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一條看似相異，卻又有著相同策略的路。相同之處，企業仍持續依賴市場機會與 利益來發展適當的生產規模，相異之處，工業區外的企業家，冒風險來擴增規模 的意願較低，除非市場機會能因企業家學習之後而被知覺，及透過企業自身更細 緻的專業分工開拓潛藏的利益，否則政府開發工業區的制度誘因，對這類企業的 激勵將是有限，因他們已自行形成穩定的企業數量及專業分工。然而，對於一直 以來採取走自己路做為擇優策略的企業，政府需要透過一種市場事件來激勵企業 策略轉變，開啟企業不同的發展路徑，例如為他們產業特性(如台南市鐘錶製造 業)拓展或創造新的市場機會，連結新顧客，取得新分工價值與定位，給出更多 資訊來撮合產品的應用領域等等。只要有新市場機會就會使企業形成策略的轉 變，當這些企業的行動改採「爭取資源策略」時，就可以透過各種產業工會交流 的訊息，獲取更佳資源，激勵產業下的企業改採取競爭政府資源的擇優策略，長 期下，多數企業選址進駐工業區而生存更好，在工業區中公私合作成為企業新的 演化穩定策略。
二、工業區制度對集體行動的功能
(一)工業區制度也會使企業留在原址等待找尋新機會
土地資源為市場經濟運作的重要生產要素，能否提升土地利用效率事關國家 整體經濟發展的成果，以致世界各國對於土地資源的利用與配置，皆有一套發揮 土地價值的財產權制度與工業區制度，使產業發展的市場力量能持續。我國的編 定工業區土地供給制度，實具有前述的經濟發展任務，在這個供給制度變遷過 程，引導產業群聚與技術升級是重要任務，政府推動工業區的制度改變，是以強 制性的制度變遷為特色，且搭配挑選贏家策略，誘導性的制度變遷則較不明顯。
政府自 1960 年起爲協助本國企業投資設廠，遂開發工業區並建構產業土地 供給制度。1960 年 9 月運用「獎勵投資條例」協助華裔資本家及在台企業取得 生產用地，也將工業用地之編定、取得、開發、使用及管理等工作，在中央單位 (經濟部)專責地建構明確制度。1965 年運用「加工出口區設置管理辦法」，以利 發展加工出口業，並協助加工型中小企業廠商取得生產用地，1979 年起，基於 南韓在科技產業競爭的壓力，同年公佈實施「科學工業園區設置管理辦法」，政 府挑選光電及半導體科技產業為目標，積極扶植這類產業發展及協助取得生產用 地，1991 年有感於東亞國家競爭，政府更積極促進國內技術升級與產業結構轉 型，廢止「獎勵投資條例」並改公佈實施「促進產業升級條例」，促產條例使工 業區開發配置條件、租售與經營管理具強制性制度，嚴格的限制及防止私人過度 投資工業區開發炒作土地獲利，私部門自行開發機會不多（李承嘉，1998；薛立 敏，1999）。但自 1994 年起，工業區土地出現滯銷，企業透過各種全國性產業發
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展會議，表達工業與商業應強化使用搭配，鬆綁工業區土地使用管制，遊說政府 放寬進駐業種，繼而公佈實施「工商綜合區設置管理辦法」，不過，變更土地使 用開發的工商綜合區，以變更農地使用為多，且區位多數位在郊區，2000 年後 眼見工業區土地閒置問題更加嚴重，工業區土地使用管制大幅放寬，以「科學園 區化」為模式。制度轉向科學園區化，使工業區土地允許更多不同業種混合使用，
如住宅、商業、醫療、辦公、零售倉儲等使用，以期工商業互補並相容使用來提 升土地價值。改變制度的立法意旨雖佳，但在南部地區消化閒置用地卻有限。2010 年以後的「產業創新條例」更重視產業創新及引導企業成立營運總部，科學園區 化允許多元化利用，吸引地理上的企業總部群聚，但內容仍舊重製造業而輕服務 業，使南部區域工業區難以銜接這個發展路徑。許多南部企業依然設廠於工業區 外的原址，自行尋找新機會。
(二)政府運用治理方法強化制度中的合作利益
從一個特定時點的國家經濟發展縱斷面而言，我國工業區開發制度與政策調 整，政府也是受經濟環境變遷而作出反應，但政府的有限理性與自利動機的決 策，以及受到利益團體尋租活動的影響，制度容易形成路徑依賴，創新制度也不 易符合市場發展趨勢。例如政府於 1991 年實施的促產條例及後來相關修訂，都 關注於當時如何有效防堵工業區土地投機炒作之風（李承嘉，1998:127），過重 的防弊心態，以致未能適時引導充沛的市場私有資本協助投入工業區開發分擔開 發風險（薛立敏，1999:50-52），氾濫的市場資本亂竄，也未能誘導新企業出現，
這都間接地導致閒置用地問題的出現。1980 年起經濟全球化浪潮，讓各國逐步 放棄貿易保護主義，許多東亞國家更是掌握機會加入全球化經濟的分工體系，東 亞各國廣設經濟特區（類似我國的編定工業區、加工出口區與科學工業園區）吸 引資本家廠商投資。有利於企業的成本條件，使我國企業蜂擁而出的外移。1990 年起，全球化浪潮達到一個高點，東亞各國無不擴大內需並吸引外商投資。但我 國編定工業區開發制度的修訂，有意無意間漠視了這股全球化浪潮。1990 年後，
東亞國家區域經濟走向整合，國家之間各類工業區也在區域經濟整合過程中產生 連結，但是我國政府卻忽略了這波區域性工業區市場結構的變遷，他國制度變遷 對我國制度造成替代效應。政府過度自信的繼續大規模推動工業區開發，政府自 利及無數具有搭便車心態的利益團體，大家自利的結果就是落入集體行動困境，
政府與企業都為自己著想並沒錯，惟雙方的自利動機需要轉化為合作利益及實 現，制度需要強化引導的作用，政府治理策略的重點，將是共同尋找新顧客，將 工業區潛在利益適當分配。
(三)促進異業結盟及地理群聚是運用制度挑選贏家產業的核心
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我國於 1991 年運用「促進產業升級條例」，催化國內產業結構轉型，其中高 科技產業因有利的租稅獎勵而迅速茁壯，但傳統產業難以維繫成本優勢，進而說 服政府放寬其對外投資限制。傳統產業結合著科技製造業基於尋求下一波生產利 基而外移，此時廠商外移的區位主要分為西進中國大陸與南向東協國家。在促產 條例的制度中，政府挑選扶植的目標是高科技業，除了開發工業區提供土地，並 提供各種租稅優惠及單一窗口服務制度，放寬土地使用限制，減低土地及行政成 本(張璠，2002：20-25)。政府扶植使高科技產業具有較佳國際競爭力，有競爭 能力的企業，則開始在全球市場投資設廠，以強化產品在售價或成本上的競爭 力，但同時又在國內高呼取得生產用地面臨困境。聰明的高科技業總是會運用機 會為自己取得更大利益，而政府的挑選贏家策略，以高科技產業為目標，不斷依 循過去以來的成功經驗，卻讓自己陷入制度惰性中。政府建立促產條例制度使自 己獨力支撐編定工業區發展，但又經常面臨租售效率不彰困境，解決滯銷用地始 終依賴土地價格補貼策略。然而，租售效率不彰尚有另一原因，就是我國不同主 管機關建構的工業區制度，缺乏讓官僚層級之間及不同組織之間產生分工競爭機 制，也缺乏主領政府單位對企業冒險犯難形成共同承擔風險的能力。再者，政府 對私部門的防弊心態又限制了私有資本參與開發的機會，於是開發工業區的費用 龐大，而成本卻無法轉化為生產使用，大家都受到浪費成本的傷害。閒置工業區 需要政府在治理策略上調整，引導企業進駐利用。依據劉家瑜(2012:8-10)研究 表示，高雄岡山地區為數眾多的扣件業者(如錶帶與醫療螺釘)自發的形成地理群 聚，各企業運用產品差異化及客製化策略，避免了產業群聚的同業價格競爭問 題，而開拓更廣的國際市場。同時，在台灣具備五十年發展基礎與歷史的塑膠製 品產業，這產業組織多達 6980 家，主要是中小型規模，習慣於單打獨鬥及區隔 地理的策略，惟這產業足以生存獲利，卻無法創造更高的營收，也難以與歐美日 國際大廠在全球市場競爭，或許塑膠製品業正需要政府運用工業區治理來解決集 體行動困境，但政府一直忽略了這個機會。
(四)工業區的治理需要公私合作來發展集體利益
對於工業區治理與制度調整，誰來發展會更妥善？這個問題與公共財或公共 利益的問題有著相類似之處。Olson（1982:19）研究表示，政府提供共同的或集 體的利益通常被經濟學家稱做「公共財」，他們定義這種公共財，是指對於任何 物品，若一個集團中的任何個人能夠消費它，但卻無法排除集團中的其他人也能 來消費它。但 Olson（1982:48）對於傳統的公共財學者提出的觀點做了批評，
Olson（1982:42-43）注意到，當實現了任一公共目標或滿足任一公共利益，也 就意味著已經為那一集團提供了一件公共的或集體的物品。Olson（1982:50）的 研究具有特殊的含意，其表示政府組織提供的公共財並不一定有益於整個社會，
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例如關稅對於尋求它的人來說是一種公共財，但取消關稅對那些消費這一產業商 品的人來說，也是一種公共財。一般而言，提供公共或集體物品是政府組織的基
例如關稅對於尋求它的人來說是一種公共財，但取消關稅對那些消費這一產業商 品的人來說，也是一種公共財。一般而言，提供公共或集體物品是政府組織的基