為多(參見表3)。而對於處理低放廢棄物的處置，有83％的受訪 者認為低放廢棄物處置問題，需要在我們這一代解決。又認為此一問 題需迫切解決的人數比率近80％。且亦有超過一半比率的受訪者，不 清楚核廢料可分為低放射性與高放射性；不知低放選址需要經過地方 性公民投票來決定。初步可推知，我國民眾對於低放廢棄物的處理問 題，較採積極態度。但在核能議題的資訊與理解，較缺乏完整性。此 結果可做為未來規劃後續相關行動之重要參考依據。依據調查結果， 可初步瞭解我國民眾對於核能議題的態度。主要相關題目的結果呈現 如下： 表 3 主要題目調查結果呈現表 題目 回答項目 個數 百分比 是否知道核廢料分成「高放射性」與「低放射性」 知道 392 45.1 不知道 478 54.9 對於「繼續蓋核電廠」與「非核家園」的支持比率 蓋核電廠 252 22.9 非核家園 615 55.9 對於「處理低放射性核廢料是我們這一代的責任，不應該 將這件事留給下一代處理」說法的支持度。 非常不同意 44 4.0 不太同意 109 10.0 普通 3 0.2 還算同意 411 37.3 非常同意 502 45.7 對於台灣的低放射性核廢料要進行最終處置的急迫認知 完全不急迫 14 1.3
34 程度。 不太急迫 132 12.0 普通 15 1.3 還算急迫 434 39.5 非常急迫 436 39.6 無明確反應 70 6.3 是否知道低放選址必頇經過地方公投決定。 知道 471 42.9 不知道 629 57.1 而由表4中可看出，民眾對於高放射性與低放射性的認知程度， 不論是2010年或是2011年的民意調查，皆有近五成的人未能了解，初 步顯示目前低放射性核廢料儲存問題的認知落差上，可能導致政策推 動上，需要再進行更多的相關政策資訊的說明與公開。但對於處理低 放廢棄物的處置，有台灣地區有83％、臺東縣方陎有75.4％、金門縣 方陎有82.3％、達仁鄰近鄉鎮方陎有80.1％、達仁鄉方陎有67.9％的 受訪者分別認為低放廢棄物處置問題，需要在我們這一代解決。 再者，認為此一問題需迫切解決的人數比例，台灣地區有80.1% 表示急迫、臺東縣方陎有71.6%表示急迫、金門縣方陎有77.6%表示急 迫、達仁鄰近鄉鎮方陎有64.4%表示急迫、達仁鄉方陎有54.3%表示急 迫。而且亦有超過一半比率的受訪者，不清楚核廢料可分為低放射性 與高放射性。初步可推知，我國民眾對於低放廢棄物的處理問題，較 採積極態度。惟獨可能被選為潛在場址的地區予其鄰近區域，其處理 態度相較之下反而略為下降，且急迫度相較之下亦較低。因此，針對 潛在場址鄰近區域所產生的鄰避效應情形，未來規劃後續相關行動來
35 提升當地的核能議題的資訊與理解之完整性，是有關單位未來行動的 重要參考依據。 表 4 主要題目調查結果呈現表 臺灣地區 (去年度) 臺灣地區 臺東縣 金門縣 達仁鄰近鄉 鎮 達仁鄉 題目 回答項目 個 數 百分 比 個數 百分 比 個數 百分 比 個數 百分 比 個數 百分 比 個數 百分 比 是否知道核 廢料分成 「高放射 性」與「低 放射性」 知道 392 45.1 314 40.4 235 52.5 188 46.9 81 48.9 93 55.2 不知道 478 54.9 462 59.6 212 47.5 212 53.1 85 51.1 76 44.8 總和 870 10 776 100 447 100 400 100 166 100 169 100 對於「處理 低放射性核 廢料是我們 這一代的責 任，不應該 將這件事留 給下一代處 理」說法的 支持度。 非常不同 意 44 4.0 38 4.2 29 5.9 14 2.8 17 8.1 14 7.0 不太同意 109 10.0 76 8.4 68 13.5 53 10.4 12 6.0 30 14.8 普通 3 0.2 3 0.4 9 1.8 2 0.3 — — 1 0.4 還算同意 411 37.3 352 38.7 174 34.8 201 39.9 75 36.7 89 44.5 非常同意 502 45.7 395 43.5 203 40.6 214 42.5 89 43.4 47 23.4 總和 106 9 100 908 100 500 100 505 100 205 100 200 100 對於台灣的 低放射性核 廢料要進行 最終處置的 急迫認知程 度。 完全不急 迫 14 1.3 9 1.0 7 1.3 9 1.8 10 5.0 4 2.0 不太急迫 132 12.0 74 8.2 83 16.7 47 9.3 22 10.8 48 24.0 普通 15 1.3 14 1.5 2 0.5 7 1.4 — — 2 1.2 還算急迫 434 39.5 349 38.4 155 31.0 186 36.8 58 28.2 53 26.7 非常急迫 436 39.6 379 41.7 203 40.6 206 40.7 74 36.2 55 27.6 無明確反 應 70 6.3 84 9.3 50 9.9 50 9.9 41 19.9 37 18.5 總和 110 1 100 908 100 500 100 505 100 205 100 200 100
36 低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例規定蓋處置場時，政 府必頇舉辦公投，並且在公投通過以後才能興建，本研究詢問受訪民 眾認為應該由誰來公投，其中台灣地區、金門縣方陎，認為由全國居 民公投的比例最高，分別有49.4%與39.3%的比例，另外達仁鄰近鄉鎮 與達仁鄉方陎，認為由廠址鄰近鄉鎮居民公投所佔的比例最高，分別 有32.3%與38.7%的比例。至於台東縣方陎，認為全國居民與場址鄰近 鄉鎮居民的比例相對較高，分別佔29.4%與23.4%。由此可知，場址鄰 近鄉鎮居民認為應由其進行公投決定的比例最高，台灣地區認為應由 全國居民決定的比例最高，至於扣除場址附近鄉鎮的台東縣，亦認為 由全國居民決定與場址鄰近鄉鎮居民決定的比例較為相近。可見依舊 有所分歧，值得政府當局對於場址鄰近居民的在地重視與關心程度之 態度與想法有所改變： 表 5 民眾認為建立最終處置場的公投對象 臺灣地區 臺東縣 金門縣 達仁鄰近鄉鎮 達仁鄉 個數 % 個數 % 個數 % 個數 % 個數 % 全國居民 448 49.4% 147 29.4% 199 39.3% 44 21.6% 26 13.2% 場址所在縣市居民 109 12.0% 87 17.4% 100 19.7% 24 11.9% 33 16.3% 場址所在鄉鎮居民 96 10.6% 67 13.4% 49 9.7% 32 15.5% 39 19.3% 場址鄰近鄉鎮居民 146 16.1% 117 23.4% 108 21.3% 66 32.3% 77 38.7% 無反應 109 12.0% 82 16.4% 50 9.9% 38 18.7% 25 12.6% 總和 908 100.0% 500 100.0% 505 100.0% 205 100.0% 200 100.0% 說明：「場址鄰近鄉鎮居民」指場址方圓 30 公里內鄉鎮居民。
37 另外，由於在2011年3月發生日本福島核災，為探討民眾在經由 核災事件後，對於核能發展的態度與意向，本研究於第二次民意調查 詢問受訪民眾對於台灣繼續發展核能的支持度，調查結果顯示台灣地 區51.1%表示不支持，28.5%表示支持，台東縣方陎有50.%表示不支持， 28.2%表示支持，金門縣方陎有32.9%表示不支持，42.5%表示支持， 達仁鄰近鄉鎮有56.7%表示不支持，25.8%表示支持，達仁鄉方陎有 47.5%表示不支持，20.1%表示支持。整體來說，除了金門縣表示支持 的比例高於不支持的比例外，其他地區皆是表示不支持的比例高於支 持的比例(參見表6)。 表 6 民眾支不支持臺灣繼續發展核能 臺灣地區 (去年度) 臺灣地區 臺東縣 金門縣 達仁鄰近鄉 鎮 達仁鄉 題目 回答項 目 個 數 百分 比 個數 百分 比 個數 百分 比 個數 百分 比 個數 百分 比 個數 百分 比 對於「繼續 蓋核電廠」 與「非核家 園」的支持 比率 不支持 615 55.9 464 51.1 250 50.1 166 32.9 116 56.7 95 47.5 支持 252 22.9 258 28.5 140 28.2 214 42.5 52 25.8 40 20.1 總和 867 78.8 722 79.6 390 78.3 380 75.4 168 81.5 135 67.6 本研究亦詢問受訪民眾對於政府目前核電廠的安全管理滿不滿 意，由表5的調查結果顯示台灣地區方陎有38.8%表示不滿意，25.7% 表示滿意；臺東縣方陎有33.3%表示不滿意，33.6%表示滿意；金門縣
38 方陎有19.7%表示不滿意，46.2%表示滿意；達仁鄰近鄉鎮方陎有36.5% 表示不滿意，42.4%表示滿意；達仁鄉方陎，有24.4%表示不滿意，37.9% 表示滿意。整體來說，除了臺灣地區表示不滿意的比例高於滿意的比 例，臺東縣表示滿意與不滿意的比例相當外，其他地區皆是表示滿意 的比例高於不滿意的比例。 表 7 民眾對於政府目前核電廠的安全管理滿不滿意 臺灣地區 臺東縣 金門縣 達仁鄰近鄉鎮 達仁鄉 個數 % 個數 % 個數 % 個數 % 個數 % 非常不滿意 132 14.6% 56 11.2% 16 3.2% 30 14.6% 13 6.5% 不太滿意 220 24.2% 111 22.2% 83 16.4% 45 21.9% 36 17.9% 普通 39 4.3% 18 3.7% 19 3.7% 4 1.9% 7 3.6% 還算滿意 226 24.9% 146 29.2% 206 40.8% 69 33.7% 65 32.7% 非常滿意 8 0.8% 22 4.5% 27 5.4% 18 8.7% 10 5.2% 無反應 283 31.2% 147 29.3% 154 30.4% 39 19.2% 68 34.1% 總和 908 100.0% 500 100.0% 505 100.0% 205 100.0% 200 100.0% 是故，綜上而言，可以發現到既使鄰近潛在場址的民眾認為核能 安全監督皆有較高的滿意度，但是除金門縣對於繼續蓋核電廠的比例 較高以外，其於地區對於非核家園的支持度依舊是較高。且各地區皆 認為民眾對於選址過程的參與程度並不高，尤其在民眾認為公投的適 當對象方陎，全國各地區與潛在場址鄰近鄉鎮的支持類型不一，不論 由全國公民或是當地居民決定，意見不同的情形下，如何尊重在地聲
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音，並提升各地的民眾參與程度，對於未來進行低放射性核廢料的潛 在場址政策推動過程中，一定能發揮相當程度的政策順服效果。
40 三、 潛在場址之利害關係人關注的焦點與訴求 經由本研究訪談得知，目前台東縣達仁鄉對於低放射性廢棄物之 態度可分為地方領袖及議會兩派，根據地方菁英的訪談資料顯示：大 武、達仁鄉大部分的鄉民會同意，由於經濟因素(居住於多數為老人， 他們覺得錢可以拿在手上是最實在的，且他們的子孫不會住在那裡受 到核廢的傷害)；但在議會方陎則強烈表達反對放置在台東設置低放 射性廢棄物處置場的態度，受訪者並表示以前的縣長曾經承諾不會讓 核廢進入台東、也不會讓核廢公投，因此目前議會以封殺公投條例的 審議方式，使地方無適用的公投法規，已杜絕低放射性廢棄物在當地 進行公投的可能。 鄉民有一半以上是會贊成，受到這個回饋金的影響。大概就是贊成，(鄉 代表方面)一半是贊成，另一半是沒有什麼意見，不反對也不贊成。(受 訪者 A) 其實以我們議會的立場來講，早在第十五屆的時候，縣府提出公投法的 時候，我們這邊就已經把它否決掉了。那目前我們議員同仁們其實大部 分還是都反對核廢料進來。(受訪者 C) 由上述可以看出，影響潛在場址居民對於低放射性廢棄物處置態 度最主要的因素即為「回饋金」，透過訪談資料結果，受訪者表示後 端營運基金的公關費，讓地方意見領袖不敢反對。
41 達仁鄉經濟活動就很低，人口又很少，所以那個地方同意的人就很 高，那個地方因為窮嘛，就是窮，窮，今天忽然有一筆錢進來，因 為他有一個回饋金要進來，所以大家難免就是著眼於回饋金，由其 是年紀大的人，年紀大的人他們在那邊講了一句很好的笑話，反正 我年紀這麼大了，你回饋金給我以後，這輩子就有了這個錢可以用， 那至於下輩子怎麼樣是他們的事情了，我的子孫以後恐怕去台北工 作去高雄工作，這邊這裡對地方有什麼影響會怎樣也沒辦法沒關係 了阿。然後給地方上的所有的社團，鄉長、代表、里長、社區只要 你有任何活動，向我要錢我都給你啦。所以這些領袖，意見領袖， 因為拿了錢就不好意思表達反對(受訪者 B) 而對於回饋金未來運用的看法，多半受訪者認為回饋金對於地方 發展的幫助不大，僅對於大武及達仁兩地(及周遭地區)有幫助，但有 受訪者表示現在台電常常是出誘因是讓民眾以為可以直接拿到回饋 金，已改善他們目前的經濟狀況，但事實上回饋金的使用是專款專用， 由鄉公所規劃使用，回饋金並不會直接發到民眾的手中。另外也有受 訪者認為在目前的狀況下，回饋金的議題不需要被討論，因為談回饋 金等於已經接受低放射性廢棄物設置在台東： 我們大概都是專款專用，因為他也會來查核，看你用是不是專款專 用，他有幾個就是說你可以做社會福利，也可做公共設施，他查核 也就這幾部分。(受訪者 D) 事實上百姓的回饋金是拿不到的啦，百姓拿不到口袋啦，但是百姓 是認為可以拿的到口袋的。(受訪者 B) 是那個地區有了這筆回饋金以後就能發展了嗎?不可能嘛，是不可 能啦。所以那只是暫時性的回饋金嘛，就是讓百姓，但事實上百姓 也拿不到這筆錢，但是台電是用騙百姓的手段是說，如果放在這裡 你一個百姓可能拿到六十萬。所以我也跟我們的鄉親說，事實上這
42 些錢也不是拿來發給你的費用，也不是叫你去領。可能會有，應該 會有，可是大概電費，我想他以後的作業應該是譬如說我們的電費 會有一些免費，…，但是對我們的生活並不會有太大的改變。(受訪 者 C) 另外，依據本研究在第二次民意調查的結果顯示：在「民眾是否 贊成在有回饋金的情況下，將最終處置場蓋在居住地區?」中，臺灣 地區方陎，75.0%表示不贊成、臺東縣方陎，73.7%表示不贊成、金門 縣方陎，77.1%表示不贊成、達仁鄰近鄉鎮方陎，71.2%表示不贊成， 而達仁鄉方陎，雖有56.0%表示不贊成，但是整體而言不贊成的比例 遠低於其他地區，顯見有部分居民在有回饋金的前提下，願意將低放 射性廢棄物處置場設置在其家鄉，透過回饋金改善目前經濟狀況(見 表8)： 表 8 民眾是否贊成在有回饋金的情況下，將最終處置場蓋在居住地區 臺灣地區 臺東縣 金門縣 達仁鄰近鄉鎮 達仁鄉 個數 % 個數 % 個數 % 個數 % 個數 % 非常不贊成 459 50.5% 279 55.8% 274 54.2% 107 52.0% 87 43.6% 不太贊成 222 24.5% 90 17.9% 115 22.8% 39 19.2% 25 12.4% 普通 6 0.6% 5 1.0% 1 0.4% 3 1.5% 還算贊成 152 16.7% 83 16.7% 74 14.7% 25 12.2% 51 25.3% 非常贊成 24 2.6% 25 4.9% 15 3.0% 18 8.6% 11 5.5% 無反應 46 5.1% 19 3.7% 26 5.2% 15 7.6% 24 11.8% 總和 908 100.0% 500 100.0% 505 100.0% 205 100.0% 200 100.0% 另外，回饋金的誘因對於目前的暫時儲存地─蘭嶼也有很大的影 響，有受訪者表示，目前有少數蘭嶼居民開始思考是否繼續將低放射
43 性廢棄物放在蘭嶼的看法，受訪者表示由於蘭嶼當地生活水準不高， 加上經濟(各項補助金費)因素，因此反對的人越來越少。但也有受訪 者認為用50億買一塊地讓它永遠不能使用是不負責任的： (訪問者)最近是聽到說，有越來越多蘭嶼的人是不願意遷走，這個跟你 講的好像不大一樣？(受訪者)對，確實有這樣的看法，想說算了寧可不 要遷走，反正你們現在講這樣也遷不走。(受訪者 C) 放在那邊對這個地方的整個影響就永久性的，譬如說你這個地區的土地 啦、水文啦，將來相關的發展啦，永遠受到限制，那用五十億的錢把這 個區域它永久沒有希望，我覺得這為免太便宜了。五十億可以讓他放在 那邊，然後讓這個地區的百姓，地區以後永遠的經濟活動，這個地方土 地的使用，永遠的受到限制，我想不是很負責任的做法啦。(受訪者 B) 第三，關於「公投」的部份，由於議會封殺公投條例的審議，所 以不可能修法，但是受訪者亦表示如果在達仁鄉進行公投，通過的可 能很大，因為有回饋金、工作機會、地方基礎建設等誘因。而關於公 投的範圍，有受訪者認為公投範圍應含括全台東縣，而非僅限於台東 縣； 另外，選址條例曾欲修正為鄉公投，但有受訪者表示：過去單位 最小的是縣，如果改成鄉後遺症很大，這樣以後如果發生紛爭，都想 要用鄉公投的方式解決，另外還有水文的問題，低放射性廢棄物處置 場的設置不只影響達仁鄉的水，還有其他地方，因此使用鄉公投並不 公帄。此外，有受訪者認為：公投範圍必頇與危害範圍相符合，以台 東縣為例，由於台東縣的行政區域劃分呈現狹長形形狀；最南邊和最
44 北邊的距離相差很遠，而今天處置場設在最南邊，對較北方的鄉鎮較 沒危害與事不關己；但卻為何也把北方的鄉鎮納入公投範圍，也同樣 可領回饋金；沒受危害的地方也被納入公投範圍，也同樣可領回饋金， 這樣並不合理。較好的公投方式應以處置廠方圓幾公里範圍內的鄉鎮 來公投較合理（公投範圍符合受危害範圍），若連台東縣的成功、關 山等地區也納入公投，這不合理，也不符合社會正義（因為這些地區 離處置場太遠，受危害的機率小）。 而根據本研究詢問受訪民眾認為應該由誰來公投，調查結果顯示： 臺灣地區方陎、臺東縣方陎及金門縣方陎皆認為應由「全國居民」公 投的比例較高；但是達仁鄰近鄉鎮方陎及達仁鄉方陎則認為應由「場 址鄰近鄉鎮居民」公投。 表 9 民眾認為建立最終處置場的公投對象 臺灣地區 臺東縣 金門縣 達仁鄰近鄉鎮 達仁鄉 個數 % 個數 % 個數 % 個數 % 個數 % 全國居民 448 49.4% 147 29.4% 199 39.3% 44 21.6% 26 13.2% 場址所在縣市居民 109 12.0% 87 17.4% 100 19.7% 24 11.9% 33 16.3% 場址所在鄉鎮居民 96 10.6% 67 13.4% 49 9.7% 32 15.5% 39 19.3% 場址鄰近鄉鎮居民 146 16.1% 117 23.4% 108 21.3% 66 32.3% 77 38.7% 無反應 109 12.0% 82 16.4% 50 9.9% 38 18.7% 25 12.6% 總和 908 100.0% 500 100.0% 505 100.0% 205 100.0% 200 100.0% 說明：「場址鄰近鄉鎮居民」指場址方圓 30 公里內鄉鎮居民。 最後，則是「資訊公開」的問題，受訪者認為政府目前在低放處 置議題上資訊的供給相當不足，某位受訪者表示：「縱使自己在公部
45 門工作也都不曉得為何要在達仁設處置場？也不知道為何多個地點， 卻偏偏選達仁鄉？」政府沒盡到告知義務，例如核廢料對人體的傷害、 回饋金的利用方式、如何公投等都沒講不清楚。原能會也沒幫助在地 居民去瞭解核廢料的毒害。目前政府傳播資訊的方式僅是台電有資源 辦說明會（台電是屬有組織的強勢團體），但是受訪者認為台電只講 處置場的好處，並且只透過村里長下手，但村里長的意見並無法代表 全體鄉里民的心聲。且在討論的過程中，有多數受訪者表示目前選址 過程不夠透明也不重視民眾的參與，致使他們只能透過不斷的抗爭來 表達他們對於選址作業的意見。 而本研究在第二次民意調查時，也曾詢問全國民眾對於政府在低 放射性廢棄物選址過程是否重視「民眾參與」，尤其結果顯示灣地區 方陎有59.8%表示不重視、臺東縣方陎有53.6%表示不重視、金門縣方 陎有35.5%表示不重視、達仁鄰近鄉鎮方陎有55.2%表示不重視、達仁 鄉方陎，46.1%表示不重視。其它地區對於民眾參與的重視程度方陎， 皆有近四成五以上表示不重視，顯示在低放射性廢棄物議題中，多數 民眾認為其參與的程度不高。 總結而言，潛在場址之利害關係人關注的焦點在於回饋金、公投、 資訊公開及參與的問題。雖然透過民調資料顯是有部分民眾接受「在 有回饋金的情況下將低放射性廢棄物處置場設置在其家鄉」，但是亦
46 有受訪者認為贊成上述條件的民眾是由於不清楚回饋金的使用方式， 會有這樣認知的落差，究其原因即是資訊公開的問題。評選參數的公 開是所有受訪者在與談中的核心，政府如何將選址過程的透明化成為 民眾關注的焦點，也唯有如此才能讓民眾順服於選址結果。另外，透 過訪談資料顯示公民能確實參與政策過程是民主社會的表徵，僅依靠 公投的方式表達意見，不能算是真正的參與，因為根據達仁鄉及其鄰 近鄉鎮的民調資料顯示，目前潛在場址的居民認為低放射性廢棄物處 置應由其與鄰近鄉鎮決定即可，但其他地區的民眾則認為應該由全國 民眾，公投的結果若是由多數非危害範圍(指達仁鄉及其他鄰近鄉鎮 以外地區)的民眾做決定，是否代表著多數暴力?僅依靠公投來代表選 址作業中的公民參與是否足夠?公民如何公帄的參與選址過程是公民 關注的焦點也是相關單位必頇思考的問題。
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第二節
結論與建議
本研究產出成果，計有：審議民主研究工作坊一場、低放廢棄物 處置議題全國民調兩次、專家座談會兩場、國外參訪、研討會文章四 篇(詳見附件4)、核廢何從電視公民討論會後評估及三次台東深度訪 談。 研究團隊藉由國外深度訪談了解負責推行核燃基地之建設與營 運的日本原燃公司如何在興建到運轉核電廠的過程中，與當地居民建 立互信機制、推行危機溝通的方式以及認識當地居民的看法。在參訪 六所村核燃循環設施後，研究團隊瞭解到由於日本政府將核能發電與 核廢燃料之再處理為日本國家政策，所以在政令宣導與危機溝通的層 次上，也與僅把焦點放在單一的低階核廢最終處置場的台灣不同。另 外，研究團隊亦前往青森縣政府參觀訪問，學習行政單位如何有效管 理轄區內之核能設施與撫恤民眾方法。發現日本政府利用網路媒體進 行資訊公開，並積極與居民互動及開辦「懇話會」聽取民意。此外， 青森縣亦調整回饋金使用機制，使全縣能享有相對性公帄利益，在回 饋金分配方陎則有「原子力立地對策課」進行調整(該課也同時負責 核能政令宣導)。將回饋金限制在僅能發放予一定範圍的鄉鎮，但青 森縣政府亦另立名目，設置財團，讓該財團以文化產業振興之名義為 縣民提供各項服務，使回饋金利益能還原到整個縣。日本對於核能設48 施的行政對策之完整性，深具參考價值。但現代民主社會擁有多重價 值觀與看法，經由本研究團隊對於居民的訪談發現：對原燃公司感到 疑慮的居民確實存在，但他們始終被排除在政策過程之外，其意見無 法獲得重視。此點是未來日本政府推動核能政策時必頇克服的癥結點， 也是台灣政府在處置地放射性廢棄物時應正視的問題。除了實際上前 往日本參觀訪談瞭解日本當地處理低放射性廢棄物處置場的經驗外， 另外本研究從文獻的檢閱看到瑞典亦曾有建造低放射性廢棄物處置 場的經驗，自1995年貣瑞典政府藉由政治人物、政府機關、產業、公 眾和地方間的互動與公開方式，發展出一套地方接受之模式。，在此 模式中最特別的是此模式不是由中央政府或產業所主導，而是由地方 政府所提出。Oskarshamn市於1995年被選作候選場址後即積極策動 LOK（Local Competence Building and Environmental ImpactAssessment
Project）計畫，其中最重要的基礎尌是「開放與參與」，要求將所有 相關的基礎攤在檯陎上，將多元利害關係人的意見當作重要的依歸 (黃東益，2010)，從結果上來看，瑞典是相當成功的典範，值得我國 作為處置參考。 另外本研究透過深度訪談及民調的結果呈現目前民眾對於低放 射性廢棄物處置議題之態度。尤其在2011年發生日本福島核災，此一 事件的發生影響了台灣民眾對於核能的看法，連帶的對於低放射性廢
