成果報告成果報告成果報告成果報告

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高雄市政府社會局委託調查研究報告

高雄市單親家園成效評估研究高雄市單親家園成效評估研究高雄市單親家園成效評估研究高雄市單親家園成效評估研究

成果報告成果報告成果報告成果報告

受委託單位：高雄醫學大學研究主持人：陳政智助理教授研究助理：徐思涵、陳雨柳

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目錄目錄目錄目錄

第一章緒論 ...1

第一節問題陳述...1

第二節研究目的...4

第二章文獻探討 ...5

第一節單親家庭的生活處境及居住需求...5

第二節台灣現階段單親家庭的居住協助政策與福利輸送...8

第三節高雄市單親家園...10

一、高雄市單親家園歷史沿革...10

二、高雄市單親家園服務對象與內容... 11

第四節績效評估...13

一、績效評估之意義與目的...13

二、績效評估之功能...15

三、績效評估的方法...16

四、績效評估指標的建構與應用...18

第三章研究方法 ...21

第一節研究設計...21

一、研究方法...21

二、研究對象...21

三、研究進度...22

第二節資料蒐集...23

一、文獻分析法...23

二、面對面訪談法...23

第四章研究發現 ...27

第一節服務方案的績效評估...27

一、輸入(input)...27

二、運作過程(process)...29

三、輸出(output)...32

四、成果(outcome) ...46

五、成本─效率評估(cost-efficiency)...51

六、成本─功效評估(cost-effectiveness)...52

第二節深入訪談資料整理與分析...53

一、工作人員訪談內容整理...53

二、家園住民訪談內容整理...56

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第五章結論與建議 ...70

第一節結論...70

一、服務方案的績效評估...70

二、深入訪談資料...71

第二節討論與建議...75

第三節研究限制...80

參考資料 ...81

附件 ...86

附件一高雄市單親家庭扶助自治條例...86

附件二台灣各單親家園資料整理...90

附件三台南市『大林國宅社區親子家園』租用計畫...96

附件四「住宅法」草案─計畫目標...99

附件五訪談大綱...122

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圖圖圖

圖目錄目錄目錄目錄

圖 2-1 系統模式與績效評估...15

圖 4-1 單親家園個案服務流程圖...31

圖 4-2 95 年單親家園住戶數折線圖 ...37

圖 4-5 95 年四座家園入住率折線圖 ...40

圖 4-8 山明家園 95-97 年入住率比較折線圖...42

圖 4-9 翠華家園 95-97 年入住率比較折線圖...43

圖 4-10 和平家園 95-97 年入住率比較折線圖 ...44

圖 4-11 和平家園 95-97 年入住率比較折線圖 ...45

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表目錄表目錄表目錄表目錄

表 2-1 台灣各縣市辦理單親家庭福利機構一覽表...9

表 2-2 高雄市單親家園一覽表...12

表 3-1 研究計畫甘特圖...22

表 3-2 受訪之工作人員資料彙整表...23

表 3-3 受訪之家園住民資料彙整表...24

表 3-4 家園分類與住民編號對照表...26

表 4-1 95 年度至 97 年度高雄市單親家園經費來源表 ...29

表 4-2 95 年度至 97 年度高雄市單親家園受委託單位經費支出預算表 ....29

表 4-3 95 至 97 年度服務方式分析月平均次數表 ...32

表 4-4 95 至 97 年度各項服務內容輸出次數表...33

表 4-5 項目分類整理 ...34

表 4-6 95 至 97 年度方案活動輸出次數表 ...34

表 4-7 單親家園 95-97 年入住人次統計表...36

表 4-8 單親家園 95-97 年入住人數月統計表...36

表 4-9 95 年單親家園住戶數遷入、遷出、現住數統計表...37

表 4-10 96 年單親家園住戶數遷入、遷出、現住數統計表 ...38

表 4-11 97 年單親家園住戶數遷入、遷出、現住數統計表 ...39

表 4-12 社會資源連結統計表 ...45

表 4-13 97 年度方案服務效益分析一覽表 ...49

表 4-14 94、95、97 年度單親家園個案離園原因的統計分析表 ...51

表 4-15 95-97 年服務內容輸出單位成本 ...51

表 4-16 95-97 年方案活動輸出單位成本 ...52

表 4-17 95-97 年入住次數輸出單位成本 ...52

表 4-18 95-97 年入住次數成果單位成本 ...52

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高雄市單親家園成效評估研究高雄市單親家園成效評估研究高雄市單親家園成效評估研究高雄市單親家園成效評估研究

第一章緒論

第一節問題陳述

台灣近二十年來，隨著社會結構的變遷，家庭形式從過去我們所熟知的大家庭、主幹家庭、核心家庭外，延伸出其他不同的樣貌。在家庭結構變動的趨勢中，

最引人注目的莫過於不斷上升的未婚/離婚率所造成單親家戶的增加。以 1990 年普查資料為例，離婚單親為最多(佔 58%)，喪偶單親其次(佔 38%)，未婚單親最少。2000 年普查資料則顯示，未婚/離婚單親為最多(佔 73.6%)，喪偶單親其次(佔 32.9%)。(薛承泰，1996；內政部，2008)對照前後十年資料可得知，未婚 /離婚單親家庭的比例由 62%升至 73.6%。根據內政部統計處(2008 內政統計年報) 人口婚姻狀況中，高雄市的離婚率為 7.88%、喪偶率 5.55%，若與 2000 年高雄市的離婚率(5.27%)、喪偶率(4.67%)相比，單親家庭的比例有提高的趨勢，但值得注意的是，由高雄市的民政統計資料得知高雄市 95 年的離婚對數是 4832 對，

96 年下降至 4223 對，97 年為 4100 對，此數據顯示高雄市過去三年的離婚對數有減少的現象。

單親家庭易面臨子女教養、身心困擾、社會關係、角色負荷、法律諮詢等問題，而且往往因上述問題衍生出住宅安置、經濟支持、就業支持、子女托育、親職教育等相關需求（林萬億，1992；張清富，1995；彭淑華、張英陣 1995；蕭舒云，2008；內政部，2005）。根據內政部於 2005 年「單親家庭狀況調查報告」

結果發現，單親家長自有住宅比例不到四成，且女性單親以「僅與子女同住」之家庭最多，男性單親則以「與子女及父母同住」之三代同堂最多，由此可知不同性別仍舊存在著個別差異。另外，林萬億（2003）依「社會發展趨勢報告」分析指出，女性單親若無自有住宅，通常會被迫離開原住所、回娘家或租屋他處，而政府若能提供社會住宅廉價出租，或是給予房租補助，對穩定單親家庭的親子關係、就業、健康、教育、社會支持，都有很大助益。單親家庭的形成不僅代表著家人關係組成的變動，一分而二的家庭形式也造成居住安排的額外需求，以及居住穩定性的問題，將影響這些家庭中的家長與未成年子女在社區中建立穩定而重

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要的社會支持網絡，對於其新生活適應歷程無異是雪上加霜（鄭麗珍，2002）。

因此，單親家庭形成後的住宅安排與居住穩定問題的確是一項重要的福利需求，

相關的住宅政策之設計實在應予以因應。高雄市政府在十年前即感受到單親家庭的居住需求而提出建立單親家庭宿舍之政策，於八十九年十二月成立「山明母子家園」，接著在九十一年十一月成立「翠華母子家園」、九十二年十月「和平母子家園」、九十三年十月「翠華親子家園」。

根據九十年代的新管理主義思潮及企業精神政府的觀念，孕育了績效管理的發展，並且是以服務使用者為本（顧客導向）的模式。不論是何種性質的機構，

現今都非常重視品質保證。而要達到確保品質，則必頇制訂品質標準和建立有效的監督制度。政府有責任監督單親家園所提供的福利服務，以確保服務的成本效能（cost effectiveness）；而單親家園承辦的機構也有責任有效地管理寶貴的資源，以及取得服務成效，並且要訂測量服務品質的指標。

此外，非營利組織在責信(accountability )要求不斷增加的情況下，績效管理日漸成為受重視的焦點，特別是福利多元主義的潮流下，公辦民營和委外辦理福利服務已成為現階段福利服務供給的新方式，因此，績效就成為非營利組織競爭時的重要指標。在面對日益膨脹的服務成本及社會福利經費縮減的雙重壓力下，組織更需要績效管理（Performance Management），以免浪費寶貴資源，甚至違背非營利組織存在的使命。如何發揮組織績效，建構合理實用的績效管理制度，是現階段各組織刻不容緩的發展任務。

績效管理主要目的是提供資訊，作為組織決策及發展的參考。單親家園的績效管理制度如能有效實施，對單親家園而言，可以更加了解外界對績效的要求，

也對過去的績效能有建設性的回饋，因此能更加知悉自己的優缺點，以發展一套能強化優勢的發展計畫，當然也可以有機會對外溝通單親家園工作的感受與觀點。

當然非營利組織隨著新管理主義的發展，已經從只重視「品質」，發展到「效率、效能與品質並重」。而且在非營利組織公共使命的趨使下，機構追求效率等

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優先。這又牽涉到因為評量效率、效能與品質的技術不足，缺乏具體可行的方法；

而且缺乏明確的標準，難以據此做正確判斷；尤其非營利組織的服務對象與流程常是複雜且多元，如何在顧及信、效度的情況下，設計出可行又有效的績效測量方法，成為大家共同要面對的難題。

高雄市單親家園成立至今將近十年，協助過許多單親家庭走過人生低潮與生活危機。但工作人員在服務的過程中發現，單親家園住民反應居住家園有標籤化的作用，此外，家園的入住率有下降之趨勢。故本研究將透過質量並行的方式，

了解高雄市單親家園的服務現況與問題，並做一成效評估。

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第二節研究目的本研究有以下之目的：

一、檢核高雄市單親家園投入各項資源的成本與其產出之成果是否符合服務之目標。

二、藉由一對一訪談的方式，從該單位的服務對象及工作人員的角度來思考符合需求的服務模式，評估高雄市單親家園所提供各項服務成效。

三、針對單親家園之服務個案進行調查，以為後續評估修改服務方案的依據，作為未來服務運作的參考。

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第二章文獻探討

第一節單親家庭的生活處境及居住需求

單親家庭的組成是非常多元的，而其需求也存在著極大的差異性，不論就性別、兒童年齡、不同單親的原因、經濟狀況、成為單親的時間等，都會對家庭成員帶來不同程度的危機與挑戰(王舒芸，2009)。單親家庭的福利需求的規劃因應是現代各國努力的福利議題之一。在眾多問題或需求當中，經濟的問題與需求是中外單親家庭所共同關切的。另外，形成單親對於單親家庭的社會人際關係、

居住安排產生相當的影響(彭淑華，2008)。以下綜合相關研究發現，以經濟與就業、社會人際、空間與居住安排面向，說明單親家庭的生活處境，與其影響單親家庭在居住選擇的因素和可能產生的困境。

在經濟與就業面向上，過往研究指出，單親家庭之生活困擾的前三名中，

便包含了經濟困境與就業問題(林萬億、秦文力，1992；張清富、薛承泰、周月清，1995)。而我國單親家庭的實證研究亦顯示，對低收入單親家庭而言，尤其是女性戶長單親家庭，其最關心的問題是經濟問題(童小珠，1992；彭淑華，

2008)。由於單親所造成頓時失去另一半的經濟收入，或家庭主婦突然必須成為主要養家者，皆使單親父母感到龐大的經濟與就業壓力。根據內政部(2001)的「台閩地區單親家庭狀況調查報告」顯示，多數單親家長皆投入職場工作，無工作的單親父母僅佔 13%，但其中單親男性每月平均收入約為三萬三千元，單親女性約兩萬七千元。因進入職場與工作選擇的限制，以及家庭總收入減少或頓時失去主要家計負擔者，皆為造成單親家庭之經濟困境，以及成為貧窮家戶的重要因素(王舒芸，2009)。經濟問題對單親家庭的立即衝擊是生活品質的降低，特別是對女性戶長單親家庭。經濟匱乏影響單親家長的子女教養與托育安排、居住安排與社區安全環境、社會人際關係與身心適應，以及其子女的各項學習與行為表現。(彭淑華，2008)

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在人際關係面向中，由於傳統社會以夫妻共組家庭為主流，使得單親家庭容易被標籤為「不正常」、「破碎」的家庭(彭淑華、王美文，2004)，使得單親家庭總是遭受到諸多負面評價與烙印，為躲避他人的異樣眼光，單親父母傾向從原本熟悉的環境中退出，以阻斷所有可能帶來負向批判的社會連結與網絡，包括搬家、轉換職業或減少與朋友聯繫等，這使得單親父母更加與人群疏離，並且當其生活陷入困境時，難以尋求立即性的支援與協助(張青惠，1996；李亦萱，

2007)。另外，女性在婚後的社會人際網絡常以丈夫或夫妻為基礎所建構形成，

因此成為單親，使得單親家庭往往自原有社會關係中逐漸撤離，包括原先夫妻雙方或另一方的人際網絡會因成為單親而改變、不願面對他人異樣眼光或討論單親歷程而自我孤立等，此種現象在離婚的單親家庭特別明顯(彭淑華，2008)。其中因為單親而搬離原居住所或高流動率的搬遷，使得單親子女常不易與鄰里、學校老師，朋友建立持久的關係，使得單親子女與他人的社會人際互動關係較不穩定。

根據台灣主計處(2003)的調查顯示，單親與其父母同住的比例約 36.17%，

其中男性單親與父母同住的比例較高，約佔 58.33%，而女性單親與娘家父母同住的比例相對偏低，只有 21.73%。由上述所知，由於女性單親家庭社會經濟地位較低，使得在居住的安排上，常需與他人分租房子、住在低於標準或較為破舊的房舍、成為街頭遊民或居住於不安全的社區鄰里環境中(Clampet-Lundquist, 2003)，也連帶使得女性單親家庭暴露於易受威脅及暴力的環境中，高壓力或高危機的環境亦會影響單親媽媽所獲得的社會支持及親職策略(Estrada & Nilsson, 2004)。至於單親爸爸之居住安排，過去相關研究探討有限，或許是因為男性單親與父母同住的比例偏高、男性經濟條件較佳或男性擁有房子的比例偏高、成為單親較不易面臨搬遷的問題等，然而也因如此假設，使得我們極易忽略經濟弱勢或缺乏社會支持之男性單親家庭在居住選擇上之需求(彭淑華，2008)。

綜合上述資料發現，單親家長在各種面向的生活處境下，有幾項因素會影響單親家長的居住選擇，包括：家庭可支配所得的多寡、家庭援助或非正式支持與否、社會大眾對單親家庭的觀感、工作地點、子女就學地點，而產生的困境有下列幾項：家庭可支配所得少而選擇租金低廉的房子居住、單親家庭擁有自有住

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安全的社區鄰里環境、因搬離原居住所或高流動率的搬遷使得單親子女與他人的社會人際互動關係較不穩定等。

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第二節台灣現階段單親家庭的居住協助政策與福利輸送

我國針對單親家庭之相關福利政策與措施，就法治層面來看，僅「特殊境遇家庭扶助條例」明文提及單親家庭，其餘相關法規，如「社會救助法」、「兒童及少年福利法」則針對一般家庭或特殊需求家庭(如低收入戶)而提供，並未特別獨厚於單親家庭(彭淑華，2008)。在法定福利項目方面，現金補助仍是主要給付方式。然而其中與居住協助相關的部份，僅「社會救助法」中有對於低收入戶住宅興修建補助。另外，全國縣市政府當中，只有高雄市訂定的「高雄市單親家庭扶助自治條例」中有提供「居家生活支助」，其內容包括親子宿舍；依輔助人民貸款自購住宅辦法規定，協助自購住宅；其他有助單親家庭居家生活安定之措施(趙善如，2004)。

除上述相關法定服務項目外，部份縣市亦有其自辦或自訂之針對單親家庭的福利項目，其中有提供居住協助相關服務的項目為：台北市、高雄市、台北縣及高雄縣等縣市有提供單親家庭暫時居住之單親家園；高雄市、新竹市、台中縣、

彰化縣、台南市及高雄縣等縣市則有提供單親家庭租屋補助或房屋津貼(周雅萍，2006)。另外，在彭淑華(2008)對台灣的服務提供現況調查中，其結果顯示各縣市對於單親在居住方面的福利措施主要以「租金補助/房屋津貼」(佔 40%) 為多，其次依序為「單親家園住宅租(借)住」(佔 20%)、「住宅優惠貸款」(佔 16%)及「平價住宅租(借)住」(佔 16%)。另外，在服務過程中所遭遇的執行困境方面，25 個縣市中，有 13 個縣市的工作人員認為「補助的房屋租金過低」(佔 52%),其次依序為「單親家庭無法籌到購屋頭款」(佔 40%)、「申請條件過於嚴格」(佔 36%)、「單親家園缺乏或不足」(佔 36%)、「家園住戶之爭議處理」(佔 24%)、「其他」(佔 12%)及「申請文件過多，提供不易」(佔 8%)。

根據內政部社政年報資料(2007)統計與上述相關研究為基礎，輔以網路資源，本研究自行整理了台灣已設置單親家園的縣市及家園名稱(表 2-1)(附件

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表 2-1 台灣各縣市辦理單親家庭福利機構一覽表

備註：上表所指之「租屋補助或房屋津貼」為各縣市自行辦理，而內政部營建署所提供之全國租金補貼，因非特定針對單親家庭所提供，故本表不予納入整理。

單親家園縣市別租屋補助或房屋津貼

公立私立公設民營

台北縣 - 1 - -

宜蘭縣 - - - -

桃園縣 - - - -

新竹縣 - - - -

苗栗縣 - - - -

台中縣 - - -

彰化縣 - - -

南投縣 - - - -

雲林縣 - - - -

嘉義縣 - - - -

臺南縣 - - - -

高雄縣 - - 1

屏東縣 - - - 1

臺東縣 - - - -

花蓮縣 - - - -

澎湖縣 - - - -

基隆市 - - - -

新竹市 - - -

臺中市 - - - -

嘉義市 - - - -

台南市 1 - -

台北市 - 1 - -

高雄市 - - - 4

金門縣 - - - -

連江縣 - - - -

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第三節高雄市單親家園

由於社會快速變遷，家庭面臨的各種社會適應或生活問題，造成離婚率有逐漸偏高趨勢，單親家庭的數量亦與日俱增，而單親家庭的形成，除因婚姻關係結束，尚有喪偶、未婚生子等因素，為體恤女性單親家庭在經濟上的弱勢，且經內政部統計女性戶長的單親家庭住宅擁有率偏低，所以在住宅需求上顯得格外迫切的體認下，高雄市社會局根據「高雄市單親家庭扶助自治條例」，於八十九年底運用小港區待售國宅二十三戶極力爭取內政部補助設置「山明母子家園」，並於九十一年十一月成立第二所母子家園；在九十二年十月成立第三所；九十三年十月首創男性單親的親子家園，開辦受理男性單親家庭申請入住。

一、高雄市單親家園歷史沿革

1. 高雄市單親家園的源起─山明母子家園的籌設過程

高雄市單親家園的設立，源起於高雄市政府社會局為落實前市長謝長廷先生「建立單親宿舍」的政見，故規劃設置「山明母子家園」並於民國八十九年十二月二十一日正式開放申請。

「山明母子家園」是採市府團隊合作模式，由社會局向國宅處承租山明國宅二十三戶做為母子家園，提供高雄市弱勢女性單親家庭租屋服務。為讓進住的單親家庭有溫暖舒適的家居生活，高市社會局使於成立之初，便提供每戶家庭客廳沙發座椅、冰箱、餐桌椅、

餐櫃、床組、衣櫃、書桌椅、廚具、熱水器、照明燈具及窗簾等基本設備。

2. 增設翠華母子家園

在「山明母子家園」成立近兩年，高雄市政府為推展單親母子家園的服務理念，考量已設置之山明母子家園，因地緣關係，多以

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能佳及坪數適中等因素考量，核定為設置地點，共十五戶，分別於九十一及九十二年度規劃辦理。

規劃設置期間，除向內政部申請相關設備補助外，並獲高雄市博愛獅子會、玉皇宮管理委員會、義永寺、高雄元亨寺慈仁慈善會及米蘭婚紗股份有限公司等團體及企業踴躍捐助，使籌設工作順利進行，於民國九十一年十一月成立。

3. 和平母子家園設置

在民國八十九年底選擇小港區山明國宅試辦「母子家園」後，

因成效良好，隨即又承租左營區翠華國宅設置母子家園，兩者均發揮緊急救助弱勢單親家庭功能，為此，高市社會局考量單親家庭就業及就學需求，又再度協調市府都市發展局釋出楠梓區和平國宅十五戶，於民國九十二年十月完成第三波的「母子家園」設置作業。

4. 全國首設的男性單親家園─翠華親子家園

自八十九年開辦母子家園後，高雄市政府社會局一直持續了解以男性為主的親子家園需求，可惜單親男性不易出聲求助，加上過去民風未開，單親還是隱諱的字眼，親子家園需求量寥寥無幾，所幸受現在倡導「女男平等」影響，有不少單親男性主動打電話至社會局表示，希望有像母子家園的租屋優惠，總算讓籌備多時的親子家園有撥雲見日的一天。於是，高雄市政府又向都市發展局租用左營區翠華國宅設置「親子家園」，共計十二戶，於九十三年十月開始提供「親子家園」住宅服務。

二、高雄市單親家園服務對象與內容

其服務對象為設籍高雄市之單親家庭，因離婚、喪偶、非婚生子女未經生父認領或妻、夫服刑一年以上、失蹤半年以上及其他家庭變故等因素，獨立扶養十八歲以下子女，並符合申請人及其子女均無自有住宅、家庭總收入平均每人每月未達最低生活費二點五倍者、申請人及其子女之存款平均分配每人未達新台幣三十五萬元(其有股票及投資者視為存款併計)、申請人及其

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子女能自理生活、無重大精神疾病及法定傳染病、不需庇護等規定者另外，

針對該單位的各項服務內容，說明如下：

(1) 諮詢服務：電話諮詢、會談諮詢及團體諮商。

(2) 親職教育：生涯規劃、子女課業輔導、心理輔導、成長課程。

(3) 就業輔導：二度就業輔導、轉介及培訓。

(4) 法律及單親福利諮詢。

(5) 母子、親子家園住屋服務。

此項服務須結合多項資源，由高雄市政府社會局向都發局承租國宅，委託「財團法人聖功社會福利慈善基金會」辦理，運用社會工作專業技術促使案家培力、

增強家庭權能，以期改善經濟生活、社會心理、親職教育等各層面之困境，養成獨立自主能力，提升單親家庭生活品質。期望提供單親家庭解決短期租屋問題，

安定其生活，並使其子女有良好的生活空間。

表 2-2 高雄市單親家園一覽表家園別坪數戶數單戶分租

獨租雙人套房單人房雙人房 26-28 坪 11 戶＄3500 ＄1700 ＄900 ＄900 山明母子家園

(小港區宏偉街

2、4、6、8 號) 29-32 坪 12 戶＄4000 ＄1800 ＄1100 ＄1100 和平母子家園

(楠梓區德祥路 5、7、13、15 號)

26 坪 15 戶＄4500 ＄2200 ＄1200 ＄1100

翠華母子家園 (左營區翠華路

601 巷 22 號)

31 坪 15 戶＄4500 ＄2200 ＄1200 ＄1100

翠華母親子家園 (左營區翠華路

601 巷 79 號)

24 坪 12 戶＄4500 - - -

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第四節績效評估

目前社會工作已經邁入「責信的時代」（age of accountability），機構必須向社會大眾及其資源供給者顯示其服務的效率，以證明所提供的服務能在最均衡的資源運用下，減少服務對象的問題，或更進一步滿足服務對象的需求（高迪理譯，1999）。

一、績效評估之意義與目的

「績效評估」一詞源於企業界，在其內外部組織環境中，爭取經費與有效規劃的一種具體數據式證明（林巧敏，2003）。隨後，各個學者亦對於其有各種不同之定義，許士軍（2000）認為所謂績效評估（performance evaluation），在本質上是一種在管理活動中的控制（control）功能，這種功能在消極方面可以瞭解計畫之執行程度，如與規劃之方向有偏差時，即應採取修正之因應對策；在積極功能方面，藉由評估制度之建立，能在事前或活動進行中，對於行動者之決策與行為產生影響或引導作用，使努力的目標與組織之目標趨於一致。在非營利組織認證指標之研究提到績效對非營利組織具有兩種意義，一是對於過去的資源運用，依照效能與效率的準則評核；二是具有前瞻性的影響力，作為可以檢討改善過去的準則，也可以引導未來目標的訂定及資源分配的方向（行政院青年輔導委員會，2004）。

此外，在方案績效評估的三大觀點：效率、效益、品質中，效率是測量投入與產出的比率，是指達成目標所需之人力、費用、及成本，以量化的方式來表達，

是屬於成本利益分析(cost-benefit analysis)；而效能則是比較實際成果與預期效果的差異，顯示目標所達成的程度，是屬於成本效能分析

(cost-effectiveness analysis)。羅賓斯(Robbins)認為效能在追求組織目標之達成。效率則在於強調投入與產出間的關係，同時尋求資源成本之最小化。因為組織的資源是有限的，所以效率問題便為管理階層所重視；然而效率與效能兩者之間，具有相互關聯的關係（引自邱吉鶴，2001）。管理大師彼得杜拉克(Peter Drucker)則認為「效率」即是把目前正在進行的任務做得更好，其意謂著「把事情做好」(doing things right);「效能」則為成功的根源，亦即「做對的事情」

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（引自邱吉鶴，2001）。然而，效率和效能此兩種的評估方法和工具，已經發展的相當成熟，但對大多數的社會福利方案而言，效果的測量十分困難，而效率的追求，有時又不完全符合社會福利的精神（馮燕，1993）。至於在品質方面，品質的概念是源自於企管，但是在社會福利領域裡，無法像購買商品一般，由消費者直接鑑定產品優劣。對社會福利來講，由服務對象直接決定品質至少會面臨以下的挑戰：誰是組織的服務對象、如何協調不同對象對品質的不同觀點…等。因為在社會福利方案中有可說有兩種最終仲裁者，其一是方案服務對象；其二則是資源的供給者，也就是說除了案主之外，其他相關利益者，如資金贊助者等，亦有權力得知服務的結果如何（施怡廷等譯，1997；趙善如譯，1999，引自李素華，

2002）。對服務對象而言，最重要的品質面向是「可信度」，其所指的是服務對象對品質的期待，透過以往的服務經驗為基礎，知道未來能夠得到相同的服務品質，不會產生大大的變異；「即時性」意指能立即有所反應，並提供適切的服務；

「保證度」代表工作人員的服務態度，應該是友善、禮貌、體貼和有豐富知識的；

「同理心」則是工作人員能對服務對象展現關懷和個人化的關切；「設備」的部分是指提供服務之設備、設施、人員、器材等物理環境（Zeithaml et. al，1990，

引自李素華，2002）。

至於在績效評估之目的方面，鄧秀珍(1995)指出績效評估目的在於代表著組織過去對資源的運用是否有效率，並且有查核的功能，藉此增進對組織的瞭解。同時可更正過去的錯誤，指引未來分配資源的方向，使有限資源作最適當的運用且能達到最大的產出或服務（引自陳淑玲，2005）。McGregor 將績效評估的目標歸納為管理、資訊與激勵三項目標；Cederblom (1982)認為績效評估具有發展性、維持性與補救性等三層目的（引自陳淑玲，2005）；Richard and Micholas(1995) 評估的目的在於使組織獲得控制、速度、服務與品質等方面的利益（引自陳淑玲，2005）；王國明等(1989)認為顯示組織運作的績效、是否符合預期目標以供決策者參考、可作為分配預算與資源的依據、績效評估的內容將引領組織未來的方向（引自陳淑玲，2005）；李建華、方文寶(1996)認為可確保計畫目標如期完成、修正作業偏差與浪費、重大問題的發現與解決、評估計畫的

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責任歸屬（引自曾慶峰，2005）；吳安妮(2002)指出績效評估之主要目的是要協助組織策略、使命、願景之達成（引自曾慶峰，2005）。

綜合整理上述國內、外學者的看法，在本研究中所定義之績效評估，為「定期收集與報告有關社會服務方案之效率及效益之資料。其全面性的作法，提供不同的觀點來看待服務方案的績效：效率觀點可評鑑所提供的服務量和完成方案的服務人數，並將這些評量和所花的成本做比較；效益觀點並將社會服務方案中的成果加入評鑑之中，成為社會服務方案中最高的服務績效責信形式，此外，也期待藉由績效評估，以瞭解服務之內容是否符合方案執行之目標，並提供未來方案執行之方向（趙善如譯，1999，引自李素華，2002）。」

圖 2-1 系統模式與績效評估

二、績效評估之功能

David Osborne 和Ted Gaebler 於《新政府運動》一書中呼籲要建立績效評估制度，主張即使没有獎勵，僅是公布衡量結果，亦可使組織績效獲得改善，因此，績效評估可以發揮以下七項功能：其中包含有：衡量什麼，什麼就會做好；

不衡量結果，就無法談成敗；不能界定成功，就無法獎勵；不獎勵成功，失敗就會被鼓舞；不瞭解成功，就不能得到經驗；不知道失敗，就無法鑒往知來；能驗收成果，就能贏得支持（引自曾慶峰，2005）。林巧敏（2003）提出績效評估的功能在於：1.藉由客觀資料可作為經費確認的簡化程序，並在經費的支出與運作間建立聯繫；2.透過客觀資料的蒐集可作為機構未達預期效果的參考與改進；3.

借重客觀資料有助於瞭解效率與服務層次、使用者與服務層次之間的特色及其相互關係。邱吉鶴（2001）則指出經由績效評估可產生以下五種功能:1.評估(To 輸入過程輸出 output 成果 outcome

品質評估

效益評估效率觀點

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Evaluate):經由績效評估後可了解一個機構成功與否；2.學習(To Learn):利用評估的過程來發現或學習工作中的經驗或教訓；3.激勵(To Motivate):使大家有一種緊迫感，希望將事情儘快作好；4.推展(To Promote):有了評估結果就可以向公眾和立法機關說明機關的執行成效，以爭取預算；5.慶祝(To Celebrate):

使員工因目標明確而圓滿完成工作後，有一種勝利感，有助於未來更努力工作。

楊明宗〈2003〉指出透過績效評估可以讓組織兼顧檢討過去及策劃未來兩大功能，換句話說，績效評估的結果是代表過去策略執行之成效有無效率。此一查核功能，可隨時監控組織功能運作，並透過評估所獲得的資訊，作為未來資源配置之參考，決定資源分配之方向(引自陳淑玲，2005)。除此之外，沈志明（2002）

指出組織經由確立標準、衡量績效、檢測績效一連串過程而產生之績效資訊，除了修正偏差及持續改善以外，對於績效結果，亦應有效之處理與應用，使其發揮應有之功能，故績效資訊應與下列方案連結：1. 向利害關係人報告（包括上級機關、民意機關、媒體、民眾等，以實踐「課責」之責任政治與負責之表現）2.

作為預算決定之根據及經費配置之參考 3. 人員獎懲之參考。

綜合上述績效評估之功能，本研究則期待能藉由績效評估所發揮之功能，

即是能夠過客觀資料蒐集與分析，瞭解效率與服務層次、使用者與服務層次之間的特色及其相互關係，並能讓組織藉由績效評估，檢討過去，策劃未來，以期待能提供日務之服務品質。

三、績效評估的方法

績效評估的方法繁多，各有其優缺點，而績效評估也會因量測的目的、對象、

時機、性質不同而有所差異。沈志明（2002）認為較常用的績效評估的方法有以下幾種：

（一）行政生產力模式：

1.輸入與輸出模式：包括輸入（指組織活動所需的資源，包括人員、設備與消耗品等）、過程（指組織傳送服務的路徑與方式）、輸出（組織的活動

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對服務接受者所產生的影響與效果。對於組織績效的衡量簡單易懂，也可以反映出一個組織的績效。

2.四E模式：係指經濟（從「數量」的觀點評估投入是否符合經濟原則，也就是以最低可能成本，供應或維持既定服務品質）、效率（投入與產出的單純比率，一般是指以最少的投入，獲得最大的產出）、效能（效能是指實際產出與期望產出間的差距，是否實現標的的程度）及公平（在法律之下所有類似個案均應獲得相同的處理）等四個具體概念。

（二）服務品質衡量模式：

1.服務品質之構面：將服務品質分解成不同的面向來衡量績效，如，

Parasuraman, Zeithaml & Berry（1988）指出可將服務品質分成以下五個面向來測量績效，1.實體性（場所、設備及服務人員的儀表）、2.信賴性（即可靠及準確地提供所承諾服務的能力）、3.反應性（即幫助顧客及提供快速服務的意願）、4.確實性（即服務人員專業知識豐富、有禮貌，

讓顧客感到可信任）、5.關懷性（注意及關心個別顧客的態度）。

Parasuraman, Zeithaml & Berry（1985）則將其分成以下10個面向：1.

接近性、2.溝通性、3.勝任性 4.禮貌性 5.信用性 6.可靠性 7.反應性 8.安全性 9.有形性 10.了解性。期待能透過這些較為具體之面向，以解決在實務上運用的困難（引自沈志明，2002）。

2.服務品質之衡量：此模式的建構主要是由消費者評量事前對服務品質的

「期望」，以及事後對服務品質的「知覺」，再比較二者間的差距。此外，

此模式的重要貢獻在提出，無論何種形式的服務，若要完全滿足顧客的需求，必須突破五道品質缺口，包含：缺口一為顧客期望之服務品質與管理者對顧客期望的認知缺口；缺口二為管理者對顧客期望之知覺與服務品質規格間的缺口；缺口三為服務品質規格與服務傳遞間的缺口；缺口四為服務傳遞與外部溝通間的缺口；缺口五為顧客期望之服務品質與其知覺的缺口。

（三）標竿學習模式：

標竿學習簡單的說就是向第一名學習，包括組織內的標竿、組織外（競爭者）的標竿，世界級標竿，都是學習的對象。標竿學習的特性為：1、標竿

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學習注重「流程」，包括標竿學習計畫本身的流程及組織運作的流程；2、標竿學習注重「學習」，任何形式的學習均可且是取法乎內外的；3、標竿學習講究「持續性的改善」；4、標竿學習是系統化與結構化的活動，此活動必須有「參考點」，亦即標竿對象，而此對象又必須是最佳的。

在本研究中對於績效評估的方法，採用了「行政生產力模式」，透過輸入、

輸出、結果之測量，以瞭解組織服務之效率、成果。

四、績效評估指標的建構與應用

（一）績效評估指標的意義

Cartor and Greer 主張績效評估指標為執行非干涉性控制(hand-off control)及檢視機關責任的工具，它亦是設定目標機制的重心，更是分配資源的管道。具體而言，一個有效的績效評估指標除本身作為評估工具外，亦能具體且正確反應組織的目標與其應負的責任（引自曾慶峰，2005）。De Neufville 認為指標是一種建構、一套蒐集與整合資料，以代表某一概念的程序。指標建構的目的係指對概念進行測量，經由相關指標的建構，可清楚呈現概念所代表的意義，以防概念過於模糊，讓一般人無法瞭解（引自曾慶峰，2005）。司徒達賢(1999) 則認為可從使命是否為社會所接受、效率是否良好、人力物力資源是否持續投入、顧客滿意度是否提昇等角度來衡量非營利組織的績效。陳正宏(2002)綜合以上說法，將非營利組織績效評估指標定義為：「一套用來蒐集和評量非營利組織整體經營狀況的工具，透過它可提供組織明確、簡潔、重點且有效的判斷，作為其經營管理的依據。」

綜上所述，本研究將績效評估指標定義為：「一套用來蒐集與評量組織整體績效的工具，透過數字化的方式，提供其明確、重點且有效的判斷，以作為其績效評估之依據。」

（二）績效評估指標建構的原則

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方面，各學者則也紛紛提出其不同的看法，Ammon(1996)指出建構之原則應包括 1.

有效度 2.可靠度 3.能理解 4.全面性 5.即時性 6.績效面向 7.精簡 8.合理的成本 9.抗拒組織反常的行為 10.策略觀點（引自沈志明，2002）；Jackson則認為應包括下列9點：1. 一致性 2. 明確性 3. 可比較性 4. 可以控制 5. 權變性 6. 有限性 7. 全面性 8. 相關性 9. 可行性。

綜合了結合Jackson及Ammon（1996）之觀點後，理想績效指標應符合的標準包含有:

1. 一致性：指組織進行評估時在時間及標準上應有相同的基礎。

2. 明確性：係指績效指標應定義明確且易於了解。

3. 可比較性：指標評估的結果可以加以比較，方能達成衡量優劣的目的。

4. 有效度：績效指標能夠測量出所預測量的事務。

5. 權變性：係指績效指標的建構須檢視內、外在環境的差異性，並隨著環境的變化作適當調整。

6. 有限性：為指標須有一定的範圍且集中在有限數量的指標上。

7. 全面性：指標的評估須涵蓋管理中所有面向。

8. 相關性：係指建構績效指標所使用的資訊須準確且能衡量出特定的需求與情境。

9. 可行性：係指績效指標能為組織中各級成員接受，並符合組織文化。

10.策略觀點：指標必須要與組織當前及未來的重要發展策略相結合。

（三）非營利組織之績效評估指標

在績效評估之指標中，由許多許者針對各個不同之領域而設計了各種評估指標，例如：Delaney & Huselid（1996）指出績效評估指標包括1.認知的組織績效：產品或服務品質、新產品或服務的開發、吸引人才的能力、顧客滿意度、管理者與員工關係、員工間關係；Delaney & Doty（1996）資產報酬率、權益報酬率。然而，由於非營利組織缺乏利潤作為績效指標性，因此在資源是否善用、任務是否達成、決策是否正確，都較難有具體指標。正因如此，為避免浪費社會的資源，司徒達賢於1999 年針對非營利組織提出六個策略性績效指標。這六項指標分別為（引自黃馨嬌，2004）：

（一）使命達成度與社會接受度：好的非營利組織要被服務對象所需求，要被社

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會整體所肯定。

（二）效率：非營利組織應善用組織中，或社會所交託給的資源，不應該有浪費虛耗的情況，也就是說必須監控成本與運作的效率。

（三）投入程度：成功的非營利組織，應該有充裕的財力資源與人力資源持續的投入，也就是捐款的人願意持續的捐款，職工與志工都願意為組織投入時間與精神。

（四）滿意度：服務的對象、財力與物力資源的運作，彼此都滿意。

（五）平衡度：被服務的對象、服務的對象、組織的活動、服務的價值及財力與物力資源的運作，五者間能維持一定的水準，不致造成發展瓶頸，也不會形成資源閒置，稱之為平衡度。

（六）轉換度：對某些非營利組織而言，還希望被服務的對象、服務的對象及財力與物力資源三者之間，有某種程度與形式的轉換，使得他們之間可以互相交流，透過交流而對組織有更高的凝聚力與向心力。

在本研究中，作者即嘗試透過系統模式，整理高雄市單親家園民國 95 年至 97 年服務方案之相關資料，除了了解接受委託的執行單位過去之服務績效，亦期待建立一套衡量績效之方式，以作為日後類似服務衡量之參考依據。

(26)

第三章研究方法

第一節研究設計

一、研究方法

本研究採用質量並行的研究方法。質性研究部分採用面對面訪談法，訪談法是質性研究的資料收集方法之ㄧ，此一方法即為研究者運用口語敘述的形式，針對特定對象收集與研究有關資料，以便對研究的對象或行動進行全面式的了解。

本研究以入住在高雄市單親家園之家長以及該單位工作人員為訪談對象，資料蒐集工具為半結構式的訪談大綱，以一對一的方式進行住民生活狀況與需求的資料蒐集、以及工作人員對於該單位提供此項服務的看法。

量化研究部份則採用二手資料分析方法，資料蒐集工具為 95 年度至 97 年度高雄市單親家園服務績效報告書以及各項有關於單親家園之統計數據，包含 input、throughput、output、outcome、成本效益、成本效能……等。因為非營利組織以人為主要服務對象，處理的問題複雜且服務方式多元，其服務成果較難準確測量。一般而言，服務績效的評估都採用擴大的系統模式（或稱邏輯模式）

來加以分析。擴大系統模式的績效評估內容如下：

1.輸入（input）是指資源或原料，包括人力、物力與財力。

2.運作過程（throughputs）是指轉換、生產或處置的過程。

3.輸出（output）是指產出或完成的服務。

4.成果（outcome）是指在服務對象的生活情境中，可測量到或改變的狀況；

檢驗改變案主之服務結果。

二、研究對象

本研究對象共分為二：一為高雄市單親家園內的住民，採用 2009 年 2-4 月現住高雄市單親家園之名單，以立意抽樣的方式抽取 12 位住戶為訪談對象；二為單親家園的工作人員，邀請 2 位現職員工做深度訪談。

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三、研究進度

1.籌劃設計：契約生效日起至民國九十八年二月廿八日。

2.編製訪談大綱：民國九十八年二月十五日至九十八年三月五日。

3.訪員訓練及試訪：民國九十八年三月六日至九十八年三月十日。

4.實地訪談：民國九十八年三月十一日至九十八年三月卅一日。

5.資料分析：民國九十八年三月廿六日至九十八年四月十日。

6.成效評估：民國九十八年四月六日至九十八年四月十五日。

7.報告撰寫：民國九十八年四月十五日至九十八年四月廿五日。

8.編印成果報告：民國九十八年四月廿六日至九十八年四月卅日。

表 3-1 研究計畫甘特圖時間

工作項目 2 月 3 月 4 月

文獻探討 ■■■

編製訪談大綱 ■■ ■ 試訪 ■■

正式訪談 ■■■■■■■

資料分析 ■ ■■■

成效評估 ■■■■

撰寫報告 ■■■■■

成果報告 ■■■

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第二節資料蒐集

至於資料蒐集的方法，採多元的方法。包括：

一、文獻分析法

系統地收集國內文獻，如期刊、論文、叢書、官方資料、網站，瞭解單親服務推展現況，透過資料彙整與分析，從當中有系統地歸納相關論點，以作為分析與深入訪談之基礎。

二、面對面訪談法

本研究實際受訪者資料來源是請單親家園的社工員提供受訪名單，於九十八年三月二十七日至九十八年四月十日期間，至高雄市四座單親家園(包括山明家園、翠華家園、親子家園、和平家園)進行工作人員與住民的深度訪談，訪談對象人數為兩名工作人員與十二名住民。受訪者資料整理如下：

表 3-2 受訪之工作人員資料彙整表

編號職稱基本資料

A1 社工員

工作年資：3 年 2 個月主要工作職掌：

(1)翠華家園、和平家園個案管理與社工專業服務，建立個案檔案管理資料。

(2)單親家園成員三節聯誼活動辦理、辦理住戶協商會議、志工訓練、歲末聯歡活動辦理、單親家長成長活動等。

A2 社工員

工作年資：2 年 1 個月主要工作職掌：

(1)山明家園、親子家園個案管理與社工專業服務，建立個案檔案管理資料。

(2)主辦各項家庭親子活動、單親家長電腦研習各項班次活動、各項社區資源的整合與聯結、辦理住戶協商會議、計畫與活動案的統籌辦理、執行與成果核銷治療與諮商個案及團體工作的執行等。

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B2 受訪者因入住時間短，僅一周不到，對於單親家園的服務所知不多，

目前也僅接受住屋與經濟補助的服務，故該受訪資料不列入分析。B1、B10、

B11、B12 為山明家園住民，共計四位；B3、B4、B6 為翠華家園住民，共計三位；B5 為親子家園住民，共計一位；B7、B8、B9 為和平家園住民，共計三位。

表 3-3 受訪之家園住民資料彙整表編號入住家園基本資料

B1 山明家園

年齡：45 歲單親原因：離婚

入住時間：97 年 11 月 28 日

B2 山明家園

年齡：48 歲

單親原因：未婚生子(13 年)，育有一女(國二)

入住時間：98 年 3 月 19 日

B3 翠華家園

年齡：39 歲

單親原因：離婚(11-12 年)，育有兩子(國二、發展遲緩兒)

入住時間：97 年 1 月 24 日

B4 翠華家園

年齡：36 歲

單親原因：離婚(6 年)，育有一女兩子

入住時間：96 年 7 月 1 日

B5 親子家園

年齡：42 歲

單親原因：離婚(6-7 年)，育有一女(國二)、一子(小五)

入住時間：97 年 2 月 23 日年齡：43 歲

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表 3-3 受訪之家園住民資料彙整表(續) 編號入住家園基本資料

B7 和平家園

年齡：52 歲

單親原因：先生外遇離婚(育有一女，國一，腦性麻痺)

B8 和平家園

年齡： 40 歲

單親原因：離婚（年），目前無工作，有三個小孩，大兒子讀高中夜校、二女兒，小兒子

入住時間：97 年 4 月 11 日

B9 和平家園

年齡：46 歲

單親原因：與丈夫個性不合離婚

（十年），目前來單親家園住一年半，帶一名女兒，國二生

入住時間：96 年 12 月 26 日

B10 山明家園

年齡：44 歲

單親原因：訂婚但未結婚，現有工作，育有一女，小四

入住時間：97 年 3 月 31 日

B11 山明家園

年齡：38 歲

單親原因：離婚（1 年）。97 年 3 月離婚。現待業中，育有一男(小三)一女(小一)

B12 山明家園

年齡：49 歲

單親原因：未婚生子入住時間：96 年 12 月 1 日

(31)

表 3-4 家園分類與住民編號對照表

家園分類受訪住民編號人數

山明家園 B1、B10、B11、B12 四位

翠華家園 B3、B4、B6 三位

親子家園 B5 一位

和平家園 B7、B8、B9 三位

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第四章研究發現

本章主要是依據訪談及二手資料所蒐集的內容，以統計分析及質化的方法進行整理。分析的結果分別說明如下：

第一節服務方案的績效評估

一、輸入(input)

1.人力：

本研究委託單位置三名專職工作人員，為社工員兩名、行政人員一名於高雄市單親家園。高雄市單親家園直屬財團法人聖功社會福利慈善基金會董事會監督，設置一名執行長、一名副執行長、一名主任，負責內部督導工作；

在外部督導體系中，外聘兩名督導。另依個案需求，聘請擅長於弱勢家庭及特殊境遇家庭子女之心理治療師與團體領導者，提供心理輔導與團體治療課程。

2.物力：

包含機構的設施、設備、募捐物資等，分列如下：

(1) 設施：

山明家園 23 戶、翠華家園 15 戶、親子家園 12 戶、和平家園 15 戶，每家戶中備有基本設備，包含：客廳沙發座椅、冰箱、餐桌椅、餐櫃、床組、衣櫃、書桌椅、廚具、熱水器、照明燈具、窗簾等。

(2) 設備：

電腦三台、印表機一台、事務機一台、影印機一台、冰箱一台、

傳真機一台、音響設備 DVD 一組、辦公桌椅四組、會議桌六張、會議椅三十張、諮詢台一張、事務櫃四組、旋轉式圖書櫃一座、冷氣

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機五台等。

(3) 募捐物資：

每年會有企業部門、第三部門、非正式部門捐贈物資，如：合德慈善會、中天寶殿、中鋼等單位捐贈白米、沙拉油、書籍、衣物等，或是一般民眾也會捐贈一些二手物資，如：衣物、玩具、日用品等。

3.財力：

高雄市單親家園各項經費由高雄市政府公務預算(含公益彩券盈餘基金)(表 4-1)支付，支用經費項目如下：

A. 其他場所水電費：單親家園空屋水電費 B. 一般房屋修護費：單親家園房屋保養維護費

C. 什項設備修護費：單親家園房屋及相關業務用品維護費 D. 一般房屋保險費：單親家園地震火險費

E. 公證費：單親家園租賃公證費

F. 委辦費：委託民間團體經營單親家園業務

G. 物品：單親家園內部及單親業務所需消耗品購置費用

H. 一般房屋租金：向都發局租用國宅做為單親家園等租金及押金 I. 分擔大樓管理費：單親家園空屋管理費

由表 4-1 顯示，高雄市政府的公務經費有逐年增加的趨勢，而歲入租金卻逐年減少。除公務預算與歲入租金外，單親家園的經費來源上有受委託單位自籌之經費。高雄市政府社會局委託財團法人聖功社會福利慈善基金會經營，委辦經費為一百六十萬受委託單用支用，支用經費項目含：人事費、行政及維護費及活動費等。由受委託機構之 95 至 97 年度經費來源來看(表 4-1)，於 97 年度較前兩年機構增加些許自籌經費，計 29,028 元；經費支出預算的部分(表 4-2)，於九十七年度機構將人事費降低、提高業務費、設備維修費、活動方案費。

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表 4-1 95 年度至 97 年度高雄市單親家園經費來源表

項目 95 年度 96 年度 97 年度 1.高雄市政府公務經費 4,401,029 5,839,024 6,880,908 2.高雄市政府歲入租金 2,218,612 1,809,944 1,872,638 3.受委託單位自籌經費 470,972 470,972 500,000

表 4-2 95 年度至 97 年度高雄市單親家園受委託單位經費支出預算表項目 95 年度 96 年度 97 年度人事費 1,447,572 1,447,572 1,288,632 業務費 335,000 335,000 340,000 設備維護費 50,000 50,000 90,000 方案活動費 238,400 238,400 350,000 總計 2,070,972 2,070,972 2,100,000