無殼老蝸牛的生活實況：從一棟出租公寓看老年租屋者的居住狀況與問題

國立台灣大學建築與城鄉研究所 碩士論文

Graduate Institute of Building and Planning National Taiwan University

Master Thesis

無殼老蝸牛的生活實況

從一棟出租公寓看老年租屋者的居住狀況與問題

The Reality of the Elderly Tenants’ Lives:

A Study of a Rental Apartment in Taipei

黃千桓

Cian-Huan Huang

指導教授：劉可強 博士 Advisor: Ke-Chiang Liu, Ph.D.

中華民國 104 年 2 月

February 2015

摘要

「以租代買」在都市房價高漲之際，能是一種安居的選擇嗎？租屋至老的無 殼蝸牛過著什麼樣的生活？在既有的文獻中卻無從得知。

既有的老人租屋文獻，多為量化研究，受訪者的面貌模糊，不足以讓讀者了 解其生活實況。而老人住宅的相關文獻，則多為公部門、財團老人住宅居民的居 住滿意度調查與硬體檢討，無法呈現因租金過高而未能入住、以致轉往民間租屋 的老人居住需求。

為彌補既有研究在民間租屋老人生活實況的缺口，本研究擇一處民間（非財 團）經營的集合式出租公寓，作為主要調查對象，將一般市場中的租屋年長者做 清楚的描繪，以此為主要而基本的研究起始。再藉由這些租屋年長者的接觸、訪 談紀錄，疊合出他們的處境，企圖從「出租公寓居民」的生活實況與反應看老人 住居問題。

研究發現既有的公部門、財團老人住宅雖有高規格的硬體設計及服務提供，

但收費門檻高於一般退休勞工所能負擔，明顯無法回應該階層租屋高齡者的居住 需求。而本研究所在區域的租屋住宅雖然並非理想的居所，但卻是這個城市裡退 休高齡勞工租屋者安身立命的所在，一個「可負擔」的居所；並展現了租屋市場 裡「包容而富彈性」的面向，在房價居高不下之際，代替政府消化了部分「可負 擔住宅」不足將引致的社會問題。

關鍵字：老人租屋、老人住宅、出租住宅、可負擔住宅、社會住宅

II

Abstract

Living by renting a house instead of buying one may be a way to face the sharply rising house prices in the city. But how are those who renting houses in their whole life? We have very few information about them. Literature on elderly tenants is rare.

And most of them are quantitative research, in which we cannot understand who the tenants are, how are their living conditions. Individual elderly tenants’ profile and their daily life is sketchy in the existing literature.

If we check into the literature on elderly housing, we will find that in Taiwan most of the researches focus on premises which were built by government or by the financial groups. These researches usually aim on physical living conditions or the post-occupancy evaluation of the residents, try to find improvements to make those elderly housings (which still have vacant units) better and more appealing. Such researches often ignored that these kind of elderly housing all have the same problem:

the rent is too high to the retired laborers.

To fill such research gap, I studied a rental apartment which is not managed by government nor by any financial groups. I try to portray the residents’ lives and social network in the building as well as around the area.

This rental apartment is definitely not an ideal place to live. But to the residents the prime principle is what they can “afford” to pay the rent. I found that this rental apartment and its’ neighborhood have some special quality: comprehensive and flexible. Such special quality permeated there indeed help the government to reduce its burden caused by the deficiency of affordable housing, and minimized the coming social problems.

Keywords: Elderly tenant; Elderly housing; Rental housing; Affordable housing;

Social housing

III

目 錄

摘要... I 表目錄... IV 圖目錄... IV

第一章 緒論... 1

第一節 研究動機... 1

第二節 研究背景... 2

第二章 文獻回顧... 17

第一節 需求（need）vs. 欲求（demand）... 17

第二節 小規模、社區化 vs. 大型、機構化 ... 18

第三節 國內老人住宅研究的趨勢... 19

第四節 小結... 21

第三章 田野歷程，研究發問與方法... 22

第一節 田野歷程... 22

第二節 研究發問... 26

第三節 研究方法與研究對象... 27

第四章 華園的環境與居民組成... 28

第一節 華園環境... 28

第二節 居民組成... 44

第三節 如何運作... 47

第四節 華園之外... 52

第五章 他／她們的故事... 55

阿財... 55

麗雲... 61

阿勝... 64

胡光輝... 67

楊阿玉... 71

第六章 研究討論... 75

參考書目... 78

IV

表目錄

表 1：近十年台北市、全國房價所得比... 2

表 2：全球部分城市房價所得比... 3

表 3：住宅名詞釋疑... 6

表 4：台北市公營住宅列表... 7

表 5：各老人福利機構定義... 10

表 6：台北市老人公寓、住宅一覽表... 11

表 7：臺北市老人公寓（住宅）近 3 年入住數一覽表... 13

表 8：長庚養生文化村收費標準... 15

表 9：市立老人自費安養中心（分為松柏、長青樓），收費標準... 16

表 10：租屋者訪談名單... 23

表 11：田野過程中曾參訪的出租套雅房... 25

表 12：確定主要調查地點前的訪談名單（包含租屋者及公寓管理員，計 4 位） ... 26

表 13：華園居民居住時間統計... 錯誤! 尚未定義書籤。 表 14：華園住戶年齡分布... 46

圖目錄

圖 2：華園正門... 29

圖 3：地下室入口（視角為由下往上）... 30

圖 4：地下室... 32

圖 5：地下室帄面示意圖... 33

圖 6：地下室的衛浴... 34

圖 7：地下室的南側長廊... 34

圖 8：四樓帄面示意圖... 35

圖 9：四樓前棟玄關的料理帄台... 36

圖 10：四樓前棟玄關... 37

圖 11：四樓前棟的走廊。... 38

圖 12：四樓後棟走廊... 39

圖 13：五樓帄面示意圖... 40

V

圖 14：五樓前棟玄關... 41

圖 15：五樓的衛浴... 42

圖 16：五樓的玄關... 42

圖 17：五樓長廊... 43

圖 18：六樓料理區... 44

圖 19：管理員的房間... 48

圖 20：阿財... 55

圖 21：阿財房間帄面圖... 59

圖 22：床頭... 60

圖 23：床尾... 60

圖 24：麗雲... 61

圖 25：麗雲房間帄面示意圖... 62

圖 26：房間一隅，進門右側... 62

圖 27：阿勝... 64

圖 28：胡光輝... 67

圖 29：房間進門一隅... 70

圖 30：楊阿玉... 71

第一章 緒論

第一節 研究動機

台灣的住宅自有率偏高，對於一般民眾而言，買房安居是人生購物清單中的 一個必要選項。然而現今高升的房價使得受薪階層在市區購屋等同一種妄想，我 便開始思考「以租代買」作為安居的另外一種可能。

然而終身租屋會是一種安居的可能嗎？這些選擇租屋至老的人在哪裡？過 著怎麼樣的生活？這麼一說真是讓人無從想像，只能從報章中略窺一二，然而卻 多為獨居高齡者租屋遭到排斥的報導。看來「以租代買」作為安居的選項，對於 邁入老年的租屋者而言存有風險。

我國的公共政策如何回應這樣的老年人租屋需求呢？回溯至民國 80 年代，

內政部曾針對高齡人口增加提出應對辦法：興建專供租賃的健康老人公寓；同一 個時期，民間財團也陸續推出健康老人的住宅：如民國 79 年太設集團的北投「奇 岩居」、民國 82 年潤泰建設的淡水「潤泰生活新象」等，民國 90 年代長庚更推 出了收費相對平易的養生村。

但是公部門的老人公寓政策並未普遍推行，至今全國不到十處，平均入住率 以北市老人公寓、住宅為例，僅達七成。而民間財團興辦的老人住宅，早期開辦 者多已轉型；而開放入住時、沸沸揚揚引起眾多討論的長庚養生村，也一度面臨 入住率不佳，而持續調整經營方向中。

針對老人開辦的住宅還有空房，而針對租不到房住的老人發出的媒體報導仍 是一則又一則。

在老年租屋者居住現況的資料搜索過程中，一則〈民間版銀髮住宅 阿伯一 租 20 年〉（何醒邦，2012）的報導引起我注意。在公部門與財團興建專供老人 居住的住宅之外，或許這樣的案例能較反應一般市民的需求與負擔能力。

鑒於目前租屋老人居住相關的文獻，多為既有的公部門、財團老人住宅居民 的居住滿意度調查與硬體檢討，未能包含一般市場租屋的健康老人；而與一般市 場租屋的健康老人相關之文獻，則多僅呈顯出老人租屋不易的困窘面向¹，對於 民間出租公寓如何運作，並包納了有租屋需求的年長者，在既有的研究中則無從

1何醒邦、賴昭穎（2012.2.29）〈單身老人租屋 飽受歧視〉。聯合報。[Online].

Available:http://money.udn.com/house/storypage.jsp?f_ART_ID=258431（閱覽日期：2014.5.28）

黃驛淵（2012.2.29）〈歧視！9 成房東拒老人租屋〉。聯合報。[Online]. Available:

http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NAT5/8928359.shtml

（閱覽日期：2014.10.28）

2

得知。

透過親身訪查，我發現報導所在的萬華區有許多提供出租的套雅房，雖不專 供老人，居民卻多是年邁的老者。在探訪了數處出租公寓後，我認為有必要擇一 作為一個折衷的案例（非公部門、財團老人住宅，亦非零散的民間租屋個體戶），

希望能就最基本的，將租屋年長者的面目做較清楚的描繪，以此為主要而基本的 研究起始。並藉由這些租屋年長者的接觸、訪談與紀錄，疊合出他們的處境，了 解他們的居住需求；一方面則試圖回應既有政策與租屋者實際生活的落差。

第二節 研究背景

一、 現象描述

房價攀升，難以負擔

「古亭挑高美寓一房一廳下殺，一坪 91.6 萬，總價 1068 萬」。²

全國整體房價居高不下，房價所得比持續攀升，尤其台北市，其房價所得比

3在民國 102 第四季已達 15.01 倍（見表 1），意味著一個家戶需花費 15 年的全部 收入才能買上一間房子：買房對一般受薪階層而言，門檻越來越高。

表 1：近十年台北市、全國房價所得比⁴

資料來源：內政部不動產資訊平台。[Online] Available:

http://pip.moi.gov.tw/NET/E-Statistics/E2-2.aspx（閱覽日期：2013.10.15）。此為民國 92 年 2 月至 102 年 2 月之統計資料，上線為台北市房價所得比、下線為全國房價所得比。

2 2013 年 10 月，台北捷運台電大樓二號出口房仲派發的售屋傳單。

3 簡白地說，房價所得比是以「房屋的總價」除以「家庭的年所得」，代表一個家庭需花費多少 年的收入方能買得起一戶住宅。精確的說法是以採用不動產成交案件實際資訊申報登錄、財政部 財稅資料中心個人綜合所得稅申報資料，分別統計中位數房價、家戶年可支配所得中位數，再以 中位數房價除以家戶年可支配所得中位數得出。

4 民國 92 年第四季至 102 年第四季統計。全國房價所得比十年內由 4.59 倍攀升至 8.37 倍。

3

透過美國顧問公司 Demographia 於 2014 年年初公布的《Demographia 國際 房價負擔能力調查：2014》，可以發現北市的房價所得比與其他國際都市相較，

明顯偏高：台北市 2013 年第四季房價所得比為 15.01 倍，其他城市如香港為 14.9 倍、倫敦 7.3 倍，紐約 6.2 倍，東京橫濱則是 4.4 倍，

表 2：全球部分城市房價所得比

資料來源："Demographia 10th Annual Demographia International Housing Affordability Survey: 2014

"⁵，統計年度為 2013 年。此統計取樣的城市來自於澳洲、加拿大、愛爾蘭、紐西蘭、英國、美 國；亞洲僅有日本、新加坡，中國則僅有香港納入統計。台灣台北市房價所得比則來自中華民國 內政部不動產資訊平台 2013 年第四季之統計[Online] Available:

http://pip.moi.gov.tw/NET/E-Statistics/E2-2.aspx（閱覽日期：2014.10.30）。此表為我自製。

以租代買作為安居的另一種可能？

拒絕被高房價綁架，以租代買可以是一種選擇。然而部分租屋者步入老年 後，卻遇上另一個問題：當房東欲收回房屋自用或出售，年事已高的租屋者再度 回到尋求租屋的市場中，卻發現市場沒有以前那麼友善了－－年齡竟然成為租屋 的障礙，房東不願租老人。

獨居高齡者與精障者租屋遭到排斥

就崔媽媽基金會的研究報告指出，願意出租房舍予老人、單親家庭、低收入 戶及身心障礙者的比率不到一成，其中以低收入戶與老人的接受度最低（呂秉 怡、華昌宜、花敬群，2003：96-97）。為了照顧弱勢租屋，內政部於 2013 年開 始試辦租屋服務平台，希望透過補貼吸引房東釋出空屋，然而成效尚待觀察。

5 "Demographia 10th Annual Demographia International Housing Affordability Survey: 2014 "

4

圖 1：房東接受弱勢團體比例統計圖

資料來源：本圖擷取自呂秉怡、華昌宜、花敬群（2003）臺北市住宅租賃市場行為與管理制度之 研究。研究單位：財團法人崔媽媽基金會。委託單位：台北市政府國宅處。統計樣本為 18653 筆。

民國 80 年代國家面對高齡人口增加提出的應對方法

其實在民國 79 年內政部為因應我國人口老化，曾擬定「八十年度建立老人 公寓改善老人居住實施計畫」，興建「可自理生活之健康老人」的租賃公寓。不 過這種老人公寓因有附加服務，所以收費較一般公寓要高，也未普遍推廣。目前 台北市僅有四處，可入住人數為 376 人，截至 103 年 2 月入住率為七成一。

80 年代財團陸續推出健康老人的住宅，但不盡順利

在民國 80 年代內政部於台灣各地陸續推出老人公寓之際，民間亦出現了各 類型的高齡者住宅。像是民國 79 年太設集團的北投「奇岩居」、民國 82 年潤泰 建設的淡水「潤泰生活新象」、和信集團旗下的捷和建設推出的汐止「水蓮山莊」

等。然而這個時期推出的民間高齡者住宅營運卻不盡順利。在申請者寡的情況 下，「奇岩居」後來改為溫泉渡假俱樂部，「水蓮山莊」則是將入住資格放寬為一 般民眾並開放買賣，只有「潤泰生活新象」至今持續針對金字塔頂端、具有高消 費力的高齡者提供居住服務。

長庚打造收費相對平易的養生村，但入住率不佳

民國 94 年，財團法人長庚紀念醫院籌備多年的「長庚養生文化村」開放入 住。和坊間其他民營的高齡者住宅相較，長庚養生村的月收費的確平易許多，然 而長庚養生村的入住率卻一直不見起色，民國 97 年僅有 27.9％（內政部營建署，

2008：17）。至民國 101 年入住率雖增至七成，但申請對象卻以返台定居的歸國 華僑比率最高（周義朗，2012）。

政府興辦的老人公寓還有空房

5

至 101 年底 65 歲以上人口已達 260 萬，占總人口比率 11.2％⁶。隨著 65 歲 以上高齡人口佔全體人口之比率增加，老人的各項生活需求逐漸與商機畫上等 號。然而即便是對市場最為敏感的民間廠商，也抓不準民眾對高齡者住宅的需求 為何。以長庚文化養生村為例，自民國 80 年開始籌畫到 94 年開放入住，籌備十 數年，營運後入住率仍不理想，原定的宜蘭、嘉義太保的養生村也告停；公辦民 營的老人公寓經營多年也仍還有空房。

政府與財團成立的老人住宅收費均高於勞保年金月平均

公辦民營的大龍老人住宅單人房，不含三餐、具低收入戶資格者每月費用為 1 萬 3300 元，而在租屋網上同一條路的八坪套房租金僅需 7800 元⁷。

無論是公辦民營的老人公寓還是民間的銀髮住宅，不僅是提供居住，還包含 了其他服務，像是每日血糖血壓紀錄、餐食服務、用藥提醒、保護性看視等等，

入住費用高出一般市面租屋許多。

根據勞委會統計，一般退休勞工領取的勞保年金平均下來一個月為一萬三千 餘元⁸（施曉光、楊久瑩、林曉雲，2013.4.26），兩相對照之下，顯露出政府與財 團興辦的老人住宅高估了一般退休勞工的負擔能力，或是，根本未將退休勞工視 為入住的對象。既然如此，一般退休、無房的老人住在哪裡？在政府與民間財團 規劃的老人住宅之外，有沒有其他對於退休勞工而言相對切實的例子能作為參 照？

二、 住宅政策施行現況

回顧我國的住宅政策，向來是以「住者有其屋」－－鼓勵民眾擁有自己的房 子為主。歷經鼓勵一般老百姓自行興建，到由政府主動興建國宅再販售予民眾，

一直到 1980 年代，逐漸將興建的任務轉移至民間廠商，再實施貸款優惠協助民 眾到市場自行購屋，這些政策都將民眾導向買房。

1957-1975《興建國民住宅貸款條例》：貸款民眾自行興建，不過因為需要自備土 地，反而成為城鄉移民(主要住宅需求者)的限制

1976-1981《國民住宅條例》：政府直接興建國宅供民眾購買

1982-1989《國民住宅條例》修正：興建國宅導致資金積壓，國家欲鼓勵民間資 本興建國宅以減輕負擔，然而參與者寡

1989-1999 增訂「輔助人民貸款自購住宅」：政府開始利用銀行資金並補貼利息來

6 內政部統計處公布之民國 102 年第 4 週內政統計通報（101 年底人口結構分析）。

7 2014 年 9 月 8 日我於 591 租屋網上即時查詢，該套房已於當年 10 月租出。

8 施曉光、楊久瑩、林曉雲（2013.4.26）〈勞團：領的比低收戶還低 絕不接受〉。《自由時報》。

[Online] Available: http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/673953（閱覽日期：2013.10.30）

6

協助無住屋民眾購屋

2000-2008 以「輔助人民貸款自購住宅」為主：鼓勵民眾消化市場餘屋，停止獎 勵民間興建投資國宅

（整理自台大土木研究所，1988：43-67；林萬億，2006：534）

然而近年房價居高不下，對於一般受薪階層而言，即使公部門釋出貸款補 助，買房仍意味著沉重的負荷。「租屋」做為一個替選方案可行嗎？對於許多無 殼蝸牛而言，租屋的不確定性太高，你沒有把握房東什麼時候要把房子收回去，

也不可能依自己的需求裝修房屋；房子硬體一旦出現狀況，首先需要和房東釐清 責任歸屬，再來才是談維修。租過屋的人難免有這些不愉快的經驗，談到屋況就 想到必須和房東斡旋，忍受房東租屋前後一張臉。這些負面的租屋經驗都會加強 一般人買房的意念。有了自己的房子，免除了那些不確定外力因素，才會覺得終 於穩定下來。

為了遏止不動產交易市場資訊不透明，導致價格遭受不當哄抬，2011 年 12 月立院三讀通過「地政三法」⁹修正，要求不動產買賣雙方、地政士或不動產經 紀相關業者，實價申報登錄。同年研議多時的《住宅法》通過，將只租不售的社 會住宅法制化，並立法保障未來的社會住宅至少有百分十必須出租給具「特殊情 形或身分」之民眾¹⁰，以社會住宅扶助弱勢的目的。

表 3：住宅名詞釋疑 名詞 內容

社會住宅 「專供租賃」，由政府興辦或獎勵民間興辦，並應提供至少百分之 十以上比例予特殊情形或身分者之住宅。

公營住宅 台北市府為避免民眾對社會住宅一詞有誤解，將「公有出租住宅」

（如：出租國宅、平價住宅、中繼國宅等）統稱為公營住宅。

合宜住宅 以平準價格「出售」予一定所得以下且無自有住宅者，由政府出地、

民間廠商投資興建。

資料來源：《住宅法》第 3 條（社會住宅）、住宅法草案（合宜住宅）。公營住宅之內容來源為臺 北市政府回覆台北市議會、市議員林晉章公文。發文日期：中華民國 100 年 11 月 24 日，發文字 號：府授都住字第 10016734400 號（主旨：有關貴會第 11 屆第 2 次大會林議員晉章書面質詢：「社 會住宅與合宜住宅有何差別？」案，復如說明）[Online] Available:

https://docs.google.com/file/d/0B8WIN0dLPNytYmJjOGY1ZTYtNDZhMC00OTNlLWJjMjQtNzYzN GZiM2RjNGY4/edit?pli=1（閱覽日期：2014.8.6）

然而話雖如此，目前北市推行的公營住宅卻明定申請者需年滿 20 歲未滿 45 或 46 歲。過去市場的租屋歧視是不租單身老人，現在由政府推行的公營住宅反

9 「平均地權條例」、「不動產經紀業管理條例」、「地政士法」。

10 《住宅法》第三條第二項：社會住宅：指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用，並應 提供至少百分之十以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅。

7

倒加碼提高年齡歧視，只要年過 46 歲就不符資格。令人詬病的是，一人以上才 可申請的住宅，均明訂為以婚姻組成的「家庭」¹¹才能申請，缺乏對多元家庭組 成的想像，忽視沒有親屬關係、不婚、選擇同居彼此照料扶持的組合式「家庭」。

另一方面，北市的公營住宅每一處都有最長租期 3 到 5 年的限制，有限制的 租期，意味著時間一到還是要投入民間市場，居於公營住宅期間成了存錢替以後 買房做準備，究根本還是以購屋為導向，並未解決房價與所得不成比例、一般民 眾受投資客變相剝削的問題。

表 4：台北市公營住宅列表

公營住宅名稱 申請資格1 租期／房型／月租金

大龍峒公營住宅 申請人需年滿 20 歲以上 46 歲以 下

人口數限 3 口以上 申請人須已婚或育有子女

租期最長 3 年

目前開放出租住宅為三房型，約 48 坪。

2 萬 1,200 元

敦煌公營住宅 申請人需年滿 20 歲以上至 45 歲 以下

人口限 3 口以上

租期最長 5 年 3 房 2 廳 2 衛 2 萬 1,900 元 行天宮站

公營住宅

20 歲至 45 歲之青年族群 人口數 1 口以上。

租期最長 5 年／套房 10 坪／1 萬 700 元 12 坪／1 萬 2,000 元 16 坪／13,600 元 萬隆站

公營住宅

申請人需已滿 20 歲及未滿 46 歲 套房：1 口以上。一房：2 口以 上。二房及三房：3 口以上。

租期最長 5 年

套房：13、15、18、21 坪／8,500-12,000 元

一房：18、19、24 坪／11,500-14,000 元 二房：27、33、36 坪／15,500-19,500 元 三房：42 坪／22,500 元

景文公營住宅 申請人需已滿 20 歲及未滿 46 歲 二房：人口數限 2 口以上；三房：

申請人之家戶人口數限 3 口以 上。

租期最長 5 年 二房：24、31 坪／

14,000-17,500 元 三房：37、44 坪／

21,000-25,000 元 資料來源：台北市政府公營住宅資訊網。[Online]

Available:http://www.udd.taipei.gov.tw/public-housing/Page.aspx?categoryId=2（閱覽日期：

2014.07.01）。表格為作者自行整理。

而公營住宅的訂價上，據都發局長邊泰明表示，乃以周邊房價七折¹²換算，

而周邊房價的來源，則是由都市發展局委託三家鑑價公司進行市價估價所來。但 就此換算下來的租金定價仍偏高，招致民眾與倡議團體批評¹³（郭安家，

11申請人須已婚或育有子女。

12陳曉宜、郭安家（2014.1.16）〈新政四大策略 建 5 萬戶公營宅〉。自由時報。[Online] Available:

http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/747296（閱覽日期：2014.10.30）

13「市議員王欣儀質疑，公營宅租金以周邊新屋七折計算，但景美公營宅周邊租金動輒兩萬多元，

年輕人、弱勢根本無法負擔〔…〕。〔…〕崔媽媽基金會租屋部主任馮麗芳說，公營宅資源有限，

本應照顧弱勢，但目前租金偏高，似乎沒幫到忙〔…〕」郭安家（2014.4.15）〈公營宅租金 將檢 討調降〉。《自由時報》。[Online] Available:

8

2014.4.15）。依市價估算的租金經過打折後仍偏高，主要的因素有二：一為房租 市價已高得不合理，二則是由於部分公營宅坪數太大，導致單坪租金在乘於坪數 後超過一般民眾的負擔能力¹⁴。

公部門近年施行的高齡者居住相關政策

以北市為例，除了 80 年代施行至今的健康老人公寓之外，尚提供「中低收 入老人住屋修繕補助」，不過該補助並未含納租屋者的租處修繕。而民國 102 年 2 月 26 日經由行政院核定、實驗推行「以房養老」¹⁵方案（〈不動產逆向抵押貸 款制度試辦方案〉）則主要針對「有房卻無錢」的高齡者紓困，也與租屋者無關。

該方案試辦以來，直至 2013 年 11 月仍無人提出申請。當時的內政部社會司 副司長陳素春表示，大部分前來諮詢的長輩都因為有法定繼承人而不符合申請資 格，將近一步討論只有配偶，都沒有其他的法定繼承人，能不能提出申請16。而

https://tw.news.yahoo.com/%E5%85%AC%E7%87%9F%E5%AE%85%E7%A7%9F%E9%87%91-%E5%B0

%87%E6%AA%A2%E8%A8%8E%E8%AA%BF%E9%99%8D-221246327--finance.html（閱覽日期：

2014.10.30）

14住商不動產企研室主任徐佳馨於報導中表示「北市租屋行情每坪約六百至七百元，若以大龍峒 一房兩廳一衛不含公設實際十五坪為例，月租一萬一千兩百元，每坪七四六元，降幅仍有限，問 題在於就連租屋市場也貴到不合理，且公營宅坪數太大，導致租金太高」（郭安家，2014.4.15）

15雖國人住屋自有率達 79.2％，卻有部分高齡者因缺乏現金使得生活陷入困境；而民國 94 年「社 會救助法」修正，低收入戶認定須符合每人每月收入、動產及「不動產」之標準，也使得部分家 戶因不動產超出規定而無法取得低收入戶資格。

「以房養老」方案於 102 年 3 月 1 日開辦至 106 年 12 月 31 日，5 年總試辦人數至多 100 人，設 定申請年齡為 65 歲以上，在國內設有戶籍者，且須滿足以下條件申請：（1）最近 1 年居住國內 超過 183 日，自有建物及坐落土地（簡稱抵押物）之所有權，且設籍於所提供之抵押物。（2）無 民法第 1138 條所規定之法定繼承人。（3）抵押物價值上限不超過社會救助法所定中低收入戶標 準（見表）。（4）抵押物之建物應坐落於合法建築用地。（5）應單獨所有抵押物，且該抵押物無 設定用益物權或擔保物權等物上負擔。（6）建物登記謄本之主要用途登記應含有住、住宅、農舍、

套房或公寓字樣。102 年度社會救助法所規定中低收入戶不動產限額表如下：

直轄市、縣市別 不動產限額

台北市 776 萬元

新北市 525 萬元

台中市、台南市、高雄市、台灣省 各縣市

480 萬元

金門縣、連江縣 375 萬元

資料來源：衛生福利部社會及家庭署：102 年度社會救助法所定中低收入戶不動產限額表[Online]

Available: http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/Detail.aspx?nodeid=384&pid=2514（閱覽日期：

2014.07.24）

這個方案採終身每月給付，由台灣土地銀行代辦貸款服務。所需經費由財政部公益彩券回饋金、

內政部、直轄市、縣（市）政府相關預算向支應。此貸款服務的存續期間為終身，抵押物第一順 位登記為中華民國，管理機關為內政部。

以 70 歲的女性老人為例，不動產估價現值為新臺幣 500 萬元，則每月可領取 1 萬 5,000 元。由 於女性平均餘命較男性長，因此同年齡及同價值的不動產，經過精算，政府每月給付予男性的金 額將比女性高。

16 遺產繼承人，除「配偶」外，依下列順序定之：（1）直系血親卑親屬。（2）父母。（3）兄弟

9

對於部分高齡者擔心將房子抵押給政府後失去所有權，陳素春則強調，政府只是 擁有房子的抵押權，長輩仍持有房子的所有權，而且隨時都可退出試辦計畫（劉 品希，2013）。

三、 高齡者住宅發展歷程

和社會住宅相較，老人住宅的入住對象更明確，是健康、可以自理生活的高 齡者。公部門興建的「老人公寓」是國內最先標榜為提供「健康老人」居住的住 宅。1990 年 6 月內政部頒布「八十年度獎助建立老人公寓改善老人居住實施計 畫」，計畫裡的其中一個目標，就是希望老人福利能夠超越『消極救濟』邁向大 眾福利。

之所以會有這樣的期許出現，需要回溯過去的歷史發展。

在國民政府來台以前，老人居住需求尚未浮現，也未獨立成項，而是與鰥寡 孤獨、殘疾無靠之人合併視為一項（江亮演，2005）。一直到民國 61 年臺灣省政 府實施「小康計畫」，將老、殘、兒童等不幸國民「分類收容」的觀念才受到重 視。民國 65 年為加強照顧貧民生活及醫療與安養照顧之政策，「當前社會福利服 務與社會救助業務改進方案」訂定，同年除臺北市外，各公、私立救濟院更名為

「仁愛之家」，持續收容「無依靠又無謀生能力」之老人（頁 93-94）。

就關華山（1996）調查，民國 63 年開始有部分地方老人收容機構出現「非 經濟因素」的安養需求，有些老人因為家庭問題（與家人相處不和睦等），所以 向當時的救濟院求助，希望自費入住。¹⁷

民國 65 年元月 20 日，省政府函頒「台灣省政府加強照顧公教人員生活實施 要點」，開啟了公教退休人員入住「公立仁愛之家」的先例。仁愛之家的服務對 象不再只是「無依靠又無謀生能力」的老人。

同年 10 月，行政院提出「中華民國台灣經濟建設六年計劃」，其中社會部門、

社會福利一節提出，「贊助民間團體及社區發展單位，舉辦老人福利事業以及安 養場所，提供食宿、康樂、醫療等服務；興建老人之家，便利老人生活起居」。「安 養場所」與「老人之家」分別被提出，而接著 12 月內政部頒布的「當前社會服 務與社會救助業務改進方案」，更是將老人之家的概念做了更具體的陳述，「調查 實際需要，利用公有土地，興建『實驗老人住宅』18，租賃給一般缺乏子女及親 屬照顧之老人居住〔……〕」。關華山（1996）認為此方案為老人在居住安排上，

姊妹。（4）祖父母。

17關華山（1996）認為最早採「收費」（自費）安養的機構，是私立台南仁愛之家的敬老所（當 時的「台南救濟院」）。1972 年，該敬老所的主任發現地方上有一些因家庭問題而「非經濟因素」

導致無人照顧的長輩，為解決其居住問題，於是在機構中開辦收費安養。同年菩提仁愛之家也開 始接受辦理老人自費安養。不過或許是傳統觀念使然，當時機構裡自費安養者遷出遷入的頻率很 高。

18 上下引號為我所加。

10

開展了更多可能性，也反映出當代的老人在居住上出現了過去未曾被發現的需 求：非經濟匱乏但無人照顧的老人，需要一種便於獲得必要服務的居住方式。

而在這種新型態的老人居住模式尚未成形之時，「仁愛之家」開辦的自費安 養方式便成為一種過渡時期的辦法（關華山，1996：33-35）。

（一）老人公寓施行計畫

民國 79 年 6 月公布的老人公寓施行計畫就在這樣的背景下產生，由內政部 撥款予地方政府興建，再交由民間經營。不過當時此計畫並沒有相關配套措施或 是施行細則，就設置的規模與區位，僅訂有原則上設於市區，台北市及高雄市以 外的老人公寓，則以土地面積三百坪以上，足供一百人以上租賃為原則。

1993 到 2006 年之間老人公寓陸續在台北縣市、高雄縣市及台南、嘉義接連 成立，提供單、雙人套房的獨立空間租賃，可申請入住的年齡規定各縣市不一，

為 55 或 65 歲以上，健康、可自理生活的民眾。這些老人公寓所提供的空間，均 包含交誼的公共空間。服務提供上有需要額外付費的供餐、定期清潔維護、簡易 健康狀況追蹤（三高測量）、藝文康樂與社團聯誼活動。整體服務其實和安養機 構很接近，兩者最明確的差異是在服務人力配置¹⁹，安養機構有明確規定，老人 公寓則是視入住者需求由承辦單位調整，沒有相對應的法規（內政部，2007）。

就〈老人福利機構設立標準〉，各老人福利機構的分類如下：

表 5：各老人福利機構定義 名稱 服務對象

安養機構 日常生活能自理，且需他人照顧，或是無扶養義務親屬，抑或扶養 義務親屬無扶養能力之老人為照顧對象。

其他 提供老人其他福利服務之機構。

長期照顧 機構

長期照護型 以罹患長期慢性病，且需要醫護服務的老人。

養護型 缺乏生活自理能力，需他人照顧的老人。或是需要 鼻胃管、導尿管護理服務需求的老人。

失智照顧型 由神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以 上、具行動能力，且需受照顧的老人。

資料來源：〈老人福利機構設立標準〉第一章第 2 條。表為作者自行整理。

當年由內政部出資補助興建的老人公寓規模不一，最大的是台南市長青老人

19 就〈老人福利機構設立標準〉第 27 條規定，公立及財團法人安養機構除院長（主任）外，應 依下列規定配置工作人員：一、護理人員：隨時保持至少有一人值班。二、社會工作人員：照顧 未滿 80 人者，至少置一人；80 人以上者，每 80 人應增置一人。但 49 人以下者，以專任或特約 方式辦理，採特約方式辦理者，每週至少應提供二天以上之服務。三、照顧服務員：日間每照顧 15 人應置一人；未滿 15 人者，以 15 人計；夜間每照顧 35 人應置一人；未滿 35 人者，以 35 人 計。夜間應置人力應有本國籍員工執勤，並得與護理人員合併計算。

11

公寓可供 397 人入住，不過卻因為長期入住率低迷，計畫轉型為養護機構，收容 老化、失能、失智、長照、插管等老人。²⁰

老人公寓的施行成效究竟如何？這些老人公寓就區域而言分別位於台北、嘉 義、台南、高雄，區位上有些坐落於郊區、有些則在市區，規模則是大至容納 397 人、小至 66 人，價格也因所在位置有明顯的差異。因為這些差異的存在，

整體老人住宅的實施成效難一言以蔽之。不過全國老人公寓僅維持在十所以內，

房間總數在 1000 間以下，與內政部統計處公布的 101 年底 65 歲以上人口 260 萬21相較，顯得異常懸殊。2006 年之後，全國其他縣市不再有新的公辦民營老 人公寓，僅有台北市在 2010 年、2013 年於中山區、大同區市區興建了中山及大 龍老人住宅。

表 6：台北市老人公寓、住宅一覽表

機構名 稱

營運起始／委 託單位

設置地點 收費方式 規模型態／備

註 臺北市

陽明老 人公寓

1998 年 11 月

／財團法人臺 北市私立恆安 老人長期照顧 中心

郊區／臺 北市 11191 格致路 7 號 3-6 樓

伙食費 3600 元、水電另計

月費 保證金 單人房 1 萬 6800 元 5 萬元 40 元 雙人房 2 萬 5 00 元 7 萬 6200 元

一、二樓為綜合 商場，老人公寓 位在三至六 樓，單、雙人套 房共 108 間。

臺北市 朱崙老 人公寓

2006 年 3 月／

財團法人天主 教耕莘醫院永 和分院

市區／臺 北市龍江 路 15 號 4-7 樓／位 於南京東 路站與忠 孝復興站 之間

月 保證金 8 坪

單人房

1 萬 8 0 元 5 萬 4 00 元

10 坪 單 人 房

2 萬 200 元 6 萬 6000 元

12 坪房 2 萬 5000 元 7 萬 5000 元

伙食費每月 4000 元另計。以上費用不含住屋內部 清潔、陪同就醫、自助洗衣及因個人因素所產生的 水、電、電話等費用

一樓為里民活 動中心。

四至七樓為老 人公寓，具單人 房 21 間、雙人 房 24 間，可供 66 名長者入住。

臺北市 中山老 人住宅

2010 年／

財團法人臺灣 省私立健順養 護中心

市區／臺 北市中山 區新生北 路二段 101 巷 2 號

單人房：每月最高 14,000 元 保證金：30,000 元

雙人房：每人每月 9,500 元 保證金：50,000 元

伙食費：每人每月 4000 元

一樓老人服務 中心、二樓 日 間照顧中心、三 樓至六樓為老 人住宅，可供

20劉婉君（2012.8.23）〈長青公寓將轉型 失能失智也收〉。自由時報。[Online] Available:

http://news.ltn.com.tw/news/local/paper609559（閱覽日期：2014.5.18）

21 詳見民國 102 年第 4 週內政統計通報（101 年底人口結構分析）。

12

／近捷運 行天宮站

註：中低收入戶享有優惠 130 位長者居住

臺北市 大龍老 人住宅

2013 年 5 月／

財團法人天主 教耕莘醫院永 和分院

市區／臺 北市大同 區民族西 路 105 號 4-9 樓／近 捷運圓山 站

單人房 雙人房 一 戶 1 萬 900 0

元

2 萬 8 000 元

中低收 戶 1 萬 5200 元 2 萬 2400 元

低收入 1 萬 3300 元 1 萬 9600 元

水費、電費、電話費、第四台月費另計；伙食費每 月四千兩百元整。

一樓為活動 室、運動室、餐 廳及交誼廳 等；二、三樓為 肢障者寢室及 開放式交誼 廳；四樓為老人 安養休閒空 間；五至九樓為 老人安養寢室 及開放式交誼 廳；可提供 80 位長者居住服 務，其中五樓可 提供 16 名視障 長者登記入住

資料來源：作者自行整理於各老人住宅網站。

台北市的老人住宅收費全國最高，具低收入戶資格的高齡者，能夠租賃到最 便宜的單人套房是位於大同區的大龍老人住宅，入住費一個月需 1 萬 3,300 元。

雖然持續新建老人住宅，但是各間卻還有空房。

13

表 7：臺北市老人公寓（住宅）近 3 年入住數一覽表²²

101 年 (入住數／核定 數)

102 年 (入住數／核定數)

103 年 (入住人數／核定人數) (至 2 月底)

備註

臺北市朱崙老人

公寓 42／51 47／51 45／51

臺北市陽明老人

公寓 77／109 72／109 71／109

臺北市中山老人

住宅 103／136 105／136 107／136

臺北市大龍老人

住宅 尚未開辦 45／80 46／80

102 年 7 月 1 日開始收住 長者 資料來源：台北市政府社會局老人福利科提供。

（二）民間銀髮住宅

民國 79 年政府著手推動老人公寓的同時，民間廠商也意識到了健康高齡者 的居住需求。民國 79 年由太平洋建設推動的北投「奇岩居」，與民國 82 年²³潤 泰建設在淡水推出的「潤泰生活新象」常被視為這個時期的先例。不過「奇岩居」

其實不只針對健康老人，空間設計上亦包含提供復健的病房，在民國 88 年由於 建物老舊，未能通過修正後的〈老人福利法〉對於消防安全的要求，已然停業。

24和信集團旗下的捷和建設也曾針對銀髮族推出位於汐止的「水蓮山莊」，但是 因為進駐率不佳，轉而將客群開放到所有族群。「潤泰生活新象」則民國 80 年代 少數維持至今日的銀髮住宅。

「潤泰生活新象」起初也曾面臨入住率低迷的難題，在調整為押租模式後，

入住率才見好轉。不過入住潤泰的自備款門檻很高，非一般退休勞工能夠負擔。

依坪數與樓層的不同，入住需繳租押金 650 萬至 1,380 萬之間，每月管理費加上 伙食水電依一戶入住的人數則需繳納 2 萬 2,100 至 3 萬 8,800 元之間。

（三）「促進民間參與老人住宅建設推動方案」開辦

22簡君芳（2008）在 2007 年曾訪談北市社會局的承辦人員「民眾對老人住宅的需求」。當時承辦 表示，老人公寓其實有排隊名單，之所以統計數字顯示有空房，是因為民眾偏好單人房，加以夫 妻入住的比率偏低，以致雙人房空著無人居住，入住率無法提升（附錄 A-6，頁 166）。為了避免 請社會局提供的入住數存在「雙人房壓低入住率」的狀況，我在 2014 年 5 月 30 日致電以上四 間老人住宅，當時的情況是除了朱崙老人公寓外，其他三處老人住宅仍有多間單人房。

23 民國 82 年開始設計規劃，民國 86 年開放入住。

24 有實體報紙文獻較好，網路新聞：太設奇岩居結束營業 改裝為溫泉渡假俱樂部 http:／／

www.moneydj.com／KMDJ／News／NewsViewer.aspx?a=32fb7ec2-ee14-11d3-9912-00e018a00403

14

2001 年台灣受全球經濟衰退影響，在國內經濟不見起色下，高齡化社會銀 髮照護的商機成為政府促進民間參與老人住宅產業的主要著眼點，促參方案被寄 予帶動當前經濟發展、創造就業機會的期望（吳春靖，2005：52-58）。

2005 年 11 月 25 日奉行政院核定內政部試辦「促進民間參與老人住宅建設 推動方案」，依據促進民間參與公共建設法施行細則第 8 條第 1 項第 3 款規定，

將老人住宅認定為社會福利設施以協助用地取得，並適用促參法規定享有相關優 惠措施：凡民間興建專供老人租賃的住宅，投資門檻達 1.5 億即可享有租稅優惠。

且政府採三年三百公頃總量管制方式，開放一般農地興建老人住宅，期望能創造 就業機會，帶動農村經濟復甦。

然而方案執行以來，共有臺北縣等 16 縣（市）政府受理 27 件老人住宅促參 案，其中有 9 件由申請人撤回、9 件由縣市政府駁回、1 件由縣政府與民間機構 協議終止投資契約、8 件計 1,612 戶由縣（市）政府依促參法規定審查（內政部 營建署，2008：16），但最後均為未成案25。

就主管機關衛生福利部回函「民間機構因專供租賃之老人住宅自償性低，致 參與意願低落，執行成果不如預期，檢討評估後報奉行政院 2008 年 1 月 4 日同 意停止試辦」26。

同一期間，2005 年 1 月，財團法人長庚紀念醫院主辦之大型養生村27正式 開放入住，第一期計有近四千戶，據媒體報導詢問者眾，一時之間老人住宅的投 資前景備受各界看好。

當年負責籌畫養生村的長庚醫院行政中心主任龔文華曾表示，養生村的入住 定價乃以台塑作業員作為基本假想客戶，以這些員工退休後可領的二、三百萬退 休金推算退休後的二十年的負擔能力。經過估算，有退休金的老人每月能負擔 1 萬 8000 元（林孟儀，2004），養生村的收費標準於焉成形。

25 因為找到的文獻停留在方案停辦的那一年，為了確認後續，我去信衛生福利部部長信箱，承 辦人員表示經查並無案件成案。

26 同前註。

27 長庚養生文化村第一、二期工程早於促參方案施行，不符合申請促參的條件（吳春靖，2005：

50）。

15

表 8：長庚養生文化村收費標準

住房規模 單人月費／入住保證金 雙人月費／入住保證金

約 14 坪 1 萬 8000 元／21 萬 6000 元 2 萬 3000／27 萬 6000 元

約 22 坪 2 萬 6000 元／31 萬 2000 元 3 萬 1000／37 萬 2000 元

資料來源：長庚養生文化村網站[Online].Available: https://www1.cgmh.org.tw/cgv/serv_01_01.htm

（閱覽日期：2014.3.10）

和坊間其他民營的高齡者住宅相較28，不論入住保證金，長庚養生村的月收 費的確平易許多，與公辦民營的老人公寓相去不遠。然而長庚養生村的入住率卻 一直不見起色，至 2008 年僅有 27.9％（內政部營建署，2008：17），一直到 2009 年入住率才有持續增加的趨勢，然而增加的原因卻可能來自於開放短租體驗的推 銷手法，與入住的名人加持，至 2012 年入住率已達七成，以返台定居的歸國華 僑比率最高（周義朗，2012）。

（四）小結

由於高齡人口的增加，銀髮族的需求常被視為極有潛力的商機，不過在「住 宅」這個領域卻教人難以掌握。長庚養生村在推出之際就曾掀起一波討論熱潮，

但實際營運後卻因為入住率長期維持在三成左右。開辦老人住宅的業主總是把入 住率不高歸因給難以驗證的傳統習慣，諸如國人仍習慣與子女同住、入住安養機 構或老人住宅子女會遭受不孝的罵名、長輩會認為自己被遺棄（或認為旁人會覺 得他遭遺棄），以至於入住率不踴躍。

然而無論是公辦民營抑或財團法人興建的老人住宅，換算每坪的月租價格都 高於一般市面的租屋，這些老人住宅經營的訴求不僅是使人有得住，而且是住得 有品質。但是入住附帶服務所需的價碼卻使得入住所費不貲，成為潛在需求者可 能的入住門檻。

之所以如此推論，乃是因為若以「台北市立老人自費安養中心」作為參照，

所謂傳統因素導致老人住宅入住率不高的說法並不成立。對消費者而言，市立安 養中心與老人住宅提供的服務並沒有明顯差異，但前者的床位卻供不應求，直至 2014 年 7 月 31 日的統計，就市立安養中心一處就有 350 位民眾候缺²⁹。

28 以潤泰集團位於淡水的潤福銀髮專用住宅為例，15 坪房最低押租金要 650 萬元，一人居住的 最低月費為 2 萬 2,100 元。資料來源：潤福銀髮專用住宅網站[Online].Available:

http://www.ruenfu.com.tw/service/service_a.php（閱覽日期：2014.3.10）

29雖日前遭到爆料有 102 床因「老人福利機構」規定照顧服務員人力不足，而未對外釋出，但即 使全面釋出還是不足消化民眾的安養需求。資料來源：陳曉宜、陳慰慈、林惠琴、蔡亞樺、謝佳 君、游蓓茹（2014.6.29）〈獨老居陋室 公立安養院 256 空床養蚊〉。自由時報。[Online].Available:

http://www.ruenfu.com.tw/service/service_a.php（閱覽日期：2014.6.29）

16

如果不究和安養機構在法規上的差異，以消費者而言，兩者入住的月租差了 兩倍有餘。

市立老人自費安養中心 6.4 坪的月租為 6094 元，而大龍老人住宅具低收入 戶資格者則需 1 萬 3300 元。

表 9：市立老人自費安養中心（分為松柏、長青樓），收費標準

樓號／房型 坪數／月租 坪數／月租

長青樓單人房 （7 坪）7700 元 （5.8 坪）7480 元 長青樓夫妻房 （10 坪）1 萬 2012 元 （11.8 坪）1 萬 2232 元 松柏樓單人房 （7.3 坪）6314 元 （6.4 坪）6094 元 松柏樓夫妻房 （10.3 坪）9856 元

◎伙食費每人每月 3,750 元

◎松柏樓保證金每人 3 萬元；長青樓保證金每人 4 萬元

資料來源：台北市政府社會局老人自費安養中心網站。[Online].Available:

http://www.dosw.taipei.gov.tw/dosw/seniorhome/index.htm（閱覽日期：2014.3.10）

17

第二章 文獻回顧

第一節 需求（need）vs. 欲求（demand）

蕭惠文（2007）認為國內文獻主要從市場為角度出發，調查入住者與潛在消 費族群對於「住宅內的軟硬體服務所感受到的『重要程度』」作為高齡者住宅的 需求設定。然而這種類似「市場調查」及「滿意度調查」的研究，得到的是老人 的「欲求」（demand）而非「需求」（need）。

呼應蕭惠文，我認為當全國高齡者住宅寥寥可數卻沒有一間住滿，「嘗試了 解老人要的是什麼樣的住宅」以提升入住率，除了檢視高齡者住宅內部的服務與 硬體，也應當檢視基本的入住門檻設定，為什麼一般的老人沒有把高齡者住宅作 為居住的一個選項，是不是早在資格設定、入住價位就把大部分的老人給排除了。

目前北市的老人住宅入住費用低收入戶單人房月租在 1 萬 3300 元，與台北 市區高級單人套房的市價並無二異，甚至同樣價錢可以租到坪數更大的房子。即 使老人住宅提供一般住宅沒有的服務，但在生活可以自理的前提下，沒有其他強 烈的誘因吸引老人入住。

蕭惠文並以 Heumanne & Boldy（1982）為例。Heumanne & Boldy（1982）

認為低收入或功能缺損的老人進入傳統市場消費的機會是受到局限的，所以應當 從「需求」（need）出發，來作為庇護住宅的入住族群設定。此點正呼應了目前 老人住宅在門檻上的設定。當價位將大部分老人排除在外，我們以稅收興建老人 住宅讓有消費能力的老人入住，而經濟弱勢的老人卻在租屋市場裡四處碰壁。

然而蕭惠文在研究調查中，以板橋市參加長青學苑的老人做為調查對象，欲 了解這些老人對入住高齡者住宅的意願。我認為，這樣的調查對象依舊不會是對 高齡者住宅有「需求」（need）的族群。試想，能夠參加松年大學的長者，應該 是生活無虞，有「時間」與「金錢」去進修的一群；在蕭惠文調查的後續分析中，

我們也可以看見調查對象裡，有 46.1％職業為「家管」，次多的則為「軍公教」

佔 15.6％，而他們會是最有「需要」老人住宅的一群嗎？

吳春靖（2005）認為公部門未發展社會住宅及出租住宅，使得經濟弱勢的老 人在居住上沒有保障。而在老人居住方面的福利資源分配又有明顯不均：針對中 低收入戶採行住宅修繕補助，給服務經濟條件較好老人的老人住宅業者租稅優惠 或補助。而經濟條件高於中低收入戶，擁有自有住宅的老人則是甚麼補助也沒有。

林萬億（2003：72）也提出政府興建的老人住宅如果未設定入住者的所得門 檻，可能會有中高所得者進住的狀況，等於政府蓋公寓低價租給中高所得者，有

18

違資源分配的公平正義；然而若租予低所得者，政府則需補貼房租。在避免造成 財政負擔的前提下，政府通常會要求入住者的自付能力，這是一個困局。

第二節 小規模、社區化 vs. 大型、機構化

吳春靖（2005）點出財團法人長庚醫院為尋求積累的資金有路可出，以雄厚 的政商關係突破了老人福利法對於老人安養機構的規模限制，可說是挑戰了社政 單位對老人安養應社區化、小規模的一貫主張（頁 80、87）。

然而大規模的老人集居可能導致什麼影響？旅日多年的高齡者居住環境專 家林玉子曾表示：社會本是個平衡、多元的團體，把太多老人集中在一起，同質 性高、刺激減少，生活機能將漸趨衰弱（陳政雄、林芳怡，1998）。當入居人數 多、規模龐大、年齡同質性高，難免會感受到團體生活的壓力，無法避免「機構 化」特殊的空間意象出現（曾思瑜，2002）。

去機構化潮流可能來自於已開發國家對於特殊教育的主要思潮之一，強調身 心障礙者與正常社會應該有更多統合。「所謂『統合』（integration）有時是指『回 歸主流』（mainstreaming），包括身心障礙者由隔離式機構移至社區生活；由特殊 學校移至普通公立學校；從特殊教育班移到普通班」（Hallahan & Kauffman , 1994；轉引自張世彗，2005）。

社區科總醫師張運昌醫師³⁰曾表示在機構裡因為講求效率與管理方便，而無 法針對個別的需要予與調整治療或復健的方針，使得個人的自我責任與決定行動 能力被一貫作業所取代，容易造成人在社會功能上的低落。在大型住宿機構裡生 活發展遲緩，更不利認知能力之發展，尤其是語文和抽象思考能力。

吳春靖（2005）表示：1970 年代後半，受到「去機構化潮流」³¹的影響，也 為了謀求整體福利財政負擔的合理化，丹麥建構並擴充了 24 小時「在宅照顧」

的制度。然而「機構化」的定義為何？曾思瑜（2002）所言「機構化」特殊的空 間意象又是什麼，如何被營造，又可以如何避免？

歷經 2004 年長庚養生村帶動的「養生村」討論風潮，到促參條例的黯然落 幕，一直到 2013 年卻仍然出現將老人住宅視作商機的一些看法（陳淑嬌，2013）， 通常以這種論點出發所想像的老人住宅，都難脫大規模經營的大型園區想像。而 台灣大規模老人住宅園區呈現供給過剩，以長庚養生村來說，雖入住率已增至七 成，但房客卻以海外歸國的僑胞為主。為什麼國內高齡民眾對長庚養生村的興趣

30 張運昌（2012.6.4）〈「去機構化」的迷思與現實困境〉。高雄市立醫院凱旋晴報。[Online].Available:

http://210.241.113.185/ksphepaper/Epaper_Detail.aspx?ID=958（閱覽日期：2014.3.13）

31 引號為我所加。

19

缺缺，為什麼位於台北市中心交通便利、生活機能良好的公辦民營老人住宅仍有 空房。

以時間為序，在老人公寓及促參推行前後，都有一波討論。以老人公寓為題 的，多為使用者用後調查，重點多放在老人公寓的硬體設備。我覺得比較可惜的 是至今仍缺乏一個將台灣各地老人公寓在營運後整合起來的討論。我認為老人公 寓的形式、規模、區位（市區、郊區）、所在區域（北、中、南等）與收費價格 均對於該住宅入住率產生影響。曾有文獻以老人公寓的「平均入住率」作為施行 成效不佳的佐證，然而早期興辦的老人公寓各地規模、區位、形式等差距太大，

不應忽視之中的差異。

第三節 國內老人住宅研究的趨勢

陳政雄（1995、2011）在多篇著作中，均以伊藤明子（1994）的「老年人口 比率與居住服務的三階段」為基礎。此三階段乃根據歐美及日本的高齡化經驗，

歸納、切分出老年人口比率的高低與配搭的老人照顧方式與應有居住服務類型

（陳政雄，1995：101）。論者認為依據這個模型，老人將可以獲得應有的照顧，

且社會資源可以獲得最恰當的應用。

第一個階段為老年人口占總人口比率在 10%以下，此時適合將分布各地的老 人集中在「機構設施」由專業服務人員給予照顧，如此可以提高服務效率並節省 社會成本。不過機構式的照顧採團體生活，老人的尊嚴與隱私有受侵犯的疑慮。

而當老年人口占總人口比率 10 至 15%時，需要更普及的服務來滿足增加的 高齡者需求；具有支援功能兼具保有隱私的「高齡者住宅」能夠對應此時的社會 需求，同時改善高齡者與社會的關係，解決團體生活的私密問題。

當老年人口占總人口比率逾 15%，幾乎每 2 戶就有 1 戶家有老人，此時高齡 者的人數與照顧需求已非特定的「機構設施」或「高齡者住宅」可以對應。為了 確保老人的生活品質，每家每戶都必須是老人住宅，讓高齡者在具備無障礙環境 與健康管理等條件的自宅中生活；同時，必須全面實施「在宅服務」，由社會提 供多樣化的照顧支援系統到家中，以滿足多數老人的生活需求，達成「在地老化」

（aging in place）³²的目標。

就老人住宅的討論上，1976 年到 1997 年「正常化」（normalization）、「回歸 社會主流」的思潮，使得「無障礙環境」的建構受到重視。在台灣，如何讓「老

32「在地老化」的概念起源於北歐國家，於 1960 年代提出，當時是因為民眾不滿機構中束縛且 缺乏自主隱私的生活，產生回歸家庭與社區的思考，希望人們在老化的過程中，不要因為身體功 能衰退就必須住進機構療養，希望仍然能夠停留在原地（自己的家中）繼續家居的生活（吳淑瓊、

莊坤洋，2001）。

20

人居住的空間能夠符合老人身心狀況的改變」，以這樣的理念出發的空間規劃與 細部設計建議越來越多。陸續也有專家針對老人相關機構的空間規劃提出參考規 範，並且，逐漸朝向制定條例與法令來推動「無障礙環境」的實施（人口政策白 皮書，2007：158）。

如黃耀榮（2006）認為「在地老化」已是許多面臨高齡化社會的國家至今追 求的目標，而在地老化的最終理想則是建構在可以「終生居住不需變遷」的居住 環境。當生理退化開始影響人的生活能力，會經歷能夠獨立生活、需要輔助式照 護、需要完全照護，以至於臨終安寧等不同階段，能夠因應不同的階段所需要的 服務設施設備系統，將是老人能夠在地老化的關鍵。而原居住宅的各個空間應具 備整合性、彈性、替代性以滿足各階段所需的生活機能，有利建構單一終生住宅 模式。

而對於老人住宅的開發，亦以建構終生住宅的模式為核心概念，強調多層級 照護功能的搭配。黃耀榮認為目前長庚養生文化村同時具備了廣義及狹義的終生 住宅模式。就廣義的終生住宅而言，長庚養生村提供了可以從健康階段居住到輕 度失能需要輔助照護的住宅，中、重度失能則可進住園區中的護理之家以至安 寧，從健康到老去高齡者可以在「同一個社區」達到，不需要勞途遷徙。而長庚 養生村裡的頂級住宅區採終身單一住宅模式，居民可自健康住到重度失能無須遷 移，為狹義的終生住宅（頁 145）。

對於如何落實，黃耀榮以北歐國家的社區發展歷程作為回應，認為我國應透 過「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」每五年針對都市計畫法第 46 條規定「……

兒童遊戲場、鄰里公園、中小學校、社教場所、市場等公共設施應按閭鄰單位或 居民分布人口適當配置之…」之公設檢討，增加或調整公共設施保留地之需求，

仿照北歐地區過去透過都市計劃規定社區開發初期需留設「社會福利設施保留 地」之手法，預留未來社區人口老化所需的保留地，以此興建「社區照護住宅」

照顧失能者或是日間照顧中心、居家服務中心。

在原居社區發展「單一終生住宅」之機制，則應在一般住宅社區開發時落實 建築技術規則的 10 章「公共建築物行動不便者使用設施」規定，建構全面性無 障礙環境條件。

黃耀榮的建議極具遠見，就他觀察目前社區中應用團體家屋的模式建構「社 區照護住宅」已經面臨了既有建築改造之困難，所以他提出若要達到「終生住宅」

的目標，原居住宅的各個空間應當具備整合性、彈性、替代性，以滿足各階段照 護需求所需的生活機能。黃耀榮以目前實行上的困難，對未來的建築計畫提出建 議。

講究全面無障礙之落實的空間設計規範的確勢在必行，不過這些對於「質」

之重視與討論，遠比老人住宅在「數量上的缺乏」引起的討論還豐富，「質」與

21

「量」受到的關注相差懸殊，形成有品質佳的參考規範，但是具有這種品質的住 宅卻非常稀少、推動緩慢；又黃耀榮針對未來終生住宅空間營造的建議，在現行 的租屋制度下，能夠這樣整修房舍的恐怕只有自有住宅了，而「沒有自有住宅」

的老人晚年的出路在哪裡（2006：146-147）。

在黃耀榮的文獻中，我們可以發現

1. 目前的主要趨勢為建立長照、失能失智的老人服務系統，生活可自理老 人的住宅需求並不在這些考量中。

2. 在地老化強調在熟悉的環境安老，而租屋者在市場裡，能否續租端看房 東意願，高齡租屋者在「在地老化」的理念中，難有擺放的位置。黃耀 榮提出住宅的改造將有助「終生單一住宅」的理想，而無自宅的高齡租 屋者沒有房屋所有權，遑論改造整修房屋。

3. 老人住宅的「質」與「量」受到的關注相當懸殊。硬體品質的注重能夠 保障高齡者的生活品質，但好的品質需要成本，相對經濟能力不佳的高 齡者恐怕負擔有困難。

第四節 小結

近年與高齡者相關的討論多圍繞在「長照體系的建立與調整」與「如何維持 健康、預防疾病」。針對「老人住宅」的研究則專注在硬體，或是以既有的老人 公寓、養生村的住戶為樣本，透過調查了解住戶需求，以此提出調整與改善的建 議。然而既有的老人公寓、住宅高於市價的租金卻是隱形的門檻，能夠負擔租金 入住者，反而是經濟條件較寬裕的一群，以至於各處的老人住宅、養生村都有空 房，但老人租不到房子的新聞報導仍時有所聞。

而沒有自己的房子，也住不進財團和公部門興辦之老人住宅的人們去了哪 裡？他們各自的面貌又是如何呢？租屋的老人「有沒有地方住」或是「住在什麼 樣的地方」，罕受討論。

22

第三章 田野歷程，研究發問與方法

第一節 田野歷程

六成居民逾 65 歲的「中正出租國宅」

為了瞭解老人租屋概況，2013 年年底，透過崔媽媽基金會執行秘書林育如 女士的介紹，我從崔媽媽基金會社工中的訪談中獲知尋求租屋協助的老人生活概 況、基金會協助弱勢租屋的經驗與方法，和租屋老人大致分布區域。訪談中提及 的其中一個案例「中正出租國宅」有六成居民年逾 65 歲³³，因此特別引起我的 興趣。2014 年 3 月 19 日，我偕同台北市社會局老人福利科工作人員前往中正國 宅銀髮族服務中心³⁴訪談，欲了解居民組成、生活概況與該國宅運作模式，並在 之後拜訪負責國宅硬體維護與入住申請的「都市發展局住宅服務科」。

兩次訪談發現，「中正出租國宅」的長者以具榮民身分者為多³⁵、租金較周 邊市價友善³⁶，且低所得戶若經濟狀況未達一定標準可續約³⁷；一方面中正國宅 為臺北護理健康大學其中一個實習據點³⁸，亦有學生以中正國宅為研究對象展開 研究。種種條件顯示居住在「中正出租國宅」的長者擁有一定的保障（租金負擔 相對低，有鄰近的老服中心提供服務），且有學生實習，進行調查研究，居民的 狀況已有量化的初步紀錄³⁹，多少能使這棟樓的運作及居民狀況較為透明並受討 論。因此我決定排除出租國宅，轉向一般租屋市場的老人。

33就中正國宅銀髮族服務中心社工組長鄭嘉琪表示，至民國 103 年 2 月底統計，國宅中有 347 位 長輩，其中 232 位為獨居。65 歲以上的身心障礙老人約有 32 戶，其中獨老是 20 戶，租戶的流 動率很低。

34為因應中正出租國宅獨居長者眾多，且居住地集中，民國 89 年 12 月中正出租國宅獨立成立專 責的老人服務中心於國宅一樓，就近提供獨居、失能、一般長者相關福利服務。目前此服務中心 由台北市政府社會局委託、並補助財團法人關懷長青文教基金會辦理。

35據台北市出租國宅西區管理站管理人員表示，這樣的差異應與中正出租國宅於民國 72 年開放 申請入住時的資格設定有關：「中正出租國宅起初剛建的時候，據我的理解是國軍退守台灣的時 候有一些老兵沒有地方住，就蓋了中正。所以中正這個名字就是當初那個領導人的名字。讓老兵 能夠安心的有一個住所在那裡，這是我了解的部分。後續的，因為政府的政策會變動，像現在是 年輕人要創業或是有一些中低收入戶，所以這段時間就有一些改變，（原先設定）本來是單身，

後來變成可以住兩個人以上。」

36中正出租國宅位於中正區、青年公園周邊，共有 520 戶 8 至 10 坪的套房供租（無廚房），基本 房租為一個月 2700 元，根據房型加收管理費，一個套房一個月的居住支出在 3350 元上下。

37就居住年限，中正國宅銀髮族服務中心社工組長表示「有兩年約與一年約，基本上可以不斷續 約」；而台北市都市發展局住宅服務科股長補充說明：「國民住宅的出租出售辦法裡面，具特殊身 分者最長住 12 年，但是因為要照顧低所得戶，超過 12 年的部份我們又有一個規定，就是假如一 個家戶裡，一個人的必須生活所得沒有超過這個標準就可以續約」。

38財團法人關懷長青文教基金會是和台北護理健康大學合作成立，彼此有些連帶關係，偶爾會引 介北護的學生到中正國宅實習。

39李雨庭（2012）《臺北市社區獨居老人健康狀況、健康促進生活型態與幸福感之研究》。國立臺 北護理健康大學護理研究所碩士論文。

23

我開始透過自己的人際網絡，想嘗試看看會遇到什麼樣老年租屋者。為什麼 要透過自己的網絡而非求助相關團體，例如經驗老道的崔媽媽基金會？因為我假 設能夠接觸到崔媽媽基金會的年老租屋客，可能相對知道「資源在哪裡」／會找 資源，或是已有相關組織協助（因此能與崔媽媽基金會接上線）。我認為還是有 人會在這些系統之外，我想知道她／他們是誰，過著怎麼樣的生活。

展開零星租戶的訪談

我開始透過生活網絡尋找在一般市場租屋（非國宅）的老人，管道有二，一 個我租屋處樓下的小型資源回收場，時不時在那裡站崗詢問前來販賣資源回收的 年邁長者；另一個管道則是透過巷口的雜貨店老闆引薦。

這段期間，我訪談過兩位女士一位先生，兩位女士皆以撿拾販賣資源回收維 生。然而其一在訪談過程中發現對方住在自己買的房子裡，而無法成為我的研究 對象；其一是經由雜貨店老闆介紹，一位獨自租屋在蟾蜍山腳下的女士。這位堅 強而幽默的女士曾有租屋困難，但是在雜貨店老闆的協助與游說下，房東不僅願 意出租，且用低於原價 500 元的價格出租給張女士。

表 10：租屋者訪談名單

日期 代稱 區域 住宅類型 描述 6/6 張女士⁴⁰ 文山

萬隆

一樓平房，只 有她一個雅房 租戶，其他為 房東的親戚

張女士幽默樂觀，與兩隻貓共同生活。有子但鮮少 聯絡，長期洗腎領有殘障手冊，獨居於蟾蜍山旁雅 房，以資源回收換現金維生。

7/14 唐先生 永和 無電梯、三房 兩廳的公寓

與未婚的兩個兄弟同住。經濟上較寬裕，以股票買 賣維生。

資料來源：作者自製。

然而透過人際網絡引薦數量難以積累，因此我開始思考其他可能。正好在資 料搜索之間，我發現了〈民間版銀髮住宅 阿伯一租 20 年〉這則報導，決定前往 報導中的那一條街，希望透過實地走訪找到這一處銀髮住宅。

發現集合式出租公寓

憑著報導裡所附的一張照片和文中提及的大概位置，我邀請一位在萬華區長 大的朋友一同前往這個街區⁴¹，希望透過對萬華熟門熟路的他，能找到這處銀髮

40 訪談筆記請見附錄。

41之間有個有趣的插曲。一位年長的友人得知我要到當地訪談，曾提醒我當地環境較為複雜，因 此為我引薦了一位長居於此的先生和他八十多歲的媽媽一同吃飯，席間得知了他們有位朋友專門 送餐，我則表示若有機會希望能認識對方、一同前往送餐。透過聯繫，幾天後我收到一個電話號 碼：萬華老人服務中心，想是由這位負責送餐的志工所提供的。我撥去表明來意，工作人員表示