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第六章 政府的工業區治理策略與制度分析
政府的工業區治理策略，需要結合在工業區編定開發的制度中，以形成一種 具有動態演化且富有激勵的誘因。惟誘因的效果強弱常受到市場顧客及對手競爭 的干擾。基於前述章節的實證結果，本研究對於引起工業區租售困境的原因有了 新見解。在這個章節中的討論，吾將說明政府能夠延伸及運用在工業區治理的具 體策略思維，也將對工業區制度變遷的問題及重要因素提出解釋。
第一節 工業區治理問題與政府治理的策略分析
一、政府治理工業區的角色轉變
(一)政府向企業家模仿創新精神
政府對市場發展的影響具有雙面性，它可以運用改變財產權結構來增進社會 財富，卻也可能因而限制市場發展(Eggertson,1990:247)。惟若將政府對市場治 理的角色界定為市場守門員的角色，避免運用制度影響資源及防止資源被扭曲配 置，這個傳統觀點的治理角色顯得過於消極。事實上，對於市場機制無能為力之 處，政府治理與分工作用具有強化市場效率的功能，這個強化力量的出現，需要 導入新的學習效應。而向企業家學習冒險犯難與研發創新的精神，來提升組織能 力，形成具有企業家作用的政府角色，正普遍深植各國產業發展及發揮扣緊產業 的作用。故提供產業發展必備的基礎條件之一，在於政府要能妥善治理工業區。
從新制度經濟論的觀點，企業發展的各種策略，都可以界定為企業家與各種 要素所有者簽訂關於產權交易的契約。企業發展的規模，就決定在企業家與要素 所有者簽訂的各種契約，可對應和能夠支持多大的產出規模？故越有能力的企業 就越能促進企業規模的發展。對於企業發展，在此出現一個重要關鍵，就是企業 家作用或創新行為是如何發展？以及連結到企業規模的開拓上。對於企業家能力 與創新過程，以及反應在經濟個體的發展上，Schumpeter(1962:131)的觀點表 示，它不僅建構了這個經濟發展理論，同時也奠定了分析的架構，更為企業家創 新活動的演化過程提出新的角度，這角度就是企業會運用破壞式創新來超越競爭 對手，且知識的累積在其中的創新作用具有催化功能。於是，現代企業建立競爭 力，越來越重視新知識的擁有與擴散，企業要能更有效率且密集的使用知識，才 有助於為「創新活動」注入動力。因此，理解知識累積、創新活動與企業成長之 間的關聯，對企業是越來越重要，而政府也不例外。
對於市場出現「成長」一事，向來是新古典經濟理論中的重點之一，Marshall
（1920:ch1）在其「經濟學原理（八版）」一書指出，經濟的成長是演化漸進的，
企業組織能在市場競爭中有所突破，主要是將長期進行中的建設運動加以實現出
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來，所以，Marshall 寫出：「自然從不跳躍」。這個觀點映射在企業發展，意味著
「企業成長從不跳躍」。但是，Schumpeter 並不認同 Marshall 對經濟成長的觀點。
Schumpeter(1939:ch1)詴著將經濟發展理論結合在生物演化的思維，進而說明透 過市場競爭過程，企業為獲取利潤確實能透過運用知識累積的創新活動，使企業 產生量變或質變，這個變化可以是連續漸進的，也可以是非連續的。而且，企業 家透過創新的新知識來實現生產要素的新組合，或是透過獨特能力開拓運用資源 的新方法，都可為企業帶來新的突破與發展。於是 Schumpeter(1934:186-188)表 明造成企業跳耀成長的關鍵，在於企業家的創新能力能夠在市場競爭過程中被不 斷激發出來，新知識結合創新行為其實正是為了適應市場變遷所需要。
企業家在經營過程需要眾多的專業能力來適應市場環境變化，這些專業能力 往往是透過學習進而累積知識。但是，市場中潛藏的知識又是如何透過企業家的 學習形成累積與擴散在企業組織中，這在演化經濟理論提出了可能答案。現代演 化經濟理論開拓者中，Nelson ＆ Winter（1982:9）應用達爾文主義的理論分析 架構，並將時間不可逆、個體群體思考和不確定性觀點引入現代經濟理論，爲市 場組織的演化提出解釋也提出更深入的論證。Nelson ＆ Winter（1982:243）以 演化經濟理論解釋了企業組織行為，他們視組織中的經濟行為是受「慣例性」演 化而來的，而非「理性選擇」或是「市場自然選擇」的結果。這有助於企業避免 在市場中犯錯。
來自 Hodgson（1999）研究表示，成長需要學習，學習需要自律而不僅是獲 取信息，更重要的是專業知識得到發展，以及新的評價方法與新的策略模式得到 發展。而 Nelson ＆ Winter（1982:244）的研究也指出，在企業營運中，組織中 的個體往往會在組織運作規律下預期學習的必然性。企業在市場的自然選擇下，
往往會形成一種「組織慣性」，組織慣性是指有規律的、可以預測的行為模式，
組織慣性在企業成長過程逐漸變為慣性，這個慣性將有利於內部成員形成穩定預 期 ， 以及 促進 組織 內部 知識 的 儲 存和傳 播。 於是 ，Kirzner（ 1973:3-4）及 Yu(1999:26-27)的研究歸納了基於企業家要素的適應性理論而提出新的見解，他 們從企業家作用如何發揮在適應市場競爭過程及取得重要能力為焦點，當企業家 能夠透過學習、模仿及些微的改良，讓自身產品與他人有所差異化，將對手尚未 能察覺的差異性轉化為產品改良，企業家就能從價格競爭中保有更佳的產品利 益。因此，企業家對於創新活動的實現，主要是在於變遷的市場環境中不斷地運 用現有能力去學習知識，以及運用策略適應市場發展所需，與對手相區隔，迎合 消費者需求。
(二)角色轉變從市場守門員到企業家作用
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早期來自 Schumpeter(1962:ch12)的研究表示，企業家發生創新行為對市場 經濟繁榮是重要的，但其理論卻又過度傾向於企業家創新活動對於企業績效的直 接作用，忽略制度在生產要素之間的作用。事實上，設計經濟制度(內部制度與 外部制度)連結生產要素發揮分工價值的作用不應忽略，這點受到後來新制度經 濟學者持續關注。現今的新制度經濟理論解釋企業家創新活動主要來自兩個面 向：一種是以 Schumpeter(1934:205-206,1962:131-135)觀點指出來自追求利潤 而技術進步的創新，另一種是以 North(1990a:ch12)觀點指出受到制度改變而激 勵的創新。North(1990b:360-365)的研究更為深入，其解釋企業能夠有秩序的成 長發展，需要去重視制度在各種生產要素的激勵作用。惟就現代企業要以自身有 限能力，結合異質的勞動力以及在一個契約規範下有效率的合作，這需要許多知 識且不容易，而且處理常引來交易成本。同時，更重要的是受雇勞動力如何被有 效激勵？企業家重視直接的企業制度如何在要素分工中發揮效率？或是企業文 化的激勵效果如何被制度誘因所發展？考量這些問題也顯示企業家要妥善塑造 企業本身的制度和文化，企業家需要在激發企業員工的創新活動或導入激勵方 法，當然這一件事並不容易，這需要確認制度對個人直接或間接的激勵作用是正 向的。Bromley（1989:5-7）研究表示，制度存在雙面性的激勵作用，好的制度 會有正的激勵作用，不良的制度會有負的激勵作用，其中制度的黏著作用引起利 益共享，往往使組織成員願意去發明、創新及彼此勤奮努力合作，使大家行動方 向一致。故由新制度學派的觀點，制度創新又決定了技術創新的程度與速度，當 富有效率的經濟制度一旦形成，它的正向激勵作用會將企業組織成員的個別努力 導向集體利益發展上。
對於企業彼此之間集體利益的出現是政府治理應重視的，North ＆ Thomas
（1973:ch3）及 North（1981:7）的研究指出，基於促進個人(企業與政府)的努 力及產生收益的活動，要能結合到整體社會收益的增進，制度其實本質上必頇更 關注其在財產權安排（也稱制度安排）的效率，也就是激勵個人從事合乎整體社 會需要的分工活動，促使人們的資源、知識及創造力在環境中被有效率的生產、
消費與分配，以及帶來有利的刺激與激勵。故制度的激勵結構與潛在作用，對引 導個別企業及企業彼此之間的創新活動至關重要。在工業區治理上，政府角色需 要由市場守門員的傳統功能，轉向具有企業家作用(創新與激勵)的積極功能。因 為，當所有人面對經濟局勢的全球化，企業之間面臨外在環境的競爭更加白熱 化，在這種外部環境的限制下，一個企業規模的發展突破就必頇不斷仰賴及不斷 發展各種有效率的策略來迎戰，甚至群體聯盟策略比起單打獨鬥策略更被企業需 要，於是政府建構的工業區及制度環境在其中產生一個重要影響，那就是激勵企 業家的創新精神，彼此努力尋求企業之間更廣泛結盟來增進個別企業競爭力。