任何公共政策或制度的制定，均無法脫離該國政治、經濟、社會和文化環境 因素的考量，更要顧及其歷史發展背景和基礎（蕭全政，1988：71-72）。同時，蕭 全政（2003：3）認為，組織與制度作為人類社會生存、發展過程中分配資源與利 用資源的方式，必然隱含特定的政治與經濟特性。而所謂的政治與經濟特性，誠
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如祝布諾（Bertrand de Jouvennel）所言：「經濟所關心的是現有資源的有效利用；
而政治是資源的增加」（De Jouvennel，1957：18）。換言之，對於鑲崁於特定歷史 時空環境的行為者而言，理性的經濟行為，其所期待及追求的是資源利用能達到 最佳化境界（optimum）；至於理性的政治行為，則是企圖將資源分配與汲取能達 到最大化境界（maximum）。
新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日起，范振宗任內開始發放敬老福 利津貼，原先發放對象約為三萬人，至鄭永金任內，所發放對象成長至五萬餘人。
由於無排富條款的設計，加上人口增加及遷入，至 2009 年底為止，新竹縣 65 歲 以上老人已增加到五萬六千餘人，每年發放金額高達24 餘億元，造成沉重的財政 負擔，造成新竹縣至2009 年（民國 98 年）底的負債高達 322 億元之主要原因。
新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月 1 日由范振宗開始發放老人年金，其 間歷經林光華、鄭永金、邱鏡淳等縣長，截至目前為止發放 19 年11，總發放經費 為322 億餘，而截至 2010 年底，新竹縣政府負債高達 348 億餘元，年度歲出總預 算為217 億餘元。在 1993 年（民國 82 年）底競選連任成功的范振宗，為了履行 競選政見，於1994 年（民國 83 年）5 月 16 日的縣務會議上通過「新竹縣政府敬 老福利津貼實施計畫」，從同年7 月 1 日開始發放給全縣 65 歲以上老人每人每月 5,000 元的敬老津貼，揭開了新竹縣發放敬老津貼的序幕。
公共政策的形成必定具有時代背景意義，對於相關行為者而言，都隱含特定 利害得失關係，及資源利用與分配方式（蕭全政，1997：1-6）。就公共政策而言，
何以大部分的問題無法成為公共問題，且僅止於私人討論、社會問題的領域，或 者，已經進入公共問題的範圍，並成為萬眾矚目的議題時，仍然無法進入政府議 程中，形成公共政策，但是，問題一旦受到政府所青睞，將隨即排入政府議程中，
並形成公共政策。因此，任何制定公共政策的行為者，都有其價值及偏好，並企
11 根據新竹縣政府社會處提供資料，統計資料至 2011 年（民國 100 年）12 月底，故總發放金額為 322 億餘元。
圖在資源利用及分配方式等過程中，將其所偏好的政策列入政府議程，藉以創造 最大利益。
在整體政經脈絡之中，新竹縣老人年金的發放在不同時期，政經環境與情勢 是不斷的變動，以致放在每 4 年一次的縣長選舉中，企圖連任或勝選的縣長候選 人，如范振宗及鄭永金，都會以政策制訂或加碼的方式，以政治社會的偏差動員，
令更多選民支持該政策，以達連任或勝選之目標，並追求政治上的最大利益，同 時，在勝選上任後，隨即修正「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」。而此動員社 會偏差的現象，行為者不僅出現在地方政治網絡中，諸如歷任縣長、縣議員、65 歲以上老人、縣府公務人員等，更來自中央機關的關注，諸如監察院、內政部、
新竹縣審計室等行為者，與新竹縣政府在公文的往返中，針對新竹縣敬老福利津 貼的發放，進行政策上的辯論與攻防。
在特定的偏差（bias）中，鑲崁在歷史結構，形成一種偏差動員（mobilization of bias）的現象。此處所謂之「偏差」（bias），非指偏見，或偏離規範等價值性判 斷，而係屬於一種描述性（descriptive）的名詞，其實際意涵為相關的參與者，在 資源分配與使用中的不同利害關係，亦即有一個特定利益分配的模式。從實存面 觀察，此種「偏差」存在於各種政策、規劃、程序、共識、制度、組織及個人，
甚至意識形態或主義理論的論述中，同時也是被結構化的（structuralized）。當然，
這些「偏差」的相關行為者，為了解決實存的問題而發動的政經行為，在制度面、
行為面或組織面，必然會形成有關的變遷（蕭全政，1997：5-8）。同時，「組織本 身就是一種為行動而準備的偏差動員」，這種偏差僅利於某種衝突的呈現而壓抑其 他衝突的表面化，因為組織本身即是某種偏差的動員（Schattschneider，1960：30，
71；蕭全政，1987：137）。
偏差（bias）只是表示在現行特定的時空背景下一個特定利益關係的分配狀 態；偏差會因應政經脈絡的變遷，而隨著人、時在變化。制度和組織兩者的政治 經濟特性，基本上有其相通之處，即都可以用偏差這個概念來表達（蕭全政，1997：
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11）。組織的形成與運作，深受其身處客觀歷史條件的影響，而組織的變遷，更是 內外環境與相關行為者互動鑲嵌的結果。同時，組織的制度設計中隱含特定的偏 差；組織為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標，利用制度的偏差進行動員；
而這些偏差動員的過程，又從而促成了組織的變遷（羅雅美，2006：145）。因此，
在探討「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」的政經發展過程中，必須從組織與 制度、相關行為者及政治經濟的鑲嵌關係來加以探討。
「新竹縣政府敬老福利津貼實施計畫」歷經11 次的修訂，隨著政經環境的變 遷，其中主要行為者（actors）的策略行動為探討焦點；行為者（actor）的特性，
不僅表現於是個理性且自利的個體，還表現於必須與其他行為者不斷互動且汲取 資源以求存續或發展的有生命個體（蕭全政，2006：43）。而人類社會組織，基本 上界定了人與人間，或其他層次行為者之間，在實存社會中所面臨的機會與限制；
而人或其他層次行為者之間如何利用這些機會且面對這些限制，又將影響組織與 制度的運作和變遷（蕭全政，1997：2，11）。
換言之，新竹縣政府自1994 年（民國 83 年）7 月開始發放的敬老福利津貼，
每 4 年一次的縣長選舉，彷彿一場選票與鈔票的戰爭，新竹縣政府因為敬老福利 津貼的發放，讓全縣近10%的人口得以享有每月 5,000 元的敬老福利津貼，至 2001 年（民國90 年）鄭永金上任後，敬老福利津貼則修正為每人每月 6,000 元。因此，
不同的行為者為了追求政治利益的最大化，新竹縣雖歷經不同政黨的執政，無論 在政治、經濟及社會面向上，其中的邏輯都一樣，都在追求自身利益的最大化，
為了維護個自利益的延續，獲有敬老福利津貼的老人，除了希望敬老福利津貼，
可以繼續發放，甚至希望加碼敬老福利津貼的候選人可以勝選，諸如2001 年（民 國90 年）的鄭永金，在第三度挑戰新竹縣縣長的選戰中，為挑戰當時尋求連任的 林光華，提出敬老福利津貼加碼1,000 元的政見，並挑戰成功獲選為新竹縣縣長。
再如縣議員為尋求連任，在地方選區的經營上，也不斷向65 歲以上老人保證支持 縣政府繼續發放敬老福利津貼，並在年度的總預算上給予支持，或在縣議會之臨
時會、定期會中的各項議程中，包括總質詢、審查縣府提案、審查縣府總預算等 議程上，非難縣長或主管單位首長。
本文嘗試從政治、經濟、社會等次體系面向，探討在「新竹縣政府敬老福利 津貼實施計畫」修訂過程中，歷次修法過程中的制度形成、運作與變遷，預算排 擠，及利害關係人的策略行動及後續的影響，以詮釋制度、組織與權力變遷的決 定性因素；其中，包含政經社文構造與主要行為者之構造，以及該政策產出所產 生的衝擊，從而形成下一波的政經社文結構。本研究架構如下圖：
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圖１－１ 本研究之分析流程架構圖
資料來源：本研究整理
研究動機及 問題意識
文獻回顧
新竹縣敬老福利津貼實施計畫之政經分析
結構面分析 歷史脈絡分析 政策面分析
中央與地方、新竹縣 政府與新竹縣議會
制度的設計與變遷 政治社會的動員與認同
政策認同 選票 預算編列 鈔票
結論與建議