新竹縣實施敬老福利津貼政策之政經分析，1994-2011

謝 辭

從大學畢業後，已過 16 個寒暑，重回校園需要相當大的勇氣，對於已 經進入職場多年的我，能夠順利就讀臺灣大學政治系研究所，格外珍惜這 份得來不易的機會。如今在蕭全政博士的指導與督促下，讓我可以在政治 經濟學的學術殿堂上精進，並完成這輩子的第一本學術作品。回想這四年 的學習過程中，修課的二年期間，每週六搭高鐵往返新竹與臺北，坐在教 室和來自各領域的菁英同窗，一同聆聽系上教授們的每一堂課，並分享彼 此在職場上的經驗與課業上的鼓勵，是最美好的時刻。

在撰寫論文的過程中，格外珍惜每一次在蕭老師研究室中的對話及蕭 老師的指導，更感謝他對政治學門外漢的細心指導及寛容，同時感謝碩士 論文寫作計畫口試委員孫智麗教授、李顯峰教授，及論文口試委員蘇嘉宏 教授、劉淑惠教授，在口試過程中給予許多寶貴的意見，豐富這篇論文的 視野。同時七屆的林岩學長，八屆的瑞峰、怡芬、安時、昭華、碧蘭、永 興、國峰、瑞枝、國慶、政勳、麗玲、惠櫻、順裕、綏華、慧翔等學長姊，

及系辦的助教欣蕾，都在這個過程給予許多鼓勵及諸多協助，讓這篇論文 可以順利完成。

這篇論文的資料來源相當多，首先要感謝新竹縣政府老人福利科吳彥 葶小姐提供歷年有關敬老福利津貼的資料，而財政處處長吳素琴、財政管 理科科長范惠琪給予許有關財政專業及實務層面上的知識，主計處第三科 修思瑜小姐提供新竹縣政府歷年決算資料、第五科科長候穎涵提供統計專 業上的資料，以及民政處處長吳聲祺及科內同仁，在寫作論文期間，對業 務及工作上的分擔及包容。

最後，在論文寫作的過程中，家庭的支持是我寫作的動力，尤其內人

淑敏及二個寶貝思瑜及鈺璋的加油打氣，讓重拾課本的我無後顧之憂，並

全力完成這篇論文的寫作。

國立臺灣大學 100 學年度第 2 學期 碩士學位論文提要

論文題目：新竹縣實施敬老福利津貼政策之政經分析，1994-2011

論文頁數： 204

所 組 別：政治學系「政府與公共事務」碩士在職專班（學號：P97322007）

研 究 生： 沈維淇 指導教授： 蕭全政 博士

關 鍵 字：敬老福利津貼、政經分析、偏差動員、社會福利

論文提要內容：

新竹縣政府自1994 年開始發放敬老福利津貼迄今，長達 19 年（1994-2012）之久，

所發放總額超過322 餘億元，新竹縣政府負債則高達 348 億餘元。該制度自 1994 年以來，

即做為政治動員的工具，從制度的設計與修正、預算排擠、地方與中央的攻防，乃至於 2010 年增修訂的排富條款，皆具有高度政治性，從政治人物、官僚體系、老人等行為者，

都屬於被鑲嵌在歷史結構中的行為者，目的都在追求利益的最大化，其中的因果關係，

不應被化約為選舉、政黨競爭，其背後的政治經濟關係分析，及偏差動員為本研究的重 點。

本文嘗試從政治、經濟、社會等次體系面向，探討在「新竹縣政府敬老福利津貼實 施計畫」修訂過程中，歷次修法過程中的制度形成、運作與變遷，預算排擠，及利害關 係人的策略行動及後續的影響，以詮釋制度、組織與權力變遷的決定性因素；其中，包 含政經社文構造與主要行為者之構造，以及該政策產出所產生的衝擊，從而形成下一波 的政經社文結構。

為全面探討新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫，歷任發放敬老福利津貼的縣長為了 兌現其選舉承諾，均在制度上做了修正，無論是擴大發放，抑或是訂定「排富條款」，均 說明了「制度設計與變遷」在政治經濟發展脈絡的重要力量，更是一種重要的政治、經 濟、社會的偏差動員的現象。

ABSTRACT

The Political Economy of the Elderly Living Welfare Pension Policy in Hsinchu County，

1994-2011 by WEI-CHI SHEN August，2012 ADVISOR(S): Chyuan-Jenq Shiau, Ph.D.

DEPARTMENT: POLITICAL SCIENCE

MAJOR：GOVERNMENT AND PUBLIC AFFAIRS DEGREE: MASTER OF ARTS

KEY WORD: Elderly Living Welfare Pension, Political and Economic analysis, mobilization of bias, Social welfare

Until now, the Elderly Living Welfare Pension Policy in Hsinchu County for 19 years (1994-2012) since 1994. The amount it gave out is over NTD $3.22 million, and the debt of the Elderly Living Welfare Pension Policy in Hsinchu County is over NTD $3.48 million.

Ever since 1994 the system has been the tool of political mobilization, from system planning and modification, crowding-out effect of budget, the defense of local and central authority to a Wealth Exclusion Clause amended in 2010, are all under high politics. The governors, bureaucratic system and senior citizens were all parts of behaviors in historical construction, although their purposes are to pursuit the maximum profit, its consequences shall not be reduced by election and the inner-party competition. Therefore, the core of this study is to analyze the political economy underlying the consequence and its mobilization of bias.

To explain the determining factors for the policy, organization and authority change, this study attempts to explore how the formulation has developed, operated and changed from the aspects of political, economic, social subsystems in each amendment of “Executive planning of the Elderly Living Welfare Pension Policy in Hsinchu County＂ and the impact crowding-out effect of budget, strategic action plan and follow-up matters stakeholders have done to the amendment, including the constructions of politic, economy, society and culture and main behaviors and the impact such strategy caused so as to come out the next wave of the political, economic, social and cultural constructions.

In order that the mayors kept their promises they gave in the election, they gave the

Elderly Living Welfare Pension and would examine the Elderly Living Welfare Pension Policy in Hsinchu County thoroughly. They will amended the policy, whether extending the allowance giving or formulating a Wealth Exclusion Clause, all indicate that “the policy design and change＂ is not only an important power for the development of political economy, but an important condition of mobilization of bias for politics, economy and society.

目 錄

口試委員審定書 --- I

謝辭 --- II

中文摘要 --- III

英文摘要 --- IV

第一章 緒論 --- 01

第一節 研究動機及目的 --- 01

第二節 問題意識 --- 05

第三節 文獻回顧及檢討 --- 10

第四節 分析架構 --- 13

第五節 章節安排 --- 19

第二章 開始及穩定發放階段，1994-2001 --- 23

第一節 訂頒敬老津貼政策的政經變遷 --- 24

第二節 敬老津貼政策的形成與變遷 --- 26

第三節 敬老津貼政策的運作 --- 38

第四節 小結 --- 51

第三章 擴大發放階段，2002-2009 --- 57

第一節 擴大發放敬老津貼之政經變遷 --- 58

第二節 敬老津貼擴大發放的形成與發展 --- 62

II

第三節 敬老津貼擴大發放的運作及爭論 --- 70

第四節 小結 --- 97

第四章 增訂排富條款階段，2010-2011 --- 101

第一節 增訂排富條款之政經變遷 --- 102

第二節 增訂排富條款政策之形成及發展 --- 107

第三節 增訂排富條款政策的運作及爭論 --- 110

第四節 小結 --- 124

第五章 敬老津貼政策及制度之檢討 --- 125

第一節 敬老津貼制度的政經變遷及影響 --- 125

第二節 敬老津貼政策與社會福利業務的競合 --- 127

第三節 敬老津貼的實益及得失 --- 128

第四節 小結 --- 130

第六章 結論與政策建議 --- 133

第一節 結論 --- 133

第二節 政策建議 --- 143

參考文獻 --- 149

附 錄 --- 159

附錄一 臺灣省新竹縣議會第十三屆議員選舉選舉結果清冊 --- 159

附錄二 臺灣省新竹縣議會第十四屆議員選舉選舉結果清冊 --- 160

附錄三 2005 年至 2010 年各地方政府收支概況 --- 162

附錄四 監察院 97 年 9 月 19 日監察院通知之附件全文及新

竹縣政府答覆全文 --- 174

附錄五 九十二年度中央對台灣省二十一縣（市）政府執行

社會福利績效考核評比結果 --- 180

附錄六 新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫 --- 182

附錄七 新竹縣政府實施敬老福利津貼排富條款說明 --- 185

附錄八 臺灣省新竹縣第 11-16 屆縣長選舉候選人提出有關

敬老福利津貼政見一覽表 --- 189

附錄九 1993 年（民國 82 年）全國各縣市長候選人在選舉

期間之敬老福利津貼政見 --- 191

附錄十 監察院、內政部、審計部臺灣省新竹縣審計室針對

新竹縣政府發放敬老福利津貼所提意見表 --- 196

附錄十一 新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫歷次修正情形一

覽表 --- 202

IV

表圖目次

圖１－１ 本研究之分析流程架構圖 --- 18

表２－１ 新竹縣第十二屆縣長選舉候選人提出有關敬老福利

津貼政見一覽表 --- 27

表２－２ 新竹縣第十三屆縣長選舉候選人提出有關敬老福利

津貼政見一覽表 --- 32

表２－３ 新竹縣社會福利基金決算資料分析（1994-2001） --- 39

表２－４ 新竹縣政府社會福利基金「福利服務」項目分析

（1994-2001） --- 41

表２－５ 1984-2001 年新竹縣歲入決算審定數－來源別 --- 43

表２－６ 1984-2001 年新竹縣歲出決算審定數－政事別 --- 44

表２－７ 1994-2001 年敬老福利津貼佔社會福利支出比例分析表 --- 46

表２－８ 新竹縣 1992-2001 年兒少、婦女、身障及老人人口分

配及比例表 --- 47

表２－９ 新竹縣政府社福基金 1994-2001 發放敬老福利津貼及

縣府負債情形 --- 52

表２－１０ 新竹縣敬老津貼佔社福基金支出及總決算支出比

例及人均負債數 --- 54

表３－１ 新竹縣第十四屆、第十五縣長選舉候選人提出有關

敬老福利津貼政見一覽表 --- 57

表３－２ 新竹縣 2005-2009 年敬老福利津貼發放情形統計表 --- 59

表３－３ 新竹縣 2005-2009 年敬老福利津貼占社會福利支出、

總決算支出比例 --- 60

表３－４ 林光華（2000 年修正版）與鄭永金上任（2002 年修

正版）時，在第二點發給對象內容之修正版本對照 --- 64

表３－５ 新竹縣政府社福基金 2002-2009 年發放敬老福利津貼

及負債情形 --- 66

表３－６ 2002-2005 年新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫修正

情形一覽表 --- 68

表３－７ 2006-2009 年新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫修正

情形一覽表 --- 69

表３－８ 新竹縣社會福利基金決算資料分析（1988-2009） --- 72

表３－９ 新竹縣政府社會福利基金「福利服務」項目分析

（1988-2009） --- 74

表３－１０ 1984-2009 年新竹縣歲入決算審定數－來源別 --- 77

表３－１１ 1984-2009 年新竹縣歲出決算審定數－政事別 --- 79

表３－１２ 新竹縣 1992-2009 年兒少、婦女、身障及老人人口

VI

分配及比例表 --- 82

表３－１３ 地方縣市政府 96 年度非法定社會福利現金給付或

津貼編列情形 --- 92

表３－１４ 新竹縣政府敬老福利津貼歷年發放情形

（1994-2009） --- 98

表４－１ 新竹縣第 12 至 16 屆縣長選舉候選人提出有關敬老

福利津貼政見一覽表 --- 104

表４－２ 新竹縣敬老福利津貼排富前之方案（2002-2009） --- 112

表４－３ 新竹縣敬老福利津貼排富後之方案（2010 年 2 月－） -- 112

表４－４ 新竹縣敬老福利津貼新舊制比較 --- 113

表４－５ 新竹縣敬老福利津貼新舊制之歲入總決算對照表 --- 114

表４－６ 新竹縣敬老福利津貼新舊制之歲出總決算對照表 --- 115

表４－７ 新竹縣 1992-2001 年兒少、婦女、身障及老人人口分

配及比例表 --- 117

表４－８ 新竹縣政府社會福利基金「福利服務」項目分析 --- 118

表６－１ 新竹縣歲入總決算審定數各階段平均值－來源別

（1984-2011） --- 134

表６－２ 新竹縣歲出總決算審定數各階段平均值－政事別

（1984-2011） --- 135

第一章 緒論

新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日開辦敬老福利津貼業務以來，已 邁入第19 年，歷任范振宗、林光華、鄭永金、邱鏡淳等縣長，多達 10 次的修正，

其中最具爭議的修正，係為2010 年（民國 99 年）4 月 2 日的縣務會議中通過新竹 縣敬老福利津貼實施計畫修正條文，將過去16 年採取的普及式發放，修正為比照 中央實施國民年金之排富標準，改採取有條件式的發放敬老福利津貼。因此，新 竹縣自1993 年（民國 82 年）11 月的第十二屆縣長選舉開始，敬老福利津貼政策 便成為國民黨及民主進步黨的縣長候選人動員選民、吸引選票的利器，並在當選 後，積極兌現政治上的承諾，以獲得更多選民的支持。由於敬老福利津貼係屬最 早普及性津貼，更因為推動此類給付行政，而獲有利益的老人人數最多，因此，

在新竹縣歷經五屆的縣長選舉，幾乎沒有一位參加縣長選舉的候選人敢輕言廢除 敬老福利津貼的發放。但是在現實的政治環境中， 截至 2009 年（民國 98 年）底，

新竹縣政府發放敬老福利津貼的總金額為 305 億餘元，但總負債亦高達 322 億餘 元。這也是新竹縣歷經五屆的縣長選舉過程¹，每一位重要候選人的重要政見，藉 此進行政治動員，以吸引老人選票，達到勝選的目的。

第一節 研究動機與目的

我國憲法第155 條明文規定，「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人 民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」

同時，我國憲法增修條文第10 條第 8 項²亦重申，「國家應重視社會救助、福利服        

1  新竹縣自 1993 年 11 月的第 12 屆縣長選舉開始，敬老福利津貼正式成為縣長選舉的政見，並首 見於代表民主進步黨競選連任的范振宗之政見，此後，敬老福利津貼成為新竹縣第 13、14、15、

16 屆的縣長選舉中，重要的選舉動員利器，藉以吸引全縣約 10%的老人選票。 

2  詳見 2000 年（民國 89 年）4 月 25 日總統令修正公布的中華民國憲法第六次增修條文。 

2 

務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業 等救濟性支出應優先編列。」因此，社會福利政策做為我國基本國策之一，不僅 在憲法本文及增修條文中明文規定，行政院更在1965 年（民國 54 年）4 月核定「民 生主義現階段社會政策」，以因應臺灣在農業社會逐漸轉型為工業化社會後，因為 政治經濟與社會的變遷，所伴隨而來的經濟與社會問題。在行政院在1965 年（民 國54 年）4 月所核定的「民生主義現階段社會政策」中，以當時的政治經濟環境 為考量，在國內情勢上仍以反攻大陸為主，在國際局勢上仍瀰漫著冷戰氛圍，故 當時的社會政策是以促進經濟與社會之均衡發展、加強社會福利措施，爰以建立 社會安全制度，增進人民生活為目的，故該政策的實施方針分別為：社會保險、

國民就業、社會救助、國民住宅、福利服務、社會教育及社區發展等七大方針，

共計32 項措施。

此後，伴隨著國際政治經濟的情勢變遷及全球化的潮流，當代的政治、經濟、

社會的快速變動，工商業發展迅速，農業社會快速轉型為工商業社會，行政院在 1994 年（民國 83 年）審議通過「社會福利政策綱領」，實施要領有：就業安全、

社會保險、福利服務、國民住宅及醫療保健等五大方向，共計33 項措施。此時，

行政院對老人福利的部分，係以年金保險的制度為基礎。隨後，行政院於2004 年

（民國93 年）2 月修定「社會福利政策綱領」，新修正的社會福利政策綱領以社會 保險與津貼、社會救助、福利服務、就業安全、社會住宅與社區營造、健康與醫 療照護等六大項目為綱領。其中在社會保險與津貼的部分，於第一點中指出，「國 家應建構以社會保險為主，社會津貼為輔，社會救助為最後一道防線的社會安全 體系。」第十點指出，「社會津貼應針對社會保險未涵蓋之給付項目，因國民特殊 的需求而設計，非以所得高低作為發放與否的根據。」而第十一點則敘明，「政府 應明定社會保險、社會津貼、社會救助三者之功能區分，避免發生保障重複、過 當、片斷、不公等情事」（行政院，2004）。

事實上，在臺灣的社會福利制度及政策的發展過程中，與民主政治有相當的

關聯，尤其在 1987 年（民國 76 年）解嚴後，民間社會蓬勃發展，社會運動風起 雲湧，同時，自1990 年代以後的各項中央及地方的選舉，政黨及候選人將社會福 利政策作為選戰的訴求，進行政治動員，爭取選民的支持與認同，藉以爭取選民 的青睞及選票。另一方面，臺灣在1990 年代以前，對於保障老人經濟安全的政策 方面，並未積極建立相關制度及法令，而許多的老人福利政策亦僅為宣示性質，

例如我國的老定老人的年齡，雖在老人福利法有明文規定，但卻在1997 年（民國 86 年）修法後，法定老人的年齡，才由 70 歲修正為 65 歲。根據王國慶的研究指 出，威權體制轉型為民主化的過程中，政黨爭相競逐具有龐大老年人口的選票（王 國慶，2005）。此外，政府在老人經濟安全保障等相關政策，多以社會救助為主，

僅就中低收入戶老人、貧困老人等進行生活補助或救助，受到照顧的老人相當有 限。反觀軍公教及勞工退休人員，則分別建立公保及勞保等社會保險制度，其中 軍公教退休人員在國家法令的退休制度下，其保障相對完備，而退休勞工的退休 制及保障則相對薄弱，但對於社會上許多的老年族群而言，國家並未為其建立相 關的經濟安全保障制度，形成福利差距及福利剝奪的現象，讓老人經濟安全保障、

老人福利等問題，在1990 年代以後的中央及地方選舉中發酵。

根據內政部社會司資料顯示，臺灣在1993 年底，65 歲以上老年人口佔總人口 的比率，已經超過7%高齡化（aging）的門檻。2009 年，65 歲以上老年人口比率 則高達10.7%。再根據新竹縣政府民政處戶政科人口統計資料顯示，新竹縣自 1989 年（民國78 年）起，65 歲以上老年人口佔全縣總人口數的比率為 7.01%，至 2011 年（民國 100 年）底為止，65 歲以上老年人口比率則高達 11.8%。由於臺灣社會 正面臨高齡化社會問題，輔以政府在老人經濟安全保障議題、老人福利政策等規 劃，不如軍公教及勞工等族群來的完備，因此，臺灣的老人福利問題，正式成為 各方政治人物競逐的議題，也成為地方選舉中重要的政治及選舉動員的利器。

新竹縣的敬老福利津貼議題（地方上又稱之為老人年金），首見於1993 年（民 國82 年）11 月 的第十二屆縣長選舉，代表民主進步黨競選連任的范振宗提出「推

4 

行社會福利政策：年滿 65 歲未領政府補助者，發放敬老津貼每月伍千元」（臺灣 省新竹縣選舉委員會，1993）之老人福利政見。該次的縣長選舉結果由范振宗競 選連任成功，而新竹縣政府於1994 年（民國 83 年）7 月 1 日正式開辦敬老福利津 貼業務，開始發放敬老福利津貼，自 1994 年（民國 83 年）開辦以來迄今，新竹 縣政府從未中斷發放作業，歷任范振宗、林光華、鄭永金、邱鏡淳等縣長，今年 為新竹縣政府發放敬老福利津貼的第19 年。同時，新竹縣政府敬老福利津貼實施 計畫為因應歷任縣長的政見及政經環境的變動，更歷經11 次的修正，再根據新竹 縣政府財政處、社會處及審計部臺灣省新竹縣審計室的新竹縣總決算報告等資料 顯示，新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日起自 2011 年（民國 100 年）

12 月 31 日止，為期 18 年的發放期間，總發放金額高達 322 億餘元，成為新竹縣 政府沈重的財政負擔，總負債亦高達348 億餘元。

由於新竹縣政府發放敬老福利津貼的財政負擔、高額負債，及中央監察院的 糾正、審計單位的建議改善事項等因素，邱鏡淳於2009 年 12 月 20 日上任後，指 示社福單位研議敬老福利津貼實施計畫中增訂排富條款，並於 2010 年（民國 99 年）4 月 2 日的縣務會議中通過新竹縣敬老福利津貼實施計畫修正條文，設定排富 條款，受影響的老人高達3 萬餘人，同時，發放金額從每人每月 6,000 元，修正為 每人每月3,000 元。

新竹縣政府發放長達19 年的敬老福利津貼，由於人口成長、人口老化、家庭 功能萎縮、社會價值變遷、後工業化社會所衍生的生產結構變化等因素，導致政 府年度預算持續成長。同時，人口老化現象更讓政府的社會福利支出逐年成長，

在地方政府財政普遍不佳的情形下，社會福利政策的推動及預算支出，成為地方 政府沈重的負擔。因此，蔡漢賢及李明政亦指出，「普及式福利，可以避免烙印

（Stigmatizing），但易有浮濫與不公正、奪力儉予怠惰的巧取；如果選擇性的資產 調查，給最需要的，雖是公正，但又未必平等，從補殘到普及、依賴到自強，雖 只是一線之隔，方向的錯誤，政客不負責的承諾，民眾沒有止境的期待，還有外

在大環境經濟的衰退，都會有積重難返，因為福利易放難收，給了要消減，就會 失去選票，形成福利措施沒有回頭路（There is no turning back from the welfare state）

的泥沼」（蔡漢賢、李明政，2010：72）。

由於新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日開始實施敬老福利津貼的發 放，補助戶籍設在新竹縣、年滿65 歲以上之老人，從范振宗、林光華的每人每月 5,000 元，到鄭永金的每人每月 6,000 元，為期 16 年的發放，總發放的金額為 305 億餘元，由於新竹縣政府未在領取資格上做條件上的限制，已然造成新竹縣政府 的財政負擔。地方政府開辦現金式、普及式的社會福利政策，最大的困境在於經 費的籌措，因此，許多曾經開辦敬老福利津貼或老人年金的縣市政府，多半採取 停辦或改為三節發放的方式因應，目前全國僅新竹縣、新竹市及金門縣仍維持每 人每月發放，除金門縣擁有優渥的財力外，新竹縣及新竹市都將面臨無以為繼的 窘境，同時，新竹縣及新竹市僅一溪之隔，雙方為避免彼此在敬老福利津貼及安 老津貼的政策，因比照國民年金法增訂排富條款後，造成選民用腳投票的現象，

更協議採取同時增訂排富條款。

國民年金法已於2008 年（民國 97 年）10 月 1 日起實施，中央政府已經開辦 國民年金制度，讓過去沒有老人經濟安全保障制度下的老人族群，納入國民年金 制度，因此，新竹縣政府是否有其必要繼續辦理敬老福利津貼發放？為本研究之 動機及目的。

第二節 問題意識

1993 年（民國 82 年）民主進步黨為因應同年 11 月的第十二屆縣市長選舉，

提出「老人年金、敬老福利津貼」等現金式發放的社會福利政策，做為全國各縣 市長選舉的共同政見，藉以吸引老人選票，同時承諾65 歲以上老人每人每月可領

6 

取5,000 元的老人年金或敬老福利津貼，達到勝選之目的³。

其中 1993 年（民國 82 年）的新竹縣第十二屆縣長選舉結果，由代表民主進 步黨競選連任的范振宗提出，「推行社會福利政策：年滿 65 歲未領政府補助者，

發放敬老津貼每月伍千元」（臺灣省新竹縣選舉委員會，1993）之老人福利政見。

同年參加縣長選舉的尚有無黨籍的周細滿，並提出「社會福利，說到做到：縣內 六十五歲以上老人，每月發給五千元福利金」的老人福利政見；至於代表中國國 民黨參選舉的鄭永金則配合當時在中央執政的中國國民黨所主張的「國民年金制」

之老人福利政策，因此，鄭永金提出『支持中央「老人年金制」』的社會福利政見。

該次的縣長選舉結果，民主進步黨的范振宗獲得97,688 的選票、50.04%的得票率，

連任成功⁴。

范振宗為了兌現競選時的政見及承諾，遂於1994 年（民國 83 年）5 月 16 日 的新竹縣縣務會議中通過「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」，並在同年7 月 1 日起開始發放敬老福利津貼⁵，而同一時間全國共有八縣市政府發放敬老津貼⁶。此 外，民主進步黨在1994 年（民國 83 年）提出「國民年金法草案」，企圖建立國民 年金制度，而中國國民黨直到臺灣中、南部的縣市長選情，因為老人年金議題而 炒熱選情時，方才發現老人年金為深具政治票房的政見（林萬億，2009：267-282；

孫健忠，1997：73-97）。

3  臺灣省第十二屆縣市長選舉，於 1993 年（民國 82 年）11 月 27 日投票，選出當時自由地區台、

澎、金、馬等 23 個縣市行政首長。其中民主進步黨獲得臺灣省之臺北縣、宜蘭縣、新竹縣、臺南 縣、高雄縣、澎湖縣等六縣的執政權，此外，無黨籍何智輝、張文英分別在苗栗縣、嘉義市勝出，

其餘十五席為中國國民黨勝選。 

4  新竹縣第十二屆縣長選舉，民主進步黨的范振宗以 97,688 的選票、50.04%的得票率成功連任，

范振宗的連任，除了執政的行政優勢及提出發放 5,000 元敬老津貼的政見奏效外，另一方面則因為 中國國民黨分裂，由中國國民黨提名的鄭永金及脫黨參選的周細滿，分別刮分屬於中國國民黨的票 源。但依選舉結果分析，即便鄭永金的 84,440 票加上周細滿的 13,099 票，仍不足以擊敗范振宗的 97,688 票。 

5  依據 1994 年（民國 83 年）5 月 16 日新竹縣政府縣務會議所通過的「新竹縣政府敬老福利津貼 實施計畫」之第二條前段規定之發放對象為「凡於民國八十二年五月二十七日前設籍並繼續居住本 縣年滿六十五歲以上之老人均得領取本敬老福利津貼。」而同一實施計畫第三條規定之發給金額為

「每人每月發給敬老福利津貼五千元。」 

6  於同年 7 月 1 日發放敬老津貼的縣市有臺北縣、宜蘭縣、新竹縣、臺南縣、高雄縣、澎湖縣等民 主進步黨執政的縣市，及無黨籍執政的嘉義市，而中國國民黨執政的臺南市也在同一時間開始發放 敬老津貼，全國共計有八縣市政府於 1994 年（民國 83 年）7 月 1 日發放該津貼。 

其中新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日開始實施並發放敬老福利津 貼，該實施計畫中規定凡於民國八十二年五月二十七日前設籍並有繼續居住於新 竹縣，且年滿六十五歲以上老人，均得依該實施計畫領取敬老福利津貼五千元，

此為新竹縣政府辦理及發放敬老福利津貼之濫觴。同年全國雖有八縣市發放敬老 津貼，但許多縣市政府礙於財源不足，無力發放，目前全國僅新竹縣、新竹市及 金門縣仍繼續發放敬老福利津貼，其中新竹縣政府迄今已發放19 年（1994 年-2012 年）。

因此，敬老福利津貼政策在新竹縣歷經范振宗縣長、林光華縣長、鄭永金縣 長，乃至於2009 年（民國 98 年）12 月 20 日上任的邱鏡淳縣長，迄今仍未停止發 放，時間長達19 年。而該實施計畫隨著歷任縣長的施政理念、選舉考量，輔以不 同的政治、經濟及社會環境的變化，進行11 次的修正。作者根據新竹縣政府財政 處、社會處及審計部臺灣省新竹縣審計室的新竹縣總決算報告等資料指出，新竹 縣政府自1994 年（83 年）7 月 1 日起至 2011 年（民國 100 年）12 月 31 日止，為 期18 年的發放期間，總發放金額高達 322 億餘元。

而新竹縣自第十二屆縣長選舉開始，各候選人均提出「發放老人年金」之政 見⁷，敬老福利津貼之政策，成為新竹縣第十二屆至第十六屆縣長選舉中，各候選 人的政見及訴求，加上65 歲以上老人增加，從 1995 年（民國 84 年）的月平均發 放人數為28,022 人，到 2009 年（民國 98 年）的月平均發放人數 52,844 人，成長 近一倍的發放人數⁸，因此，在縣長選舉中，在敬老福利津貼政策受益的選舉人選 票便高達5 萬餘票。若以 2009 年（民國 98 年）新竹縣第十六屆縣長選舉來推估，

當時新竹縣人口數為509,453 人，選舉人數為 369,480 人，其中 65 歲以上老人人 口數為57,605 人，而同年領取敬老福利津貼的月平均人數為 52,844 人，佔總選舉        

7  根據臺灣省新竹縣選舉委員會印製第十二屆至第十六屆之縣長選舉公報，僅參加第十六屆縣長選 舉之無黨籍候選人曾錦祥未提出「老人年金」等社福相關政見。 

8  若以一戶為二名 65 歲以上老人估算，並以鄭永金擔任縣長的八年為發放計算，一戶可以領取 12,000 元的敬老福利津貼，其中對於家中的年青一代而言，可以有效減輕撫養長輩的負擔，至少 降低長輩對兒孫輩的經濟上的壓力，而家中的經濟支出可以轉為第三代的教育及養育上的支出。 

8 

人數的14.3%，突顯出 65 歲以上老人的選票，在地方大選上具有舉足輕重的影響。

新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日開始辦理敬老福利津貼政策，發 放敬老福利津貼迄今，該政策成為歷屆縣長選舉中重要的政治動員的利器，為了 爭取選民在選票上的支持，追求選票最大化，以求勝選，幾乎沒有一位縣長參選 人敢輕言放棄該政策或主張停止發放敬老福津貼。換言之，新竹縣的敬老福利津 貼政策，及其制度設計、更迭，在在都隱含了政治、經濟、社會等的結構因素在 內。即便眾所週知的事實是，新竹縣政府在自辦敬老福利津貼的老人福利政策中，

自籌財源不足，舉債已達上限，敬老福利津貼的預算編列，不僅排擠法定社會福 利業務的推動，更影響到地方建設的興辦、公務人員薪水的發放。但是歷任縣長 為了選舉上考量，上任後隨即修訂實施計畫，並每年編足預算（鈔票），依實施計 畫發放敬老福利津貼，以期連任之可能（選票）。

在特定的政治、經濟及社會結構下，縣長參選人提出發放現金式社會福利政 策，藉以爭取老人選票，在新竹縣老人人口不斷成長的同時，新竹縣政府也面臨 社會福利支出呈現持續成長的現象，並嚴重排擠法定社會福利業務的推動、地方 建設的興辦，造成新竹縣政府財政短絀，因應之道有：向銀行舉債以彌補資金缺 口、虛列歲入預算以降低債務比率、向基金暨代辦經費專戶調用資金以規避公共 債務法債限規定等方式，而新竹縣政府亦因長期向基金調用資金未歸墊，影響基 金運作（審計部臺灣省新竹縣審計室，2010）。

在新竹縣敬老福利津貼政策的歷史發展脈絡中，歷任縣長為求勝選或連任的 過程中，往往提出許多津貼、優惠方案，極力拉攏選民。故新竹縣縣長自范振宗 以後的各任縣長，為了兌現選前政見及主張，藉由實施及延續發放敬老福利津貼 政策過程中，形成選票與鈔票的有趣現象，令新竹縣敬老福利津貼政策具備高度 的政治及經濟特質。故新竹縣敬老福利貼政策在高度結構化的政經脈絡中，不同 的利害關係人各依其稟賦在實存的政經結構下，汲取最大的利益，進而促成新竹 縣敬老福利津貼制度的變遷。

此外，傅立葉研究指出：「老人年金之所以成為選舉中的重要訴求，……，更 重要的，是由於我國過去國家福利體系的階層化，所造成的潛在社會衝突⁹」（蕭新 煌、林國明：2000，232-256）。傅立葉更研究指出：「國家的社會政策本身可能創 造或強化社會團體之間的界限，造成社會團體之間可能產生的衝突。而此種潛在 的社會衝突，便可能成為政黨或政治人物從事政治動員的基礎¹⁰」（蕭新煌、林國 明：2000，232-256）。

由於本研究目的以「新竹縣政府實施敬老福利津貼」為核心，在研究定位上，

企圖藉由政經分析模式，重新梳理新竹縣高度結構化的敬老福利津貼政策，尤其 在制度形成、發展、演變的過程中，中央與地方在政策上的爭論；在地方結構網 絡上，各政黨候選人如何藉由制度進行政治動員，以獲取選票，而上任後的地方 首長，如何在中央政策與地方預算的兩難中，兌現競選時的政見與承諾？將成為 本研究探討重點之一。

其次，本研究更將藉由新竹縣敬老福利津貼發放的歷史脈絡中，不同縣長為 了政策延續與預算赤字的困境、選票與鈔票的予盾中，在不同的政經環境中，其 間的因果關係及政經脈絡的鑲嵌性為何？將有必要從歷史脈絡、政治、經濟及社 會變遷等因素加以分析探討，方能了解問題的根源與核心。

最後，本研究將試圖解決未來新竹縣敬老福利津貼政策在政策支持與預算負 擔之間的困境，並就政策上提出可行之道。

「一個好的或較為可行的制度，必須其所隱含的特定政治經濟特性，能與其 內外政經權力體系和政經合理化方向相互配合，否則即須進行整體制度的政治性 或經濟性調整，包括組織與制度所涉及層級結構與與制度安排的極佳化調整、權 力與利益體系的重組，及運作規則與組織目標上的重新釐定等」（蕭全政，1997）。

本研究將藉由政治經濟分析過程中，觀察新竹縣敬老福利津貼政策及制度的相關

9  傅立葉，「老年年金、政黨競爭與選舉」，收錄於蕭新煌、林國明主編之台灣社會福利運動一書。 

10  同上註。 

10 

行為者，如何在實存的政治經濟環境與結構中，各依其政治經濟稟賦汲取敬老福 利津貼政策與制度發展過程的最大利益，同時，在實存的政經結構中，如何促使 敬老福利津貼的制度變遷。

第三節 文獻回顧及檢討

由於以老人年金做為社會津貼發放的議題，在國內的國民黨與民進黨有著不 同的立場，原本單純的社會福利議題，因為選舉的關係，成為政治上的爭論，民 進黨為了擴大政治版圖，在1992 年開始以老人年金為政見，訴諸選民的認同以爭 取選票，並主張凡年滿65 歲以上的老人都可以每月領取老人年金，藉以吸引老人 選票。而民進黨籍的縣長范振宗自1994 年 7 月開始發放老人年金給全縣 65 歲以 上老人每人每月5,000 元，自此之後，老人年金的議題也隨著政黨之間的競爭，成 為新竹縣縣長選舉中的重要攻防點。為了贏得縣長選舉，選前提出敬老福利津貼 政見，藉以爭取老人選票，選後為了兌現相關政見，除了在敬老福利津貼政實施 計畫上進行制度上的修正，更在預算編列上，每年在社會福利基金中編列龐大預 算以支應。

根據國內學者林萬億研究指出，1991 年一系列的政治抗爭，包括台獨、進入 聯合國等議題，凸顯臺灣在解嚴後，社會力的解放與活絡，帶動臺灣政治民主化 的發展。同時，社會抗爭的過程中，更夾雜著政治上的競爭，更啟動臺灣社會福 利議題成為政治競爭，尤其是中央與地方選舉的競爭標的，而1992 年老人年金的 提議，開始在臺灣各大小選舉中，成為政黨及候選人的重要政見及主張（林萬億，

2009:47-56；孫健忠，2000:14-16）。

依據學者孫健忠針對國內社會津貼實施經驗的分析認為，在社會津貼的名詞 的意義上應有所釐清，其次在社會津貼的發展與選舉應有良性互動，並要有整體 的配套考量，同時，在可行性上，宜由中央政府主導，不能由地方政府單獨實施；

整合性上，社會津貼與社會保險及社會救助的分工必須明確；在整體性資源必須 作最好的配置，避免排擠效影響到其他面向的社會福利（孫健忠，2000:34-36）。

此外，在蔡沁蓓的研究也指出，1995 年以後，地方政府開始發放「老人年金」，在 公共支出上，造成地方政府在社會福利基金預算項目的排擠效果（蔡沁蓓，2001），

同時該研究亦發現新竹縣、台南市、嘉義市因發放老人年金，對原有的社會福利 資源造成明顯的「完全排擠效果」，其中又以發放老人年金最徹底的新竹縣最為嚴 重。而在局部排擠的部分，新竹縣的社會福利支出前後期比較，增加 14%，導致 其他政務預算支出呈現一致性的衰減（丁仁方、蔡沁蓓，2002:1-30）。

其次，地方政府在政黨政治的選舉模式下，加上人口老化現象的發生，民進 黨開始以老人年金做為選舉的主軸。國內在老人年金或敬老津貼的研究上，多以 社會福利、社會工作等方向，做為論述的主軸，認為政治轉型中的政黨競爭，才 是老人年金議題出現的關鍵，並指出選舉、政黨利益成為臺灣公共政策產生的動 力，而老人年金或敬老津貼的政策發展與民主化後的選舉競爭有關（李明璁，

1996；張錦弘，1997；余志豪，1998；林彥伶，1998；余孟奎，2000；施威良，

2001；張瑞真，2004；陳佳瑜，2004；董秋蓉，2005；陳佳鴻，2006；周寶娟，

2010）。換言之，以上針對老人年金或敬老津貼的碩士論文，發現探討重點著重在 國家機器介入公共政策的探討，並以選舉、政黨競爭、政黨利益等政治因素，做 為老人年金或敬老津貼議題出現的關鍵。

由於早期在針對國內老人年金或敬老津貼的研究，多以社會福利政策做為探 討的重點，並認為政黨競爭為老人年金或敬老津貼出現的主因，對於老人年金或 敬老津貼議題所具有的政治經濟特性、相關行為人與制度之間的互動關係等，未 能有所闡明或加以分析。

因此，本研究將以新竹縣政府「敬老福利津貼」做為研究方向，自1994 年（民 國83 年）7 月 1 日開辦以來，歷任縣長均相當重視敬老福利津貼的發放，並在預 算上編足，以利發放作業之順利，因此，在配套的實施計畫上，除了范振宗在1994

12 

年首次訂定「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」並實施，往後雖經11 次的修正，

但重要的轉折有 2 次修訂，分別為鄭永金修訂實施計畫，擴大發放對象；其次為 新竹縣政府在2010 年 4 月 23 日的縣務會議上通過增訂的排富條款。其中，牽涉 到制度設計、預算排擠等所造成的動員偏差問題，同時涉及到內政部、監察院、

新竹縣審計室、縣政府、縣議會、被排富的老人、弱勢團體等行為者在政治上的 互動與競合等關係，進而導致公共預算的重分配，藉以探討新竹縣歷年敬老福利 津貼政策的政治經濟變化。

目前新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫已於2010 年（民國 99 年）4 月 23 日 通過排富條款，並溯及自同年 2 月 1 日實施，根據新竹縣政府社會處資料顯示，

截至2009 年 11 月底，平均每月領取老人年金的人數為 52,844 人，而 2010 年 4 月 增修訂排富條款的新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫，排富對象共有九類：

一、現職軍公教及公營事業職員工；

二、經政府補助收容安置者；

三、領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人 員月退休（職）金或一次退休（職、伍）金。但民國69 年 1 月 1 日以前 領政府編列預算發給之一次退休（職、伍）金之軍公教及公營事業職員 工，不在此限。

四、領有老年農（漁）民福利津貼者；

五、領有榮民就養給與者；

六、稅捐稽徵機關核定之最近一年度個人綜合所得總額合計新臺幣50 萬元以 上；

七、個人所有之土地及房屋（不動產）價值合計新臺幣500 萬元以上；

八、入獄服刑、因案羈押或拘禁者；

九、最近一年內居住國內未滿183 日者。

以上九類排富對象合計約 3 萬人，即新竹縣原可領取老人年金的老人，約有 6 成

被排富，影響層面相當大，不僅造成新竹縣內老人的反彈，更立即反應在2010 年 2 月 27 日的立法委員補選中，結果造成民進黨的彭紹瑾以 71,625 票打敗國民黨候 選人鄭永堂的 56,342 票，在地方上引發「敬老津貼排富條款打敗鄭永堂」的說法 及爭論。

同時，由於新竹縣政府在2010 年（民國 99 年）4 月份的縣務會議中通過排富 條款，也引發新竹縣議會的高度關切，並在新竹縣議會召開第 1 次定期大會前，

由新竹縣縣長邱鏡淳率縣府社會處、財政處、民政處等一級主管，先行至縣議會 進行說明，與會的縣議員普徧認為縣政府著手修訂老人年金排富條款的過程，不 够公開、透明，有黑箱作業之嫌，且修訂事前未和議員溝通，讓議員們在地方深 受老人們的壓力，進而非難縣府。

新竹縣政府發放敬老福利津貼（老人年金）長達19 年（1994-2012）之久，所 發放總額超過 322 餘億元，新竹縣政府負債則高達 348 億餘元，因此，新竹縣政 府敬老福利津貼實施計畫自1994 年開始發放以來，即做為政治動員的工具，從制 度的設計與修正、預算排擠、地方與中央的攻防，乃至於2010 年增修訂的排富條 款，皆具有高度政治性，從政治人物、官僚體系、老人等行為者，都屬於被鑲嵌 在歷史結構中的行為者，目的都在追求利益的最大化，故其中的因果關係，不應 被化約為選舉、政黨競爭所始然，其背後的政治經濟關係分析，及偏差動員為本 研究的重點。

第四節 分析架構

任何公共政策或制度的制定，均無法脫離該國政治、經濟、社會和文化環境 因素的考量，更要顧及其歷史發展背景和基礎（蕭全政，1988：71-72）。同時，蕭 全政（2003：3）認為，組織與制度作為人類社會生存、發展過程中分配資源與利 用資源的方式，必然隱含特定的政治與經濟特性。而所謂的政治與經濟特性，誠

14 

如祝布諾（Bertrand de Jouvennel）所言：「經濟所關心的是現有資源的有效利用；

而政治是資源的增加」（De Jouvennel，1957：18）。換言之，對於鑲崁於特定歷史 時空環境的行為者而言，理性的經濟行為，其所期待及追求的是資源利用能達到 最佳化境界（optimum）；至於理性的政治行為，則是企圖將資源分配與汲取能達 到最大化境界（maximum）。

新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日起，范振宗任內開始發放敬老福 利津貼，原先發放對象約為三萬人，至鄭永金任內，所發放對象成長至五萬餘人。

由於無排富條款的設計，加上人口增加及遷入，至 2009 年底為止，新竹縣 65 歲 以上老人已增加到五萬六千餘人，每年發放金額高達24 餘億元，造成沉重的財政 負擔，造成新竹縣至2009 年（民國 98 年）底的負債高達 322 億元之主要原因。

新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日由范振宗開始發放老人年金，其 間歷經林光華、鄭永金、邱鏡淳等縣長，截至目前為止發放 19 年¹¹，總發放經費 為322 億餘，而截至 2010 年底，新竹縣政府負債高達 348 億餘元，年度歲出總預 算為217 億餘元。在 1993 年（民國 82 年）底競選連任成功的范振宗，為了履行 競選政見，於1994 年（民國 83 年）5 月 16 日的縣務會議上通過「新竹縣政府敬 老福利津貼實施計畫」，從同年7 月 1 日開始發放給全縣 65 歲以上老人每人每月 5,000 元的敬老津貼，揭開了新竹縣發放敬老津貼的序幕。

公共政策的形成必定具有時代背景意義，對於相關行為者而言，都隱含特定 利害得失關係，及資源利用與分配方式（蕭全政，1997：1-6）。就公共政策而言，

何以大部分的問題無法成為公共問題，且僅止於私人討論、社會問題的領域，或 者，已經進入公共問題的範圍，並成為萬眾矚目的議題時，仍然無法進入政府議 程中，形成公共政策，但是，問題一旦受到政府所青睞，將隨即排入政府議程中，

並形成公共政策。因此，任何制定公共政策的行為者，都有其價值及偏好，並企

11  根據新竹縣政府社會處提供資料，統計資料至 2011 年（民國 100 年）12 月底，故總發放金額為 322 億餘元。 

圖在資源利用及分配方式等過程中，將其所偏好的政策列入政府議程，藉以創造 最大利益。

在整體政經脈絡之中，新竹縣老人年金的發放在不同時期，政經環境與情勢 是不斷的變動，以致放在每 4 年一次的縣長選舉中，企圖連任或勝選的縣長候選 人，如范振宗及鄭永金，都會以政策制訂或加碼的方式，以政治社會的偏差動員，

令更多選民支持該政策，以達連任或勝選之目標，並追求政治上的最大利益，同 時，在勝選上任後，隨即修正「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」。而此動員社 會偏差的現象，行為者不僅出現在地方政治網絡中，諸如歷任縣長、縣議員、65 歲以上老人、縣府公務人員等，更來自中央機關的關注，諸如監察院、內政部、

新竹縣審計室等行為者，與新竹縣政府在公文的往返中，針對新竹縣敬老福利津 貼的發放，進行政策上的辯論與攻防。

在特定的偏差（bias）中，鑲崁在歷史結構，形成一種偏差動員（mobilization of bias）的現象。此處所謂之「偏差」（bias），非指偏見，或偏離規範等價值性判 斷，而係屬於一種描述性（descriptive）的名詞，其實際意涵為相關的參與者，在 資源分配與使用中的不同利害關係，亦即有一個特定利益分配的模式。從實存面 觀察，此種「偏差」存在於各種政策、規劃、程序、共識、制度、組織及個人，

甚至意識形態或主義理論的論述中，同時也是被結構化的（structuralized）。當然，

這些「偏差」的相關行為者，為了解決實存的問題而發動的政經行為，在制度面、

行為面或組織面，必然會形成有關的變遷（蕭全政，1997：5-8）。同時，「組織本 身就是一種為行動而準備的偏差動員」，這種偏差僅利於某種衝突的呈現而壓抑其 他衝突的表面化，因為組織本身即是某種偏差的動員（Schattschneider，1960：30，

71；蕭全政，1987：137）。

偏差（bias）只是表示在現行特定的時空背景下一個特定利益關係的分配狀 態；偏差會因應政經脈絡的變遷，而隨著人、時在變化。制度和組織兩者的政治 經濟特性，基本上有其相通之處，即都可以用偏差這個概念來表達（蕭全政，1997：

16 

11）。組織的形成與運作，深受其身處客觀歷史條件的影響，而組織的變遷，更是 內外環境與相關行為者互動鑲嵌的結果。同時，組織的制度設計中隱含特定的偏 差；組織為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標，利用制度的偏差進行動員；

而這些偏差動員的過程，又從而促成了組織的變遷（羅雅美，2006：145）。因此，

在探討「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」的政經發展過程中，必須從組織與 制度、相關行為者及政治經濟的鑲嵌關係來加以探討。

「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」歷經11 次的修訂，隨著政經環境的變 遷，其中主要行為者（actors）的策略行動為探討焦點；行為者（actor）的特性，

不僅表現於是個理性且自利的個體，還表現於必須與其他行為者不斷互動且汲取 資源以求存續或發展的有生命個體（蕭全政，2006：43）。而人類社會組織，基本 上界定了人與人間，或其他層次行為者之間，在實存社會中所面臨的機會與限制；

而人或其他層次行為者之間如何利用這些機會且面對這些限制，又將影響組織與 制度的運作和變遷（蕭全政，1997：2，11）。

換言之，新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月開始發放的敬老福利津貼，

每 4 年一次的縣長選舉，彷彿一場選票與鈔票的戰爭，新竹縣政府因為敬老福利 津貼的發放，讓全縣近10%的人口得以享有每月 5,000 元的敬老福利津貼，至 2001 年（民國90 年）鄭永金上任後，敬老福利津貼則修正為每人每月 6,000 元。因此，

不同的行為者為了追求政治利益的最大化，新竹縣雖歷經不同政黨的執政，無論 在政治、經濟及社會面向上，其中的邏輯都一樣，都在追求自身利益的最大化，

為了維護個自利益的延續，獲有敬老福利津貼的老人，除了希望敬老福利津貼，

可以繼續發放，甚至希望加碼敬老福利津貼的候選人可以勝選，諸如2001 年（民 國90 年）的鄭永金，在第三度挑戰新竹縣縣長的選戰中，為挑戰當時尋求連任的 林光華，提出敬老福利津貼加碼1,000 元的政見，並挑戰成功獲選為新竹縣縣長。

再如縣議員為尋求連任，在地方選區的經營上，也不斷向65 歲以上老人保證支持 縣政府繼續發放敬老福利津貼，並在年度的總預算上給予支持，或在縣議會之臨

時會、定期會中的各項議程中，包括總質詢、審查縣府提案、審查縣府總預算等 議程上，非難縣長或主管單位首長。

本文嘗試從政治、經濟、社會等次體系面向，探討在「新竹縣政府敬老福利 津貼實施計畫」修訂過程中，歷次修法過程中的制度形成、運作與變遷，預算排 擠，及利害關係人的策略行動及後續的影響，以詮釋制度、組織與權力變遷的決 定性因素；其中，包含政經社文構造與主要行為者之構造，以及該政策產出所產 生的衝擊，從而形成下一波的政經社文結構。本研究架構如下圖：

18 

圖１－１ 本研究之分析流程架構圖

資料來源：本研究整理

研究動機及 問題意識 

文獻回顧 

新竹縣敬老福利津貼實施計畫之政經分析 

結構面分析  歷史脈絡分析  政策面分析 

中央與地方、新竹縣 政府與新竹縣議會 

制度的設計與變遷  政治社會的動員與認同 

政策認同 選票  預算編列 鈔票 

結論與建議 

第五節 章節安排

本文共分為六章，第一章緒論主要在說明研究問題意識及相關文獻探討回 顧，提出本文所採取的制度歷史－結構的分析模式，其中包含了第十二屆至第十 六屆的縣長候選人、當選人的敬老福利津貼政見，選後的政見兌現的執行方式，

例如修法、預算編列等過程，以及中央監察院、新竹縣審計室的要求改善、內政 部在各年度的社會福利業務考核成績等，及藉由政治經濟觀點審視新竹縣政府自 1994 年至 2011 年在「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」的歷史脈絡、政治經濟 發展及歷史結構鑲嵌的因果關係，並對新竹縣政府發放敬老福利津貼的修法歷 程，及歷年發放造成的財政赤字，所造成的政經變遷進行政治經濟分析。

第二章至第四章係針對新竹縣政府發放敬老福利津貼的發展歷程，首先從選 舉政見、納入政府議程、計畫制訂、歷次修訂等進行歷史的描述，輔以中央與地 方在敬老福利津貼業務上的政策辯論，再者，本文擬藉由新竹縣政府開始發放「敬 老福利津貼」後的歷任縣長選舉，做為重要制度設計與變遷的論述階段，分別為：

第二章為1994 年（83 年）至 2001 年（90 年）的發展階段：民進黨執政時期，

每人每月5,000 元。

第三章為2002 年（91 年）至 2009 年（98 年）的財政惡化階段：國民黨執政 時期，鄭永金於選前加碼1,000 元，且擴大發放對象，導致財政惡化、政策排擠等 現象。

第四章為2010 年（99 年）至 2011 年（民國 100 年）：國民黨執政，制訂排富 條款，縮小發放對象，財政雖未進一步惡化，但導致被排富的老人多達3 萬餘人，

地方產生不滿情緒。目前新竹縣敬老福利津貼雖已制訂排富條款，且繼續發放，

故在此階段，僅以2010 年（99 年）至 2011 年（民國 100 年）的相關資料做為研 究分析的對象。

20 

第五章主要在探討新竹縣政府敬老福利津貼（老人年金）做為社會福利政策 的形成與發展，進一步探討「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」做為新竹縣政 府主要的社會福利政策過程中的偏差動員（mobilization of bias）的現象，並就讓 政策發展及演變過程中，藉由制度面、預算面的分析，瞭解新竹縣敬老福利津貼 的政經脈絡與爭議。

其次，本研究必須就新竹縣敬老福利津貼的歷史發展過程中，自第十二屆縣 長選舉後，民主進步黨的范振宗配合民主進步黨黨中央的政策，在縣長選舉中提 出發放敬老福利津貼的政見，連任縣長成功。在隨後的縣長選舉中，「敬老福利津 貼」的發放的確成為新竹縣在地方上大小選舉中的重要議題，包含縣議員、鄉鎮 市民代表、村里長等選舉中。但在發放16 年（1994-2009）後的新竹縣政府，敬老 福利津貼的累計發放金額高達305 億餘元，總負債高達 322 億餘元¹²，遠超過新竹 縣政府的年度預算。因此，邱鏡淳於2009 年（民國 98 年）12 月當選為第十六屆 新竹縣縣長後，苦於縣府負債沈重，難以實現其施政理念，遂於2010 年（民國 99 年）全面檢討敬老福利津貼的發放資格與條件，並於同年 4 月完成敬老福利津貼 的修正，依據國民年金法的排富設計，首度將「排富條款」納入新竹縣政府敬老 福利津貼實施計畫中。

新竹縣縣長邱鏡淳為落實其個人施政理念及政見，將「排富條款」納入新竹 縣政府敬老福利津貼實施計畫中，做為應變方法之一，進而縮小敬老福利津貼的 發放規模，而被排富的老人人口達3 萬人。此舉雖為新竹縣政府節省年度支出 15 億元，從另一角度觀之，則為公共資源重分配，當然也造成地方情緒的不滿。

為全面探討新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫，歷任發放敬老福利津貼的縣 長為了兌現其選舉承諾，均在制度上做了修正，無論是採取擴大發放對象的鄭永 金，抑或是訂定「排富條款」以縮小發放對象的邱鏡淳，均說明了「制度設計與 變遷」在政治經濟發展脈絡的重要力量，更是一種重要的政治、經濟、社會的動        

12  根據審計部臺灣省新竹縣審計室針對新竹縣政府歷年的總決算報告中整理所得數據。 

員偏差的現象。

在新竹縣政府發放敬老福利津貼的歷史發展過程中，中央與地方、縣政府與 縣議會、發放對象的擴大與縮小等的政治角力，本研究將進一步分析在敬老福利 津貼在政經、社會變遷過程中，行為者（決策者、文官、議員）、利害關係人（可 領取敬老福利津貼的老人及家庭等），如何影響新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫 的排富條款的制定，尤其是政策本身的公平性、預算分配的妥適性等問題。

第六章為結論與建議，本文將綜合上述分析，並回顧全文，以新竹縣敬老福 利津貼實施計畫排富條款制度設定後的政經發展，提出研究結論、政策建議及後 續觀察。

22 

第二章 開始及穩定發放階段，

1994-2001

1993 年（民國 82 年）11 月，范振宗為競選連任，提出發放敬老福利津貼每 人每月五千元的政見，並在其連任成功後，自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日起開 始發放敬老福利津貼，而根據新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫¹³規定，「凡於民 國八十二年五月二十七日前設籍並繼續居住本縣年滿六十五歲以上老人均得領取 本敬老福利津貼」，而同實施計畫亦規定「每人每月發給敬老福利津貼五千元」。

此舉為新竹縣政府開辦敬老福利津貼之濫觴。

隨後 1997 年（民國 86 年）新竹縣第十三屆縣長選舉中，由林光華勝選，接 續范振宗執政，並持續每人每月發放五千元的敬老福利津貼。在林光華執政的 4 年期間，針對「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」共進行了 3 次的修正。其中 最主要的修正分別在 1998 年（民國 87 年）針對支領一次退休金之公教人員或公 營事業單位退休之職工；其次在 1999 年（民國 88 年）就領有政府發給生活津貼 者、申領老年農民福利津貼者及申領二．五倍以內中低收入戶老人等對象進行修 正。

本階段發放時間共7 年，范振宗主政的三年期間發放金額為 52 億餘元，林光 華執政四年期間共發放76 億餘元，合計共發放 128 億餘元。同時，平均每月發放 人數從1995 年（民國 84 年）28,022 人，到 2001 年（民國 90 年）12 月底為止的 37,743 人，65 歲以上得領取敬老福利津貼老人增加 9,721 人。

本章將分別在第一節分析新竹縣訂頒敬老津貼政策的政經變遷；第二節討論 敬老津貼政策之形成與變遷；第三節則為敬老津貼政策的運作等面向依次討論，

並從政治、經濟及社會等脈絡中分析。

13  該實施計畫於 1994 年（民國 83 年）5 月 16 日的縣務會議中通過，為范振宗競選連任時所提出 之政見，范振宗為兌現其競選政見，於該實施計畫通過後，在同年 7 月 1 日正式發放敬老福利津貼。 

24 

第一節 訂頒敬老津貼政策的政經變遷

壹、國內政經發展背景

老人經濟安全制度的設計，原本為一個相當單純的社會福利政策及訴求，但 在高齡化社會現象所伴隨而來的老人工作、退休準備、老人照顧等議題，成為社 會所關注的焦點，其中老人年金的議題在臺灣形成一個公共政策，進而成為一個 政治訴求，肇始於 1992 年（民國 81 年）底的立法委員選舉。而當時的執政黨國 民黨與在野黨民進黨對於這個社會福利議題，迥然不同，國民黨傾向於採取國民 年金制度，藉由社會保險制度解決老人經濟安全問題，至於民進黨則主張以發放 敬老福利津貼為訴求。

因此，在老人經濟安全的議題上，軍公教人員在國家制度的保障下，擁有優 厚的老年安全及退休制度，在健康保險上，在1989 年也針對農民健康保險之立法 與實施、地方民意代表及村里鄰長健康保險之實施，1990 年實施低收入戶健康保 險。1994 年完成的全民健康保險法及中央健康保險局組織條例的立法，1998 年行 政院核定勞工保險失業給付實施辦法。至此，軍公教人員、農民、勞工等族群，

大致上已經納入老人經濟安全制度的範籌，隨之而來的「福利差距」，乃至於「福 利剝奪」的發生，讓老人社會福利議題發酵。而1994 年民進黨在中南部倡議「國 民年金」制度，讓未納入老人經濟安全制度保障的老人及老農，成為日後的立法 委員、地方縣市長等選戰中，民進黨候選人的主要議題，「老人年金」、「敬老福利 津貼」遂成為政治動員的重要的利器。

因此，傅立葉研究指出：「老人年金之所以成為選舉中的重要訴求，……，更 重要的，是由於我國過去國家福利體系的階層化，所造成的潛在社會衝突¹⁴」（蕭 新煌、林國明：2000，232-256）。傅立葉更研究指出：「國家的社會政策本身可能

14傅立葉，「老年年金、政黨競爭與選舉」，收錄於蕭新煌、林國明主編之台灣社會福利運動一書。 

創造或強化社會團體之間的界限，造成社會團體之間可能產生的衝突。而此種潛 在的社會衝突，便可能成為政黨或政治人物從事政治動員的基礎。¹⁵」（蕭新煌、

林國明：2000，232-256）。

由於社會上仍有老人未納入老人經濟安全制度的保障，加上軍公教的退休保 障制度的完善，形成的「福利剝奪」、「國家福利體系階層化」等現象，讓「敬老 福利津貼」成為選戰過程中的政治動員的利器。隨著1992 年立法委員選舉後，1993 年的澎湖縣第 11 屆縣長補選，民進黨籍的高植澎主打老人年金每月 3000 元的政 見當選，激發1993 年底縣市長選舉，民進黨全面「老人年金」作為該黨的共同政 見及誘因，並承諾老人每年可以領取5000 元的老人年金，選舉結果，民進黨有台 北縣、宜蘭縣、新竹縣、台南縣、高雄縣及澎湖縣等六位縣長當選，連同民進黨 盟友無黨籍的嘉義市，均在1994 年 7 月 1 日垉陸續發放敬老津貼，此外，國民黨 籍的台南市長當選人也在同年發放老人年金，至此，以敬老津貼為主的社會津貼 制度正式在台灣七縣市實施。同時，民進黨在 1994 年提出「國民年金法草案」，

企圖建立國民年金制度，而國民黨直到台灣中、南部的縣市長選情因為老人年金 議 題 而 炒 熱 選 情 時 ， 方 才 發 現 老 人 年 金 為 深 具 政 治 票 房 的 政 見 （ 林 萬 億 ， 2009:267-282；孫健忠，1997:73-97）。

隨後在 1994 年的省市長選舉、1997 年的縣市長選舉、2000 年總統大選等選 舉，老人年金議題必然成為選戰中的焦點話題，讓老人年金的發放及數額成為選 舉過程中，動員選民的重要關鍵，候選人之間的競價所提出的老人年金政見，更 是處處充滿煙硝味，彷彿一場老人年金政見的拍賣會，哪位候選人出的價錢好，

就會獲得選民的青睞。而勝選的候選人或縣市首長，為了兌現選舉所提出的政見 及諾言，將選舉時承諾納入政策，故老人年金從一項公共議題進入政策議程，並 成為許多縣市政府的重要的社會福利政策。其中，目前仍繼續編列敬老福利津貼 預算發放老人年金的縣市政府為新竹縣、新竹市及金門縣，換言之，老人年金議        

15  同上註。 

26 

題仍為新竹縣、新竹市及金門縣等縣市長選舉中的重要選舉政見。

貳、訂頒敬老福利津貼實施計畫的政經變遷

新竹縣自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日起，由范振宗縣長開始發放敬老福利 津貼，每人每月5,000 元，係出自於實現連任前的政見及承諾。然而老人經濟安全 制度的設計，原本為一個相當單純的社會福利政策及訴求，但在高齡化社會現象 所伴隨而來的老人工作、退休準備、老人照照顧等議題，成為社會所關注的焦點，

其中老人年金的議題在臺灣形成一個公共政策，進而成為一個政治訴求，肇始於 1992 年（民國 81 年）底的立法委員選舉。而當時的執政黨國民黨與在野黨民進黨 對於這個社會福利議題，迥然不同，國民黨傾向於採取國民年金制度，藉由社會 保險制度解決老人經濟安全問題，至於民進黨則主張以發放敬老福利津貼為訴求。

因此，在1993 年（民國 82 年）11 月 27 日舉行的台灣省新竹縣第十二屆縣長 選舉中，代表民進黨競選連的范振宗，配合民進黨中央的訴求，以「凡年滿六十 五歲老人，每人每月發放敬老福利津貼五千元」為政見，而代表國民黨挑戰的鄭 永金則配合國民黨在老人福利的主張，以「支持中央的老人年金制」為政見，而 脫黨參選的周細滿也以「社會福利，說到做到：(1)縣內六十五歲以老人，每月發 給五千元福利金」為政見。同年，范振宗順利連任後，隨即著手規劃敬老福利津 貼發放事宜，1994 年（民國 83 年）5 月 16 日的縣務會議中通過「新竹縣政府敬 老福利津貼實施計畫」，並在八十四年度新竹縣總預算案中編列18 億 8,900 萬 2,000 元的敬老福利津貼預算¹⁶送新竹縣議會審議通過¹⁷（新竹縣議會，1994a），在同年 7 月 1 日正式發放新竹縣敬老福利津貼。

第二節 敬老津貼政策的形成與變遷

16  是項敬老福利津貼預算係編列在社會福利基金中，屬於非營業基金。 

17  新竹縣議會第十三屆第一次定期會第十九次會議中，由大會審議八十四年度新竹縣總預算案暨 附屬單位預算及綜計表二讀會及三讀會中議決通過。 

壹、新竹縣敬老福利津貼政策的形成：范振宗（1994-1997）

在所有的社會福利政策中，最受選民青睞的就屬「敬老津貼」、「中低收入戶 老人生活津貼」等非繳費式、現金式的津貼給付，而藉由老人年金議題為主要訴 求的社會動員，在1990 年代以後的政黨競爭及選舉中大量浮現¹⁸（傅立葉，2000：

232-254）。而新竹縣的敬老福利津貼政策¹⁹則伴隨著縣市長選舉，由競選連任的范 振宗提出以「凡設籍並居住於新竹縣年滿六十五歲以上老人每人每月發放五千人 的老人年金」為政見，獲得連任。

表2-1 新竹縣第十二屆縣長選舉候選人提出有關敬老福利津貼政見一覽表

屆次 政黨 姓名 當選者 敬老福利津貼政見 得票數（得票率）

第12 屆

（1993 年）

周細滿 社會福利，說到做 到：(1)縣內六十五 歲以老人，每月發給 五千元福利金；

13,099（6.7%）

民主進步黨 范振宗 V 一、推行社會福利政 策：年滿65 歲未領 政府補助者，發放敬 老津貼每月伍仟元

97,688（50.04%）

中國國民黨 鄭永金 支持中央「老人年金 制」

84,440（43.26%）

資料來源：台灣省新竹縣第十二屆縣長選舉選舉公報及台灣省新竹縣第十二屆縣長、第十三屆縣議 員、第十二屆（竹北市第三屆）鄉鎮市長選舉選務工作總報告 作者自行整理。

范振宗為了兌現競選時的政見及承諾，遂於1994 年（民國 83 年）5 月 16 日 的新竹縣縣務會議中通過「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」，同時也在新竹縣 社會福利基金²⁰編列十八億餘元預算支應敬老福利津貼的發放，並在同年7 月 1 日 起開始發放敬老福利津貼。以1994 年（民國 83 年）5 月 16 日新竹縣政府縣務會        

18  傅立葉，「老年年金、政黨競爭與選舉」，收錄於蕭新煌、林國明主編之台灣社會福利運動一書。 

19  地方上習慣上稱呼為老人年金。 

20  該基金屬非營棊基金，而所有的歲出預算都由縣政府總預算編列預算投資讓基金，以維持基金 之運作。