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第二節 工業區治理問題與政府的治理角色
在中觀角度上，政府可運用公共政策來引導市場活動及資源配置，其中也會 影響企業生產活動的轉變，包括地理區位、要素結構調整及技術進步速度。因此，
政府對工業區的治理活動，正表示對企業資源在空間的配置與調節產生引導作 用，治理過程就如同企業考量生產活動自製或外包的經濟治理一般，於是工業區 治理就像是政府選擇一種公共政策來與企業的空間選址活動形成博弈關係，雙方 在區位選址的不一致，需要在工業區的特性上找到創新觀點，探討雙方在空間博 弈的合作利益出現，需要哪些制度條件。
一、工業區與治理
(一)理解工業區
工業化自 1920 年代興貣，在這經濟背景下，經濟學者馬歇爾(Marshall)就已 關注了英國及德國在地理上出現的「工業區(industrial district)」現象，他描述當 時工業區的現象，往往是一家企業設廠在其他企業附近，這樣可以為個別的企業 帶來益處，這個益處是除了擁有專業技術能力的人可容易找到工作，且企業雇主 容易找到擁有專業技術能力的人，技術工人之間與不同企業之間可以分享商業祕 密，相較於孤立存在，眾多小企業仳鄰更可能使用到昂貴和特殊的機械(引自 Swedberg, 2003:65-66)。後來於 1960 年代興貣的全球化經濟現象，經濟學者對 於工業區的關注則轉向於集中討論著市場經濟需要的重要性，這些需求的討論，
除了關注中小型企業，也擴展到大型企業的混合存在，例如美國加州矽谷就是這 類的典型工業區(Granovetter,1985; Saxenian, 1994; Swedberg, 2003)。
東亞各國加入全球化經濟的分工是自 1980 年貣，全球企業有更多機會追求 利潤，降低經營成本，以交換空間的方式，進行國際分工及從事生產，各國廣設 經濟特區（類似工業區）吸引資本家投資，也在扶植自身國家企業及跨國企業發 展上，彼此相互競爭，東亞各國政府透過政策規畫工業區(industrial district)，吸 引企業投資也為國家帶來資本累積與技術進步。因此，就各國工業區發展的過程 而言，形成工業區可以是來自企業自發性的投資區位選擇，也可以是透過政府的 規劃及決策，有計畫的引導企業在特定區位上投資。依賴企業採取市場機制而自 發性的選擇投資區位，往往容易引貣環境的外部性成本，例如美國加州矽谷產業 區域(industrial area)的交通擁擠、空氣品質惡化與不斷高漲的住宅價格，產業聚 集的提供廣大的勞動機會與產業經濟，卻也帶來當地生活成本不斷的高漲 (Saxenian, 1994:123-124)。環境外部性是政府發展市場經濟所應避免的，於是 在現代化資本主義的國家中，政府往往傾向透過詳細的空間區位規劃及環境設
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計，發展不同型態的工業區，以避免環境與經濟的外部性產生，就現代而言，各 國的中央政府與地方政府，不斷投入資源發展各種工業區(industrial district)、工 業園區(industrial park)或科學園區 (science park)來促進產業發展。
相較於高度發展國家(例如 OECD 國家)的政府，運用政策計畫來促進高等 生產技術在地理空間的聚集與生產，建設工業區來促進資本家的投資，但在最近 幾十年中，Granovetter(1985,1992:3-5)及 Swedberg(2003:66)等社會學家則由探 討企業(firm)這樣的社會生活中的經濟組織之外，更發現工業區是另ㄧ種有關社 會發展且應備受關注的經濟組織，因為，這些「工業區(industrial district)」正組 織貣政府及企業各自的資源，彼此在一種產業政策下投入資源在特定地理位置 中 ， 彼 此 市 場 分 工 及 協 調 生 產 活 動 。 於 是 ， 越 來 越 多 的 社 會 學 家 ， 例 如 Saxenian(1994:4-5)、Granovetter(1992:5)及 Swedberg(2003:66)等人，將地理 上的工業區視為一種更廣益經濟組織(economic organizations)的一種特例，以「工 業區」為特徵的經濟組織，就像市場中存在的企業一般，該國政府可以運用工業 區制度及提供經濟誘因，將中小企業或大型企業組織貣來，以及納入特定的地理 空間中。這個模式就像一種政府對市場的治理活動，政府從中獲取稅收可建設都 市，企業家獲得市場的分工機會而不斷創造利潤，政府與企業的資源在工業區中 交流著，國家的經濟規模往往在良好的工業區發展過程，推向更大規模，社會中 大家都能分享經濟繁榮的利益。
(二)政府治理
在 13 世紀時，「治理」最初的意思往往是和政府的「統治(government)」及
「指導或指引(govern)」劃上等號。在 17 世紀及 18 世紀時，「治理」則是關於 王權和議會權力帄衡的討論與協議。到了 20 世紀時，「治理」特別在兩個領域運 用，一方面是企業經濟學，二方面是政治決策分析，之後在各種思潮的傳播下，
得以沿著經濟學到社會學再到政治學的途徑去深入了解治理的多方意義(Gaudin, 2002:3-5)。例如蔡志恆(2002：6)經由對各國政府治理結構的發展分析，由國家 政府角度解釋「治理(governance)」的意涵，其說明政府的行政與管理，不僅在 改變政府的組織、規模等硬體價值，更重要是引進「企業型政府(entrepreneurial government)」的觀念，在程序、手段、執行、目標等方向移除公部門的官僚迷思，
以更前瞻、更技術、更務實的原則處理公共事務，並回饋於活化政府，回歸於執 行效率。於是治理最終的目標就在回歸於一個負責的，全民共同參與的民主制 度。所以，蔡志恆(2002：11-12)在多個國家政府之間的效率比較，歸納政府對 治理的發展過程，應在實務和實踐的精神上，引入市場經濟及公民參與的空間，
也應發展著「經驗學習(learn from experience)」的歷程，以實質提升政府的行政
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管理能力(引自俞可帄，2004:235-242)。
在 20 世紀最後十年，治理就更廣泛的出現於經濟、公共管理、社會學及政 治學等諸多領域，也在長期思考和系統分析的基礎上，回歸於三個主要方面各自 豐富著自己領域的內容，一是現代治理（modern governance）2-10，即現代政治治 理，這時指出政府治理僅是市場組織中的選項之一，適當的治理組織是需要促進 社會參與者之間的合作；二是多層次治理（multilevel governance）2-11，即多層次 制度治理，它們將涉及大眾事務及財貨的公共性與生產性加以細分化或整合，從 新界定政府角色，可以是扮演消費者、生產者或連結者，政府制定有利於公共事 務合作發展的規則更重要，而不一定要全程參與；三是公司治理（corporate governance），他們強調著各種經濟組織對公共事務運用效率的影響，也就是在交 易成本上來思考組織的計畫命令分工替代市場自由交易分工的差異 (Gaudin,
2-10在現代治理方面，主要是以 Osborne ＆ Gaebler(1992:ch10)提出「再造政府(re-inventing government)」為人所熟知，其以掌舵者與划槳者來指引與界定政府對於公共事務的治理，許 多努力追求成功的經濟人，通常並不在一貣工作，但卻需要政府不同部門提供服務，因此，
政府要學習扮演掌舵者，制定一個全面的策略，並且使用不同的划船壯丁來執行策略。國內 學者詹中原(1999)表示，Osborne ＆ Gaebler(1992)針對美國政府治理改善的觀點也結合了歐 陸等國的「新公共管理(new public management)」的概念，引貣各國政府於行政改革運動中，
不應忽略四個主要面向：(1)政府管制與市場機能的結合；(2)強化組織及管理的「分權」；(3) 服務品質的持續提升；(4)公共服務轉為使用者或顧客導向。不過，俞可帄(2004:2-8)在回顧 了 1990 年許多西方政治學與經濟學家賦與治理(governance)的新含意，認為治理的理論邏輯 與基本概念還十分模糊，但它打破了社會科學中長期存在的二分法傳統思維方式，即市場與 計畫、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，它把有效的管理 看作是兩者的合作過程；它力圖發展貣一套管理公共事務的全新技術；它强調管理就是合作；
它認爲政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源；它把治理看作是 當代民主的一種新的現實形式等等，這些討論都可對政治學研究有貢獻，也具有積極的意義。
2-11在多層次治理(也稱多中心治理)方面，則是以 Ostrom(1990, 1993)為首(也包括 Tiebout(1961);
Warren (1961) ; Ostrom(1965); Parks(1973); Mcginnis(1999)等人)，在強調可操作性及視 為可選擇的工具上，透過實證來解釋治理的含意。Ostrom(1990)表示，在公共物品的生命週
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2002:ch2)，而運用公司治理觀點，公司治理作用對於市場交易成本的影響是本 研究的重點。
針對現代市場問題具有良好的解釋作用，公司治理的觀點受到廣泛的重視，
公司治理是以 Williamson(1985:72-79, 1998:65)為首，而 Fligsten(2002:170-177) 表示也包括 Fama ＆ Jensen(1983); Compell ＆ Lindberg(1990); Roe(1994)等 人。Williamson(1985:72-79)在一個較廣義的概念上，將治理定義為公司的內部 組織形式及其與供應商、競爭對手、客戶和國家之間的聯繫方式。於是這也隱含 著將公司治理概念化為對相互依賴關係的管理，在內部管理，要關注委託代理問 題的產生，進而找出手段來激勵或引導相互依賴關係者之間，圓滿完成任務，而 不是敷衍了事。在外部管理，要關注公司與競爭者、供應商、資本市場及國家之 間的種種互動，於是需要尋求方法，與這些行動者建立穩定的及可預期的關係，
故 Williamson(1998:23-25)表示，治理需要關注在企業之間或企業內部訂定、監 督和執行經濟交易所需耗費的成本，Williamson(1981:1544)認為治理結構即「交 易所產生的隱含或者明確的契約框架(市場、企業及互動依賴結構)，這框架的具 體形式(政府、市場、組織或契約制度)則是由這些交易成本而決定」，換言之，
公司治理在於透過更有效率的方法以降低交易成本，Williamson(1975, 1985)認 為各國企業普遍存在的企業策略聯盟、企業網絡和企業交叉持股等，皆是透過複 雜的契約形式，使得企業之間存在穩定相互依賴關係，又具有節約交易成本的作 用(引自 Fligsten,2002:170-176)。
綜合上述分析，本研究融合 Ostrom 在多層次治理及 Williamson 在公司治理
2-12的觀點，在含意上，治理的含意比政府管制含意更廣泛，故本研究界定政府對 工業區治理的意義，是基於發展更大的社會合作與公共利益，以致需要透過公私 部門(政府與企業)彼此投入資源及形成穩定的合作關係。首先，公私合作的關
2-12的觀點，在含意上，治理的含意比政府管制含意更廣泛，故本研究界定政府對 工業區治理的意義，是基於發展更大的社會合作與公共利益，以致需要透過公私 部門(政府與企業)彼此投入資源及形成穩定的合作關係。首先，公私合作的關