廢曬鹽田再開發方案之研究－以國土綜合開發計畫觀點入手

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(1),. 國立中山大學經濟學研究所碩士在職專班. 碩士論文. 廢曬鹽田再開發方案之研究－以國土綜合開發計畫觀點入手. 研究生：蕭俊興指導教授：蔡蕙安. 撰博士. 中華民國九十七年六月.

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(4) 致謝辭進入電信界服務數十年間，感念「知也無涯」，於是來到中山經濟研究所學堂裡。雖然在公餘進修無暇長時間地待在校園鑽研，但在課堂裡接受老師們的悉心教導下，同樣可感受「如坐春風」的知識殿堂之美，惠我良多。本論文能順利完成，首先感謝恩師蔡蕙安博士的諄諄教誨、指正與鼓勵，特致敬謝。而口試老師范錦明、曹海濤教授於口試時的不吝指引，尤以范錦明教授提供落筆精確的章節議題及寶貴的意見，使本論文更充實、完善，在此一併致上謝忱。另感謝於修習期間與連興、國賓、彩華、谷玲、惠娟、滿俊等諸多同學互蹉互礪、幫忙、關懷，以昇華學習的樂趣與共進。此外，也要感謝我的內人淑美的鼎力支持，以及兒女奕宗、奕蕙、宜峰等協助搜集資料（包括幾年來的剪報資料）與打字，甚至討論寫作的思路與佈局（因兒女均畢業研究所，寫文章有經驗），使得可以共享論文寫作過程的辛苦之感受與喜悅。然而，最最值得泛起回憶的事──大家共同做善意的叮嚀、感恩與祝福之「那一刻. 最美」。蕭俊興. 謹致於西子灣. 中華民國九十七年六月 - III -.

(5) 序. 集. 鹽是人類生活所不能缺乏的，早期先民用鹽、以煮海水為鹽。直到明鄭時代明永曆十九年（1665）「天日曬鹽」法，才有鹽灘的開墾與設置。到了日治與戰後戒嚴時代，施以「帝王或國家意志」壓力，強徵民田、民塭，逼迫軟禁，每每造成地主一夕間精神崩潰，悲憤而成瘋。四百年前台灣西南沿海的台江內海，北起嘉義縣的朴子溪，南到台南的鹽水溪，海域遼闊。惟每遭颱風大雨夾帶著從內山田野的大量泥沙，下沖台江內海，由是內海到處浮現海埔新生地—沙洲，鹽民在海埔新生地上整地建鹽灘後，多在幾年後又被雨水夾沙石填塞或沖毀，隨之以廢，鹽民他徙，另覓地方開闢新鹽灘。此時，諸如一個「洲南場」鹽灘場名，便隨著他遷鹽民所開墾的，而到處留名（如最早命名在台南永康一帶的，竟又留名在嘉義縣的布袋鎮新厝仔）。滄海桑田，鹽水港（現名鹽水）的海水竟然退去而成陸城，哪知多少年後鹽水以西，尚浮出義竹有、布袋等城鎮矣！漂流不定的鹽場，一直到日治時代，由於對鹽田開墾有計畫、有步驟、有階段才安定下來不再到處流動，日本在台共經營開墾六大鹽場，七千多甲鹽田，後來直到民國六十六年才又新增七股「扇形鹽田」。台灣鹽田小格分池曬鹽法不利機械化工具作業、薄曬法、雨季長雨量多等缺失，降於必須面對全球化潮流，台鹽經營變革雖改公司化，但在先前已有多次錯失開發良機後，終難逃國際分工比較優勢的生產成本過高的衝擊下，九十一年全面停曬，九十二年將 5,243 公頃鹽田繳交國庫。隨即政府於是年設「交通部觀光局雲嘉南濱海國家風景區管理處」，將鹽田土地開發規劃權委由管理處主掌，地方縣市政府從旁協助。唯管理處只在風景區景觀進行規劃闢建觀光設施，鹽田開放仍然被擱置無作為及束手的狀況。人走了，海水浸入了，地景改變了！鹽田已淪落為溼地情形，鳥來了，紅樹林也來，賞大自然人來了！鹽田兒女走了、鹽村沒人住了。在傳統土地利用價值觀點，已不能回復下，只能朝著整體性的國土綜合開發規劃進行。因此，本文的宗旨，待記敘立論的是：在於開發策略方案方針的拿捏，寄望可以創造科技新城與高科技產業園區發展，以創新聚落經濟產業，營造向「東方瑞士」富國美境之途邁進。 - IV -.

(6) 中文摘要台灣是一個地狹人稠的國家，對國土應作合理有效綜合利用、開發、維護，期使產業能在區域計劃下，獲得適當的配置與發展，以提高國民之福祉。惟民國九十一年台鹽全面廢曬，將 5,243 公頃土地繳回國有財產局後，土地再開發與利用一直停留於研議中，對於昔日曾有上萬人賴以維生的曬鹽之經濟活動，豈知竟由於鹽田停曬任由荒廢而停擺，使鹽村正趨於逐步蕭條中。停曬鹽田浸泡海水變成濕地，殊為可惜。筆者嘗試從國土綜合開發計畫與產業發展關聯性的觀點，擬訂提出三個與產業聚落經濟科園區相關的開發建議方案，期能提供政府選擇對國土綜合開發計畫做有效的經營方針。藉以帶動國內區域經濟產業的再提升，重建起新的繁榮科技之市鎮。關鍵詞：開發、國土綜合開發計畫、產業聚落經濟、方案、區域經濟。. -V-.

(7) Abstract Taiwan is a country with limited land resources and a dense population. Regarding national land, it should be effectively and comprehensively utilized, developed and maintained so that industries can have appropriately allocation and development under regional planning in the hope to improve national welfare. However, Taiyen Biotech Co., Ltd. (Taiwan Salt Industrial Corporation) has terminated solar salt work completely since 2002 and returned 5,243 hectares of land to National Property Administration. The re-development and use of land has remained under review consideration. The solar salt economic activities that once supported tens of thousand of people have ground to a halt due to the termination of solar salt work, leaving salt fields unattended. And salt villages have become desolate. It is a shame to see the unattended salt fields soak in sea water and turn into marshes. The author tries to study from the viewpoint of National Comprehensive Development Plan and its relation with industrial development and present three industrial cluster-based economy science park development projects. They can provide choices for the government to make effective management guidelines in National Comprehensive Development Plan. By re-invigorating regional industrial economy in the country, we may expect to build new prosperous science and technology townships. Keywords: development, National Comprehensive Development Plan, industrial cluster-based economy, project, regional economy.. - VI -.

(8) 目第一章. 錄. 緒論……………………………………………………………1. 第一節. 研究背景與動機…………………………………………...1. 第二節. 研究範圍…………………………………………………...3. 第三節. 研究目的…………………………………………………...5. 第四節. 研究架構與方法…………………………………………...6. 第五節. 研究困難與限制………………………………………….10. 第二章. 台灣鹽業發展史……………………………………………..11. 第一節. 鹽工如何曬好鹽………………………………………….12. 第二節. 生活點滴－鹽工收入鹽工拮据與生活輔助…………..17. 第三節. 另群靠「火船火船來載鹽」的謀生者………………..19. 第四節. 鹽業開發軌跡…………………………………………….20. 第五節. 六大鹽場發展情形………………………………………27. 第六節. 專賣鹽稅與鹽工…………………………………………36. 第七節. 鹽稅理論…………………………………………………37. 第八節. 廢曬後老鹽工已領取補償金打發………………………40. 第九節. 鹽業文化資產之再利用與新生命………………………41. 第十節. 公部門台鹽挽回營運衰頹之策略………………………47. 第十一節本章小結………………………………………………52 第三章. 鹽田為何荒廢 ……………………………………………..55. 第一節. 台鹽產業發展的迷障……………………………………56. 第二節. 台鹽經營方針失策………………………………………58. 第三節. 原墾鹽田土地利用性質失焦……………………………59. 第四節. 本章小結…………………………………………………61 - VII -.

(9) 第四章. 釐訂有利於對鹽田土地需求之產業政策…………………..63. 第一節. 要有良善的開發計畫案…………………………………65. 第二節. 以「傳統土地利用價值」產業分析其有利的需求……..66. 第三節. 以「國土綜合開發計畫」觀點分析再開發的需求……69. 第四節. 善用政府產業經濟政策………………………………….95. 第五節. 典型「區域發展」產業──產業群聚…………………..102. 第六節. 本章小結………………………………………………...106. 第五章. 研擬廢曬鹽田再開發之可行方案…………………………107. 第一節. 推展廢曬鹽田再開發前之叮嚀………………………...108. 第二節. 再開發計畫方案之建議………………………………...120. 第三節. 本章小結……………………………………………...…123. 第六章. 結論與建議…………………………………………………124. 第一節. 結論……………………………………………………...124. 第二節. 研究建議………………………………………………...125. 參考書目資料中文部分…………………………………………………………..128 英文部分…………………………………………………………..133. - VIII -.

(10) 圖目錄圖 1-1 本研究地理位置（範圍）圖…………………………………4 圖 1-2 研究流程圖……………………………………………………7 圖 1-3 研究架構圖……………………………………………………8 圖 2-1 天日曬鹽：瓦盤與鹽堆………………………………………12 圖 2-2 鹽民勤勞曬鹽工作……………………………………………16 圖 2-3 清代各鹽場遷移圖……………………………………………22 圖 2-4 四十年鹿港鹽場分佈圖………………………………………27 圖 2-5 四十年布袋分佈圖……………………………………………28 圖 2-6 四十年北門分佈圖……………………………………………29 圖 2-7 四十年七股鹽場分佈圖………………………………………30 圖 2-8 四十年台南鹽場分佈圖………………………………………31 圖 2-9 四十年高雄鹽場分佈圖………………………………………32 圖 2-10 台灣鹽業鹽堆…………………………………………………33 圖 2-11 鹽業風光不再…………………………………………………35 圖 2-12 鹽田變溼地……………………………………………………35 圖 2-13 七股鹽山………………………………………………………42 圖 2-14 台灣鹽博物館…………………………………………………44 圖 4-1 台灣地區國土計畫體系圖……………………………………..71. - IX -.

(11) 表目錄表 2-1 三大製鹽法詳細說明…………………………………………13 表 2-2 土盤與瓦盤詳細說明…………………………………..……..15 表 2-3 員工收入情形…………………………………………..……..17 表 2-4 民國 41 年到 51 年間員工每月每戶平均工資………...…….17 表 2-5 民國 71 年食鹽與主要民生必需品（元／百公斤）售價比較表.……18. 表 2-6 日治末期鹽田面積……………………………………………24 表 2-7 台灣製鹽場歷年員工人數……………………………………39 表 2-8 鹽業文化出產再利用的差異分析……………………………..46 表 2-9 台鹽從業員工表………………………………………………49 表 3-1 2015 年各種產業發展目標…………………………...………59. -X-.

(12) 第一章緒論第一節研究背景與動機台灣是一個國土面積小，山多平原少，人口高度密集的國家，隨著政治、經濟、社會多方面的需求與發展，經扣除其居住區、交通運輸路線、河川河床以及公共設施諸如綠地、溼地、公園及各地各項景觀措施、博物館……等等用地後，我們發現可供生產土地資源需求的，不但非常有限（經建會，1996），而且即使已規劃使用性質土地之取得，包括生產所需的土地之取得，亦困難重重。回顧早期糖、鹽業的國有用地十數萬公頃以上（台糖蔗田占地 11 萬餘公頃），在產量方面，除供自食外，多餘的尚可外銷賺取外匯，係為當時國家財力的來源之一。如今卻由於國際分工的「比較優勢」生產成本價差，反淪落為低競爭力的產業，蔗田休耕、致糖廠停產了；鹽田廢曬、致鹽場變溼地了；經營前程慘淡未定，一片荒涼的國土，極待再開發聲聲起，已刻不容緩。身為台灣最大地主的台糖，也只能自求多福與配合政府政令，曾將停耕蔗園釋出改建平價房子或提供國家工業建廠使用，其間不少因涉及土地所夾雜著龐大利益的糾葛，每每遭遇許多大小爭議難題事件待解，政府苦無替代的錦囊妙計嗎？廢曬鹽場可否取代之！？台鹽在九十一年鹽田全面廢曬，將 5,234 公頃土地繳回財政部後，緊接著透過立法委員在行政程序上的解套，發放補償金讓老鹽工離開了鹽田。而九十二年年底政府責令交通部觀光局配合在台 17 線以西地區成立「雲嘉南濱海國家風景區管理處」 (林钜鋃、翁秀華、陳元彬、余文誌，2003)，其目的在使一小部份廢曬所遺留特殊之地景地貌，包括了鹽業建築、遺址、聚落、自然景觀等開闢為鹽業觀光景觀（蔡炅樵， 2005）。創業維維，雖然幾年來觀光漸有小績效，然而一大片鹽田尚荒蕪著，原寓居住數千人，在賴以維生的鹽田(魏聰洲，2003)被停曬後， -1-.

(13) 被視為宛若草澤溼地，以滿足賞鳥人士歡喜又增加許多可是觀賞鳥類棲息覓食區。其與日本等島國國家卻以填海造鎮、建築機場等景觀情境相比，簡直令人感覺有點「子午卯酉」不對勁之悲！試想寸土寸金的資源寶地，由於未能有效利用之情形下，讓原賴以維生的鹽田年輕人離開了鹽村，甚至有的鹽村他徙廢村。尚存的部落鹽村裡的人口老化了，每臨冬天，只見顯露凝滯眼神的老鹽工，呆坐地曬太陽的情景（似乎若有所思地訴說著「鹽田在故我在；鹽田不在故我也不知何以在？」），此景此情怎堪回首話當年！您可以無語問蒼天嗎？您可以如此想扭曲支配祖先自海埔新生地開疆闢土而成的土地資源嗎？其所造成許多產業經營相對的僵化衰退頹廢，造成鹽村人丁單薄稀落的情景，尤臨秋冬月圓照「鹽田溼地」、照「荒涼鹽村」，遽然愁腸百結以歌一曲「荒城之月」，方能了然心頭的寫照與沈重！鹽田浸水了，許多房門深鎖了，住民他徙了，到處有了蕭條零落毫無生趣的村景（尤以原台南鹽場的南寮鹽田村村民他遷/徒留破舊空屋任人憑弔；不勝唏噓！），對照以往黃昏孩童追逐嬉戲，處處展現生機盎然的經濟活動景象，不由得令人心酸酸欲淚與憑弔！而您可知停曬後的鹽村，其背後有多少無根的年輕人他徙，去到群聚都市裡面臨著房租暴漲的、棲身難求的、街頭浪人的……「場景」的寒酸體驗。而其所衍生的異常維安事端，徒增城鎮社區的社民起居、謀生、教育、交通----所置入的新「社會問題」嗎？在廢曬鹽田所衍生的許多社會民生問題的轉折點上，施政者仍然對於廢曬鹽田之處理，尚處於停滯於舉棋不定的情形下，筆者嘗試從國土綜合開發計畫與產業發展關聯性的觀點，探討廢曬鹽田開發之經濟誘因與機制，期待能將研究結果，歸納具體的方案，做為政府推動國土開發計畫之有效經營方針，釐訂好的產業經濟政策，規劃有效率的創新的聚落經濟產業之科學(技)園區，期能振興並整建起成功的西南沿海海洋高科技產業群聚之重鎮，重燃原鄉「聚落」之生機與繁榮，多少盡點心力。. -2-.

(14) 第二節研究範圍一、主要研究範圍以布袋、北門、七股等 5,234 公頃廢曬鹽田之再開發背景、區域環境發展趨勢與優先條件考量，做為主要的研究範圍。二、次要研究範圍（一）在主議題周延地帶範圍在廢曬鹽田再開發之主議題外，包括以鹽田周圍所構成交互支應的交通（含路海空運）、農工商業等相關經濟活動之產業及其所能影響因素及有助於其開發規劃之措施；即以原省道－台 17 線以西的陸地及鹽田濱海以西的海底等深線 20 公尺範圍內之海域區域(不包含台南科技工業區與無鹽田的雲林縣)，含外傘頂洲及週邊沙洲，陸域面積 33,413 公頃，海域面積 50,636 公頃，總面積合計 84,049 公頃；大致相當於「交通部觀光局雲嘉南濱海國家風景區管理處」所轄之範圍內(請參閱圖 1-1)。（二）推敲可以運籌「國土綜合開發計畫」發展趨勢的考量範圍。 1.國土綜合開發計畫是以台、澎、金、馬為規劃範圍，配合國家社會經濟發展，對人口、產業及公共設施在空間上作適當的配置，以及對土地、水、天然資源分配預作規劃，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利為目標，其與「區域計畫」若合符節。 2.研究本鹽田地區再開發所經由相關單位部門，探討該區域內各種空間體系、都市鄉村體系、區位元配置、人類集居方式、產業經濟活動、就業與所得分配、資源使用以及所有與實質環境有關的相關配合措施。如此所完成之區域時空系統模式（time-space patterns of systems）計畫，足以做為其產業發展之指標。 3.因此，推敲其與「國土綜合開發計畫」發展趨勢的必然性，係為本研究重要的議題。 -3-.

(15) 台 17 線. 海域區域. 沿海鹽場分佈情形. 圖 1-1 本研究地理位置（範圍）圖（以西南沿海嘉南高鹽田為主，其周延外圍即以原省道台 17 線以西至海域區為副）. -4-.

(16) 第三節研究目的台灣是一個地狹人稠的國家，對國土應作合理有效綜合利用、開發、維護，期使產業能在區域計劃下，獲得適當的配置與發展，以提高國民之福祉。而廢墟國土若可重新展現產業經濟活動的生機，重建起繁榮科技園區之新市鎮，繁榮地方城鎮，以達到台灣南北均衡發展，造福全民。讓南部重新恢復到如光復之初，呈現一片安和樂利的美景；使繁榮的台灣，能在二十一世紀內再度展露頭角，飛躍全球。在中國大陸實施新勞動合同法之初，台商在中國的出口退稅被降低了，企業所得稅由 15％提升到 25％及利潤匯出必須再扣 10％稅金了，另加上人民幣升值幅度加快等因素，產業經營已愈來愈困難了。據行政院大陸委員會資訊僅只以廣東省有近二萬家台資企業，其中一半近萬家台資中小型企業將陷入困境，外徙設廠找生機甚殷的轉折期。政府何不以提供最有利的相關配套措施誘因，引導台商回台投資，以共創互利互榮的美麗前景。西哲先賢威廉彼得（Sir William Petty）認為「勞力為財富之父，土地為財富之母」，西歐荷蘭、東亞日本等國家填海造鎮、建築機場、開闢農魚業用地等景觀盛例，而地狹人稠的台灣，竟然任由廢曬鹽田浸水變成濕地，淪落至此田地，怎能不惋惜？因此，期望透過本研究預定可以達成下列目的：一、瞭解台灣鹽田的發展史。二、瞭解廢曬鹽田為何淪落於荒廢？三、探討如何有效地增加對鹽田土地的需求？四、瞭解從國土綜合開發計畫觀點擬訂開發聚落產業經濟。五、比擬政府如何擬訂廢曬鹽田再開發之有利計畫方案。. -5-.

(17) 第四節研究架構與方法一、研究流程與研究架構有關本研究主題之鹽田係為筆者故鄉－布袋原有許多居民賴以為生的曬鹽產業，估計僅就布袋鎮內賴於養家活口及有數千人。他們在台灣光復初的布袋，各行各業包含鹽場鹽業一路發展下來，可謂欣欣向榮，尤以鹽業產能冠全台。加上第二次世界大戰時高雄港受創甚大，布袋港隨即以地居與福建廈門、泉州相距為兩岸最短航程為導向，在帆船航海時期，可以充分發揮由輔助港為主要商港的功能，扮演其為台灣環島航運網的要角之一 1。是以當時鹽品、糖、樟腦、米等雜百貨都經由布袋港往來頻繁運銷彼岸，停泊在港口外海的大商輪船，轉送之裝卸貨帆船時時停滿港口碼頭；成千上萬的觀光客肩並肩、人擠人、人來人往熙熙攘攘，買賣貨品東西的、上酒家、茶屋的‧‧‧，尤於華燈初上，宛如不夜城。是當時被美稱為『小上海－布袋』的盛況。孰料自國民政府從大陸撤退來台，實施戒嚴封港，大多數帆船無奈淪落被劈為薪材，雖然美景盛況如蕈花一見地沒落，但鹽產能仍然獨步全台。然曬鹽屬於人工密集之產業，在成本高過進口鹽的兩倍以上之際，競爭力轉於低劣，台鹽不得不實行步步為營之廢曬措施。眼前整個布袋鹽場呈現一片迷漫海溼地，其與全盛經濟活動期相衡，宛若「物換星移」，讓以曬鹽為生的原民，難免有「失落感」之憾？憶起筆者少時曾為鹽工之子，可以說依鹽產為生，雖辛勞貧苦，但至少安定且認命。如今卻望眼多少淪落村落、多少鹽田之興盛與衰頹情景，怎不令人心酸嘆喂！殷望有朝一日能找回地方舊有的光環，經忖度其最關鍵的期待在於「廢曬鹽田能否再開發」。職是本研究之議題── 嘗試於擬訂將鹽田闢建為高科技產業園區的計畫方案，於是乃鎖定本研究流程架構如下： 1：交通部觀光局雲嘉南濱海國家風景區管理處簡介. -6-.

(18) （一）研究構想確立研究主題、目的、架構與方法：主題：廢曬鹽田再開發方案之研究－以國土綜合開發計畫觀點入手/目的：提升國家競爭力與國人福祉/架構：分六章探討/方法：次級資料分析法. 文獻搜集與探討：台灣鹽田產業發展史. /國土綜合開發計畫概況（廢曬鹽田做最佳利用）. 探索鹽田荒廢原因分析：將有關「鹽田產業發展與經營之資料」研析其可能發展策略以公私兩部門探討：廢曬土地繳庫部分. （私部門）. 台鹽公司經營部分（公部門）（約 90 公頃/1.3%）. （5234公頃/佔原台鹽地 98.7% ）未能將鹽田開發. 淪落成為溼. 產業經濟用途. 地狀況. 鹽業文化觀光經營. 食鹽供應經營仰賴輸入（未用鹽田）. 用地少/剛起步. 鹽業副（附）產品經營店面多在市區. （已改由觀光局接辦）. 資訊再分析：如何增加對鹽田土地的需求（納入國土綜合開發觀念）/將彙整資料分析再開發產業經濟之可行方案. 結論與建議：將演繹之財政、金融、土地、公共建設等有利開發之誘因政策，歸納其結論暨建議. 圖 1-2 研究流程圖 -7-.

(19) （二）研究架構研究架構簡圖如下：第一章緒論研究背景動機及主題/究範圍/目的/架構與方法/困難. 第二章台灣鹽田產業發展史早期鹽田土地開發概況/鹽場興衰史/目前再利用情形. 第三章鹽田為何荒廢台鹽發展的迷障/經營方針失策/土地利用失焦. 第四章. 如何釐訂有利於對鹽田土地需求的產業政策. 宏觀國土開發產業聚落經濟/善用有利經濟政策. 第五章. 研擬廢曬鹽田再開發的可行方案. 叮嚀開發規劃之都計、都更、擬定產業經濟開發與政策/ 釐訂高科技工園區之誘因方案。. 第六章結論與建議獲得財政、金融、土地、公共建設有利之誘因政策/建議開發科技園區及周圍城鎮配合建設。. 圖 1-3 研究架構圖. -8-.

(20) 二、研究方法本研究採文獻資料探討分析法進行，透過蒐集國內各科技園區有關文獻、研究報告、統計資料、政府出版品、網路資訊、剪報等資料，經過資料的歸納整理，亦即稱為「次級資料分析法」（secondary data analysis）又稱為「次級分析法」(secondary analysis)，並輔以過去任職執行業務上，經常於作研究探討報告所累積之經驗，進行本研究課體「廢曬鹽田再開發方案之研究」的探討。進一步說，本論所搜集的次級資料係包括不同的資料來源──政府部門的報告、工商業界的研究、檔記錄資料庫以及圖書館中的書籍與期刊。惟筆者賞試本者以次級資料的研析，使其可以更包涵一個重要的意義，就是將原始研究所搜集的資料，作新的方向──作轉化分析。我們謹記在應用次級資料時，必需瞭解既存資料的特性以及如何據守其獲得所需的資料，所以搜集相關資訊，除了相當費時外，宜以採用合適的次級資料來作為辨認。有些資料在取得上並不容易，甚至於難免有抱憾之缺，所以必須抱持著嚴謹態度加以進行邏輯思考與推論。. -9-.

(21) 第五節研究困難與限制一、研究困難有關鹽業的文獻，不外有探究鹽業與聚落發展關係；由歷史觀敘述鹽的產銷制度；台鹽公司的企業化經營績效和民營化策略，以及鹽的製造及使用鹽漬土的改善與鹽的化學性質等等，獨未查閱到探討廢曬鹽田的再開發等文章，是為研究困難所在，然而輔以深入認識政府擬訂對二十一世紀施政挑戰計畫及國人對經濟活動發展的趨勢，用以降低研究困難。二、研究限制以參照鹽業發展史作為本文的文獻回顧，是為本論的研究感覺到有些許的困難所在，因有關日治時期之鹽業發展史是屬於鹽業長足發展的最關鍵階段之一，其文獻則多為日文書寫，限於日文能力的欠缺，只好採信由日文翻譯書籍和相關文獻拼湊出日治時期台鹽的樣貌，視為研究上的限制之一。另本文就鹽田的再開發觀點論述，亦限於個人能力與探討主議題的關係，有關產、銷、運、管理鹽務僅作相關表層之涉獵，無法做深入研析。. - 10 -.

(22) 第二章台灣鹽田產業發營史 1349 年南昌人汪大淵所著的「島夷志略」書中提到，原住民「煮海水為鹽，釀蔗漿為酒」而推測，早在十四世紀中葉，台灣已有人利用海水煮鹽供食用。自此後歷經荷據、明鄭、清朝、日治時代而來到戰後國民政府接收後，有關鹽業的經營與發展，前前後後三百多年來，廢棄了小規模的煎煮鹽法，又改淋滷曬鹽法，繼後再大事擴展天日分池曬鹽法以及新設通霄電析精鹽廠，創高鹽業量產與新科技機械製鹽法。其間開發前後可歸納為六大鹽場，較早的鹿港、高雄以及部分台南等鹽場，因水災與海水浸入，歷經幾度毀損鹽田，或海岸外延，造成引用海水困難度，不得不改變開發為其他用途，其餘的布袋、北門、七股遭遇人手成本，雖然逐步改為部分以機械化代替人工，但亦難於抗敵國際分工價格下滑的兩倍價差之競爭力，終於在民國九十一年鹽田全面廢曬，鹽業的經營產生了甚大的變化；在頂盛追高量產外銷時，國家為賺取外匯，鹽田是國家專賣控管壓低鹽價，鹽工尚可在受辛勞苦下勉強做為討生活的所在。然而歷經鹽業的生產經濟價值與生活水準產生很大落差後，淪落廢曬悽慘境地，就這樣無奈地轉換成追懷鹽田文化歷史價值 ──從事觀光景點之所謂「文化鹽工」「鹽鄉導覽原」「鹽田博士」的志工解說員；以及若干地區如永安鹽田廢曬後部分鹽田淪落成為永新濕地，南寮鹽田廢曬後部分鹽田淪落成為四草生態保護區等等；在全球瘋黑面琵鷺時，竟然在生態保育團體與台南縣縣長對話裡頭稱「靠保護區的生態觀光，可以為『台南縣』帶來幾億元的收入」（中華鳥會保育組報導-2002.04.13）。而眼睜睜地讓年輕人為生計不得不他徙，老鹽工卻無奈地閒坐在門口聊天，直嘆英雄無用武之「地」耶！何以落此下場，在在不無浮現許多值得探討的盲點。本章對鹽業經營史研究之重點，在於鹽田的開發與變動，無涉及鹽產的績效。其目的只在回顧起昔日土地如何被開墾為鹽田啦；而後又為何被廢曬啦；在廢曬後又如何加以處置啦，恰當與否？提出研析論述。兹將台灣三百多年來鹽業經營與發展情形略述於以下各節。 - 11 -.

(23) 第一節鹽工如何曬好鹽有良好的鹽田與經驗豐富與技術純熟的鹽工，才可曬出品質最好，量產較多的鹽。隨著三百多年來不斷改進的鹽田結構，鹽業從業人員都得因應各種曬鹽技術與智慧，改變勞動技術與生活面貌。一、天日曬鹽在台的先住民，最早是用煮海水的方式取得海鹽。就整體來說，台灣的海鹽曬製方法，依製鹽過程不同大致上可分為煮鹽法、天日曬鹽法及電析法三大系統。以「天日曬鹽」法產鹽方式最常用。天日曬鹽分「淋滷曬鹽」與「分池曬鹽」兩大系統。其主流為「分池曬鹽」，可分瓦盤與土盤兩結晶池的鋪面系統（詳圖 2-1、表 2-1）。. 圖 2-1 天日曬鹽：瓦盤鹽與鹽堆 1. 1：以機械化運搬後，瓦盤鹽田自行設鹽堆. - 12 -.

(24) 表 2-1 煮鹽法. 三大製鹽法. 1. 平埔族以海水直接煮出來的鹽，略帶有苦味。 2. 日治時期則以滷水混合粗曬的白鹽重新熬煮成「煎熬鹽」。淋滷曬法. 陳永華於明永曆十九年(1665)引入大陸沿海的曬鹽法，在瀨口開闢鹽灘。形式. 代表作. 瀨北式. 十八世紀晚期出現於台南鹽埕. 吳尚新式道光四年(1824)出現於布袋天日曬鹽法. 均為明治三十二年(1899)出現於分布袋(即野崎鹽田) 副式民國四十八年井仔腳鹽田改造完成. 瓦盤鹽田棋盤式分池曬鹽集中式. 昭和 9 年(1934)台灣製鹽會社於七股開闢完成. 土盤鹽田集中式分副式. 昭和 18 年(1943)南日本鹽業會社闢於七股、布袋、高雄. 機械式. 民國七十二年起於布袋、七股、台南闢建. ＊. 電析法. 民國五十七年從日本引進，透過離子交換膜將海水變成滷水，再以蒸發方式取得白鹽，於民國六十四年開始量產。. ＊所謂的分副式，可以說是相對於集中式這種鹽田結構形式 1。. 1：集中式鹽田結構形式設在北門鹽場井仔腳鹽田. - 13 -.

(25) 有關製鹽法說明如下： (一) 分池曬鹽法分池曬鹽法就是將海水直接在鹽田中分池、分格、分階段，接受太陽的曝曬及風力的吹拂。海水先從外海經水門引入〈開鑿〉渠道－給水路，再由給水路引海水經鹽田閘口進入「大蒸發池」，一格一格、一天一天向前推移，經過大蒸發池階段後，以踏水車上引入「小蒸發池」，繼續曝曬、風吹，等到鹽分快要結晶出來的時候，便可以放進「滷缸」儲存；最後再將滷缸中很鹹的「海水」，舀進「結晶池」，由於這個階段「海水」中鹽分的濃度已經很高，只要有適當的陽光與風力，白鹽很快就可以透析出來。 (二) 瓦盤鹽田的經濟價值開發一副鹽田要多少成本？其實每一副鹽田的開發成本都不同，因為官有海埔地或魚塭的土地取得成本不同，其位置緊靠海邊，光是興建堤防就得花不少錢，要是施工期間在遇上天災，成本就更高了，在日據時代因有補助金制度，多少隊對開發有所幫助。舉例來說，明治 40 年布袋莊民蔡闊嘴以 645 圓 51 錢的預算，開發官有海埔地 9 分 2 釐，可獲得補助金 60 圓；當然，開發面積越大平均成本越低，莊民蔡琴在一片含有民有養魚池、民有原野地、官有海埔地 ──合計 4.3 甲，預算 2,729 圓 30 錢，一口氣開發五副鹽田，獲得補助金 215 圓。當時鹽田是私有，可以自由買賣，價格每一甲大約是 2,350 圓，其年產額為 581 圓，曬個幾年就回本了。 (三) 土盤與瓦盤台灣傳統分池曬鹽法的鹽灘，如果以結晶池的池面鋪設材料來說，可分為瓦盤與土盤；如以蒸發池及結晶池的差異，則可分為集中式與分副式。先有瓦盤－後期的瓦盤鹽田多半是將報廢酒甕敲成小小塊狀，再 - 14 -.

(26) 以人工一塊一塊耐心地拼鋪在鹽田結晶池上（詳如表 2-2）。表 2-2 鋪設土盤與瓦盤之差異說明. 瀨北式吳尚新式瓦盤棋盤式集中式. 面積不規則，水路複雜，地勢高高低低，每副面積約 1 公頃，因磚瓦吸熱較土壤強，成鹽較快，但雜蒸發池數目不定。質仍存於鹽粒中，結晶體也較脆弱，鹽粒小而細白，鹽質較有工業化精神，差。大汛期每天可採收，下雨大、小蒸發池、結晶時也可利用短時間放晴搶池一線排開，宛如工曬，單位面積產量較高。廠生產線。. 土盤. 以分副式為代表作(日治期間對於結晶池的鋪底做了許多實驗，包括木板、水泥、石綿片，甚至不同地方所燒製的瓦片都試過了，最後以不鋪任何東西出線，就是在 1930 年代大量開發的土盤鹽田。). 每副面積約 5 公頃，鹽灘構造整齊便於操作，大汛期約 3 天可採收，成鹽較慢，結晶較密實，鹽粒大而略黑，鹽質佳；再加上面積大，總產量多，鹽工收入也較瓦盤高。最大缺點是採收三、四次後必須徹底清理、碾實結晶池底。. 二、鹽工下鹽田的一天工作情形天才剛亮，鹽工下鹽田第一件事情就是「過滷水」，打開閘板讓蒸發中「海水」流到下一坵，繼續接受陽光的照射與風的吹拂；若是要將大蒸發池「海水」上揚到地勢較高的小蒸發池，則以踩水車(後來改用風車、電力抽水機)。早年瓦盤鹽田的鹽工每天早上還得趕赴公堆，將前一天採收推置放的鹽過磅登記後，挑上高高的大公堆。中午鹽工回家吃飯，稍微休息一下，還得頂著太陽下鹽田把結晶池表面出現一層薄薄的「鹽花」打碎，讓滷水可以繼續直接曝曬，成鹽速度比較快。到了下午三、四點，白鹽結晶一層，就要開始收鹽。 - 15 -.

(27) 收鹽是很粗重的工作，大致可分成鬆鹽、耙龍、盛鹽、挑鹽上堆及。顧鹽堆等五個步驟（如圖 2-2//圖 2-1 至圖 2-14 截錄自＜百金歲月台灣鹽＞）（一）鬆鹽：把結成硬塊的鹽敲打鬆開。（二）耙龍：把鹽埕格結晶池的鹽堆聚成一條「長龍」。瓦盤使用竹製的「鹽收仔」，土盤使用木製的「大耙」「小耙」。（三）盛鹽：把帶柄的特製畚箕將鹽裝入「鹽籠」。（四）挑鹽上堆：讓鹽籠中的鹽稍微力出水分，再以扁擔(或圓擔)挑到小堆地置放。(每籠重約一百斤，視個人體力略有增減。民國四、五十年代的瓦盤沒有小堆。鹽工得將鹽籠放在輕便車上，以人工推到公堆置放。) （五）顧鹽堆：後期每副鹽田可設鹽堆，當小堆地的鹽越積越多，鹽工會將鹽拍得緊密平實，鹽堆才不會鬆垮下來，為避免下雨時溶化，外層再以草片或塑膠布覆蓋，並以枕木、石頭或輪胎等各式重物壓住，免得被風掀翻。. 圖 2-2 鹽民曬鹽工作過程. - 16 -.

(28) 第二節生活點滴－鹽工收入鹽工拮据與生活輔助民國四、五十年代，當時國民所得尚低，每副鹽產收入「以量計資」，鹽民收入甚少（請參照表 2-3；表 2-4），生活水準極低。因此在民國六十五年起改以基本保障工資制度，保障員工每戶(一男工、一女工)全年平均每月所得五千元，然後再依當年的實際曬製量予以加計。從附表來看，基本工資雖然每年往上調整，但是每人每月平均收入不增反減。不見得有保障員工每戶所得五千元。表 2- 3 鹽工收入情形工資別年度. 鹽工每公噸產鹽平均工資. 鹽工每工力平均月收入. 48 年. 54 元. 836 元. 56 年. 90 元. 1,017 元. 58 年. 145 元. 1,286 元. 69 年. 450 元. 11,074 元. 71 年. 561 元. 6,166 元. 72 年. 561 元. 4,670 元. ＊. ＊該年大豐收表 2-4. 民國 41 年到 51 年間鹽工每月每戶平均工資. 鹿港. 布袋. 北門. 台南. 烏樹林. 339.6 元. 506.06 元. 549.01 元. 559.45 元. 550.50 元. - 17 -.

(29) 一、領鹽銀台鹽是每十天發一次工資，鹽工通常稱為「領鹽銀」，由於鹽工生活不算富裕，平日買米、買菜、買魚肉多半是先賒欠著，領錢的同一時間，平日賒帳的小販緊跟著上門來收款，鹽銀入袋還沒熱就得拿來還債，接下來的日子只好再繼續賒欠了。表 2-5 民國 71 年食鹽與主要民生必需品(元/百公斤)售價比較表高級鹽. 特級砂白糖. 猪肉. 中等蓬萊米. 1,080. 2,760. 6,125. 2,423. 以民國七十一年來看，當時承曬鹽工每工力每月平均收入才 6,166 元，但當時各項民生重要物資的價格，猪肉每公斤就要 61.25 元，米一公斤要 24.23 元，這樣的收入，只能維持極低的生活水準。二、生活輔助（一）鹽工之家雖然鹽工收入不高，但台鹽為了改善鹽工生活，還是花了不少精神與經費，例如開設鹽工國語補習班、設置獎學金、開辦幼稚園並輔導鹽工子女學習縫紉、竹籐木等手工藝副業。在經濟服務上除了有勞工保險，還設置日用品平價供應處、提供緊急貸款、福利食堂，甚至還有婚嫁及醫藥喪葬補助。在康樂衛生部分設置鹽工之家與康樂室，並與前省衛生處合作普設自來水，與台電公司合作裝設電燈，這些現代化生活設施的改善，基本上是順應著台灣整個社會的發展脈絡。這些福利措施，是由「台灣製鹽總場職工福利委員會」負責。（二）美援與鹽工當時鹽工福利還有美援的經費，畢竟美援有一些金額投注於改善員工生活，諸如鹽工兒童飲奶站，以及民國四十年至四十二年間美國派員教導各地鹽工就地取土、夯實製磚與簡易燒磚技術等工藝，以及興建了鹽工宿舍，就如布袋新塭的鹽田寮仔，就是美援款項所建造的房子。 - 18 -.

(30) 第三節另群靠「火船火船來載鹽」的謀生者日治時期台灣鹽大量輸往日本，布袋、安平港一直是相當重要的鹽運港口；戰後第二、三年，由於高雄、基隆等大港飽受戰火摧殘，航運受到影響，當時布袋港等與大陸廈門等地因距離較近而船運頻繁，布袋的鹽一度銷往大陸，但主要還是銷往日本供應戰後所需，不無增裕國庫。一、繁忙碼頭的接駁者鹽包駁運裝輪，在管理調度上非常繁雜。通常鹽場大公堆會緊鄰著通往海上的大水道（如布袋鹽館溝、北門的永隆溝），也設有簡易碼頭及存放鹽包的鹽倉。當貨輪（當地人習慣稱為日本火船）船期接近時，各公堆或鹽倉的鹽包會以小火車、手推車、牛車等搬到碼頭，火船抵達前一天就先裝上接駁的小帆船，等待風、潮俱佳的時候駛往火船。（一）帆船接駁這樣的碼頭場景不只在布袋，台南的北門、七股、安平各地鹽場也都看得到，也許有人會好奇，貨輪直接靠岸不是會比較方便嗎？其實是因為台灣西南沿海都是沙岸，沒有深水的天然港灣，火船根本進不了碼頭，只好停在外海靠帆船接駁。當然火船泊地離港口越近，風浪越小，接駁時也較方便安全；只是空船時可以靠近港口，裝載到某種吃水深度就需向外移動。（二）人力接駁那時候一切以人力為主，當一艘貨輪靠岸，陸上及海上的臨時工包括裝包、縫補麻布袋、搬運、帆船接駁工人····，動員不下一二百人，提供了不少就業機會，一艘日本火船，就這樣讓碼頭熱鬧滾滾！二、效能不高終被淘汰. 這種一邊裝載一邊移動的作業方式效能不高，而且費用貴。民國四十年代起就停辦了，全部先送到高雄再運裝輪船出口。在航運的結束後，隨即鹽場小火車正式登場縱橫鹽田的另方面作程之開始。. - 19 -.

(31) 第四節鹽業開發軌跡從時間的脈絡打開 338 年的天日曬鹽發展歷史，不管往前或向後，我們將會看到鹽業在不同時代的各有不同的特色。譬如，清代鹽田的開闢當受到天災水禍的侵襲後，鹽場所在不得不一再搬移，因此也留下許多古開闢遺址、文物，經考所開闢鹽場範圍都緊靠著舊有台灣西南沿岸的台江内海（北自朴子溪南的布袋洲南場，東緣佳里外渡頭的瀨東場，西徙七股、北門的洲南場以及台南永康洲仔尾等處）。迨日本人在沿海土地大展鹽業宏圖，造就了現今台灣西南沿海遼闊寬廣的鹽田地景。到了戰後，鹽業雖曾一度繁盛，但也不敵國際競爭壓力終至關場，鹽業原本的生產經濟價值，就這樣轉換成鹽業文化觀光價值。一、貿易與煮鹽──荷治時期鹽是人類生活所不能缺乏的，在漢人來到台灣拓墾之前，先住民應該也使用鹽，文獻中提到先住民煮海水為鹽。後來漢人來到台灣做生意、捕魚，甚至定居，與平埔族開始有了鹽的貿易。明萬曆三十年（1602），福建人陳第跟隨軍隊來到台灣遊歷後，寫了一篇很有趣的〈東番記〉，文中提到：福建沿海的居民用瑪瑙、瓷器、布疋、食鹽等，和台灣先住民交換鹿脯、鹿皮、鹿角。荷蘭於 1624～1662 年佔領台灣，荷蘭人佔領台灣的目的，是為了擴張領土及發展海上貿易，那時台島本身鹽產量少、人口也不多、本地煎煮產鹽加上部份大陸鹽即已足夠使用。相對於當時台灣的砂糖、稻米及鹿皮等物品的利潤，荷蘭人對台灣食鹽的產銷並未重視，任由居民自製自食、自行買賣。二、改煮為曬──明鄭時期 1661 年鄭成功率軍登陸台灣，擊退荷蘭人後，當時台灣各項產業初見開發，加以清朝又進行鎖台政策，為了解決十數萬軍民的生活所需及建立「反清復明」基地，鄭成功父子不得不致力於土地墾殖政策，曬鹽就是其中一項。文獻中關於台灣「曬鹽」產業的記載，最早可追溯到江日昇的 - 20 -.

(32) 《台灣外記》：明鄭時期輔佐鄭經的參軍陳永華，因台島先住民製鹽法太過簡陋，煎煮出來的鹽味道又苦又澀，於是在永曆十九年（1665）「改煎為曬」，引入中國沿海的曬鹽方法，在臨台江內海海岸的「瀨口」（今台南市鹽埕地區西南方，後來改稱瀨北場）開闢鹽灘。曬鹽一方面可供食用，還可收取鹽稅富裕財政，這可算是台灣島「天日曬鹽」的開端。三、不斷遷移──清代明末清初台灣島的鹽灘，除了瀨口鹽埕外，在台江內海北側的洲仔尾（今台南縣永康市鹽行的洲仔尾）及更南邊的打狗澳（今高雄港鹽埕區附近），也都有人闢設鹽灘。明末遺老沈光文在《台灣賦》中曾提到：「打狗澳曝海水以為鹽，能生三倍之材。」可見當時曬鹽的利潤應該算滿豐厚的呢！清代史料中陸續出現過洲南場、洲北場、瀨北場、瀨南場、瀨東場、瀨西場、大田場等七個鹽場名稱。然而必須特別注意的是，這些鹽場並非「一直都在某處」；設在海岸邊的鹽場，每逢颱風暴雨過後，很容易因海水暴漲或河川下游改道而被沖毀，受損輕一點，還可以修復；如果淤積的泥沙太多或鹽埕地受損太大，很可能造成延長無法修復。這時，鹽民就只好另尋更適合的地方開闢鹽場。因此清代台灣各地鹽場幾乎是不斷播遷，而鹽場名稱也跟著不改。由圖 2-3 可看出清代各鹽場遷移之一斑。清朝在台灣鹽業的生產與鹽灘闢建上，主要以滿足人民的內需為指標，而鹽稅的課徵收入也才是官方的管理重點所在，唯日久積弊，才在光緒十一年（1885）劉銘傳接任台灣巡撫，以鐵腕改革，在臺北設鹽務總局（此後台灣鹽政中心從台南移到臺北，歷經日治時代，直到戰後才又遷回台南），並實施全面專賣，建立相當完整的銷售網，不過當時鹽田面積僅有六、七百甲，產量在 25,000 噸左右，不足的部分尚需從大陸轉運過來。. - 21 -.

(33) 布袋鹽場. 七股鹽場. 圖 2-3 清代各鹽場遷移圖 - 22 -.

(34) 四、長足發展──日治時期日本人在光緒二十一年（1895）總督府就設「鹽政調查委員會」，藉以瞭解前清鹽業發展概況，動作非常積極，讓人感受到新政權對台灣土地經營的企圖心。是以在領台初期短暫的兵荒馬亂及不穩定的局勢中，日本人對鹽務先是視同廢除專賣，卻造成銷鹽系統無以為繼，鹽價變化無常。到了明治 32 年（1899），日本人決定改以實施鹽專賣制度，當時全島南部五大鹽場：洲南（布袋）、洲北（北門舊埕）、瀨北（台南鹽埕）、瀨南(高雄鹽埕)、瀨東(北門井子腳)鹽灘僅存 198 甲，另外北部淋滷式 5 甲，共計才 203 甲，此後便急速找地闢建。日本人開闢鹽田大致可分為兩大階段，大正 12 年（1923）以前是以開闢瓦盤鹽田為主，目的在提供民生食用，之後則是由「台灣製鹽株式會社」（簡稱南鹽會社）全面推動土盤鹽灘，以提供工業發展所需。在第一階段，在台南市灣裡、喜樹、鹽埕三地民眾合組「台南製鹽公司」開闢瓦盤鹽田。旋即由日人秋山克己與翁金護等人，在嘉義東石合作開發「掌潭鹽田」。也有像鹿港的辜顯榮、高雄的陳中和這樣的台籍仕紳獨資投入。而財力較雄厚的日本的財閥如野崎武吉郎也在布袋開發了很多新式的鹽田，並在台南的安順開闢鹽田，略述如下。（一）發展鹽業三階段日本總督府對鹽田開闢，其實是有計畫的，將鹽業發展分為三期：第一期：明治 32～38（1899～1905），實施鹽專賣以管理鹽政、頒布鹽田規則、鼓勵鹽民修築就鹽灘以增加生產。此時期鹽灘增加到 1,056 甲，年產量達 50,000 多噸，供應本島所需已經沒問題了。第二期：明治 39 年～大正 7 年（1906～1918），因日本大量缺鹽，韓國不足的鹽部分也由台島供應，所以除了鼓勵新建或改造鹽灘，同時也廢除簡陋或生產力較差的鹽田，不但要「有鹽田」，還要求「好鹽田」，此時期鹽灘擴增到 1,685 甲，產量倍增到 102,000 噸左右。 - 23 -.

(35) 第三期：大正 8～12 年（1919～1923）正值一次大戰結束不久，日本工業用鹽量需求大，總督府重新調整台島鹽業政策，這時期的重點是追求有品質的「好食鹽」。此時鹽灘面積增加到 2,348 甲，產量最高可達 226,000 噸，煎熬鹽每年也可生產 2~30,000 噸，這種品質較好的鹽，約有八成供運銷往日本等地。（二）台鹽南鹽雙霸天一次大戰後，化學工業發展迅速，此時殖民地台灣究成為不需外匯的工業用鹽最佳供應地。首先在昭和 10 年（1935）打算在台南縣的七股、將軍海埔地開發 3,800 甲的土盤工業鹽灘，可是因為擇地不理想－海灘太深、潮水又漲退太快，以致工程費太高，後來只完成現在七股的台區鹽灘，面積約 337 甲。南鹽會社於昭和 11 年（1938）成立，獲准新設工業鹽灘 6,000 甲，南鹽會社不在海埔地開設鹽灘，而是透過總督府大量徵收民有魚塭及撥用公有土地，分別在布袋、七股及烏樹林（今永安鄉）同步開闢土盤鹽灘。開了將近 4,000 甲的鹽灘，因此在日治結束時全 1 台鹽灘面積已達 7,000 甲，年產量約達 400,000 噸。此後，台灣的鹽業生產分別由台鹽會社掌握瓦盤鹽灘，南鹽會社負責土盤工業鹽灘，雙雄幾乎獨佔了整個台灣鹽業經濟。. 表 2-6 日治末期鹽田面積. 統計單位：甲. 鹽田形式社會別台鹽會社南鹽會社鐘淵會社. 瓦盤. 土盤. 採滷鹽灘. 共計. 1,880(1,500). 394(337). 184(139). 2,458. 3,506(2,295). 580(325). 4,086. 667(525). 667 7,211(5,120.55). 1：鹽田面積許多資料來源數字不同，因面積演算法還包括各會社的貯水池、堤防、水路等等附屬用地鹽田預定地。(盧嘉興《光復以前臺灣鹽灘的擴建》，民國三十三年。括弧內為張繡文《台灣鹽業史》中的數據)。7,000 甲應為當時預計開發的「理想值」，惟因受戰爭影響，實際完成應在 6,000 甲左右。. - 24 -.

(36) 五、由盛而衰──戰後到民國九十一年戰後台鹽接收日治時代鹽場，在民國四、五十年代台鹽除了致力整修、改造古老鹽灘結構（如北門井仔腳），嘗試鹽灘各種小型機具操作、諸如推廣風力揚滷、改善運輸設備系統，將餘鹽則拓展外銷。民國四十一年起，美援對鹽村生活改善及鹽場設備的改良有很大的幫助，例如各地鹽鐵網絡，就是靠著美援才完成的。民國四十一年，美國製鹽專家白吉爾博士（WalterL.Badger）來台調查鹽業後提出報告，一語道破台灣曬鹽條件的不足，並以機械化、節省業主成本的觀點，建議改善滷水濃縮過程、提高鹽質、加強場內運輸增加集運成效、增設副產品工廠、發展苦滷工業。（一）.由粗鹽而精鹽民國五十到七十年代初期，工業用鹽量大有增加的趨勢，照理說是台灣鹽業欣欣向榮的大好時期，然而鹿港鹽場、台南市的鹽埕及灣裡鹽田因為地理位置的變遷。距海日遠，導致生產成本太高，陸續裁廢，再加上遭遇國際低廉鹽價的衝擊，民國五十四年鹽外銷日本告停，民國五十七年反而必須進口鹽來補充國內所需，台灣鹽業遭遇到國際貿易自由競爭市場了。民國六十六年完工的七股海埔地第一、二工區「扇形鹽田」，及民國六十四年建廠完成的通霄精鹽廠是最重要的兩大工程。扇形鹽田在鹽灘設計上是採行集中式鹽田結構，並以機械操作為目標，由於這項計畫會影響當地居民出海捕魚及養蚵，當初居民並不完全贊同，嗣後鹽田開闢，募集許多人僱曬或打臨時工，鹽田反而成為居民生計來源之ㄧ。為了提高食鹽品質，民國六十四年通霄精鹽廠開始量產，台灣的民生食用鹽也從日曬粗鹽邁向精鹽。（二）機械化奮力一搏到了民國七十年代，台灣鹽業面臨國際市場的競爭壓力越來越大，加上曬鹽工作辛苦，留不住鹽村年輕人口，鹽灘機械化似乎成為拯救鹽業的唯一之路。台鹽引進法國米第公司的收鹽機，前後在布袋、七股及台南三場改造土盤鹽灘，七十五年第一次在布袋試收， - 25 -.

(37) 於七十七年完成三處鹽灘改造。鹽灘機械化指的是以機械代替人工整地、過滷水及「採收」，而不是以機械「生產」白鹽，為了能達到全面機械化，鹽田的格局與生產方式也必須跟著改變，自此鹽灘的地形、地貌、地景整個改變。（三）無鹽的結局機械化最後還是沒有改變台灣鹽業由盛轉衰的命運。面對國際低廉的鹽價市場，台鹽乾脆「反守為攻」，於民國七十八年開始評估海外設置生產基地的可能性，沒多久就前往澳洲投資鹽場了。民國八十年代可說是台鹽的產業轉型期，民營化是政策既定方向，少了國營事業體制作保護，台鹽公司得要「自求多福」，海洋生物科技及海水化學事業是最初轉型的兩大嘗試，但藻精飲料、沐浴鹽等開先鋒的產品發展並不順利，直到這兩年全力主打當紅的膠原蛋白「綠迷雅」化妝品系列後，才撥開雲霧殺出一條生路，甚至創造了讓不少人眼紅的利潤呢！民國九十年布袋與北門鹽場同時結束瓦盤鹽田曬鹽，連同七股頂山地區一批土盤鹽田，在業承攬鹽工 180 人配合台鹽民營化全部辦妥離業，傳統人工曬鹽正式走入歷史；至於撐到最後一刻的七股鹽場，在九十一年最後一片機械化鹽灘收成後也結束曬鹽，台灣 338 年的天日曬鹽歷史正式畫上句點。這就是台灣鹽業「無鹽的結局」嗎？確有許多人認為很難說！因為台南市的安順鹽場現在成為「鹽田生態文化村」以小規模復曬作為文化產業，台南縣北門井仔腳鹽田也在縣府的支持下，以復曬推動觀光；而嘉義縣政府與文建會共同重新整建布袋洲南場鹽田（位於布袋鎮新厝仔之西）之「觀光鹽田」；設在七股的鹽業博物館也開幕了，以傳承鹽業文化資產自許。這樣的努力，總算多少可以可以讓今人體驗昔日鹽場作業的生活情境。. - 26 -.

(38) 第五節六大鹽場發展情形在台灣三百多年來，前前後後共闢有鹿港、布袋、北門、七股、台南及高雄鹽場發展情形如下：一、地理、氣候均不佳──鹿港鹽場鹿港鹽場在明治 33 年（1900）由辜顯榮在故鄉港灣的海埔地開闢鹽田，成立「大豐拓殖株式會社」幾年後施來等人組「鹿港製鹽株式會社」。辜、施兩處鹽田總共開發約 449 甲。鹿港一度號稱是全台最大的鹽場（當時布袋鹽場 424 甲為次大）。由於地理位置不佳（北、南場的洋子厝溪、鹿港溪溪水沖淡了海水濃度與淤積嚴重）及氣候上陰雨偏多，鹽場折損甚大，直到民國四十八年，八七水災造成鹽田毀損嚴重修復無望，台鹽才以全面分期施工洗去鹽分，廢曬改農，農收較鹽資增加一倍以上。. 鹽田. 田. 圖 2-4. 40 年鹿港鹽場分佈圖. - 27 -.

(39) 二、鹽田結構俱全──布袋鹽場布袋鹽場區範圍跨越了嘉義縣沿海東石、布袋、義竹等三個鄉鎮，大致上從台十七線以西到海岸線，不是鹽田就是魚塭，戰後由北而南分別設立掌潭、壽島、新厝、中區、北港及新塭等六個場務所，管轄下十個生產區，其歷經清代到日治時代，多有強徵民間魚溫數百甲改闢鹽田，十個生產區共有鹽田 1,752 甲，民國四、五十年代可說是鹽田最風光的「白金歲月」，民國七十年代將土盤鹽灘全面改為機械化採收，大量減聘鹽工，民國九十年傳統人工鹽田與機械化鹽灘相繼廢曬，布袋鹽場終於結束了 218 年的鹽業，九十七年在布袋鹽場新厝開闢以舊名「洲南場」鹽田，將進行復曬，發展為觀光鹽田。. 圖 2-5. 40 年布袋鹽場分佈圖. - 28 -.

(40) 三、瓦盤清一色──北門鹽場北門鹽場地理位置在急水溪口之南，三寮以北，行政區域屬台南縣北門鄉，範圍大致在五府千歲廟南鯤鯓的北邊及西邊，分為洲北、蚵寮兩個場務所，光復後又闢有井仔腳與王爺港兩處，當地人習慣上以王爺港、蚵寮、洲北、中洲、井仔腳等鹽田來稱呼〈其中多處鹽田係由私人的魚塭闢建，被強購合併經營，有部分人為保產拒蓋章而逃，戰後其宗族予以取回土地〉，係為清一色的瓦盤鹽田，共有 300 多甲鹽田，民國八十九年北門鹽場縮編為北門分場，九十年廢曬，九十二年在井仔腳鹽田進行復曬，發展為觀光鹽田面貌。. 圖 2-6. 40 年北門鹽場分佈圖. - 29 -.

(41) 四、土盤百分百──七股鹽場在台灣 338 年的曬鹽史中，七股地區一度是乾隆、嘉慶、道光、年間全台最大的鹽場。地理位置為將軍鄉西南角的青鯤鯓與七股鄉西北角的頂山、西寮等沿海一帶，在日治時代及戰後，除填海造陸，並強徵私人土地，開闢土盤鹽田，九十一年七股機械化鹽灘廢曬。. 圖 2-7. 40 年七股鹽場分佈圖. - 30 -.

(42) 五、會社聚落處──台南鹽場台南可說是台灣曬鹽產業的發源地，日治時期台灣各鹽業會社聚集在此，戰後包括鹽務總局與台灣製鹽總廠也都設在台南。台南鹽場轄區內設有鹽埕（現今台南市喜樹一帶，又稱「瀨北場」－今日台南市白雲、光明裏附近）、灣裡（現今省躬裏）及安順（位於安平西北方）三個鹽所，分別管理鹽埕、灣裡、安順、安順鹼廠等鹽田。民國六十、六十一年鹽埕、灣裡廢曬。八十六年安順鹽田停曬，原址成立了台南科技工業區。惟原安順鹼廠的绪貯水池，在產鹼製程產生高致癌的汞污染，已監禁使用，部分南寮鹽田被劃設四草自然生態保護區，原南寮鹽村居民他徙已成空城。. 圖 2-8 民國 40 年台南鹽場分佈圖 - 31 -.

(43) 六、鮮為人知的──高雄鹽場在高雄市的鹽田稱為「瀨南場」（現在高雄市鹽埕區的壽山以南地區）日治時期已消失成為行政居民居住處。乾隆 21 年（1756）增築了瀨西場與瀨東場兩處鹽田，分別在現今高雄縣彌陀及高雄市小港區的大林蒲，都以遭海水淹沒隨之以廢。日治初期在永安鄉竹仔港（現維新村）庄長張作舟成立「烏樹林製鹽公司」共 120 甲，戰後台鹽接收，民國七十二年廢曬，讓售給台電，鹽民抗爭拒領廢曬慰問金，迄今尚未解決。南日本鹽業株式會社開闢烏樹林內海（興達港內海）公有土地及魚塭共八百多甲成立竹滬是為新鹽灘，七十六年因撥用作為漁港而廢曬。. 圖 2-9 民國 40 年高雄鹽場分佈圖. - 32 -.

(44) 圖 2-10 台灣鹽業鹽堆. （七）台灣鹽業廢曬史. 七、台灣鹽業廢曬史鹿港鹽場 ● 民國五十三年. 因八七水災復原困難，乃將鹽田廢曬改墾為農地。. 布袋鹽場 ● 民國九十年. 傳統人工瓦盤與機械化鹽灘同時廢曬。. ● 廢曬後鹽業風光不再、鹽田變溼地（請參閱圖 2-11，2-12）北門鹽場 ● 民國八十九年 ● 民國九十年. 縮編為「七股鹽場北門分場」。. 結束傳統人工瓦盤曬鹽。. 七股鹽場 ● 民國九十一年後港場務所傳統人工土盤鹽田廢曬。 ● 七股機械化鹽灘廢曬，台灣 338 年曬鹽歷史正式畫上句點。台南鹽場 ● 民國六十年 ● 民國六十一年. 鹽埕鹽灘廢曬，土地作為工業區及住宅用地。灣裡鹽灘廢曬，民國七十年讓售予台南市政府。. - 33 -.

(45) ● 民國六十六年. 原台鹼安順鹽灘由台灣製鹽總廠接管。. ● 民國八十六年台南鹽場被工業局徵收為「台南科技工業區」用地而結束曬鹽。烏樹林鹽場（又稱高雄鹽場） ● 民國七十二年烏樹林瓦盤鹽田廢曬，民國七十五年讓售，成「台電興達火力發電廠」用地。. 為. ● 民國七十六年竹滬土盤鹽田併入台南鹽場管轄，改稱「台南鹽場高雄分場」。 ● 民國八十年用地。. 讓售台南鹽場高雄分場作為「興達遠洋漁港」開發. - 34 -.

(46) 台鹽鹽田廢曬後：原來一片經濟活動熱絡鹽田，如今呈現荒廢景況，那悽涼的大地，孩子你感受到嗎？. 圖 2-11 鹽業風光不再. 圖 2-12 鹽田變溼地 - 35 -.

(47) 第六節專賣鹽稅與鹽工以最簡單的概念來區分，「專賣」就是由政府壟斷鹽的銷售。將民間生產的鹽統一收購後，再轉交特准的鹽商販賣，這屬於國家的經濟政策；如果政府在銷售時「以量課稅」或在收購時直接「就場徵稅」，（前者如戰後的鹽稅，後者如清初的鹽埕餉），那「鹽稅」就屬於國家的財政政策。製鹽總廠為了避免爭議，將「鹽田」悄悄被改稱為「鹽灘」，另將「鹽民」也改稱為「鹽工」，文字遊戲背後其實大有文章呢！因為當鹽工是工人，被雇用的工人，再也不能擁有自己的鹽田地。如此這般的愚弄鹽民，當初鹽民那知葫蘆內裝的是什麼藥方？. - 36 -.

(48) 第七節鹽稅理論鹽的專賣與稅收在世界各國都是有悠久歷史的。法國大革命的原因之ㄧ是因當時鹽稅太重，以致引起民眾不滿。台灣在清季時亦不例外，以康熙年間鳳山縣歲入為例，在田賦、丁銀、番餉、雜餉、鹽餉官莊中，鹽餉及佔有分之ㄧ，至雍正年間實施專賣後，又提高不少。日治時則是從明治 32 年（1899）開始實施專賣，正式納入政府的管理體制。一、由專賣到民營民國三十五年一月，台灣省行政長官公署專賣局接收了日本人的台灣製鹽株式會社與南日本鹽業株式會社鹽田，合併後成立「台南鹽業公司」負責鹽的產製。歷經轉辦改為「中鹽公司」再改為「台灣製鹽廠」；民國四十一年又改稱「台灣製鹽總廠」，直到民國八十四年七月為了準備民營化才改為「台鹽實業股份有限公司」。國府來台初期，鹽政、鹽產的管理權屬分分合合，民國三十六年三月雖有「鹽政條例」制訂公佈實施，但仍無法為鹽業政策完全定位。直至民國四十一年成立台灣製鹽總廠，隸屬經濟部鹽業整理委員會，兩者才漸有趨於合一之勢。後台鹽再度改隸財政部鹽務總局，鹽業的發展從經濟政策搖身一變，成了國家財政的「金雞母」，民國四十二年鹽稅從每公擔新台幣 36.2 元一口氣提升到 163 元，差距 4 倍半。隔年台灣整體稅收統計，鹽稅佔 6.2％，（當年度國民所得稅僅佔 16.2％），可見鹽稅的重要性。民國四十二年時，鹽工工資每公噸才 48.2 元，但食鹽市場售價則為 2,333.3 元，相差將近 50 倍，國家一轉手就賺翻了。隨著國家稅源日漸豐裕，民國六十六年時，鹽稅已降至國稅總收入 0.2％，政府乃宣佈取消鹽稅，但仍維持專賣；差別是原來的「財政專賣」變成「公益專賣」，鹽政管理又從財政部回到經濟部手上，直到民國九十二年十一月台鹽公司掛牌上市、完成民營化，台灣鹽品市場邁入自由化，民間廠商可以自由從國外進口，專賣從此走入歷史。. - 37 -.

(49) 二、因改名鹽工固曬者無其田戰後，國府從日人手中接收龐大鹽業的土地、建築、設備甚至人力，「民有」鹽田一下子全變成「國有」，台灣製鹽總廠也順理成章成了唯一的鹽田大老闆。民國四十年政府實施「三七五減租」、民國四十二年實施「耕者有其田」，這兩項土地改革政策在鹽分地帶引起了不小的迴響，甚至連報紙輿論也提出「曬者有其田」的呼籲，認為鹽田地也應該比照農地放領給鹽民，以鼓勵生產，更何況當年日本人強行徵收很多魚塭、民地開發為鹽田，土地本來就是鹽工的祖先所有。唯製鹽總廠認為鹽民是工不是農。此後為了避免爭議，「鹽田」就悄悄被改稱為「鹽灘」，「鹽民」也就被稱為「鹽工」，文字遊戲背後其實大有文章呢！因為當鹽工再也不能擁有自己的鹽田地，是鹽民被愚弄在先；更可悲的事，在廢曬前台鹽製鹽總廠已早有隱藏計畫的措施，由承攬(人）/雇曬人之歷年鹽工人數：七十一年 2,551/161 人；七十二年 808/0 人可見一斑（詳參考表 2-7），但坐在辦公室屬於公務人員，則未見減少跡象。. - 38 -.

(50) 表 2-7. 台灣製鹽總廠歷年鹽工人數. 鹽工別承攬(人）. 雇曬(人). 合計(人). 年份 41 年. 5,698. 543. 6,241. 51 年. 4,937. 514. 5,451. 61 年. 4,209. 487. 4,696. 64 年. 3,998. 483. 4,481. 65 年. 3,310. 549. 3,859. 70 年. 2,827. 587. 3,414. 71 年. 2,551. 161. 2,712. 72 年. 808. 0. 資料來源：《鹽政實錄》第六輯. - 39 -. 808.

(51) 第八節廢曬後老鹽工已領取補償金打發民國五、六十年代，面對國際市場低廉鹽價的衝擊，相形之下臺灣鹽顯得成本太高。台鹽因而開始精簡人事及推行鹽灘機械化，雙管齊下來因應。民國六十五年台鹽首先以「半鼓勵、半威嚇」的手法，針對瓦盤鹽田的承攬鹽工進行第一波「併曬政策」。一方面每甲鹽田發給五萬元的轉業費，另一方面則是不斷放出風聲：如果不離業，就要將鹽工調到離家很遠的地方，例如以布袋調北門、北門調七股……等說詞來逼退。有的鹽工心生恐懼、有人眼看曬鹽辛苦不如早早拿錢轉行，不過多數鹽工還是留下來了。台鹽歷年來各處鹽田廢曬補償辦法都不相同，在當年的政治氛圍下，這一段絕大多數鹽工離開鹽田的故事被壓抑了好久，直到民國八十四年底，台南七股、北門及布袋鹽場的鹽工，組成「嘉南離業鹽工權益促進會」，不斷向台鹽抗爭、陳情，要求彌補當年的損失，而台鹽在民營化的最後一刻，透過立法委員在行政程式上的解套，終於在民國九十三年提撥七億元，以每甲十九萬元發放補償金。. - 40 -.

(52) 第九節鹽業文化資產之再利用與新生命台鹽公司為轉移（或避開）鹽田將廢曬焦點，有意地展示台灣的鹽業文化資產，其從多面向加以探索，例如從曬鹽技術發展層面來談，或從時間脈絡下不同政權的鹽業發展來觀看，也可以從地理上各鹽場的地方特色來瞭解整個鹽業開發，當然，從專賣等國家政策來認識台灣鹽業史，也是很重要的議題，然而這些被我們指稱為鹽業文化資產的，最終還是必須回歸到人的角度來理解，並賦予再利用與新生命的措施。一、鹽業文化資產之搜集「認識」鹽業文化資產及其價值，以西南沿海地區民眾，鹽業在勞動、景觀、生活上已是一項重要集體記憶，對於地方認同、地方歷史書寫，以及豐富民間文化資本都有其重要性。小說《鹽田兒女》中對鹽村景象、鹽民生活場景的描寫，以及那個年代鹽民對未來的迷惘與憧憬，在在都是從勞動者眼中，來看這項產業的諸多文化面貌與生活方式。當台灣這塊土地不在曬鹽了，於是文建會特別針對鹽業所遺留給下一代的珍貴資產，進行了詳細的清查，其內容包括了建築、聚落、遺址、器具、文化景觀、自然景觀、文獻、文物、人物等等。這些被清查出來的成果，能否成為所謂的文化資產，重點不在於年代是否久遠、外表是否華麗，而是必須考慮到其豐富的產業與文化內涵，例如從歷史性、景觀性、獨特性、事件性、信仰性、情感性、時代性、稀少性、原創性、藝術性、趣味性、在地性、指標性、技術性、教育性，甚至是非常不幸等文化資產意涵，來評估各項文化資產的價值。我可以依鹽業運作的特性，將鹽業文化資產清查成果，以鹽業建築與聚落／鹽業機具／文物與文獻／鹽田人文與自然地景／鹽田兒女等五大類，做為論述的分類基礎，但事實上，產業文化資產具有極高的樣態綜合性，必須綜合性理解才會發現其在產業中的價值，任何一類必須搭配其他類別一起認識，才能發現鹽業文資的奧妙之處。二、賦予再利用與新生命的措施鹽業文化資產再利用不是口號，而是許多人在許多地方以許多方式，不斷嘗試的多元過程，布袋、北門、七股鹽山、台灣鹽博物館、 - 41 -.

(53) 南寮鹽田生態文化村，這幾個地方各有一群人在努力著，想要為鹽業文化資產找到新的出路。這個過程必然是充滿創意與活力的，但也可能充滿挫折與陷阱，因為「再利用」可能不是單行道，也不是高速公路，而是彎彎曲曲的荊棘小路，得要有勇氣、有信心才能走下去，重點是：他們已經上路了…… （一）七股鹽山「來吃鹹冰棒喔！」到七股鹽山旅遊，這是一定要的啦！鹽山本來只是七股鹽場一座巨大露天的堆積白鹽，後來溼地保護聯盟等環保團體，為了反對濱南七輕及大煉鋼廠工業區開發，於是鹽山的奇特地景、七股潟湖生態，再加上黑面琵鷺引起國人重視與好奇，天時、地利、人和造就了七股鹽山奇蹟。這幾年還大手筆增加了許多遊樂設施，如闢建有健康概念的不沉之海、安裝了十部鹽田水車讓遊客體驗、裝飾豪華的碼頭及遊艇、海. 圖 2-13 七股鹽山水碰碰船、嘟嘟小火車，還以鹽磚建了一間雪屋，搭配聖誕老人及幾隻麋鹿，營造出一種「異國情調」，如果要買些紀念品回家，別忘了光臨頗具現代感設計的販賣部。整體來說，這裡就是一個以鹽業為主題的綜合型觀光休閒園區，各項通俗與強調視覺感官娛樂效果的設施，非常能夠迎合大眾觀光的口味。（二）北門鹽場最能散發台灣傳統鹽田濃濃歷史氛圍的北門鹽場，因為有雲嘉 - 42 -.