(Hotelling 模型) 產業的全
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家經濟與產業組織的發展。惟資源的利用價值可因為導入經濟制度帶來新知識及 新發現，組織就可從中找到更大的資源價值。於是，組織在市場中具備的重大功 能受到 Coase（1937:386-387, 1960:1-3）的關注，其討論市場組織源貣的研究 表示，若組織也是一種有效率的制度，組織在市場中調節專業分工的利益，以及 交易互動的成本，資源價值因組織分工而被發展出更大的規模。當更多的組織以 企業(firm)或公司(corporation)的型態加入市場中參與分工，市場制度對其中的 交易效率就更顯重要，制度提供企業在市場追求新的專業分工來獲利。不過，若 組織成長規模大到可撼動市場運作，這時的組織分工及形成有效率的資源配置結 果並非必然，也就是亞當斯密(Adam Smith)指出「一隻看不見的手」的價格機制 作用，其實是有限的。這個問題的本質，將是關注組織的個體利益與社會的集體 利益不一致的問題。Olson（1965:1-3）關注了這個集體行動不易引導集體利益 出現的問題，他表示除了市場中人們的搭便車動機需要克服之外，市場必頇出現 各種制度來對搭便車者產生約束作用。故重視經濟制度存在的關鍵作用，將是克 服個體理性與集體理性之間的衝突，而設計一個具有選擇性激勵（selective incentives）作用的制度，可有助於個體利益與集體利益相一致。對國家總體經濟 發展而言，能夠組織貣利益相一致的集體行動，市場經濟運作的結果才能增進福 祉。如同 De Soto(2012:218)探討中南美洲國家經濟發展困境的相關因素中發 現，當資源的財產權系統能夠被政府建構為正式制度及良好執行，國家才能出現 經濟發展。可是，由何種組織(如企業、產業組織、社會團體、政府)來發展市場 制度會較適當，這問題不容易回答，工業區治理就是一個不易回答的問題。
(二)正式制度與非正式制度
來自新制度經濟學(new institutional economics)的相關討論，市場除了需要企 業的技術分工，其實制度如何妥善安排，對於促進人類在資源利用的效率更具有 重要影響。North(1981:201-202)表示，制度有正式制度與非正式制度之分，正 式制度(約束)如規則、法律、管制規範，非正式制度(約束)如行為習慣、習俗、
道德約束、自願遵守的行為準則等，這兩種制度對於資源利用效率都造成影響，
影響的關鍵就在於何種制度較能將資源更順利推向需要者手上，或是依最低成本 的方式交易到需要者手上，此外，建立制度也需要充分的訊息作為基礎，使制度 在激勵交易雙方揭示訊息產生重要作用。對於需要多元訊息來建立制度的任務，
我們通常交給政府來分工。
在台灣地區，最初創建制度是政府的重要功能，基於推動產業發展而有工業 區制度的建立，依賴於制度形成的規範，使政府自 1960 年貣不斷地規劃及開發 建設工業區。惟一個國家在最初的產業發展及市場運作總是困難的，這使得政府
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意識到問題，它藉由工業區的規劃配置及投入資源開發，排除不利投資因素，協 助華裔海外資本家回台投資，使市場資源導向國家經濟發展的道路(陳聖怡，
1982：16-21)。從新制度經濟學的角度，政府在 1960 年至 1980 年代初期搭建工 業區制度及提供租稅與土地價格補貼，建立了產業發展基礎環境，這基礎也包括 節約社會交易成本。而財產權私有化與自由化交易更促進著生產技術進步，資源 財產權配置的效率產生自我提升作用，此時政府分工不僅是整體產業經濟貣步的 基礎，也成功誘導產業變遷轉向工業化，堪稱是成功的歷史經驗。同時，在區域 政策方面，政府規劃及開發工業區，不僅有促進落後地區經濟增長的作用，而且 工業區實際上成了政府對地方投資援助、生產用地價格補貼、協助職業培訓、改 善基礎設施及提供財務支助的策略，政府在基於帄衡區域發展條件落差具有調節 功能。但是，最初成功發展的工業區制度，不必然保證未來都能順利發展，成功 經驗可能導致市場參與者的共同認知，使多數人都習慣遵循這種制度，這時的工 業區制度往往容易陷入 North(2005:77-78)所稱的路徑依賴。政府在意識上不自 覺地依賴過去的成功經驗，繼續大規模編定並開發各類型工業區，這在市場景氣 佳時，成為推動經濟發展的關鍵，但在市場景氣下降時，則是創造了無效率的制 度，在工業區方面就容易引貣土地閒置問題。
政府建立正式制度引貣工業區發展的路進依賴，特別不容易改變。1960 年 至 1980 年初期的工業區開發，當時基於一些特殊且複雜的非市場限制因素，工 業區發展受到嚴格的開發限制，這些限制原因包括：國家安全意識、財團及民 意代表易介入炒作土地、私人壟斷土地可能傷害總體經濟發展等(陳聖怡，
1982：2-4)。而當時的共同意識也認為工業用地就像市場公共財或準公共財一 般，具有公共利益、公共安全、環境保護等功能，使政府努力建立產業發展所 需的「工業區制度」，它不斷創造低廉地價、充裕工業用地數量、強化產業聚集 效應及便於集中管理等生產環境條件，這些條件使個體利益與集體利益相調 和，形成有效運作的供需機制，工業用地開發制度的變遷過程，自 1967 年至 2005 年的期間，政府承擔了供給任務，供給比率超過 50％以上（表 2-1）。
最初的工業區開發由政府獨力承擔，或許可理解為市場發展的制度安排，
這是階段性結果也是一種局部均衡。在工業區開發上，政府長期獨力承擔作為 生產要素供給者，也就無可避免間接地壟斷了工業土地資源，甚至形成資源浪 費。於是延伸一個需要解釋的工業區供給博弈問題，當市場不夠完整時，政府 需要扮演先行者(first mover)來因應企業需求，於是政府肩負多年的工業區發展 工作，促進企業家累積資本實力（如資訊科技製造業），然而，如同企業般的組 織為何沒有成功的替代政府的開發任務？這除了當時（1980 年代之前）政府擔
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心政權受到挑戰而有較強的政經控管意識之外，其實 Olson(1965)提出的利益 團體競爭與集體行動理論，有助於思考可能的答案，通常政府與大小不一的利 區面積（79,182.94）約 45％，後來因滯銷而開始停止部分用地開發，也解除工業區編定，但在 2005 年台灣地區總工業區面積中政府開發的整體比例仍高達 50％以上（這包括部分的都市計畫
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資本家及在台企業能取得生產用地。1965 年公布實施「加工出口區設置管理辦 法」，以利發展加工出口業並協助中小企業廠商取得生產用地， 1979 年公布實 施「科學工業園區設置管理辦法」，政府挑選光電及半導體科技產業，並積極扶 植產業發展，1991 年廢止「獎勵投資條例」並改公布實施「促進產業升級條例
（以下簡稱促產條例）」，加速促進國內技術升級與產業結構轉型，促產條例及接 續訂頒的「工業區設置方針」，成了我國工業區開發作業的政策性作業原則，使 工業區的開發配置條件、租售與經營管理，被政府納入組織內部管理。此時政府 也將這制度運用於區域政策上調控產業經濟活動的空間分布，惟基於避免私人運 用資本炒作工業區開發的土地利益，在防弊原則上，促產條例也嚴格限制了私部 門參與開發的機會（李承嘉，1998:127-128；薛立敏，1999:50-54）。1994 年逐 漸因傳統產業外移東亞國家，政府工業區土地滯銷嚴重，於是企業不斷透過各種 全國性產業發展會議2-1，遊說政府放寬管制，企業希望工業與商業使用能結合在 工業區中，政府繼而訂頒實施「工商綜合區設置管理辦法」，這個制度變遷提供 製造業與服務業在工業區匯集與融合的機會，但變更土地使用開發的工商綜合 區，當時以變更農地使用為多，且區位多在郊區，並未能引導企業進駐工業區設 廠。在 2000 年之後，工業區土地使用管制大幅鬆綁且逐漸走向「科學園區化」，
這使工業區土地允許更多的使用類別，例如住宅、商業、醫療、辦公、零售倉儲 等使用，希望多元而互補並相容使用以提升土地利用價值，政府推動制度變遷的 立意雖佳，但消化閒置用地卻有限。2010 年貣終止促產條例而改訂頒「產業創 新條例」，提供多元而彈性的措施，引導企業將營運總部遷移進駐政府工業區或 自行覓地開發工業區，但過度自信與理性規劃只怕又增添了閒置用地數量。
2.工業區之區外制度
就在政府不斷改變工業區的區內制度及誘因，引導企業進駐工業區設廠，但 為了因應企業設廠區外的實際需求，事實上，政府在編定開發的工業區之外，尚 有其他的制度提供新管道協助企業家取得需求的土地，這個制度連帶使地方政府 不願取締區外設廠於農地中的工廠 。依據財團法人海峽交流基金會的資料 (2007：156-158)，經濟部對於國外投資的台商，在邀請返國投資的「提供土地 優惠」之項目中，包括著一方面是協助利用毗連非都市土地擴大投資，這時經濟 部及地方工業主管機關依「興辦工業人申請利用特定農業區經辦竣農地重劃之毗 連非都市土地擴展計畫及用地處理方案」相關規定受理廠商申請，以解決合法工
2-1在台灣地區，利益團體向政府游說的有效管道，主要是經由各種次利益團體的「工商聯誼會」
或「產業工會」，去影響政府所聘僱的產業界諮詢委員或顧問，在他們取得共識之後成為企業
或「產業工會」，去影響政府所聘僱的產業界諮詢委員或顧問，在他們取得共識之後成為企業